生態(tài)環(huán)境部研究員，原國家生態(tài)環(huán)境保護督察專員

“十四五”生態(tài)環(huán)境保護已拉開帷幕，2021 年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議提出“要深刻認識和把握‘三個新’的豐富內(nèi)涵和戰(zhàn)略考量，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的重大判斷、決策部署上來，認真謀劃做好‘十四五’生態(tài)環(huán)境保護工作”，并對“十四五”和2021 年生態(tài)環(huán)境保護工作進行了總體部署，令人鼓舞。在此背景下進一步深入分析我國生態(tài)環(huán)境保護的工作路線、方針和策略是做好“十四五”工作的必然要求。

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質量發(fā)展為主題，這是根據(jù)我國發(fā)展階段、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件變化做出的科學判斷；并明確要求“經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各領域都要體現(xiàn)高質量發(fā)展的要求”。當前，各領域都在積極落實高質量發(fā)展的要求，提出適合本領域特性的舉措，例如商務系統(tǒng)提出“以創(chuàng)新發(fā)展為主線，扎實推進貿(mào)易高質量發(fā)展”。作為生態(tài)環(huán)保領域，也應該有一個體現(xiàn)高質量發(fā)展要求的總體性、特征性安排，綜合考慮可以用“全面推進生態(tài)環(huán)境高水平保護”（簡稱“高水平保護”）來總括。它主要有三層含義：一是生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善；二是生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展融合程度明顯提高；三是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力明顯提升。三者缺一不可、依次遞進、有機統(tǒng)一。

“十三五”時期，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就提出了“協(xié)同推進經(jīng)濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護”，這是非常重要的工作方針，對于“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護取得明顯進展起了很好的指導作用。“十四五”就是要在“十三五”取得明顯成效的基礎上，實現(xiàn)新的、更高水平的提升和進步。“全面推進生態(tài)環(huán)境高水平保護”把高水平保護作為高質量發(fā)展在生態(tài)環(huán)保領域的落實和體現(xiàn)，可以說，高水平保護是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主旨或主題，是推進和衡量各項具體工作的起點和標尺。

第一，這是以人民為中心發(fā)展思想的政治要求?！笆奈濉睍r期提出的生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的目標，是由以人民為中心的發(fā)展思想所決定的。作為習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內(nèi)容，以人民為中心的發(fā)展思想在“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是抗擊新冠肺炎疫情的斗爭中展示了巨大的優(yōu)勢，并將在“十四五”時期得到更加鮮明和徹底的貫徹?！笆濉睍r期生態(tài)環(huán)境質量改善的成效并不穩(wěn)固，人民群眾還面臨很多切身的生態(tài)環(huán)境問題，對更高水平的生態(tài)環(huán)境質量懷有強烈的期待和訴求。持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境保護工作的基本使命和立身之本，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護必須堅定貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，堅持以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心，為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品，呼應和滿足人民群眾對美好生活的期盼，同時防范重大生態(tài)環(huán)境風險，保障國家和人民生態(tài)安全，這是必須擔當?shù)恼蔚懒x，屬“義”之辨也。

第二，這是以經(jīng)濟建設為中心的基本路線的現(xiàn)實需要。在踐行以人民為中心發(fā)展思想的同時，還必須遵循以經(jīng)濟建設為中心的基本路線，這是生態(tài)環(huán)境保護工作必須科學辯證處理的兩個重要關系。黨的十九屆五中全會“十四五”規(guī)劃《建議》在指導思想中明確“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”，其中基本路線就是以經(jīng)濟建設為中心、堅持兩個基本點。當前，隨著生態(tài)環(huán)境質量明顯改善，我國人與自然的關系得到了一定的緩解，但如果把今后經(jīng)濟發(fā)展的因素考慮進來，“十四五”時期人與自然的關系反而是偏緊的，因為生態(tài)環(huán)境作為一種自然要素，其直接滿足人的生存需要（潔凈的空氣、清潔的水、安全的土壤和糧食安全等）與用來滿足人類經(jīng)濟活動的生產(chǎn)需要（使用空氣和水體來承納和凈化污染物、使用土地堆存固體廢物等）之間，走向是相反的，人民群眾盼望更好的生活環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展提出更多的空間需求，兩者矛盾十分突出?！笆奈濉睍r期，經(jīng)濟發(fā)展仍然是影響生態(tài)環(huán)境保護的主要因素，環(huán)境與經(jīng)濟關系仍然是生態(tài)環(huán)境保護中的主要矛盾。發(fā)展是解決我國一切問題的“總鑰匙”，是黨執(zhí)政興國的第一要務。我們不能走犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展的老路，也不能靠削弱經(jīng)濟發(fā)展來保生態(tài)環(huán)境。在新冠肺炎疫情對經(jīng)濟發(fā)展和社會生活造成重大沖擊、全國上下都在力促復工復產(chǎn)、做好“六穩(wěn)”“六?！钡男滦蝿菹?，生態(tài)環(huán)境保護必須深刻地融入經(jīng)濟高質量發(fā)展大局之中，做到環(huán)境與經(jīng)濟一體兩面，這是一種客觀現(xiàn)實需要，是為“利”之辨也。

