杜玲玲

(北京教育科學研究院，北京 100036)

一、引言

2012年，國務院《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》[1]正式提出，以優(yōu)質學校為基礎，通過建立學校聯盟，探索教育集團化的辦學模式，提升學校整體教學質量。該意見對推動義務教育均衡發(fā)展做出重要部署。之后，中共中央和國務院先后出臺若干相關政策，逐步縮小校際差距。在實現這一政策目標過程中，集團化辦學越來越受到重視，成為優(yōu)化教育師資分配、提升學校教學質量和治理能力、滿足人民群眾對優(yōu)質教育師資需求的重要途徑。

集團化辦學主要是兩個或兩個以上的學校或校區(qū)，通過共同理念的引領，在契約約束下所形成的一種大規(guī)模多層次的教育組織形態(tài)，[2]集團化辦學已逐步形成區(qū)域模式，各具特色。[3]集團內學校一般會采取不同的運行方式，合理配置人、財、物等教育資源，構建適切的組織結構及制度，以實現集團學校的良性運行。不同的學者對集團化的形式有不同的劃分，[4-7]無論采取什么形式，集團內部一般通過管理機制打破教研、人事的校際壁壘，通過社會參與、家?；?、監(jiān)督評價等多方面促進，實現教育資源的重新整合和配置。[8]

師資配置均衡是集團化辦學的核心目標。師資配置主要指教師，尤其是專任教師的數量、質量和結構三個方面，在學校間的分配和使用。其關鍵指標，如師生比、生均高于規(guī)定學歷教師數、生均中級及以上專業(yè)技術職務教師數等，也寫進了教育主管部門出臺的教育均衡的政策目標。2017年，教育部頒布《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》，[9]標志著我國義務教育由“基本均衡”進入“優(yōu)質均衡”階段。該辦法對生均專任教師的數量、學歷、職稱、學科、教師培訓等配置情況在縣域內校際間的差異提出了明確要求。集團化辦學，通過名校的管理資源和師資力量向集團內其他學校流動，[10]有兩方面的政策目的：一是改善薄弱學校的師資情況，二是縮小區(qū)域內校際間的師資差異。如何推動教師的輪崗交流是集團化辦學中師資配置的難點。

大部分研究肯定了集團化辦學對推進地區(qū)義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的促進作用。[11]但在師資均衡配置的實踐中也存在一些問題，有學者認為可以通過變更人事關系，進行學校間的教師交流任教、跨校兼課，也有學者認為教師流動時的人事關系可以不變，[12-13]還有學者認為名校扶持弱勢學校的集團化方式，會稀釋名校優(yōu)質資源，如果是外部行政力量主導，集團內部成員校會缺乏主動意識，資源流動尤其教師交流被動和有限，教師資源難以做到實質性共享和重新配置。[14]

全國各地廣泛實施的、以促進義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展為目的的集團化辦學政策，是否改善了參與集團化辦學的這些學校的師資情況，是否縮小了區(qū)域內校際間的師資差異，目前并沒有定論?，F有介紹集團化辦學政策和模式的相關研究居多，以理論探索和現狀描述或簡單統(tǒng)計分析為主，采用嚴格計量經濟分析評價集團化辦學政策實施效果的文獻非常少?；诖?，本文以北京市D區(qū)的集團化辦學及其政策實施形式為例，通過實證分析，探討集團化辦學是否能改善參與學校的師資配置，是否對參與校中優(yōu)質校和薄弱校的影響一樣，以及不同形式的集團化對縮小師資配置差異的作用。

二、北京市D區(qū)集團化辦學的基本情況

(一)集團化辦學政策

北京市D區(qū)于2014年出臺集團化辦學政策，通過三種不同的形式，以達到擴大區(qū)內優(yōu)質教育資源、促進區(qū)內校際間均衡的目的。1.一體化管理：設立校際間組團式共同發(fā)展模式，通過一(校)長兩校、大年級組、聯盟一體化管理、干部教師輪崗交流等路徑，統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌資源，實現學校聯盟，擴大優(yōu)質資源；2.小學初中九年一貫制試點：通過優(yōu)質小學聯合薄弱初中和優(yōu)質初中聯合薄弱小學等方式，實行學校行政、教育、教學一體化管理(這里的九年一貫制試點不是那些原本就是一個獨立法人的九年一貫制學校)；3.優(yōu)質資源共享：以優(yōu)質校為龍頭，聯合薄弱校，統(tǒng)一招生、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌師資及教育教學活動，學生根據就讀學段在不同校區(qū)內流動學習，構建優(yōu)質教育資源帶。

