張家勇 王烽 姜雨婷

近年來，部分地區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)位缺口呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，北京、深圳、長春、大連等地陸續(xù)發(fā)出義務(wù)教育階段學(xué)校新生學(xué)位預(yù)警，這一現(xiàn)象需要引起高度重視。

學(xué)位缺口是多重因素疊加的必然結(jié)果

熱點(diǎn)區(qū)域教育人口集聚力持續(xù)強(qiáng)勁。近年來，全國出生人口總數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，只在2016—2017年兩年因二胎政策出現(xiàn)短暫回彈。但由于部分大城市、都市圈、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的輻射力、集聚力和創(chuàng)新力持續(xù)強(qiáng)勁，在快速發(fā)展過程中吸引大量教育人口同向性、聚集性流入，導(dǎo)致局部地區(qū)基本公共教育資源緊張、義務(wù)教育學(xué)位不足。例如，深圳市、鄭州市、廈門市等國家重點(diǎn)發(fā)展大城市，以及北京市通州區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、成都市雙流國際空港商務(wù)區(qū)、濟(jì)南市天橋黃河新動(dòng)能轉(zhuǎn)換區(qū)等，常住人口增長迅猛，教育需求跳躍式增長，每年都要新建和改擴(kuò)建一批學(xué)校。2019年合肥市義務(wù)教育階段新增學(xué)位10萬余個(gè)，未來3年每年將開建100所以上中小學(xué)幼兒園項(xiàng)目。2019年深圳市常住人口新增100萬，最近已有3區(qū)發(fā)布學(xué)位預(yù)警。2020年長春市已有33所中小學(xué)發(fā)布學(xué)位預(yù)警，城市新區(qū)5所中小學(xué)發(fā)布學(xué)位缺口預(yù)警。北京市通州區(qū)2025年義務(wù)教育階段學(xué)位缺口峰值將達(dá)到1.89萬人。2019—2022年廈門市將建成中小學(xué)幼兒園項(xiàng)目228個(gè)，新增20余萬學(xué)位。

優(yōu)質(zhì)教育資源過于集中在少數(shù)城區(qū)。目前，全國絕大多數(shù)縣級(jí)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展通過國家督導(dǎo)評(píng)估，但依然存在優(yōu)質(zhì)教育資源區(qū)域間布局不平衡、過于集中在某一特定區(qū)域的現(xiàn)象，特別是部分老城區(qū)、建成區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)集中，但當(dāng)初沒有預(yù)留足夠的教育用地。對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)位的爭奪，吸引了來自全省市甚至是更大區(qū)域的大規(guī)模教育人口流入，人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模發(fā)生顯著變化，導(dǎo)致學(xué)齡兒童數(shù)量快速膨脹。例如，深圳市南山區(qū)優(yōu)質(zhì)教育資源集中，各校學(xué)位都很緊張。同樣，北京市西城區(qū)和海淀區(qū)、成都市青羊區(qū)等教育人口不斷流入，學(xué)位持續(xù)緊張。2020年北京市西城區(qū)實(shí)施61個(gè)項(xiàng)目義務(wù)教育階段學(xué)位保障工程項(xiàng)目，新增義務(wù)教育學(xué)位5000個(gè)。深圳市龍華區(qū)戶籍人口逼近50萬，前期建設(shè)沒有預(yù)留足夠教育用地，2020年學(xué)位總?cè)笨?1000個(gè)，熱點(diǎn)片區(qū)和熱點(diǎn)學(xué)校學(xué)位依舊緊張，公立學(xué)校很多班額超60人，哪怕孩子坐到教室門口，很多家長也不愿被分流到其他距離更遠(yuǎn)的學(xué)校，估計(jì)學(xué)生入學(xué)需求問題未來10年內(nèi)都得不到有效緩解。

教育規(guī)劃偏差導(dǎo)致的必然結(jié)果。很多城市做教育規(guī)劃時(shí)重點(diǎn)考慮戶籍人口，有意忽略或嚴(yán)重低估常住外來人口的教育需求，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字也存在誤導(dǎo)的可能性。以北京市為例，2019年北京市常住人口出生率為8.12‰，其中戶籍人口出生率為10.95‰，常住外來人口出生率為2.95‰。如果按照常住人口出生率8.12‰規(guī)劃未來義務(wù)教育入學(xué)人數(shù)，很可能出現(xiàn)嚴(yán)重誤差，因?yàn)楹芏喑Ｗ⊥鈦砣丝谶x擇回家鄉(xiāng)生育，實(shí)際出生率遠(yuǎn)高于2.95‰。2008—2018年北京市義務(wù)教育學(xué)段中非京籍學(xué)生占40%左右，給義務(wù)教育供給帶來很大壓力。深圳市72%義務(wù)教育學(xué)位供給非戶籍學(xué)生，全國比例最高。此外，很多城市因落戶政策全面放開造成戶籍人口激增，義務(wù)教育就讀“門檻”走低，普遍面臨學(xué)位供給緊張問題。東莞市隨著入戶政策調(diào)整，塘廈鎮(zhèn)戶籍人口適齡學(xué)生大幅增加，導(dǎo)致公辦學(xué)校學(xué)位緊缺，鎮(zhèn)政府全額購買民辦學(xué)校學(xué)位，安排學(xué)生到民辦學(xué)校就讀。還有，低谷期過快撤并留下后遺癥。在義務(wù)教育生源減少處于低谷期時(shí)，不少城市中小學(xué)布局調(diào)整、撤并節(jié)奏過快，尤其是小學(xué)數(shù)量大幅減少。生源高峰期到來時(shí)，依賴現(xiàn)有學(xué)校挖掘擴(kuò)容無法應(yīng)對(duì)。本世紀(jì)初，北京市義務(wù)教育階段入學(xué)人數(shù)持續(xù)下降，很多“閑置”中小學(xué)被撤并，部分校舍改作他用。2020年北京義務(wù)教育階段預(yù)計(jì)入學(xué)人數(shù)22萬人，學(xué)位缺口約8萬人，卻無法再將原有教育用地轉(zhuǎn)回辦學(xué)，很多學(xué)校不得不將功能教室、形體教室、教師辦公室等改為教室，辦學(xué)條件和教學(xué)環(huán)境受到很大影響。