第三，這是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必備條件?！笆奈濉睍r期，把重點解決影響人民生活和健康的突出生態(tài)環(huán)境問題，與著力解決中長期和根本性的可持續(xù)發(fā)展問題結合起來，這是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的本質涵義。在打法上，深入打好攻堅戰(zhàn)在強調集中突擊、盡快見效的同時，也注重穩(wěn)扎穩(wěn)打、長遠獲益。因此，如同現(xiàn)代戰(zhàn)爭必然要求裝備先進武器一樣，“十四五”深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)也需要與之相匹配的治理體系和治理能力，即在繼承和發(fā)揚“十三五”治理體系和治理能力作用的基礎上，進行治理體系和能力的結構性改革，提升其現(xiàn)代化水平。沒有治理體系和治理能力的拓展和升級，“十四五”生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善和環(huán)境與經(jīng)濟融合程度明顯提升的要求就難以實現(xiàn)。在這方面，現(xiàn)有治理體系和治理能力的短板和弱項比較多，離“精準治污、科學治污、依法治污”要求差距比較大，要步步為營，久久為功，持續(xù)推進制度體系和體制機制改革，此為“術”之謂也。

可見，把高水平保護作為“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主要議題，既包含了政治道義要求，也有現(xiàn)實利益需要和支撐條件保障，是“義”“利”“術”的統(tǒng)一，要求很高，并非易事，是一項需要深刻謀劃、系統(tǒng)推進的任務。

以生態(tài)環(huán)境高水平保護促進經(jīng)濟高質量發(fā)展，是“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的主要路線。高水平是相對于低水平、一般水平而言的，高水平意味著超越過去、積極探索、改革創(chuàng)新，采取科學有效的實施策略。生態(tài)環(huán)保工作的歷程表明，單純提“改善生態(tài)環(huán)境”并不難，難的是在保持經(jīng)濟不斷發(fā)展和人民生活水平不斷提高的前提下持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境。我們要明確高水平保護的兩條路徑，把握其內(nèi)在聯(lián)系，實施“雙線驅動”策略，尤其要加強“融入合作”。

第一條是“監(jiān)管倒逼”線。即生態(tài)環(huán)境保護主要在經(jīng)濟發(fā)展的“外圍”，以法治、標準、紅線、監(jiān)管等方式去倒逼經(jīng)濟系統(tǒng)向高質量、綠色化方向轉型，這就是我們經(jīng)常說到的“以生態(tài)環(huán)保倒逼高質量發(fā)展”。“十三五”在這方面有比較明顯的體現(xiàn)，包括提高生態(tài)環(huán)境標準、實施限制性禁止性產(chǎn)業(yè)政策、劃定生態(tài)保護紅線、淘汰“散亂污”企業(yè)、強制進行超低排放改造、開展嚴格的生態(tài)環(huán)境保護督察執(zhí)法和追責問責、發(fā)布生態(tài)環(huán)保禁令（如禁止洋垃圾進口）、開展企業(yè)環(huán)保信用管理，等等。總之，對經(jīng)濟發(fā)展活動施加有力的外在約束和管制，推動地方政府、經(jīng)濟發(fā)展主管部門和企業(yè)等經(jīng)濟主體不斷進行綠色化、環(huán)保型的調整和改造，使經(jīng)濟系統(tǒng)綠色成色不斷上升，對生態(tài)環(huán)境越來越友好。形象地說，監(jiān)管倒逼相當于“唱黑臉”，是生態(tài)環(huán)境保護的硬實力。

