徐啟恒，劉成均，蘇盼盼，黃瀅冰，謝虎君

（1.東莞市測繪院，廣東 東莞 523129；2.東莞水鄉(xiāng)特色發(fā)展經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃和土地測繪中心，廣東 東莞 523000；3.61206 部隊，北京 100000；4.華東師范大學全球創(chuàng)新與發(fā)展研究院，上海 200062；5. 廣州奧格智能科技有限公司，廣東 廣州 510275）

政策導向下“多規(guī)合一”工作已開展多年，自2012 年9 月推進新型城鎮(zhèn)化研討班座談會要求“在市縣層面探索國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃‘三規(guī)合一’工作”[1]。2013 年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出在縣市探索“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”[2]。2014 年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》提出，“推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。在此背景下，全國各地相繼開展了試點研究及自發(fā)的“多規(guī)合一”探索，以促進本地區(qū)經(jīng)濟、社會、資源的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

當前，各地多規(guī)部門已基本合并重組，但實現(xiàn)多規(guī)真正的“合一”，實施統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃是個循序漸進的過程?！岸嘁?guī)合一”平臺建設作為“多規(guī)合一”工作的重要組成部分，是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃管控的探索過程。共享協(xié)同是平臺建設的核心訴求，平臺共享協(xié)同有利于從資源統(tǒng)籌管理的角度摸清多規(guī)“家底”，提供數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分析等功能，從地理信息技術層面支撐城鄉(xiāng)空間資源有效配置，保障土地資源節(jié)約集約利用；從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理的角度理順多規(guī)關系，促進簡政放權背景下規(guī)劃審批流程再造、項目協(xié)同聯(lián)合審批等；從成果展示的角度，形成“多規(guī)合一”“一張圖”，輔助規(guī)劃決策，通過多規(guī)聯(lián)動減少未來規(guī)劃矛盾的產(chǎn)生，并逐漸消融歷史矛盾。

1 “多規(guī)合一”現(xiàn)狀分析

規(guī)劃是對城市現(xiàn)有建設情況的定性、對城市未來發(fā)展方向的指引，對城市空間布局的部署以及對城市發(fā)展的藍圖設計[2-3]。由于我國的行政機構管理歷史特征，導致了我國的現(xiàn)行的規(guī)劃種類繁多，規(guī)劃內(nèi)容雜亂[5]，國土空間規(guī)劃的全域實現(xiàn)還需要一定時期的過渡探索。從管理層面上說，目前既有國家層級和地方一級的總體宏觀規(guī)劃，有相關規(guī)劃職能部門的專項規(guī)劃，也有規(guī)劃相關行業(yè)的專題規(guī)劃等等[6]，這些不同類型、不同種類、不同功能的規(guī)劃成果并存運行，在過去一段時期內(nèi)對國家和地方的城市建設、城市發(fā)展起到了積極的推動作用[7]。但隨著城市的發(fā)展，新時期這些多層次多類型的規(guī)劃（甚至原并行在多個部門的法定規(guī)劃）開始暴露出諸多弊端，省市縣層面規(guī)劃間橫向協(xié)調難度大、規(guī)劃內(nèi)容重疊和沖突逐漸累積，對城市的可持續(xù)發(fā)展的阻礙作用逐漸超過其帶來的積極作用。

我國現(xiàn)行的多種規(guī)劃逐漸凸顯的問題表現(xiàn)在：在規(guī)劃體系框架方面，王廷等[8]經(jīng)統(tǒng)計，整理并總結出我國政府出臺的各類規(guī)劃達80 多種，其中20 多種屬于法定規(guī)劃。種類繁多、層級復雜、職能混亂等現(xiàn)象是我國目前規(guī)劃體系“各自為政”、自相矛盾局面的根源所在。在空間維度方面，我國空間規(guī)劃一般重縱向控制，輕橫向銜接[9]。同類規(guī)劃的統(tǒng)計口徑和數(shù)據(jù)系統(tǒng)基本一致，其目標和時序關系基本銜接。但同一層級或不同層級的不同規(guī)劃間橫向協(xié)調程度較差，從而導致我國在橫向空間上各種規(guī)劃互相矛盾，橫向邏輯上下錯亂，核心規(guī)劃方面，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是諸多規(guī)劃中最重要的三類規(guī)劃[10]，三類規(guī)劃的原主管部門不盡相同，原部門之間缺乏有效的溝通和銜接，均是參照各自的規(guī)劃引導和編制要求而完成，導致三類規(guī)劃在空間范疇、規(guī)劃期限、技術標準、數(shù)據(jù)標準、面向對象等方面的不同[11]，從而導致3 種規(guī)劃間的空間矛盾和邏輯錯誤遞增，在一定程度上影響了城市的健康有序發(fā)展，多規(guī)并存效益方面，多重規(guī)劃不僅浪費了社會公共資源，還往往導致重大項目審批周期延長，項目落地困難等問題，違背了規(guī)劃本身“城市發(fā)展引導”的初衷。

