張躍軍，劉景月

（1.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院，湖南長沙 410082；2.湖南大學(xué)資源與環(huán)境管理中心，湖南長沙 410082）

引言

按照黨的十九屆五中全會精神，我國需要加快推進(jìn)碳交易市場建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)對氣候變化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合。碳交易制度是我國利用市場機(jī)制減少溫室氣體排放和推動經(jīng)濟(jì)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的重要制度[1]。其中，碳交易體系中的國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）抵消交易能夠通過碳抵消方式將交易資金流向CCER 項目所在地，有助于農(nóng)村地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固拓展脫貧攻堅成果[2]。

實際上，現(xiàn)有研究表明，清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）、碳排放權(quán)交易等低碳政策的實施有助于脫貧攻堅。例如，Du 和Takeuchi[3]、Zhang 等[4]研究發(fā)現(xiàn)中國清潔發(fā)展機(jī)制項目和光伏項目有助于提升農(nóng)村居民收入，并為農(nóng)村居民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。Zhang 和Zhang[5]的研究表明中國碳排放權(quán)交易有助于生態(tài)扶貧。但是，中國碳市場中CCER 交易的相關(guān)研究十分有限，且主要集中在CCER 項目介紹[6-8]及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)評估[9-11]。例如，曹先磊和程寶棟[8]對中國林業(yè)類型的CCER 項目進(jìn)行了描述性分析，并總結(jié)了林業(yè)CCER項目發(fā)展的現(xiàn)狀、問題和挑戰(zhàn)。Li 等[9]建立了一個由中央政府主導(dǎo)的兩級決策博弈子模型，并比較分析了CCER 交易實施前后的成本節(jié)約效果。曹先磊等[11]對定量評估了湖北省通山縣造林CCER 項目的減排效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

上述相關(guān)研究為低碳政策促進(jìn)脫貧攻堅以及CCER 交易相關(guān)研究提供了重要依據(jù)，然而，我國碳交易體系中CCER 交易的脫貧攻堅作用目前尚未引起學(xué)術(shù)界和有關(guān)部門足夠重視，后扶貧時代進(jìn)一步發(fā)揮CCER 的脫貧攻堅作用遇到了明顯的障礙，如何更好地利用CCER交易鞏固拓展脫貧攻堅成果仍有待考察，迫切需要碳交易主管部門盡快牽頭重啟CCER 交易，使其發(fā)展成為全國碳市場的關(guān)鍵抵消機(jī)制，并鞏固拓展來之不易的脫貧攻堅成果。鑒于此，本文將分析碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的作用機(jī)理、碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的宏觀形勢和面臨的主要問題，并提出政策建議。

1 碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的作用機(jī)理

中國把積極應(yīng)對氣候變化作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略，在碳減排和非化石能源發(fā)展上做出了一系列國際承諾。例如，在2009 年哥本哈根世界氣候大會上，中國提出2020 年碳強(qiáng)度要比2005 年下降40%～45%的碳減排目標(biāo)[12]。為此，2011 年，中國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7 個省市開展碳交易試點，力求利用市場機(jī)制以低成本高效率的方式實現(xiàn)碳減排。此后，七大碳交易試點先后于2013—2014 年正式開展。經(jīng)過幾年試點探索，2017年國家發(fā)展改革委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國統(tǒng)一碳市場正式啟動。

實際上，碳市場的交易對象包括碳配額和CCER。七大碳交易試點皆允許CCER 以抵消交易的方式進(jìn)入碳交易市場，抵消比例為碳配額的5%～10%。碳配額交易和CCER 交易運行模式如圖1 所示，碳交易試點發(fā)放碳配額給控排企業(yè)，控排企業(yè)通過比對自身實際碳排放量與碳配額的差距在碳市場中買賣碳配額，此為碳配額交易。同時，經(jīng)國家發(fā)展改革委簽發(fā)的CCER 也可在試點中參與交易。超額排放的控排企業(yè)可向CCER 項目供應(yīng)方購買CCER，用以抵消自身碳排放量，此為CCER 交易。CCER 項目供應(yīng)方通常在縣域或農(nóng)村地區(qū)實施國家鼓勵的綠色、低碳、環(huán)保類項目，涵蓋風(fēng)電、水電、太陽能發(fā)電、戶用沼氣、生物質(zhì)發(fā)電、廢物處置、余熱與地?zé)崂?、林業(yè)等多種類型。CCER 項目的設(shè)立能夠發(fā)揮節(jié)能減排效應(yīng)，同時，CCER 交易能夠為項目供應(yīng)方帶來收益，進(jìn)而為項目所在地帶來脫貧攻堅作用。實際上，CCER 交易的脫貧攻堅作用已在實踐中被證實。據(jù)湖北省政府披露，2015—2017 年，湖北省貧困地區(qū)的農(nóng)林類CCER累計成交71 萬噸，為農(nóng)民增收1016 萬元，在通過植樹造林吸碳減碳的同時為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來收益，使“綠水青山”變成了“金山銀山”[13]。