(二)研究假設

D區(qū)所有小學分為八個學區(qū)，只有部分學校(54%)通過一體化管理、九年一貫制試點、優(yōu)質資源共享三種不同的形式參與了2014年的集團化辦學政策，在不同的集團化辦學形式中，都有優(yōu)質校和薄弱校，未參與集團化辦學的也有優(yōu)質校和薄弱校?；诖耍瑢⑴c了該項政策的小學界定為實驗組，未參與該項政策的小學界定為控制組，評估該項集團化辦學政策對師資配置的影響，提出三個研究假設：

1.集團化辦學優(yōu)化了所有參與學校的師資配置(政策的增量效果)。

2.集團化辦學對參與校中的優(yōu)質校和薄弱校的師資優(yōu)化影響并不一樣，對薄弱校師資配置的影響可能更大(政策的分配效果)。

3.集團化辦學的三種不同形式對師資配置的影響并不一樣(不同政策形式的異質性)。

三、方法與模型設定

(一)雙重差分(Difference-in-Difference，DID)

政策評估多采取“準實驗”或“自然實驗”設計和“雙重差分”的實證方法。[15-16]雙重差分適用于事前所有樣本都沒有受到政策干預，而事后只有一組受到政策干預的情況，通過政策實施后受政策干預的群體和不受政策干預的群體在結果變量上的差異，估計純粹的政策效應。為估計“集團化辦學”政策對薄弱校師資配置的影響，在不考慮其他控制變量的情況下，雙重差分的基本模型如下：

Yi=β0+β1Ti+β2Pi+β3Ti·Pi+ε

(1)

其中，Yi為薄弱校的某項生均師資；Pi是一個虛擬變量，取0表示“集團化辦學”政策出臺之前，取“1”表示“集團化辦學”政策出臺之后；Ti也是一個虛擬變量，取0表示控制組，即沒有受到“集團化辦學”政策影響的學校，取1表示實驗組，即受到“集團化辦學”政策影響的學校。Ti·Pi是Ti和Pi的交互項。ε是隨機誤差項。實驗組和控制組在政策前的生均師資差值為β1，在政策后的生均師資差值為β1+β3，因此政策效應就體現為β3=(β1+β3)-β1。如果β3<0，說明政策實行后，實驗組學校師資配置情況更差；如果β3>0，說明政策實行后實驗組學校師資配置情況更好。

(二)三重差分(Difference-in-Difference-in-Difference，DDD)

集團化辦學通過集團內的優(yōu)質校輸出或共享優(yōu)質師資，提高薄弱校的師資配置。為了判斷這種政策效應在優(yōu)質校和薄弱校之間的差異，可以采用三重差分的方法，[17]模型如下：

Yi=β0+β1Ti+β2Pi+β3Ci+β4Ti·Pi+

β5Ti·Ci+β6Pi·Ci+β7Ti·Pi·Ci+ε

(2)

其中，虛擬變量Ci表示學校的性質，取1表示優(yōu)質校，取0表示薄弱校。Ti·Pi是的Ti和Pi的交互項，Ti·Ci是的Ti和Ci的交互項，Ti·Pi·Ci是Ti、Pi和Ci的交互項，其它變量的含義同(1)式。政策對優(yōu)質校師資配置的影響為β4，對薄弱校師資配置的影響為β4+β7，政策效應在兩類學校之間的差異能通過二者的差值β7進行衡量。如果β7<0，說明相對于優(yōu)質校，集團化辦學政策提高了薄弱校的師資配置；如果β7>0，說明相對于優(yōu)質校，集團化辦學政策減少了薄弱校的師資配置。通過檢驗β7的統(tǒng)計顯著性，可以判斷政策效應的差異是否在統(tǒng)計上顯著。在回歸分析中，加入學區(qū)X作為控制變量，使用式(3)：

