張 禹

從黨的十八屆三中全會(huì)首次將全面深化改革的總目標(biāo)確立為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”后，國(guó)家治理能力概念便成為我國(guó)政治學(xué)研究的熱點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)家體現(xiàn)為一系列制度和機(jī)構(gòu)，并通過各級(jí)官員實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)。制度形式、組織結(jié)構(gòu)的多樣性，制度化程度的高低和人與制度互動(dòng)模式的差異使不同國(guó)家之間存在差別。與此同時(shí)，國(guó)家作為一種社會(huì)文化現(xiàn)象，作為當(dāng)今世界范圍內(nèi)最重要的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和基于人的自然傾向①這種自然傾向既有亞里士多德意義上的政治動(dòng)物之意，也有霍布斯的自我保存之意。演化形成的政治共同體，不同地域的民眾對(duì)國(guó)家的意涵及其應(yīng)該具有的能力享有某種共識(shí)性認(rèn)知。無論是直接將西方的國(guó)家能力概念運(yùn)用于中國(guó)國(guó)家治理能力的研究，還是批判、揚(yáng)棄西方國(guó)家能力理論，把中國(guó)的國(guó)家治理能力處理為一種地方性知識(shí)［1］（P21）的進(jìn)路，這種寓于國(guó)家概念中的變與不變都是進(jìn)行跨國(guó)比較和理論批判時(shí)需要妥善處理的問題。筆者認(rèn)為，國(guó)家能力和國(guó)家治理能力在本質(zhì)上都應(yīng)是一種合理有效的、旨在實(shí)現(xiàn)自主向善的國(guó)家目標(biāo)的權(quán)力，都需要從客觀上滿足民眾主觀層面和社會(huì)文化傳統(tǒng)中對(duì)國(guó)家功能、使命的預(yù)期。

一、國(guó)家能力研究中的國(guó)家觀

國(guó)家能力是西方比較政治學(xué)中的重要理論脈絡(luò)和學(xué)術(shù)概念［2］。經(jīng)過數(shù)十年的演變，國(guó)家能力已經(jīng)成為解釋一國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主鞏固/崩潰和國(guó)家失敗的重要理論工具。這些討論中，對(duì)國(guó)家能力的闡釋隨著人們對(duì)國(guó)家性質(zhì)、要素認(rèn)知的改變發(fā)生著變化。通過降低分析層次，把抽象的國(guó)家分解為行動(dòng)者或制度組織，突出其中一種要素在特定時(shí)刻和情境中的作用是國(guó)家能力研究中常見的操作化方式。這種研究方式也影響了中國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)家治理能力的闡釋，使國(guó)家常以政黨、中央政府、地方政府、社會(huì)組織甚至社區(qū)等形式見諸國(guó)家治理能力的討論中［3］（P163）。然而，以小見大、化整為零地界定、闡釋國(guó)家治理能力主體的方式并沒有很好地呼應(yīng)國(guó)內(nèi)學(xué)者把國(guó)家治理能力定義為基礎(chǔ)性、超越性和整合性力量，把國(guó)家（中國(guó)）作為主導(dǎo)性治理能力主體的理論視角。無論研究國(guó)家治理能力還是國(guó)家能力，都繞不開某種國(guó)家觀。真正的國(guó)家（治理）能力研究需要切實(shí)地建立在國(guó)家這一實(shí)體之上，而非是對(duì)國(guó)家進(jìn)行簡(jiǎn)化、還原后的“剩余物”（制度、組織、行動(dòng)者等）之能力的研究。然而，反思國(guó)家自身的組成要素，把國(guó)家建構(gòu)結(jié)果的多樣性和不同國(guó)家類型的產(chǎn)生作為研究對(duì)象的文獻(xiàn)并不構(gòu)成國(guó)家能力研究的起點(diǎn)，而是在批判國(guó)家自主性和國(guó)家能力的過程中逐漸延伸出的一脈文獻(xiàn)［4］。這種理論發(fā)展脈絡(luò)上的次序顛倒使很多針對(duì)國(guó)家能力的研究秉持了一種行動(dòng)者—制度二分的國(guó)家觀。其中，在相當(dāng)一部分歷史制度主義范式的國(guó)家能力研究中，大多數(shù)的理性選擇制度主義和社會(huì)中的國(guó)家（state-in-society）框架下［5］的文獻(xiàn)都傾向于把國(guó)家視為行動(dòng)者。在行動(dòng)者主導(dǎo)的國(guó)家觀中，制度和結(jié)構(gòu)的作用雖有所涉及，但主要以影響行動(dòng)者行為策略、利益考量和資源調(diào)度的方式被間接地加以體現(xiàn)。除此之外，把國(guó)家視為具有組織特征的制度機(jī)構(gòu)而非具有人格特質(zhì)的行動(dòng)者，則是很多從制度化、例行化和強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家的相互賦權(quán)角度來闡釋國(guó)家能力的文獻(xiàn)背后所秉持的國(guó)家觀。但在這些研究中，國(guó)家性成為房間里的大象，并不構(gòu)成國(guó)家能力研究的變量，而是以一種背景和常量的方式見之于關(guān)于國(guó)家能力的討論中。這使國(guó)家能力常被理解為一種制度性的強(qiáng)制力或者統(tǒng)治者的偏好，國(guó)家能力運(yùn)行的支配—服從基礎(chǔ)及其與特定歷史情境中社會(huì)價(jià)值規(guī)范的統(tǒng)合過程受到遮蔽。長(zhǎng)此以往，民眾對(duì)國(guó)家能力運(yùn)行目的、結(jié)果的主動(dòng)服從被官僚制的日?；\(yùn)作和個(gè)體基于利益考量的理性選擇所取代；不同社會(huì)文化情境和時(shí)間節(jié)點(diǎn)上國(guó)家理由的產(chǎn)生過程受到遮蔽①國(guó)家在具體歷史情境中面臨的主要矛盾和歷史使命不同會(huì)導(dǎo)致其目標(biāo)定位即國(guó)家理由關(guān)切的不同，一個(gè)典型的例子便是國(guó)家建構(gòu)和民主建立二者在不同國(guó)家地區(qū)的主次、先后關(guān)系。。