第二條是“融入合作”線。即生態(tài)環(huán)境保護主動進入經(jīng)濟發(fā)展“內(nèi)部”之中去，與經(jīng)濟發(fā)展主體積極合作，共同制定和實施經(jīng)濟綠色轉型的方案，把生態(tài)環(huán)保要求轉化為經(jīng)濟高質量發(fā)展的基本內(nèi)容，通過促進經(jīng)濟綠色發(fā)展達到保護和改善生態(tài)環(huán)境質量的目的?！笆濉睍r期，這方面也有很多好的做法，例如創(chuàng)建“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地、探索生態(tài)價值轉化為經(jīng)濟價值的實現(xiàn)機制、在重點地區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)強化督查中增加定點幫扶措施、幫助企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審計、主動推進綠色金融試點，等等?！叭谌牒献鳌本€的主要作用是減少生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展之間的對立性，增強統(tǒng)一性。形象地說，融入合作相當于“唱紅臉”，是生態(tài)環(huán)境保護的軟實力。

“監(jiān)管倒逼”與“融入合作”是生態(tài)環(huán)境保護的兩條主要路徑，把二者結合起來，內(nèi)外兼修，“軟硬兼施”，并行推進，構成“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的“雙線驅動”策略。

“十三五”時期，促進高質量發(fā)展的兩條途徑在生態(tài)環(huán)境保護中都得到了展開，其中“監(jiān)管倒逼”線是主要路線，“融入合作”線也不斷發(fā)展，二者之比約為“七三開”或“六四開”。這種比例結構與“十三五”生態(tài)環(huán)境保護的實際需要是相符合的，因為“十三五”是我國首次提出“綠色發(fā)展”理念的五年時期，當時的主要矛盾是經(jīng)濟發(fā)展方式落后、生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)得不到有效的貫徹執(zhí)行，為此，“十三五”生態(tài)環(huán)保采取了以“雷霆手段、強勢出擊”為特征的攻堅戰(zhàn)打法，在全社會形成了強勢環(huán)保的態(tài)勢，效果顯著，說明強化監(jiān)管、唱好“黑臉”是非常必要的。

隨著時間推移，“監(jiān)管倒逼”線開始出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象，很多好做、能做的工作已經(jīng)做到了，從這些措施中獲得“紅利”的空間開始變小，進一步改善生態(tài)環(huán)境質量觸及到經(jīng)濟發(fā)展這個“內(nèi)核”。例如在強力督查監(jiān)管下，企業(yè)基本做到了達標排放，接下來的工作就涉及經(jīng)濟結構調整等根本性措施，所以強化融入合作的重要性就凸顯出來?！笆奈濉睍r期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，綠色發(fā)展、高質量發(fā)展成為主流取向，生態(tài)環(huán)保相對于經(jīng)濟發(fā)展而言，不能滿足于停留在“外圍”而必須融入其“內(nèi)部”。如果生態(tài)環(huán)境保護不能深入經(jīng)濟系統(tǒng)中去主動引導和推動綠色化結構性改革，僅靠在其外圍進行監(jiān)管倒逼，那么經(jīng)濟系統(tǒng)綠色化轉型的速度和程度將難以滿足明顯改善生態(tài)環(huán)境質量的需要。如果說“十三五”是努力實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟“相對平衡”（協(xié)同推進經(jīng)濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護）的話，那么“十四五”是努力追求兩者的“深度融合”。由于“監(jiān)管倒逼”線已經(jīng)比較成熟和完善，因此“十四五”生態(tài)環(huán)境保護應該著重開辟和發(fā)展“融入合作”線，在繼續(xù)唱好“黑臉”的同時，增加唱好“紅臉”的作用。具體來說：