為應對上述問題，整合涉及多規(guī)的審核業(yè)務，編制統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃成為必然趨勢，亦是新時期機構改革的一項重要目的。實施“多規(guī)合一”工作，建設“多規(guī)合一”信息平臺可有效推動空間和規(guī)范的統(tǒng)一，資源共享共用?！岸嘁?guī)合一”平臺建設有利于統(tǒng)一空間參考減少規(guī)劃沖突，統(tǒng)一相關規(guī)范減少規(guī)劃歧義，共享規(guī)劃成果輔助決策及綜合應用。

早在2004 年的《土地管理法》和2008 年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“多規(guī)合一”的相關要求[12-13]，2010 年之前這一時期是“多規(guī)合一”前期探索階段，一般是地區(qū)自發(fā)的規(guī)劃融合探索研究。2011—2013 年是廣州、廈門等大城市的試點探索階段，在部門行政架構不變的前提下研究“多規(guī)合一”的路徑和方法，搭建業(yè)務協(xié)同平臺。2014 年國家發(fā)改委部、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，在全國28 個市縣開展“多規(guī)合一”試點，研究和探索可復制可推廣的試點方案。近年來，“多規(guī)合一”工作已在全國范圍內(nèi)全面鋪開，但“多規(guī)合一”非法定規(guī)劃，且各部委、各省市牽頭側重點和要求不盡相同。隨著自然資源部的成立，構建國土空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實施，是一項重要職責和管理體制改革。“多規(guī)合一”工作中，信息平臺建設已作為支撐國土空間規(guī)劃探索研究的重要抓手。

2 “多規(guī)合一”平臺設計

平臺建設頂層設計：①以“大集中、一體化”的模式構建統(tǒng)一平臺，在“一張圖”頂層設計基礎上，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一網(wǎng)絡、統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫和應用系統(tǒng)平臺，從根本上避免重復建設，遏制資源浪費，防止“信息孤島”并促進信息共享。②以“大平臺、大數(shù)據(jù)”為目標循序漸進驅動“一張圖”容量范疇，在人才和資金受限或分散情景下將現(xiàn)行各規(guī)劃系統(tǒng)切換到“一張圖”平臺的難度較大，且現(xiàn)行的分散在各部分的規(guī)劃業(yè)務系統(tǒng)是隨著信息化進步不斷完善的成果，獨立運行的效果較好，被完全取代的阻力較大。因此“多規(guī)合一”是多規(guī)在規(guī)劃目標、規(guī)劃范圍、規(guī)劃深度、基礎數(shù)據(jù)、標準規(guī)范等相互融合統(tǒng)一的過程，平臺“一張圖”建設首要實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享，輔助監(jiān)管和決策，并逐漸整合融入大平臺，最終實現(xiàn)大數(shù)據(jù)“一張圖”。③以“歷史數(shù)據(jù)、現(xiàn)勢數(shù)據(jù)”同步的形式建設平臺數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)是平臺運行的基礎，基于統(tǒng)一的標準規(guī)范整合多規(guī)成果歷史數(shù)據(jù)并完善更新機制[14]，既要保存好歷史數(shù)據(jù)，提供歷史資料查詢和歷史數(shù)據(jù)對比，又要保證數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性，支持業(yè)務協(xié)同辦理和審批[15]。