國(guó)家性（stateness）是國(guó)家存在和權(quán)力延續(xù)的觀念和國(guó)際基礎(chǔ)，彰顯著國(guó)家具有其他社會(huì)權(quán)力主體所不可擁有和替代的使命與功能［6］（P570）。國(guó)家性既通過國(guó)家官方的公共敘事得以彰顯，也在國(guó)家切實(shí)履行其功能的過程中被強(qiáng)化——對(duì)內(nèi)，國(guó)家向賦予其權(quán)力的民眾提供符合需求的公共物品和公共服務(wù)；對(duì)外則滿足其他國(guó)家對(duì)其國(guó)際地位的預(yù)期。這種民眾主觀期待與國(guó)家客觀表現(xiàn)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系是國(guó)家能力產(chǎn)生和運(yùn)行的重要前提。正如盧克斯（Lukes）說的，真正理解（國(guó)家）權(quán)力的概念需要一個(gè)非行為層面的第三維度來揭示權(quán)力如何通過塑造個(gè)體觀念、偏好，從而使其自覺服從自身在現(xiàn)有支配關(guān)系中的角色和地位［7］（P24）。要學(xué)理化地呈現(xiàn)國(guó)家權(quán)力/能力的真實(shí)運(yùn)行狀況，需要重視國(guó)家的非物質(zhì)屬性，揭示清楚國(guó)家作為有機(jī)的觀念與組織的統(tǒng)一體，其意志和目標(biāo)與民眾的觀念、利益之間一致性的形成。

二、國(guó)家能力主體的制度—行動(dòng)者二重性

關(guān)于國(guó)家能力主體性質(zhì)、要素的爭(zhēng)論可以追溯到斯考切波（Skocpol）關(guān)于國(guó)家自主性的論述和相關(guān)學(xué)者對(duì)她的批判當(dāng)中。斯考切波從國(guó)家—社會(huì)的隔離入手，強(qiáng)調(diào)只有作為行動(dòng)者的國(guó)家產(chǎn)生了自主的意識(shí)來制定并追求其自身的而不是某些群體、階級(jí)或社會(huì)的目標(biāo)時(shí)，探討國(guó)家（通過政策、組織）執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立的官方目標(biāo)的能力才有意義［8］（P9）。這種通過未言明的代表邏輯，把政治精英和利益集團(tuán)的主動(dòng)選擇等價(jià)為國(guó)家的意志、目標(biāo)的預(yù)設(shè)，是國(guó)家自主性概念遭到批判的重要原因。然而，斯考切波在具體闡釋國(guó)家自主性的特征時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)了其具有的潛在性特質(zhì)，很多批評(píng)斯考切波把國(guó)家一邊倒地視為行動(dòng)者/政治精英的觀點(diǎn)，往往誤解了她對(duì)國(guó)家自主性之潛在性和歷史性的論述。

