陳奕巧

隨著事業(yè)單位改革的深化，國(guó)家對(duì)公益一類事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量和管理水平提出了更高要求。在高要求和“過(guò)緊日子”的雙重壓力下，公益一類事業(yè)單位唯有利用好預(yù)算這一控制手段，通過(guò)科學(xué)、精細(xì)的資金規(guī)劃和安排，才能在保持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，又履行好公益服務(wù)的職責(zé)。然而在實(shí)踐中，很多公益一類事業(yè)單位并未發(fā)揮好預(yù)算管理的重要作用，預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)都存在諸多問(wèn)題，這不僅制約了財(cái)政資金效益的發(fā)揮，也不利于單位長(zhǎng)期健康發(fā)展。因此，有必要對(duì)公益一類事業(yè)單位當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題以及改進(jìn)措施進(jìn)行深入研究。

部門預(yù)算與單位內(nèi)部預(yù)算契合度不高

部門預(yù)算是單位按財(cái)政要求以政府收支分類科目為基礎(chǔ)編制的反映單位整體收支情況的綜合預(yù)算，最終以經(jīng)濟(jì)科目、功能科目和支出類別等區(qū)別為不同的國(guó)庫(kù)支付指標(biāo)。單位內(nèi)部預(yù)算是單位根據(jù)內(nèi)部各處室的職責(zé)和年度工作任務(wù)對(duì)部門預(yù)算的再次分配和細(xì)化，全面反映了單位具體的工作內(nèi)容，最終以支出內(nèi)容和管理部門等區(qū)別為不同的報(bào)賬指標(biāo)。因此，單位內(nèi)部預(yù)算主要用于規(guī)范各處室的資金使用，協(xié)調(diào)推進(jìn)單位各項(xiàng)工作，處于財(cái)務(wù)報(bào)賬端；部門預(yù)算是政府預(yù)算的組成部分，主要反映財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)和使用方向，處于資金支付端。雖然部門預(yù)算和內(nèi)部預(yù)算表現(xiàn)形式及作用不同，但是體現(xiàn)的都是單位整體的收支情況，兩者之間應(yīng)該是相互契合和對(duì)應(yīng)的。然而，由于編制時(shí)間、編制基礎(chǔ)和編制內(nèi)容不同，部門預(yù)算和內(nèi)部預(yù)算往往存在一定程度上的脫節(jié)，相互契合度不高。比如部門預(yù)算中已批復(fù)的項(xiàng)目支出在后期單位內(nèi)部預(yù)算中進(jìn)行了調(diào)整，造成部門預(yù)算中完成的各項(xiàng)目資金數(shù)和單位實(shí)際發(fā)生的各項(xiàng)目資金數(shù)不一致；部門預(yù)算的基本支出按辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行分類，單位內(nèi)部預(yù)算按各處室完成工作任務(wù)保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)列示，以各處室實(shí)際資金用途核算的經(jīng)濟(jì)科目數(shù)額往往與部門預(yù)算中支出的經(jīng)濟(jì)科目數(shù)額不一致，這些情況使部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算相互脫節(jié)，出現(xiàn)預(yù)算兩張皮的情況。

預(yù)算執(zhí)行管控力度不強(qiáng)

預(yù)算執(zhí)行并不是簡(jiǎn)單的資金使用，而是嚴(yán)格按照預(yù)算的內(nèi)容、資金的類別等要素選擇對(duì)應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行支付，從而精準(zhǔn)反映單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程。嚴(yán)格按照預(yù)算內(nèi)容執(zhí)行預(yù)算，有利于政府清楚了解財(cái)政資金用于了哪些地方，能夠發(fā)揮什么效益，也有利于單位各項(xiàng)計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。然而很多公益一類事業(yè)單位在經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不夠重視，沒(méi)有采取相應(yīng)的措施對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格管控，加之部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行存在一系列的問(wèn)題。一是各處室在資金使用過(guò)程中，往往認(rèn)為只要支出金額不突破單位分配的預(yù)算數(shù)即可，而不關(guān)心是否嚴(yán)格按照申報(bào)預(yù)算時(shí)的支出明細(xì)和各明細(xì)金額報(bào)銷經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致未列入預(yù)算的支出名目以及超出預(yù)算明細(xì)金額的情況常有發(fā)生，從而年底處室預(yù)算資金不足，需要從其他地方進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑，預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性大打折扣。二是各處室的資金使用都是以單位內(nèi)部預(yù)算為基礎(chǔ)，按照職責(zé)、任務(wù)選擇相應(yīng)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行賬務(wù)報(bào)銷，而財(cái)務(wù)部門是按照部門預(yù)算選擇與報(bào)銷業(yè)務(wù)相符的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行資金支付，可是部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算較低的契合度，使財(cái)務(wù)部門在選擇指標(biāo)支付時(shí)往往難以完全和實(shí)際報(bào)銷內(nèi)容相符，導(dǎo)致支付的資金不能真實(shí)反映資金的實(shí)際用途，還會(huì)出現(xiàn)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出被用于單位日常基本支出的情況。