Yi=β0+β1Ti+β2Pi+β3Ci+β4Ti·Pi+

β5Ti·Ci+β6Pi·Ci+β7Ti·Pi·Ci+

γXi+ε

(3)

本研究關注的政策效應是交互項的系數，主要看交互項估計系數的正負及是否統(tǒng)計顯著。

(三)樣本和數據

本文所用的樣本涵蓋D區(qū)所有的63所小學，劃分為八個學區(qū)，2014年參與到集團化辦學政策中的學校有34所，占樣本的54%，未參與到集團化辦學政策中的學校為29所，占樣本的46%。

數據來源于2011-2016年各小學的數據，模型中用生均學科專任教師數量，高職稱、高學歷教師比例，教師平均培訓次數等指標反映師資配置的情況，2014年之前代表政策執(zhí)行前，2014年之后代表政策執(zhí)行后。

四、實證結果與分析

(一)集團化辦學政策對參與學校師資配置的影響

集團化辦學政策的一個目的是要擴大參與學校的優(yōu)質師資，通過觀察兩重交互項的系數，如果系數顯著為正，說明相對于沒有參加集團化辦學的那些學校，參與校的師資獲得了增加，改善了參與校該項師資的配置。限于篇幅，下文都只報告實證分析結果中每個維度下的代表性指標。詳見表3。

從師資配置來看：生均專任教師數量、語文和數學學科教師、小學高級教師數量這些指標的兩重交互項系數顯著為正，說明相對于沒有參加的那些學校，集團化辦學政策能更大地提高參與校的這些教師資源，但并沒有提高體育藝術學科、研究生和本科學歷的教師資源。

從教師培訓來看：教師培訓分為校級、區(qū)級、省級、國家級、境外培訓幾類，兩重交互項系數都不顯著，說明相對于沒有參加的那些學校，集團化辦學政策沒有顯著改善參與校的師均培訓次數。

表1 集團化辦學政策對參與學校師資配置的影響

(二)集團化辦學政策對參與校中優(yōu)質校、薄弱校師資配置的影響

集團化辦學政策還希望通過教師的交流輪崗，提高參與校中薄弱校的師資配置。通過觀察三重交互項的系數，如果系數顯著為負，說明相對于集團內的優(yōu)質校，集團化辦學政策對薄弱校的正向影響更大，更大地改善了薄弱校該項師資的配置。詳見表4。

從師資配置來看：生均專任教師數量、數學學科教師、小學高級職稱教師、本科學歷的教師數量，這些指標的三重交互項系數顯著為負，說明相對于集團內的優(yōu)質校，集團化辦學政策能更大地提高薄弱校這些方面的教師資源。但在“中學高級”職稱、“研究生”學歷教師方面，集團化辦學政策對薄弱校的提高，相對于優(yōu)質校沒有統(tǒng)計上的顯著性。

從教師培訓來看：只有國家級培訓的三重交互項系數顯著，但系數為正，說明集團化辦學給優(yōu)質校帶來的師均國家級培訓次數要多于薄弱校，其他級別的培訓沒有顯著性差異。

表2 集團化辦學政策對優(yōu)質校、薄弱校師資配置的影響

續(xù)表

(三)不同的集團化形式對師資配置的異質性影響

從內部治理結構看，D區(qū)的集團化辦學政策分為三類：一體化管理、九年一貫制試點和優(yōu)質資源共享。將模型式(3)中的政策變量Pi分為P1、P2、P3分別代表這三種不同的政策形式，回歸結果還是看三重交互項的系數，如果系數顯著為負，說明相對其他形式，該種形式的集團化政策對薄弱校的正向影響更大，更大地改善了薄弱校該項師資的配置。結果發(fā)現，只有九年一貫制部分指標的三重交互項顯著為負，其他兩種形式的三重交互項系數都不顯著。說明“九年一貫制試點”這種集團化辦學的形式比“一體化管理”和“優(yōu)質資源共享”更有利于提高薄弱校師資配置。