在斯考切波看來，作為國(guó)家能力基礎(chǔ)的國(guó)家自主性雖然依賴政治精英的內(nèi)在潛能與實(shí)際行動(dòng)，但政治精英和利益集團(tuán)的組織、行動(dòng)方式以及政策動(dòng)議往往受制于更大的結(jié)構(gòu)，所以國(guó)家自主性是潛在的，具有關(guān)系性的特征，它的出現(xiàn)或消失是行動(dòng)者和結(jié)構(gòu)在具體歷史過程中交織互動(dòng)的結(jié)果。這也是斯考切波認(rèn)為針對(duì)國(guó)家能力的跨國(guó)比較研究只能反映出國(guó)家能力的強(qiáng)弱，要澄清各個(gè)國(guó)家能力產(chǎn)生與作用的具體機(jī)制，必須結(jié)合針對(duì)個(gè)案的歷史分析［8］（P14）。這與后來曼（Mann）等人批評(píng)的那個(gè)秉持真實(shí)精英主義（true elitism）的斯考切波大相徑庭，因?yàn)槁诤艽蟪潭壬喜⑽粗匾曀箍记胁▽?duì)國(guó)家自主性之潛在性和關(guān)系性的論述。在曼看來，斯考切波關(guān)于國(guó)家自主性的論述從國(guó)家及其官僚機(jī)構(gòu)實(shí)際上是由政治精英組成和控制的這一觀察出發(fā)，混淆了國(guó)家權(quán)力來源的制度維度和行動(dòng)者維度，錯(cuò)誤地把政治精英的自主性等同于國(guó)家自主性，沒有反映出國(guó)家權(quán)力所具有的制度性國(guó)家主義（institutional statism）特征［9］（P48）。根據(jù)曼的論述，真實(shí)精英主義強(qiáng)調(diào)國(guó)家精英掌握的凌駕于社會(huì)之上的分配性權(quán)力，這一維度下，國(guó)家是具有統(tǒng)一行動(dòng)邏輯的行動(dòng)者，國(guó)家的意志體現(xiàn)為政治精英的選擇。而制度性國(guó)家主義則是一種集體性而非分配性的權(quán)力觀，強(qiáng)調(diào)既有制度對(duì)所有政治行為者的約束，國(guó)家則被視為把動(dòng)態(tài)的社會(huì)關(guān)系權(quán)威地制度化的方式［9］（P52）。

然而，在研究美國(guó)聯(lián)邦制和政黨贊助制度如何阻礙了國(guó)家能力在經(jīng)濟(jì)刺激領(lǐng)域的延伸，以及后來在研究美國(guó)針對(duì)老兵和婦女福利政策的發(fā)起時(shí)，斯考切波通過將政治精英的偏好和自主權(quán)置于官僚、政黨體系和歷史化的政治結(jié)構(gòu)之中加以闡釋［10］，實(shí)際上秉持了一種兼顧行動(dòng)者和制度兩個(gè)維度的國(guó)家觀，并沒有如其批評(píng)者所批判的把體現(xiàn)國(guó)家自主性的公共政策完全視為政治精英意志。在最近的采訪中，斯考切波也再次澄清了人們對(duì)其國(guó)家自主性概念的誤解和批評(píng)［11］（P6-7）。斯考切波和曼的區(qū)別并不在于對(duì)國(guó)家要素的構(gòu)成即國(guó)家權(quán)力主體認(rèn)知的分歧，相反，他們都承認(rèn)寓于國(guó)家中的制度和行動(dòng)者維度。兩人的最大不同在于對(duì)國(guó)家能力主體二重性的處理方式上。斯考切波在某種程度上認(rèn)為這兩種維度不可分離，相輔相成；而曼等人則認(rèn)為，只有清楚地區(qū)分兩種維度才能夠?qū)?guó)家權(quán)力的演化發(fā)展有更加清晰的認(rèn)識(shí)。

米切爾（Mitchell）進(jìn)一步對(duì)國(guó)家的操作化方式進(jìn)行了闡釋。他明確反對(duì)非此即彼地把國(guó)家視為制度聚合體或行動(dòng)者的研究方法，并認(rèn)為這種被簡(jiǎn)化還原的國(guó)家概念不能作為現(xiàn)實(shí)中國(guó)家的代表，真正的國(guó)家是處在具體而復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中的，國(guó)家與社會(huì)之間往往不存在一個(gè)清晰的界限［12］（P90）。國(guó)家的物質(zhì)屬性（制度機(jī)構(gòu)系統(tǒng)）和意識(shí)形態(tài)屬性（文化觀念系統(tǒng)）是合二為一的，任何試圖把兩者進(jìn)行區(qū)分或者認(rèn)為這種區(qū)分是理所當(dāng)然的想法都是對(duì)國(guó)家概念的曲解，國(guó)家理論的真正任務(wù)是對(duì)兩者進(jìn)行歷史化的分析［12］（P78）。武（Vu）總結(jié)了國(guó)家形成文獻(xiàn)為充實(shí)國(guó)家概念所做出的貢獻(xiàn)：一是使人們眼中的國(guó)家逐漸從單純強(qiáng)調(diào)制度實(shí)體的唯物范疇擴(kuò)展到了非物質(zhì)，特別是文化、歷史和價(jià)值觀念的范疇；二是國(guó)家的主要意涵已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由原先的強(qiáng)調(diào)組織采取自主性行動(dòng)的能力轉(zhuǎn)化為了人在一套制度集合體中的行為［13］（P164）。人和制度的有機(jī)嵌入與實(shí)際互動(dòng)狀況正在取代單一的個(gè)體性或制度性國(guó)家觀，成為國(guó)家理論中闡釋國(guó)家本質(zhì)的基礎(chǔ)。扎卡（Zacka）通過對(duì)美國(guó)基層官僚與普通民眾之間交流、互動(dòng)過程的分析，展示了真實(shí)狀態(tài)中旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策目標(biāo)，依托基層官員和官僚制度的國(guó)家能力是如何運(yùn)行的。他使用“當(dāng)國(guó)家遇上馬路”的表述來描繪官民之間在基層的互動(dòng)和共情，指出他們對(duì)各自身份認(rèn)同的能動(dòng)理解和延綿反思在公共政策目標(biāo)被意外地、超出官僚機(jī)構(gòu)預(yù)期的實(shí)現(xiàn)過程中發(fā)揮的作用［14］。