2 碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的宏觀形勢研判

2.1 加快推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)是實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景的重要抓手與迫切需要

圖1 中國碳市場運行模式

當(dāng)前我國試點碳市場中，控排主體行業(yè)覆蓋面較廣、碳配額線上交易已達(dá)到一定規(guī)模，碳減排工作取得了顯著效果。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年8 月，我國試點碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個行業(yè)，接近3000 家企業(yè)，累計配額成交量約4.06億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約92.8 億元[14]。2020 年9 月22 日，習(xí)近平主席在聯(lián)合國大會上宣布中國二氧化碳排放量力爭于2030 年前達(dá)到峰值，2060 年前實現(xiàn)碳中和，這為我國綠色低碳發(fā)展指明了方向，也對我國加快推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)提出了迫切要求[15]。

2.2 建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機(jī)制是我國“十四五”時期的重大課題

通過實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了顯著成效，即將歷史性地整體消除絕對貧困現(xiàn)象[16]。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村貧困人口已從1978 年的7.7 億人降至2019 年的551 萬人，貧困發(fā)生率從97.5%降至0.6%[17,18]。盡管2020 年遭遇了新冠肺炎疫情的挑戰(zhàn)，但在總體上不會改變打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的基本面[19]。2020 年以后，脫貧攻堅的重心將從消除“絕對貧困”轉(zhuǎn)向緩解“相對貧困”。鑒于相對貧困將長期存在，“十四五”時期建立鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機(jī)制、防止返貧或產(chǎn)生新的貧困、推進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展將是接續(xù)脫貧攻堅戰(zhàn)的重點工作。

2.3 碳交易體系中的CCER 抵消交易有利于實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明的“共贏”

CCER 交易能夠克服資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的硬約束，對脫貧攻堅具有重要意義[20]。本研究團(tuán)隊基于2006—2017 年我國1782 個縣的調(diào)研數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，相較于未開展CCER 交易的地區(qū)，CCER 交易可以使農(nóng)民人均純收入平均增長2.5%，約187.5 元。同時，CCER 交易前后，其對農(nóng)民人均純收入增加的貢獻(xiàn)率達(dá)到3.32%。此外，當(dāng)前我國7 個試點碳市場均對實施CCER 抵消的配額比例設(shè)置了上限（5%～10%），均值約為8%。測算結(jié)果表明，如果CCER 抵消比例調(diào)整為10%和15%，則CCER 交易至少會使農(nóng)民人均純收入分別增長226 元和339 元，對農(nóng)民人均純收入增加的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到4%和6%左右。因此，進(jìn)一步完善全國碳交易市場制度，優(yōu)化碳交易補(bǔ)償方式是當(dāng)前鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相互促進(jìn)的重要戰(zhàn)略支撐。

3 我國利用碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的主要問題

3.1 CCER 項目體系的新項目和減排量的備案仍處于暫停狀態(tài)，碳交易推動脫貧攻堅的作用發(fā)揮受到限制

基于碳市場中的抵消交易機(jī)制，控排企業(yè)通過向CCER 項目供應(yīng)方購買減排配額以抵消其碳排放量，從而為項目供應(yīng)方帶來收益，為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生脫貧攻堅作用。然而，我國CCER 項目體系已于2017 年3月暫停了新項目和減排量的備案，盡管這不影響已備案的CCER 參與抵消交易，但是新的CCER 項目一直處于停滯狀態(tài)，不利于碳市場中CCER 抵消交易機(jī)制發(fā)揮脫貧攻堅作用。特別是，2020 年3 月，CCER被批準(zhǔn)成為國際民航組織航空碳抵消與減排機(jī)制（CORSIA）認(rèn)可的合格減排項目體系。然而，國際民航組織要求，可用于CORSIA 試運行階段的合格碳減排指標(biāo)必須來自計入期在2016 年1 月1 日至2020 年12 月31 日的減排項目。本研究團(tuán)隊梳理CCER 項目數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從年限要求來看，當(dāng)前我國254 個備案簽發(fā)的CCER 項目中并沒有符合CORSIA 合格碳減排指標(biāo)的減排量，這使我國錯失了利用國際碳抵消與減排機(jī)制獲取國外資金、推動脫貧攻堅的寶貴機(jī)會。因此，我國迫切需要重啟CCER 項目，為CCER 交易注入新鮮血液。