從師資配置來看：九年一貫制政策對薄弱校在生均專任、數學、“小學高級”職稱、“本科”學歷教師方面的提高，比對優(yōu)質校更大，更有利于薄弱校這些方面的師資配置。

從教師培訓來看：教師培訓指標的三重交互項系數都不顯著，說明三種集團化政策形式都沒有顯著改善薄弱校相對于優(yōu)質校的師均培訓次數。

表3 集團化辦學的不同形式對優(yōu)質校、薄弱校師資配置的影響

續(xù)表

(四)政策前后師資配置的校際差異系數變化

為了能更好地評估集團化辦學政策對促進區(qū)內義務教育師資均衡的效果，通過計算相關指標的校際差異系數，并與三重差分的結果對比，詳見表4，有如下發(fā)現。

從師資配置來看：2011年至2016年，D區(qū)生均教師資源的校際差異在逐年下降；到2016年，生均專任教師、語數體育藝術學科教師、中級以下職稱教師、本科學歷教師的配置已經達到了校際間的均衡，差異較小，而“中學高級”和“研究生”學歷的教師配置并沒有達到校際間的均衡，差異較大。

前文實證分析發(fā)現，集團化辦學政策縮小了薄弱校和優(yōu)質校在專任教師、數學教師、體育藝術學科教師、小學高級、本科學歷的教師配置上的差距，因此對這幾個方面校際差異的縮小是有貢獻的；但集團化政策沒有縮小優(yōu)質校與薄弱?！爸袑W高級”教師、“研究生”學歷教師的配置差距，因此對這兩個校際差異依然很大的指標并沒有貢獻。

從教師培訓來看：2011年至2016年，師均培訓次數的校際差異一直比較大，沒有達到校際間均衡，但總體趨勢是差異在縮小。

前文實證分析發(fā)現，集團化辦學給優(yōu)質校帶來的師均國家級培訓次數反而要多于薄弱校，因此，集團化辦學政策對縮小薄弱校與優(yōu)質校之間的教師培訓差異并沒有貢獻。

表4 2011-2016年D區(qū)師資配置校際差異變化

五、結論與建議

(一)主要結論

本文以北京市D區(qū)為例，通過雙重差分、三重差分模型及政策前后校際師資配置差異系數變化分析，得出如下結論。

第一，集團化辦學政策實施后，D區(qū)各小學學科教師配置的校際差異在縮小。2016年，在與學生規(guī)模相匹配的專任教師、學科教師、“小學高級”職稱、“本科”學歷的教師配置方面，已經達到了校際間的均衡。集團化辦學政策，通過縮小薄弱校和優(yōu)質校之間的教師配置差距，對這些指標的校際差異減小有貢獻。

第二，集團化辦學政策并沒有縮小薄弱校和優(yōu)質校在優(yōu)質師資配置上的差距。能在一定程度上反映教師質量的“中學高級”“研究生學歷”教師的配置，校際間差異仍較大。

第三，集團化辦學政策的三種形式中，“九年一貫制試點”對縮小薄弱校和優(yōu)質校之間的師資差距，要比“一體化管理”和“優(yōu)質資源共享”兩種形式更為有效，但也并沒有縮小薄弱校和優(yōu)質?！爸袑W高級”“研究生學歷”教師的配置差異。

(二)討論與政策建議

首先，應該看到集團化辦學改革探索所取得的積極成就。過去十年，很多地區(qū)通過集團化辦學改革和探索，擴充了優(yōu)質教育資源，擴大了社會弱勢群體享受優(yōu)質教育的機會，而且放大了社會效益，使得“擇?！睙嵊兴禍?，增進了教育公平的機會。集團成員校通過教育資源配置和辦學目標的整體設計，進行教學資源的銜接，更有利于統(tǒng)籌開展教學科研，促進一大批教師提升專業(yè)水平，是新形勢下實現義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的有效途徑。