國(guó)外學(xué)界圍繞國(guó)家要素、國(guó)家能力主體和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行真實(shí)狀況的批判，與針對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)個(gè)案的研究中對(duì)國(guó)家的理解有很多不謀而合之處。瞿同祖把兼具制度和觀念兩種屬性，富有彈性和包容性的禮治闡釋為傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家秩序維系和政治整合的關(guān)鍵［15］；周雪光強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期存在于我國(guó)歷史中觀念統(tǒng)一體與制度統(tǒng)一體之間的互動(dòng)，闡釋了科舉制在凝聚傳統(tǒng)中國(guó)這一觀念統(tǒng)一體過程所發(fā)揮的重要作用，并圍繞科舉制對(duì)我國(guó)國(guó)家治理中正式制度與非正式制度，象征性權(quán)力與實(shí)質(zhì)性權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行了闡釋［16］；鄧小南以宋代言路為例，強(qiáng)調(diào)存在于具體執(zhí)行過程和個(gè)體觀念中的“活”的國(guó)家制度相較于文本上的正式國(guó)家規(guī)制對(duì)宋代政治生活和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的重要影響［17］。這些通過描述行動(dòng)者與制度的復(fù)雜互動(dòng)，整合難以被拆解的寓于國(guó)家概念中的物質(zhì)和非物質(zhì)屬性，把國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的名與實(shí)進(jìn)行歷史化呈現(xiàn)，關(guān)注國(guó)家權(quán)力在基層的真實(shí)運(yùn)作情況和存在于民眾觀念中的國(guó)家對(duì)個(gè)體行為的影響的研究，與國(guó)外學(xué)界對(duì)國(guó)家本質(zhì)二重性的理解產(chǎn)生了奇妙的呼應(yīng)，有必要引起國(guó)內(nèi)政治學(xué)界同仁的關(guān)注。脫離具體的歷史情境和思想文化傳統(tǒng)，簡(jiǎn)單地把國(guó)家簡(jiǎn)化為行動(dòng)者或者制度機(jī)構(gòu)的操作方法實(shí)際上則又把作為有機(jī)整體的國(guó)家還原成了個(gè)體層面的行動(dòng)者或組織層面的官僚系統(tǒng)，失去了人們對(duì)國(guó)家的真正感知和理解，重蹈回歸國(guó)家所批判的結(jié)構(gòu)功能主義、自由主義和馬克思主義傳統(tǒng)中迷失國(guó)家的覆轍。國(guó)家概念中的非物質(zhì)要素及其在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行中發(fā)揮的重要作用不容忽視。正如果斯基（Gorski）指出的，國(guó)家不僅僅是行政、警察和軍事組織，他們也是教育性糾正性和意識(shí)形態(tài)的組織［18］（P165）。在研究加爾文主義在國(guó)家形成中的作用時(shí)，果斯基發(fā)現(xiàn)人力資源的增值與物質(zhì)資源的動(dòng)員發(fā)揮著同樣重要的作用，一套中央集權(quán)的官僚制度并非國(guó)家（汲取）能力產(chǎn)生的必要條件，精英政治對(duì)國(guó)家的建構(gòu)和能力的形成起著至關(guān)重要的作用［18］（P167）。

三、國(guó)家權(quán)力向國(guó)家能力轉(zhuǎn)化的價(jià)值基礎(chǔ)