3.2 簽發(fā)項目與試點碳市場的抵消交易規(guī)則脫節(jié)，合格碳減排指標(biāo)供給不足

目前，我國7 個試點碳市場對CCER 項目的準(zhǔn)入時間、準(zhǔn)入?yún)^(qū)域和準(zhǔn)入類型的規(guī)定并不相同，導(dǎo)致已簽發(fā)的CCER 不適用于碳抵消交易規(guī)則、CCER 難以用于履約等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。例如，大部分試點碳市場排除了水電類型項目，且限制為2013 年1 月1 日以后實際產(chǎn)生的減排量，湖北省碳市場則鼓勵優(yōu)先使用農(nóng)林類項目。但實際上，在中國自愿減排交易信息平臺公布的254 個已簽發(fā)的CCER 項目中，水電類型項目占比12.6%，實際產(chǎn)生減排量在2013 年之前的項目占比高達(dá)32.68%。這意味著此類項目的供應(yīng)方會通過低價甩賣等方式盡快拋出項目，既不利于項目有效發(fā)揮減排作用，又削弱了項目的減貧效應(yīng)。此外，在準(zhǔn)入?yún)^(qū)域上，大多數(shù)試點地區(qū)要求優(yōu)先使用其地區(qū)內(nèi)的CCER 項目。例如，湖北省要求僅使用省內(nèi)產(chǎn)生的CCER，廣東省要求用于抵消交易的CCER 至少有70%產(chǎn)生于省內(nèi)的項目，北京市和天津市要求優(yōu)先使用來自北京、天津和湖北的CCER 項目。而我國254 個已簽發(fā)的CCER 項目中，位于7 個試點地區(qū)內(nèi)的CCER 項目占比僅為17.7%，這不利于試點地區(qū)外的CCER 項目發(fā)揮脫貧攻堅作用。特別是，我國試點地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較高，而貧困地區(qū)大多位于試點地區(qū)外，它們才是我國有效防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果的重點區(qū)域。因此，在全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)中，迫切需要消除CCER抵消交易的地域限制，為試點地區(qū)之外區(qū)域鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造機(jī)會。

3.3 碳交易信息公開披露共享不足，項目設(shè)立與交易面臨信息不對稱的挑戰(zhàn)

目前，我國7 個試點碳市場各自獨立，信息公開披露共享機(jī)制仍需完善優(yōu)化。首先，碳配額公開性不足。盡管各試點碳市場對CCER 抵消比例限制為不得高于其當(dāng)年碳排放配額的5%～10%，但是它們每年碳排放配額的公開度參差不齊。例如北京和重慶均未明確公開發(fā)布其各年碳配額的官方文件。碳排放配額不公開，導(dǎo)致CCER 項目供應(yīng)方難以看出可用于抵消交易的CCER數(shù)目，不利于優(yōu)化調(diào)整項目規(guī)模。其次，CCER 抵消交易信息披露不夠。新的CCER 項目供應(yīng)方無法從歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)中獲取市場偏好度。特別是，不利于貧困地區(qū)的CCER 項目供應(yīng)方通過調(diào)整項目類型和優(yōu)化項目規(guī)模來擴(kuò)大交易，限制了CCER 有效發(fā)揮脫貧攻堅作用。再次，CCER 抵消交易價格不透明。控排企業(yè)難以從歷史價格數(shù)據(jù)中研判最優(yōu)減排成本，難以體現(xiàn)CCER 抵消交易價格低的優(yōu)越性，從而限制了CCER 抵消交易的活躍度，也抑制了其脫貧攻堅效應(yīng)的最大化。

4 完善碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果的主要建議

4.1 重啟CCER 項目申請備案，協(xié)調(diào)國內(nèi)國際碳交易，增加碳交易的脫貧攻堅資源

一是盡快重啟有關(guān)CCER方法學(xué)、項目、減排量、審定與核證機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)備案的申請，通過試點碳市場和全國碳市場的CCER 抵消交易機(jī)制，發(fā)揮碳減排效應(yīng)，釋放脫貧紅利，鞏固拓展脫貧攻堅成果。同時，CCER 項目重啟會向尚未開發(fā)CCER 項目的地區(qū)和行業(yè)釋放利好信號，促進(jìn)CCER 潛在開發(fā)方投資和實施CCER 項目，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的重要作用，徹底根除貧困。二是調(diào)整CCER 項目體系，盡早參與國際航空全球碳抵消和減排機(jī)制，引進(jìn)外資鞏固脫貧攻堅成果。充分利用國內(nèi)國際兩個市場，兩種資源，大力提升CCER 抵消交易的內(nèi)需和外需，雙管齊下鞏固脫貧攻堅成果。