平臺建設原則設計：以問題為導向，平臺建設遵循以下原則：①數(shù)據(jù)整合與資源共享原則。充分整合地理基礎數(shù)據(jù)及多規(guī)成果數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多規(guī)之間的資源共享，避免重復建設；②創(chuàng)新性與先進性原則。結合業(yè)務需求，采用先進成熟的技術手段，并考慮業(yè)務拓展變更而帶來的平臺擴充和維護；③標準和規(guī)范統(tǒng)一性原則。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)建庫標準和沖突檢測規(guī)范，使“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)成果及信息管理平臺能夠滿足各多規(guī)業(yè)務的迫切需求；④開放性與便捷性原則。平臺體系設計應具有良好的開放性，即維護方便、開發(fā)便捷、移植迅速等，以提高系統(tǒng)的靈活性；⑤易用性與完整性原則。以多規(guī)用戶為中心的原則，信息平臺盡可能易用，業(yè)務處理應簡單易行；⑥整體性與漸進性原則。按照統(tǒng)籌部署頂層設計、分步實施組件搭建原則，有計劃有步驟分期建設；⑦安全保密性原則。平臺在硬件、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫等方面具有相應的操作權限和身份認證方式，在涉密數(shù)據(jù)脫密方面做好相應保障。

平臺建設內(nèi)容設計：解決當前“多規(guī)合一”的業(yè)務中最突出的矛盾（圖1）。①建立沖突協(xié)調機制，落實空間管控[16]。進行兩規(guī)沖突檢測并建立“多規(guī)合一”沖突協(xié)調機制，消除不同規(guī)劃在同一空間上的矛盾[15]，落實空間規(guī)劃的統(tǒng)一性，強化規(guī)劃成果的空間管控。②創(chuàng)新行政審批管理，推進聯(lián)審聯(lián)批。為各業(yè)務科室審批系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)接入接口，將項目審批過程信息、結果信息接入到多規(guī)合一平臺中，便于查詢項目的辦理過程、狀態(tài)，推動并聯(lián)審批的運行。③業(yè)務審批輔助審查，服務規(guī)劃決策。為各業(yè)務審批系統(tǒng)提供地圖服務和相關輔助審查分析服務，充分發(fā)揮“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)的共享服務功能，為規(guī)劃決策服務。④重大項目管控，落地空間一目了然。實現(xiàn)重大項目落地空間一目了然，并把項目從立項批復、到規(guī)劃選址、環(huán)評審查、用地審批等各個環(huán)節(jié)辦理意見清晰展現(xiàn)，實現(xiàn)項目相關批復文件、審批、驗收等電子資料快捷查閱。

圖1 “多規(guī)合一”核心業(yè)務

3 “多規(guī)合一”平臺框架

在我國原有規(guī)劃體制下，由于原有規(guī)劃主管部門不同、規(guī)劃編制的技術要求不同、規(guī)劃管理對象的不同[17]，導致不同規(guī)劃之間在空間和邏輯上存在較大的差異，造成了社會資源的浪費，對社會的健康有序發(fā)展帶來了不同程度的負面影響。由于多種規(guī)劃之間的矛盾頻出，大大削弱了不同規(guī)劃在城市引導、城市管控方面的公信力和權威性，造成了社會資源的浪費，項目落地難等問題，引起了公眾對政府社會管理能力的質疑。

“多規(guī)合一”體系建設的目標就是充分利用現(xiàn)有的規(guī)劃成果[15]，編制統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)一要求的“多規(guī)合一”綜合數(shù)據(jù)庫，并搭建“多規(guī)合一”成果共享共用平臺[18]，將原不同職能部門的規(guī)劃成果綜合到一個數(shù)據(jù)庫中，統(tǒng)一到一個共享平臺上[15,19]，實現(xiàn)項目、規(guī)劃、用地等審批業(yè)務協(xié)同，從而協(xié)調規(guī)劃沖突，推進項目落地，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護同步。

3.1 總體框架

“多規(guī)合一”體系建設層級結構由5 個部分組成（如圖2）：①基礎設施服務層。主要包括多規(guī)合一體系建設相關的軟件、硬件、網(wǎng)絡資源等，為信息平臺提供軟件應用支撐、硬件支撐以及共享共用支撐；②信息資源層。該層為“多規(guī)合一”體系提供基礎資源數(shù)據(jù)和“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息資源服務[20]，提供多源異構數(shù)據(jù)管理功能；③平臺服務層。該層是業(yè)務應用服務層與信息資源層之間的一個橋梁，平臺服務層對平臺的公共組件進行管理，將數(shù)據(jù)和應用進行“服務化”整合，提供標準接口和規(guī)范，滿足共享共用需要；④業(yè)務應用層。該層是“多規(guī)合一”信息管理平臺的應用集成[21]，包含了“多規(guī)合一”建庫管理子系統(tǒng)、成果展示子系統(tǒng)、綜合應用子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)共享子系統(tǒng)等。各個子系統(tǒng)的開發(fā)基于共同的應用支撐平臺，便于各子系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)交換、消息通訊；⑤機制保障層。該層主要提供相應的標準規(guī)范、協(xié)調機制、組織保障及安全保證等。