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系是闡釋國(guó)家能力來源的基本框架。學(xué)者們?cè)谶@一看似價(jià)值無涉的理論框架指導(dǎo)下對(duì)國(guó)家與社會(huì)二者間的復(fù)雜互動(dòng)進(jìn)行了細(xì)致的呈現(xiàn)。值得注意的是，這些研究中對(duì)國(guó)家社會(huì)之間協(xié)同、自然化、相互賦權(quán)、半自愿服從等表述的背后隱含了實(shí)證主義傳統(tǒng)下學(xué)者們對(duì)國(guó)家權(quán)力主體之動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向的隱含關(guān)切。即使是在與價(jià)值無涉的理性選擇視域下，也隱含了諸多關(guān)于國(guó)家價(jià)值取向的預(yù)設(shè)。奧爾森（Olson）的“掠奪論”國(guó)家觀和列維（Levi）的財(cái)政憲政理論都是從國(guó)家（統(tǒng)治者）與社會(huì)（民眾）之間的平衡狀態(tài)出發(fā)來對(duì)國(guó)家本質(zhì)及其能力進(jìn)行具體闡釋的。奧爾森把國(guó)家比喻為“常駐的匪幫”，對(duì)常駐的強(qiáng)調(diào)意味著國(guó)家不同于對(duì)民眾進(jìn)行一次性掠奪且同樣掌握暴力的流寇，而是以一種坐寇心態(tài)，使用低折現(xiàn)率以期對(duì)民眾和領(lǐng)土進(jìn)行保護(hù)和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)。這種穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)和維持在他看來便是國(guó)家政權(quán)和國(guó)家能力的體現(xiàn)［19］（P567-569）。列維也以稅收為切入點(diǎn)對(duì)國(guó)家的性質(zhì)及其與社會(huì)的關(guān)系展開了更為細(xì)致的分析。她認(rèn)為，國(guó)家（統(tǒng)治者）在提升其征稅和征兵能力的過程中，基于對(duì)社會(huì)竭澤而漁式地汲取的政治、道德風(fēng)險(xiǎn)和行政成本的考慮，更傾向于在民眾中間建立起一種半自愿服從或者有條件同意的動(dòng)態(tài)的相互穩(wěn)定狀態(tài)。這種服從的實(shí)現(xiàn)，一方面依賴于雙方都遵循某種規(guī)范義務(wù)的意識(shí)，另一方面也離不開雙方對(duì)違規(guī)失范將受到懲罰的理性認(rèn)識(shí)，是道德和理性共同作用的結(jié)果［20］。

曼在剖析了西歐諸國(guó)的歷史進(jìn)程后，把制度化、例行化的國(guó)家與社會(huì)間互動(dòng)視為國(guó)家能力的重要基礎(chǔ)。與斯考切波把自主性視為國(guó)家能力的基礎(chǔ)不同，曼認(rèn)為，隨著國(guó)家社會(huì)相互滲透的不斷加深，國(guó)家在基礎(chǔ)性權(quán)力①基礎(chǔ)性權(quán)力（infrastructure power）和專制性權(quán)力（despotic power）是曼關(guān)于國(guó)家政治權(quán)力的兩種劃分。其中，基礎(chǔ)性權(quán)力指的是國(guó)家滲透市民社會(huì)，在其管轄范圍內(nèi)貫徹政治決策的能力，是通過與社會(huì)的討價(jià)還價(jià)獲得的權(quán)力。而專制性權(quán)力指的是國(guó)家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化協(xié)商的前提下自主行動(dòng)的范圍，是凌駕于社會(huì)的權(quán)力。的維度上可以被視為單一聚合體的存在。因?yàn)殡S著國(guó)家與社會(huì)之間制度性、例行化溝通協(xié)商渠道的拓展與成熟，國(guó)家在滲透社會(huì)并增強(qiáng)對(duì)社會(huì)控制能力的同時(shí)，社會(huì)力量也會(huì)通過制度化的協(xié)商渠道反過來深入地影響和制約著國(guó)家。國(guó)家和社會(huì)在制度層面的交織互動(dòng)使國(guó)家的專制性權(quán)力逐漸弱化［9］（P59），現(xiàn)代國(guó)家的能力也因此不再反映于國(guó)家精英（行動(dòng)者）維度，而是存在于越來越緊密的國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系中，國(guó)家和社會(huì)之間趨向于一種自然化（naturalize）狀態(tài)［9］（P61）。沿著曼的思路，埃文斯（Evans）使用嵌入性自主和治理性互賴的概念來闡釋國(guó)家能力的本質(zhì)，進(jìn)一步凸顯了國(guó)家和社會(huì)之間的均衡、互動(dòng)關(guān)系。埃文斯強(qiáng)調(diào)的不只是國(guó)家使用強(qiáng)力控制社會(huì)或國(guó)家嵌入社會(huì)的程度，而是更加注重國(guó)家將其自身的權(quán)威潛移默化地賦予其他社會(huì)行動(dòng)者的過程［21］，把國(guó)家權(quán)威在民眾觀念層面的認(rèn)同和理解作為國(guó)家能力順利實(shí)施的價(jià)值基礎(chǔ)。維斯（Weiss）通過把產(chǎn)業(yè)整合置于國(guó)家轉(zhuǎn)型規(guī)劃的任務(wù)列表中，寄希望國(guó)家主動(dòng)發(fā)揮其在協(xié)調(diào)社會(huì)、市場(chǎng)作用的同時(shí)能夠進(jìn)一步與產(chǎn)業(yè)部門合理、有效分享更多的權(quán)力［22］，形成一種國(guó)家與其他主體之間權(quán)力平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。梵浩（Vom Hau）在研究阿根廷民族主義興起的過程中指出，民眾在觀念層面對(duì)國(guó)家權(quán)力的理解與配合很大程度上決定了國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難易與結(jié)果的好壞，正當(dāng)性是除了治理技術(shù)和制度條件外，國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵［23］（P334，335）。趙鼎新也強(qiáng)調(diào)民眾在主觀層面與國(guó)家展開合作意愿的重要性，提出了軟件性基礎(chǔ)權(quán)力，并把這一概念納入對(duì)基礎(chǔ)性權(quán)力的批判中。以上這些論述和預(yù)設(shè)表明，國(guó)家與社會(huì)之間對(duì)某種規(guī)范義務(wù)和價(jià)值目標(biāo)的共識(shí)性認(rèn)知是國(guó)家權(quán)力向國(guó)家能力轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，深刻影響著國(guó)家能力的實(shí)際運(yùn)行狀況和效果。