4.2 統(tǒng)籌項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則，調(diào)整項目類型和地域限制，提高碳交易的脫貧攻堅效率

一是統(tǒng)籌CCER 項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則。建議生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合七大碳交易試點地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃CCER 簽發(fā)與碳抵消規(guī)則、CCER 簽發(fā)與國際航空全球碳抵消規(guī)則，避免簽發(fā)減排量無法參與碳抵消或者由于簽發(fā)暫緩以及碳抵消規(guī)則過嚴(yán)，致使合格碳減排指標(biāo)在抵消交易市場中供給不足。二是適當(dāng)減少對水電項目的簽發(fā)，有針對性地向農(nóng)林類CCER 項目傾斜。水電項目的缺陷是容易為生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響，且面臨已簽發(fā)CCER 項目占比高，試點碳市場對其交易限制多的現(xiàn)狀。因此，在重啟CCER 項目申請備案后，應(yīng)適當(dāng)減少對水電類型CCER 項目的簽發(fā)。而農(nóng)林類CCER 項目具備扶貧和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)功能，當(dāng)前湖北省碳市場已鼓勵優(yōu)先使用農(nóng)林類項目，并且我國在巴黎協(xié)定中也設(shè)定了“至2030 年，森林蓄積量比2005年增加45 億立方米左右”的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。然而，在當(dāng)前已簽發(fā)CCER 項目中農(nóng)林類項目占比極低，僅為1.2%，迫切需要鼓勵我國農(nóng)林類CCER 項目發(fā)展。三是放寬CCER 項目的地域限制。在全國碳排放權(quán)交易市場中取消對碳抵消的地域限制，并優(yōu)先使用非試點地區(qū)的CCER 項目；在試點碳市場中適當(dāng)放寬對碳抵消的地域限制，擴(kuò)大碳抵消交易的脫貧攻堅作用范圍。

4.3 建立低碳交易數(shù)據(jù)共享平臺，提升項目交易活躍度，保障碳交易的脫貧攻堅質(zhì)量

一是利用區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，建立“從試點到全國、從局部到整體”的全國互聯(lián)互通的低碳交易數(shù)據(jù)共享平臺。通過碳市場數(shù)據(jù)的公開化、透明化、共享化，減少CCER 抵消交易的信息不對稱現(xiàn)象，強(qiáng)化碳市場監(jiān)督管理，保障碳交易脫貧攻堅效應(yīng)的“質(zhì)”。二是加強(qiáng)碳配額和碳抵消交易的信息披露。例如，碳配額總量詳情、控排企業(yè)的配額分配詳情、參與抵消交易的CCER 項目詳情、CCER 抵消交易價格等。建立健全碳抵消交易信息披露制度，為CCER 項目供應(yīng)方在項目類型、項目規(guī)模、項目位置選擇上提供參考，同時為控排企業(yè)參與交易以及制定履約策略提供指導(dǎo)，促進(jìn)CCER 在全國及地方碳市場交易的活躍度，保障碳交易脫貧攻堅效應(yīng)的“量”。

5 主要結(jié)論

2020 年我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)，堅決守住脫貧攻堅成果、做好鞏固拓展攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為“十四五”期間的主要任務(wù)。2021 年1 月《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》公布，意味著全國統(tǒng)一碳市場進(jìn)入了新的發(fā)展階段。實際上，碳交易體系中的CCER 抵消交易有助于農(nóng)村地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果，利用CCER 抵消交易鞏固拓展脫貧攻堅對于后扶貧時代實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明的“共贏”具有重要意義。然而，當(dāng)前我國利用碳交易制度鞏固脫貧攻堅成果仍存在CCER 項目體系的新項目和減排量備案的暫停、簽發(fā)項目與試點碳市場的抵消交易規(guī)則脫節(jié)，以及碳交易信息公開披露共享不足等問題。為了加大對貧困地區(qū)的支持力度，堅決守住脫貧攻堅成果，需要進(jìn)一步完善我國碳市場體系的CCER 交易制度，重啟CCER 項目申請備案，協(xié)調(diào)國內(nèi)國際碳交易，增加碳交易的脫貧攻堅資源；統(tǒng)籌項目簽發(fā)與碳抵消規(guī)則，調(diào)整項目類型和地域限制，提高碳交易的脫貧攻堅效率；建立低碳交易數(shù)據(jù)共享平臺，提升項目交易活躍度，保障碳交易的脫貧攻堅質(zhì)量。