生育政策調(diào)整帶來潮汐性教育需求。全面二孩的生育政策調(diào)整帶來出生人口間歇性增長，2016年二胎出生人口小幅增加57萬，2017年達(dá)到累積性生育勢能釋放峰值（二胎出生人口新增177萬），2018年全國出生人口明顯回落，2019年全國出生人口持續(xù)回落但二胎比例高達(dá)57%。部分大城市學(xué)位預(yù)警與二孩出生人口波動(dòng)有密切相關(guān)性。例如，2016—2018年深圳市出生率連續(xù)3年超過20‰，二胎率分別達(dá)到40.6%、54.6%、49.9%，成為教育人口增長的重要因素。

破解學(xué)位缺口難題的政策建議

深化義務(wù)教育辦學(xué)體制改革。逐步提高均衡發(fā)展的層級(jí)，在推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的同時(shí)，逐步提高基本均衡的層級(jí)，從以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)向以市域?yàn)橹攸c(diǎn)轉(zhuǎn)變，并朝著省域基本均衡方向深入推進(jìn)。以“四點(diǎn)”（海南島、長三角、雄安新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)）為重點(diǎn)，將均衡范圍向更大區(qū)域延伸。以省域?yàn)閱挝?，深入落?shí)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，優(yōu)化學(xué)校布局結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育基本均衡。適時(shí)開展市域基本均衡、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估。探索民辦學(xué)校轉(zhuǎn)公辦學(xué)校、名校集團(tuán)化辦學(xué)、政府購買民辦學(xué)校學(xué)位、政府與民辦教育機(jī)構(gòu)合作等辦學(xué)體制改革，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與辦學(xué)的積極性，做大做強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源，提供更多更好的教育選擇，解決學(xué)位供給不足的問題。

早規(guī)劃早建設(shè)讓學(xué)位等孩子。做好中長期教育需求預(yù)測，處理好預(yù)測、規(guī)劃和建設(shè)的關(guān)系，早規(guī)劃早建設(shè)早落實(shí)。建立學(xué)位規(guī)劃建設(shè)長效機(jī)制，基于實(shí)際居住人口結(jié)構(gòu)與規(guī)模提前6年預(yù)判學(xué)位需求，提前3年對(duì)接規(guī)劃部門，提前一年落實(shí)學(xué)位供給。為規(guī)劃外教育需求留出彈性空間，不能讓孩子等學(xué)位，只能讓學(xué)位等孩子。新建住宅小區(qū)配套學(xué)校同步規(guī)劃、先期建設(shè)、獨(dú)立竣工驗(yàn)收。在生源低谷期，尤其要注意妥善保護(hù)好“閑置”校舍，為可能到來的生源高峰預(yù)留足夠空間。

多部門協(xié)作應(yīng)對(duì)規(guī)劃外教育需求。建議相關(guān)部門開辟學(xué)校建設(shè)的綠色通道，及時(shí)調(diào)整教育規(guī)劃，實(shí)行特事特辦，精簡審批流程、縮短審批時(shí)限，保證學(xué)校以最快時(shí)間、最高質(zhì)量建成投入使用。必要時(shí)可以采取模塊化設(shè)計(jì)、裝配式建筑、拼接式校園、臨時(shí)性教室等措施，應(yīng)對(duì)偶發(fā)性、潮汐性、特殊性、政策性等規(guī)劃外教育需求。

通過現(xiàn)有公辦學(xué)校挖潛、新改擴(kuò)建和重點(diǎn)建設(shè)新學(xué)校等渠道增加學(xué)位。探索“5+4”“小初”育人模式改革，將小學(xué)高年級(jí)疏解到初中就學(xué)，快速消化緩解小學(xué)學(xué)位緊張。試行大學(xué)區(qū)制，遠(yuǎn)距離分流，適齡兒童可在學(xué)區(qū)內(nèi)多校劃片，采取隨機(jī)派位方式入學(xué)。