四、公共利益與國(guó)家機(jī)構(gòu)利益的一致性

從曼提出基礎(chǔ)性權(quán)力概念開始，制度化、例行化成為主流的衡量現(xiàn)代國(guó)家能力的標(biāo)準(zhǔn)。在這一過程中，寓于建制中的權(quán)力基本上取代了政治精英維度的權(quán)力，理所當(dāng)然地成為一國(guó)的能力。然而，用基礎(chǔ)性權(quán)力置換國(guó)家能力的做法忽略了作為國(guó)家權(quán)力主體的公共機(jī)構(gòu)與民眾利益之間的一致性，同樣沒能處理好國(guó)家權(quán)力主體性質(zhì)和來源的二重性問題，與曼批判斯考切波把政治精英的自主性等同于國(guó)家自主性的邏輯一樣，實(shí)則把公共機(jī)構(gòu)的利益簡(jiǎn)單地等同于公共利益。

這種公共利益的定義方式某種程度上受到了亨廷頓（Huntington）把制度化等同于現(xiàn)代化的政治發(fā)展敘事的影響。在亨廷頓看來，國(guó)家機(jī)構(gòu)天然具有了善和道德的維度，而穩(wěn)定有效的政治制度/官僚系統(tǒng)本身就是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)民眾共同利益的手段，創(chuàng)建政治制度的能力很大程度上就是創(chuàng)造公共利益的能力［24］（P12-24）。亨廷頓指出，“公共利益并不是自然法或人民意志中先天存在的東西，它也不僅僅是政治進(jìn)程的結(jié)果；相反，它是任何能夠強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的東西。公共利益就是公共機(jī)構(gòu)的利益”［25］（P25）。這一頗有些循環(huán)論證的邏輯建構(gòu)起了國(guó)家機(jī)構(gòu)和人民利益之間的一致性，這種一致性也是建制性權(quán)力得以置換國(guó)家能力的基礎(chǔ)。誠(chéng)然，當(dāng)國(guó)家權(quán)力的主體完全是作為建制的公共機(jī)構(gòu)，且公共機(jī)構(gòu)的利益又恰如亨廷頓所言就是公共利益的時(shí)候，考慮國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)機(jī)和支配服從邏輯等問題便顯得多此一舉，因?yàn)樽鳛楣怖娲淼墓矙C(jī)構(gòu)不管如何行動(dòng)都是在為公共利益服務(wù)。但問題恰恰在于，公共機(jī)構(gòu)的利益與公共利益并非是始終一致的，公共機(jī)構(gòu)以“公”之名對(duì)真正的公共利益進(jìn)行褊狹代表和侵害的情況時(shí)有發(fā)生。福山（Fukuyama）后來提出的更有影響力的國(guó)家能力定義雖然也是亨廷頓式的，但他在此基礎(chǔ)上把國(guó)家能力界定為“國(guó)家干凈地、透明地計(jì)劃、執(zhí)行政策和執(zhí)行法律的能力”［26］（P21-22）。從范圍和強(qiáng)度兩個(gè)維度來界定國(guó)家能力并強(qiáng)調(diào)干凈和透明之于國(guó)家能力的重要意義表明了福山對(duì)公共機(jī)構(gòu)能否真正代表公共利益所持的謹(jǐn)慎態(tài)度。