圖2 “多規(guī)合一”總體結構框架

3.2 標準規(guī)范建設

協(xié)同制定多規(guī)成果數(shù)據(jù)庫建庫標準規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃成果質量與形式，對各類規(guī)劃成果的空間要素分層、屬性結構及數(shù)據(jù)交換標準進行約定。制定數(shù)據(jù)共用共享標準規(guī)范，明確多規(guī)共享的數(shù)據(jù)內(nèi)容和形式。制定多規(guī)沖突檢測及協(xié)調機制，明確多規(guī)矛盾逐漸消融的計劃、步驟等。同時，平臺建設過程中，制定平臺服務接口標準規(guī)范及平臺運行管理辦法，形成完善的“多規(guī)合一”標準規(guī)范體系。

3.3 數(shù)據(jù)庫框架建設

“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫建設，即建立數(shù)據(jù)標準規(guī)范匯集各規(guī)劃編制單位提交的數(shù)據(jù)成果，進行數(shù)據(jù)質量檢查并及時反饋，最終形成統(tǒng)一標準、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一結構的空間數(shù)據(jù)庫，為科學實施規(guī)劃、滿足政府“多規(guī)合一”應用需求提供數(shù)據(jù)基礎[22]（如圖3）?！岸嘁?guī)合一”數(shù)據(jù)從類型上分為兩部分，即業(yè)務庫和空間庫。結合發(fā)改、規(guī)劃、國土及環(huán)保、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多規(guī)部門的業(yè)務數(shù)據(jù)成果建立統(tǒng)一坐標參考的業(yè)務數(shù)據(jù)庫[23]，促進多規(guī)實施管理過程中的溝通和協(xié)同[15]。同時，依托“多規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)庫建庫規(guī)范，以土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、城市規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫為基礎，擴展建立規(guī)劃類、產(chǎn)業(yè)類、環(huán)保類及業(yè)務類專題空間數(shù)據(jù)庫，將多規(guī)成果按要求整合入庫，并統(tǒng)籌“多規(guī)合一”規(guī)劃成果落地。結合部門“多規(guī)合一”編制成果建立統(tǒng)一坐標參考的空間數(shù)據(jù)庫，突出在各類規(guī)劃編制的過程中進行規(guī)劃目標、規(guī)劃標準、規(guī)劃年限等的統(tǒng)一及規(guī)劃沖突檢測、規(guī)劃協(xié)調[24]。

圖3 “多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫

3.4 平臺建設

“多規(guī)合一”信息平臺是以計算機硬件與網(wǎng)絡通信平臺為依托，以政策法規(guī)和標準規(guī)范為引導，以“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫為基礎，以數(shù)據(jù)共享服務為樞紐，以電子政務基礎平臺為支撐的“多規(guī)合一”綜合平臺。“多規(guī)合一”應用平臺多規(guī)業(yè)務的集成，是多規(guī)共享共用的基礎支撐，還是滿足“多規(guī)合一”管理的核心。

通過“多規(guī)合一”應用平臺建設可實現(xiàn)多規(guī)信息共享和資源整合利用，實現(xiàn)重大項目落地空間“一目了然”、辦理過程“清晰可見”，協(xié)助政府科學準確地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，制定城市發(fā)展戰(zhàn)略。

“多規(guī)合一”應用平臺包括多規(guī)成果數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、規(guī)劃成果展示瀏覽系統(tǒng)、多規(guī)綜合應用系統(tǒng)、沖突檢測協(xié)調系統(tǒng)、綜合應用系統(tǒng)以及配置管理系統(tǒng)等部分（如圖4）。