其次，教師在優(yōu)質學校和薄弱學校之間合理有序流動需要通過制度設計，旨在通過委派教師跨校執(zhí)教推動教育資源均衡配置。九年一貫制試點在縮小學科教師基本配置差異方面，比另外兩種形式的效果要更明顯。其原因可能是，原來獨立法人的小學和初中集團化之后變?yōu)橐粋€法人，成為一貫制學校的小學部和中學部，資源的共享和教師的流動能夠更深入，中學部分學科的教師能夠在小學部上課；新聘任教師時，中學和小學能夠整體規(guī)劃，從而改善了薄弱學校的師資配置?！耙惑w化管理”和“優(yōu)質資源共享”都是小學之間的聯合，集團化之后很多依然是原來的獨立法人，即使讓優(yōu)質校的校長同時管理薄弱校，但各個學校教師依然獨立編制，由于缺乏人事政策依據，集團內的學校間想要統(tǒng)一調配教師和發(fā)生實質性的流動依然困難重重。因此，可以深化九年一貫制學校的試驗改革，打通不同學段之間的資源，尤其是師資配置，通過學生貫通培養(yǎng)模式的研究，探索學生成長規(guī)律，構建教材體系和教研體系，整體搭建育人平臺，滿足學生全面發(fā)展和個性化發(fā)展的教育需求。

再次，目前來看，集團化政策在縮小優(yōu)質校和薄弱校優(yōu)質師資差異方面的效果并不顯著。優(yōu)質校在社會聲譽、學校文化、專業(yè)發(fā)展、薪酬待遇等方面都要好于薄弱校，優(yōu)質校雖然能夠通過派出干部和骨干教師隊伍，定期開展優(yōu)質課展示、教學研討、交流培訓等形式實現教師資源的柔性流動，但很難實現優(yōu)質教師自愿從優(yōu)質校到薄弱校的實質性流動，更難影響和改變學校文化。因此，學校集團化的過程中，一方面要通過制度保障，允許集團探索內部統(tǒng)一的師資管理體系，統(tǒng)籌協(xié)調教師的編制、職稱、學科等，完善教師的績效工資，激發(fā)教師的工作動力和在成員校之間的流動；另一方面，通過制度安排，統(tǒng)籌協(xié)調集團內薄弱校一定數量的教師反向流動到優(yōu)質校，同時新招聘的優(yōu)質教師向薄弱學校傾斜。此外，還需要依靠學校文化，激發(fā)教師基于專業(yè)發(fā)展產生流動的內在驅動，使散落的教師群體走向有共同愿景的教師共同體，導向和約束教師的思想和行為，同時對他們產生激勵和凝聚作用。

最后，要協(xié)調好政府、集團、成員校之間的權力關系，完善內部治理體系。教育行政部門能釋放更多權力空間，提供政策保障，構建好經費統(tǒng)籌、師資流動、激勵與問責等機制，應該向教育集團授權，尊重集團的辦學自主權，允許集團內部的多元探索和改革創(chuàng)新。以契約的形式規(guī)范權力的讓渡與分配，以政策和法律作為教育集團人、財、物資源配置的制度保障，提高成員校對集團化辦學行為的認可程度，重視和彰顯各校的獨特性、多樣性和再生性。當成員校水平相近時，學校之間定位于戰(zhàn)略伙伴關系，重視制度規(guī)范和機制創(chuàng)新，避免學校資源、生態(tài)相近帶來的過度競爭，實現優(yōu)勢互補，創(chuàng)造新的發(fā)展機會。當成員校發(fā)展水平差異較大時，調整激勵機制，保持優(yōu)質校的發(fā)展動力，改變薄弱校單方獲利的特征，同時通過校本化，保障薄弱校面對資源輸入時，保留自身的發(fā)展特色。

在推進集團內部優(yōu)質均衡發(fā)展的同時，未來還應考慮集團與集團之間的橫向合作和交流，關注集團之間的協(xié)調發(fā)展。通過體制內外的合作，實現師資的靈活配置，增強學校辦學活力，既利于政府統(tǒng)籌管理，又尊重學校的辦學自主權，實現師資在更大范圍內的融通和共享。