如此看來，在國(guó)家權(quán)力向國(guó)家能力轉(zhuǎn)化的過程中，國(guó)家的目標(biāo)、意志與公共利益的一致性以及公權(quán)力運(yùn)行的向善取向是不可或缺且需要加以闡釋的先決條件。只注重國(guó)家的制度屬性，關(guān)注國(guó)家權(quán)力的制度化程度是不夠的，國(guó)家機(jī)構(gòu)和制度體系需要被賦予特定的規(guī)范價(jià)值。缺乏價(jià)值關(guān)懷和完全非人格化的國(guó)家權(quán)力很可能反以制度化的形式侵蝕個(gè)人的自由和權(quán)利，正如溫加斯特（Weingast）的著名論斷所指出的，強(qiáng)大到足以保護(hù)產(chǎn)權(quán)和確保合同實(shí)施的政府機(jī)構(gòu)和制度也同樣強(qiáng)大到可以剝奪公民的財(cái)產(chǎn)［27］（P1），國(guó)家能力要合理、有效運(yùn)行并真正增進(jìn)公共利益，既需要依托強(qiáng)有力的制度體系，又需要一種存在于個(gè)體觀念和實(shí)際執(zhí)行層面，能夠制約制度性權(quán)力異化的價(jià)值引導(dǎo)。

五、政治精英對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的調(diào)適

制度體系的運(yùn)行和國(guó)家權(quán)力的行使歸根到底離不開人的作用，制度體系本身難以進(jìn)行自我賦值，需要依托關(guān)鍵行動(dòng)者進(jìn)行糾偏。周雪光在闡述我國(guó)國(guó)家治理的特征時(shí)認(rèn)為，中國(guó)的國(guó)家治理一方面依托一整套延伸到地方的官僚科層組織以實(shí)現(xiàn)中央國(guó)家的意圖，另一方面又倚仗非正式、非例行化的權(quán)力機(jī)制以及中央（領(lǐng)導(dǎo)人）的卡里斯瑪權(quán)威來不斷糾正頻繁發(fā)生的地方政府和官僚體制偏離國(guó)家目標(biāo)、意志的行為［28］。國(guó)家實(shí)現(xiàn)其官方意志和治理目標(biāo)的能力既依賴國(guó)家機(jī)構(gòu)（組織）在理性化和責(zé)任倫理支配下的運(yùn)行狀態(tài)，又蘊(yùn)藏于作為國(guó)家重要組成部分的政治精英、中央權(quán)威在信念倫理的指引下運(yùn)用其專斷性權(quán)力對(duì)作為建制的官僚組織進(jìn)行的整頓中，以此保障國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的核心價(jià)值取向。

這一現(xiàn)象不只是中國(guó)國(guó)家治理在漫長(zhǎng)歷史演進(jìn)中呈現(xiàn)出的面貌，甚至能夠追溯到韋伯研究現(xiàn)代理性官僚制的問題意識(shí)［29］（P15）。在推崇理性官僚制的同時(shí)，韋伯也在思考如何避免工具理性和官僚系統(tǒng)對(duì)個(gè)體和社會(huì)運(yùn)行的完全支配，他寄希望于通過卡里斯瑪權(quán)威和信念倫理來修正理性官僚制在自我發(fā)展、擴(kuò)張過程中不可避免出現(xiàn)的異化局面。高度理性化的官僚政治與功利主義的政策目標(biāo)結(jié)合后，很容易異化成為其自身的“非理性的”反面——不顧情境和實(shí)際后果而只顧履行上級(jí)命令和完成本職工作的心態(tài)使原本具有倫理性和價(jià)值取向的政治生活異化為了庸俗官僚政治，用韋伯的話來說就是理性機(jī)器在現(xiàn)代重建了埃及農(nóng)奴制的鐵屋［30］（P118）。湯普森（Thompson）更加明確地指出了以理性官僚制為載體的現(xiàn)代政治可能存在的問題——在大型組織和現(xiàn)代政治生活中，由于行政程序繁復(fù)，部門層級(jí)眾多，參與人員冗雜，人們?cè)诰唧w的政治過程和決策產(chǎn)生機(jī)制中很難識(shí)別出對(duì)決策和政策結(jié)果具體負(fù)責(zé)的個(gè)人，先前存在于人與人之間有機(jī)的責(zé)任、回應(yīng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)械的、個(gè)人與機(jī)構(gòu)以及各機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任與回應(yīng)性關(guān)系，導(dǎo)致了所謂的“手太多的問題”［31］（P4-5）。湯普森針對(duì)這一問題給出的解決方案也是恢復(fù)人與人之間的回應(yīng)性和責(zé)任性，試圖杜絕把原本應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的政治責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給制度的行為，把制定政策和做出政治決定的責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)具體個(gè)人的觀念當(dāng)中而不是機(jī)構(gòu)的形式上［31］（P5-7）。