在宏觀層面，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合經(jīng)濟發(fā)展部門，主動從生態(tài)環(huán)境角度對國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略特別是區(qū)域經(jīng)濟布局和重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出建議（例如主動對中央關于“形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”戰(zhàn)略提出綠色環(huán)保建議）；主動協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展部門提出加快推動經(jīng)濟結構調整的戰(zhàn)略性建議；生態(tài)環(huán)境部門主動與經(jīng)濟發(fā)展部門和科技部門合作，共同研究并實施有關推動綠色工業(yè)革命和推進重點行業(yè)綠色生產(chǎn)（特別是綠色制造）技術開發(fā)的計劃；生態(tài)環(huán)境部門進一步主動推進綠色金融工作，完善推進綠色發(fā)展的價格、財稅、保險、信貸、政府采購等政策。

在中觀層面，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合經(jīng)濟發(fā)展部門，與地方人民政府合作，開展統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略合作，探索用經(jīng)濟和環(huán)境“雙指標”綜合評價區(qū)域發(fā)展質量，進行“加快經(jīng)濟結構調整，助推改善生態(tài)環(huán)境質量專題試點行動”，大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、能源、交通運輸、城市空間等結構布局，共同推動地方綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力推進創(chuàng)建“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地等。

在微觀層面，擴大對企業(yè)綠色發(fā)展和環(huán)境治理的幫扶，幫助企業(yè)制定綠色發(fā)展轉型升級規(guī)劃，推介綠色生產(chǎn)典型經(jīng)驗，用“科技小巨人”等方法幫助企業(yè)找到節(jié)能降耗痛點，幫助企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審計和實施清潔生產(chǎn)計劃，提升創(chuàng)建國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)工作，主動推進循環(huán)經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)建設，推動發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)等。

推進高水平保護，給生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)出了一張新考卷。2019年，中央領導同志將中部地區(qū)某市“‘綠水青山轉化為金山銀山’的實踐探索”批轉給生態(tài)環(huán)境等部門，要求進行經(jīng)驗總結和政策制定，這是給生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)提出了新使命?，F(xiàn)有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是以“監(jiān)管倒逼”為主要職能構建的，面對“融入合作”的新要求，目前生態(tài)環(huán)境部門正處在轉型和升級的前夜。

為了答好高水平保護這份新考卷，應該按照2021 年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議提出的以生態(tài)環(huán)境高水平保護促進經(jīng)濟高質量發(fā)展的要求，加強環(huán)境與經(jīng)濟工作部署，把深刻融入和積極推進經(jīng)濟高質量發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作的重要內(nèi)容，更多地提出促進高質量發(fā)展的舉措，形成相應的“抓手”，推動經(jīng)濟結構調整（包括產(chǎn)業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構、土地利用結構、生產(chǎn)技術結構等），參與制定綠色發(fā)展規(guī)劃，制定環(huán)境經(jīng)濟政策，協(xié)調與經(jīng)濟發(fā)展部門的關系，推動循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等工作。任何一項工作，只要有利于生態(tài)環(huán)境保護，哪怕是由其他部門牽頭的，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)都有必要、有責任去積極推動。深化體制機制改革，在原有五個“打通”（地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農(nóng)村、一氧化碳和二氧化碳）的基礎上爭取實現(xiàn)第六個“打通”：打通環(huán)境與經(jīng)濟。成立綠色發(fā)展研究院，提升生態(tài)環(huán)境部門支持綠色發(fā)展的能力。

當前，中央對經(jīng)濟工作提出“六穩(wěn)”“六?！?，對生態(tài)環(huán)保工作提出“方向不變、力度不減”，在這種形勢下，要求我們對生態(tài)環(huán)境保護進行戰(zhàn)略性思考，特別是要對環(huán)境與經(jīng)濟的關系有更深的理解。過去，在經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重生態(tài)問題的時候，生態(tài)環(huán)保工作面對的主要問題是“環(huán)境怎么辦？”現(xiàn)在，當經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載力不足的時候，生態(tài)環(huán)保工作又面臨著問題“經(jīng)濟怎么辦？”前者的選擇是拯救環(huán)境，后者的使命包含保障經(jīng)濟，工作的出發(fā)點和著力點都有所變化。提出聚焦高水平保護，實施“雙線驅動”策略，正是為了找到“十四五”生態(tài)環(huán)境保護的突破口——建立新型的環(huán)境與經(jīng)濟關系。