預(yù)算分析評(píng)價(jià)和考核重視度不夠

年度預(yù)算執(zhí)行完成后，及時(shí)組織對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和考核，有利于發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)，從而不斷提高單位的預(yù)算管理水平，以安全、高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁Y金使用為單位履行好公益職責(zé)、持續(xù)健康發(fā)展提供保障。尤其是那些對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行再次分配實(shí)行兩套預(yù)算的單位，更應(yīng)該及時(shí)、深入地進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，不斷改進(jìn)兩套預(yù)算的編制方法和流程，實(shí)現(xiàn)兩套預(yù)算的完美契合。然而，很多公益一類事業(yè)單位毫不重視預(yù)算的執(zhí)行分析，認(rèn)為只要當(dāng)年的預(yù)算金額足夠單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作任務(wù)完成就行，資金的實(shí)際使用是否嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否反映了單位真實(shí)的運(yùn)營(yíng)情況，以及資金使用的效率高不高并不關(guān)心。所以，有些單位雖然制定了預(yù)算執(zhí)行分析、評(píng)價(jià)和考核的相關(guān)制度，但流于形式，只是定期簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)一下內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況，看看各處室和各項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率怎么樣，是否達(dá)到了財(cái)政的預(yù)算進(jìn)度要求，既缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的深入分析，也沒(méi)有將評(píng)價(jià)結(jié)果納入考核，未起到激勵(lì)和改進(jìn)的作用；有些單位甚至完全缺失預(yù)算執(zhí)行分析制度，評(píng)價(jià)和考核更是無(wú)從談起，一般情況下，年度終了，當(dāng)年預(yù)算相關(guān)的工作也基本告一段落。

加強(qiáng)部門預(yù)算和單位內(nèi)部預(yù)算之間的協(xié)調(diào)性 杜絕“兩張皮”現(xiàn)象

雖然單位內(nèi)部預(yù)算的編制內(nèi)容、編制基礎(chǔ)和作用都與部門預(yù)算有所區(qū)別，但是因?yàn)椴块T預(yù)算是經(jīng)人大審核批準(zhǔn)具有法律效力的政府預(yù)算的一部分，也是財(cái)政部門對(duì)各單位進(jìn)行資金管控的基礎(chǔ)，所以在編制單位內(nèi)部預(yù)算時(shí)，各單位應(yīng)嚴(yán)格以部門預(yù)算為依據(jù)，保持部門預(yù)算與單位內(nèi)部預(yù)算之間的高度銜接和相互對(duì)應(yīng)，從而保證支付的預(yù)算資金與實(shí)際用途一致。比如部門預(yù)算資金主要分為基本支出和項(xiàng)目支出兩大類，這兩大類又按照經(jīng)濟(jì)分類、功能分類、預(yù)算項(xiàng)目等進(jìn)行細(xì)分來(lái)反映預(yù)算資金不同用途和支出方向。為了保持兩套預(yù)算的一致性，單位內(nèi)部預(yù)算也應(yīng)該以部門預(yù)算為基礎(chǔ)嚴(yán)格劃分基本支出和項(xiàng)目支出，并保持兩套預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出等各類預(yù)算金額一致，以及項(xiàng)目支出中各項(xiàng)目預(yù)算金額一致，若是因單位工作計(jì)劃的變動(dòng)或工作內(nèi)容的增加對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算進(jìn)行了調(diào)整，尤其是涉及基本支出和項(xiàng)目支出之間的調(diào)整，則單位也應(yīng)該按照財(cái)政部門的要求向財(cái)政申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整，從而杜絕因?yàn)楦黜?xiàng)工作計(jì)劃、資金需求與部門預(yù)算資金不一致，出現(xiàn)人員支出和公用經(jīng)費(fèi)、基本支出和項(xiàng)目支出、各不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間等交叉、混用的情況。