圖4 “多規(guī)合一”軟件體系結構圖

4 “多規(guī)合一”核心功能

4.1 “一張圖”展示

“多規(guī)合一”應用平臺的“一張圖”展示與輔助決策功能，是將基于空間信息的多規(guī)成果統(tǒng)一到“多規(guī)合一”平臺上，便于縱向與橫向對比分析，提供直觀的展示供公眾參與及宏觀決策，并可以根據(jù)需要輸出統(tǒng)計成果供微觀監(jiān)測及地塊審批之用。在輔助審批決策方面，“一張圖”功能的核心是“多規(guī)合一”應用平臺針對可作為行政許可依據(jù)的一系列法定規(guī)劃的圖形數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌整合為一張底圖，突出保護性空間、城市開發(fā)邊界及其他控制線等重要內(nèi)容，支持各項指標的檢測核實與審批決策。在規(guī)劃實施管理方面，以統(tǒng)一到“多規(guī)合一”平臺上的“一張圖”（如圖5）為基礎進行長期的規(guī)劃實施管理和數(shù)據(jù)更新維護，并開展國土空間規(guī)劃、專項規(guī)劃修編、控制線調整等各項工作。

圖5 “一張圖”功能展示

4.2 多規(guī)差異及沖突檢測

多規(guī)成果差異沖突檢測是摸清多規(guī)間矛盾情況的重要環(huán)節(jié)，進而掌握具體矛盾的體量和空間分布，方可進一步挖掘和厘清矛盾產(chǎn)生的根本原因，這也是開展“多規(guī)合一”編制或國土空間規(guī)劃研究的基礎。多規(guī)差異沖突檢測中，尤其是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（兩規(guī)）的差異沖突檢測最為重要。以建設用地為對象，從其用地規(guī)模、空間布局、空間約束范圍及項目建設目標等方面，對涉及到多規(guī)的相關空間規(guī)劃數(shù)據(jù)成果庫進行分析，明確多規(guī)在同一空間范圍內(nèi)的差異。并對涉及土規(guī)和城規(guī)的空間差異進行分析，對差異圖斑協(xié)調和建檔。在規(guī)劃差異分析（特別是兩規(guī)差異分析）基礎上，以空間管控范圍線反映多規(guī)的空間差異，并建立空間差異分析數(shù)據(jù)庫檔案。根據(jù)差異數(shù)據(jù)庫成果，制定相應的差異協(xié)調機制和規(guī)劃修編方案，逐步消除規(guī)劃差異部分。同時在研究過程中，可調取控制線庫中基本農(nóng)田保護線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界等各類控制線，疊加多規(guī)成果，對控制線內(nèi)的違法用地情況進行預警，生成相應的專題信息（如圖6、7、8）。

圖6 兩規(guī)沖突檢測

圖7 合規(guī)性檢測

圖8 控制線檢測系統(tǒng)

4.3 數(shù)據(jù)共享及輔助審批

“多規(guī)合一”應用平臺可實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)共享服務，通過“多規(guī)合一”服務共享和數(shù)據(jù)共享機制，將多規(guī)成果開放共享使用。各原有多規(guī)業(yè)務系統(tǒng)根據(jù)接入規(guī)則，接入相應的地圖服務，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)的共享共用。在規(guī)劃審查環(huán)節(jié)，提供滿足相關單位對空間數(shù)據(jù)方面的查詢、檢測審查、分析等需求的共享性審查服務，涉及空間疊加服務、空間查詢服務、圖形編輯服務等。查詢方式包含通用查詢、條件查詢和自定義查詢、支持導入各種交換文件進行劃定范圍查詢分析等。并輸出空間分析成果，將查詢結果輸出專題圖或統(tǒng)計報表，包括多種規(guī)劃的地類分類面積統(tǒng)計表、差異圖斑數(shù)據(jù)分析表等（如圖9、10）。

圖9 輔助選址功能

圖10 協(xié)同審批功能

5 結 語

“多規(guī)合一”是打破原有規(guī)劃職能部門藩籬、消融多規(guī)矛盾的過程。通過“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫及應用平臺建設，可為國土空間規(guī)劃實施前提供準確、統(tǒng)一的管控參考?！岸嘁?guī)合一”數(shù)據(jù)庫可實現(xiàn)多規(guī)成果的標準化集成和共享共用，“多規(guī)合一”應用平臺則連通了原有多規(guī)各類業(yè)務平臺和審批平臺，集成多規(guī)成果在規(guī)劃管控、規(guī)劃審查、規(guī)劃管理和規(guī)劃引導等層面的高效應用。“多規(guī)合一”應用平臺提供了數(shù)據(jù)實時共享、沖突檢測預警、業(yè)務協(xié)同審批核心業(yè)務，能更好地促進規(guī)劃在城市建設和運行管理中的引領和支撐作用，促進城市信息資源的整合與共享，提高城市建設項目審批效率和科學性，使城市發(fā)展更科學。