需要注意的是，當(dāng)以一種二元對(duì)立而非二重性的視域來看待組成國(guó)家的制度機(jī)構(gòu)和政治精英時(shí)，人治與法制、專斷性與制度化、卡里斯瑪權(quán)威與法理型權(quán)威等概念之間便會(huì)呈現(xiàn)出相互矛盾而非對(duì)立統(tǒng)一。進(jìn)一步地，前述提到的訴諸卡里斯瑪和信念倫理，通過政治精英和行動(dòng)者來調(diào)整國(guó)家建制和官僚體系，從而維系現(xiàn)代國(guó)家（治理）能力合乎價(jià)值理性運(yùn)行的方式便容易被理解為以人治代替法制，以人格化、專斷化代替理性化和例行化而遭到批判和完全否定。希爾斯（Shils）通過重新解釋卡理斯瑪權(quán)威與法理型權(quán)威的二分，指出了兩者之間存在相互聯(lián)系的情況來澄清人們對(duì)兩者相互對(duì)立的認(rèn)知。希爾斯認(rèn)為，卡里斯瑪是彌散性的，并不必然附著于超凡個(gè)體之上。從作用機(jī)制上而言，卡里斯瑪廣泛存在于社會(huì)的例行功能運(yùn)作之中，而將卡里斯瑪特質(zhì)賦予普通的個(gè)人，使行動(dòng)者產(chǎn)生基于信念倫理的信服是廣泛而常見的政治權(quán)力現(xiàn)象。卡里斯瑪并非只會(huì)損害正常社會(huì)制度和民主法治程序，在很多情況下也會(huì)使民主法治程序更好地運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的實(shí)質(zhì)性功能［32］（P199-200）。格爾茨（Geertz）也指出，現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)王權(quán)國(guó)家的區(qū)別從某種程度上看只是對(duì)權(quán)力的人格化進(jìn)行了更為巧妙的“包裝與詮釋”［33］（P143）。即使在建立起成熟的理性官僚制，與傳統(tǒng)專制權(quán)威完全對(duì)立的現(xiàn)代法理社會(huì)中，政治權(quán)力也仍然需要定義和加強(qiáng)自己的文化框架。從某種意義上來看，政治精英依托信念倫理和專斷性權(quán)力對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其基礎(chǔ)性權(quán)力進(jìn)行糾偏是國(guó)家能力主體的制度—行動(dòng)者二重性使然。政治精英作為國(guó)家的重要組成要素和權(quán)力行使主體，承擔(dān)著強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力文化框架，維系國(guó)家意識(shí)形態(tài)正當(dāng)性敘事和保障政治發(fā)展之價(jià)值方向的關(guān)鍵角色。但是，依靠關(guān)鍵行動(dòng)者，訴諸克里斯瑪對(duì)建制性權(quán)力和官僚體系的修正需要建立在民主和法治之上。相較于建制性權(quán)力不斷僵化和國(guó)家能力價(jià)值理性缺失的危害，專制性權(quán)力失去制度性制約可能會(huì)帶來更加嚴(yán)重的后果?！叭恕睂?duì)制度的賦值和糾偏不能過猶不及，這對(duì)政治精英和國(guó)家統(tǒng)治者提出了更高的德才和素質(zhì)要求。

六、結(jié) 語

從中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的角度看，如孔飛力所言，“中國(guó)是作為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家并進(jìn)入現(xiàn)代的”［34］（P121）。這里的統(tǒng)一既指領(lǐng)土的完整和文明的延續(xù)，又有民眾在觀念和文化層面的普遍認(rèn)同之意。對(duì)中國(guó)國(guó)家治理能力的學(xué)理化闡釋，需要把“中國(guó)”這一觀念和制度的統(tǒng)一體作為國(guó)家治理能力的主體進(jìn)行呈現(xiàn)，切實(shí)描述國(guó)家治理能力在政治生活中運(yùn)行的真實(shí)狀況?！坝美碚摵椭贫却鎸?shí)踐，用目的代替過程，用二元代替復(fù)雜的糾纏關(guān)系”［35］（P103）的研究方式需要被完善。在對(duì)西方的國(guó)家能力概念及其背后的國(guó)家觀進(jìn)行借鑒和揚(yáng)棄時(shí)，歷史化情境化地闡釋國(guó)家概念中的制度—行動(dòng)者二重性，重視國(guó)家權(quán)力向國(guó)家能力轉(zhuǎn)換過程中容易被忽視的國(guó)家價(jià)值取向，關(guān)注公共利益與國(guó)家機(jī)構(gòu)利益的一致性問題以及國(guó)家內(nèi)部要素（行動(dòng)者與制度）之間的互動(dòng)與調(diào)適，是確保推進(jìn)國(guó)家治理能力能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)家的根本價(jià)值，增進(jìn)國(guó)家公共利益的關(guān)鍵。當(dāng)國(guó)家治理的主體，即一系列國(guó)家機(jī)構(gòu)和各級(jí)黨政官員在根本價(jià)值和利益的追求上與寓于人民心中建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的根本目標(biāo)相契合時(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能克服諸多困境與挑戰(zhàn)，最大限度地增進(jìn)國(guó)家的公共利益，從而最大限度地造福廣大人民群眾。