強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管控力度 保持支出內(nèi)容和預(yù)算內(nèi)容的一致性

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)預(yù)算權(quán)威性的重要途徑。公益一類事業(yè)單位作為財(cái)政全額撥款單位，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的管控，保持單位各項(xiàng)實(shí)際支出和預(yù)算內(nèi)容一致，從而保證財(cái)政資金使用的合規(guī)性、安全性和有效性。一是要加強(qiáng)預(yù)算理念的宣傳，讓各處室人員明白精準(zhǔn)預(yù)算編制和嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行的重要性，自覺(jué)形成預(yù)算管理的意識(shí)，繼而在預(yù)算申報(bào)階段全面考慮、精確測(cè)算和反復(fù)論證，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中協(xié)調(diào)工作安排、規(guī)范經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，從源頭上保障預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。二是單位財(cái)務(wù)部門要實(shí)時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和跟蹤，了解各處室對(duì)預(yù)算資金的使用情況，將報(bào)銷明細(xì)和預(yù)算申報(bào)明細(xì)進(jìn)行對(duì)比，若是發(fā)現(xiàn)存在資金使用明細(xì)和預(yù)算內(nèi)容不符的情況，要及時(shí)與各處室溝通、了解詳情，并視情節(jié)嚴(yán)重程度上報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，從而對(duì)各資金使用處室產(chǎn)生一種外部約束力，促使各處室合理安排經(jīng)費(fèi)支出，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和精準(zhǔn)性。

落實(shí)預(yù)算執(zhí)行分析評(píng)價(jià)和考核制度提升預(yù)算管理水平

預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，預(yù)算執(zhí)行是否合規(guī)、有效，都要通過(guò)詳細(xì)、透徹的預(yù)算執(zhí)行分析來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。公益一類事業(yè)單位應(yīng)該建立和完善預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，并嚴(yán)格按照制度要求落實(shí)到位。可以按月度、季度或者年度定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面分析，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與各處室考核以及下一年的預(yù)算安排掛鉤，通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣來(lái)激發(fā)各處室重視和加強(qiáng)預(yù)算管理的積極性，促推單位預(yù)算管理整體水平的全面提升。預(yù)算執(zhí)行分析可以著重從預(yù)算編制的精確度、預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確度、資金使用的有效度進(jìn)行展開(kāi)。一是分析預(yù)算編制的各類支出金額是否與單位實(shí)際發(fā)生的各類金額相符，是否存在過(guò)多的預(yù)算調(diào)整或大額的資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，判斷預(yù)算編制是否足夠科學(xué)和精確。二是分析預(yù)算執(zhí)行的支出內(nèi)容是否與預(yù)算指標(biāo)明細(xì)相一致，預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度是否與工作的開(kāi)展進(jìn)度相當(dāng)，判斷預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性和資金的安全性。三是分析各項(xiàng)支出發(fā)揮的作用和產(chǎn)生的績(jī)效，是否完成了年初設(shè)定的短期目標(biāo)，是否有利于單位長(zhǎng)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，還可以采取橫向、縱向?qū)Ρ鹊姆绞?，判斷資金使用效率高低。

在財(cái)政撥款收入持續(xù)壓減，經(jīng)費(fèi)緊張的形勢(shì)下，公益一類事業(yè)單位唯有著眼于內(nèi)部，提高對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算分析各環(huán)節(jié)入手，多管齊下，精打細(xì)算，才能使有限的資金發(fā)揮更大的效益，充分履行好自己服務(wù)社會(huì)、滿足民眾需求的職責(zé)。

（湖南省委黨校（湖南行政學(xué)院））

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