張理想

【摘? 要】在推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略中，堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念引導(dǎo)審計(jì)工作服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理，即全面發(fā)揮責(zé)任審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，進(jìn)一步釋放審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系完善和治理能力現(xiàn)代化中的重要保障效能，對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)社會(huì)治理進(jìn)行持續(xù)性“常態(tài)體檢”，為促進(jìn)我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化城鄉(xiāng)基層治理模式、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綠色可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

【Abstract】In promoting the overall strategy of sustainable development， adhering to the concept of green development to guide the audit work to provide service for urban and rural grassroots governance， which is to fully play the supervision responsibility of responsible audit， to further release the important guarantee effectiveness of audit in promoting the improvement of the national governance system and modernization of governance capabilities. It carries out continuous "normal physical examination" for urban and rural economic development and basic social governance， and makes due contributions to the promotion of China's accelerated transformation of economic development pattern， optimization of urban and rural grassroots governance mode， and the realization of green and sustainable development of urban and rural areas.

【關(guān)鍵詞】綠色發(fā)展;審計(jì);基層治理

【Keywords】green development; audit; grassroots governance

【中圖分類號(hào)】F239.45;D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2021）02-0099-03

1 引言

城鄉(xiāng)基層治理是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合治理工程，需要財(cái)政、教育、文化、住建、規(guī)劃、審計(jì)、公檢法等多部門協(xié)同、多層次參與、多系統(tǒng)推進(jìn)。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理工作進(jìn)展成效良好，城鎮(zhèn)化規(guī)模及發(fā)展速率令世人矚目，基層社會(huì)治理制度進(jìn)行了諸多深刻變革，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展成為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。但與此同時(shí)，城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)程中同樣面臨著不少新情況、新問題，需要在發(fā)展的同時(shí)予以重視和解決。十九大報(bào)告中指出，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理，就是將發(fā)展理念和政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、完善基層治理模式等系統(tǒng)工作統(tǒng)籌全盤考慮，有計(jì)劃地引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展治理走向可持續(xù)發(fā)展的道路。在這一過程中，必須充分發(fā)揮審計(jì)這一國(guó)家治理工具的重要作用，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提升、國(guó)家生態(tài)環(huán)境安全不斷穩(wěn)固及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不斷深化作為基層治理和城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，以環(huán)境保護(hù)審計(jì)作為審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)一步釋放審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要保障效能，進(jìn)一步促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和城鄉(xiāng)基層治理模式的優(yōu)化。

2 綠色發(fā)展理念與城鄉(xiāng)基層治理的三重維度

第一，在時(shí)間維度上，二者實(shí)現(xiàn)了當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一。

實(shí)現(xiàn)當(dāng)前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的統(tǒng)一，需要以戰(zhàn)略眼光從全局視野把握好綠色發(fā)展理念與城鄉(xiāng)基層治理的總體脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)。綠色發(fā)展理念是黨在結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)實(shí)際的基礎(chǔ)上，對(duì)于馬克思主義科學(xué)發(fā)展規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的進(jìn)一步升華，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略布局。綠色理念為城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展指明了道路，同時(shí)，也在治理模式和治理理念上對(duì)城鄉(xiāng)基層治理和國(guó)家治理產(chǎn)生了一系列重大影響。在綠色發(fā)展理念下，城鄉(xiāng)基層治理工作也應(yīng)該以全局視野，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度評(píng)價(jià)現(xiàn)階段的基層治理模式，以能否滿足城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展作為判斷依據(jù)，對(duì)基層政府管理模式、政府職能、多元化社會(huì)治理體系及治理制度等重新進(jìn)行審視。從政府部門角度看，對(duì)城鄉(xiāng)基層政府部門來(lái)說，需要將綠色發(fā)展理念真正融入基層治理和城鄉(xiāng)發(fā)展工作中，基層治理中的政府行為要符合綠色發(fā)展理念的要求、符合人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求;從管理制度看，現(xiàn)行基層治理相關(guān)的法律法規(guī)要符合綠色發(fā)展理念要求，要健全綠色發(fā)展的相關(guān)扶持政策和整體規(guī)劃;從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為看，生產(chǎn)者要把綠色理念融入產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，消費(fèi)者應(yīng)將綠色理念貫穿到消費(fèi)行為中，監(jiān)督者真正將綠色發(fā)展作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能履行的價(jià)值取向。這些都是從歷史發(fā)展的維度，正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前與今后的發(fā)展關(guān)系，以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的擔(dān)當(dāng)和情懷將綠色發(fā)展理念融入城鄉(xiāng)基層治理中。

第二，在價(jià)值維度上，二者實(shí)現(xiàn)了發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一。

發(fā)展與穩(wěn)定的統(tǒng)一，是價(jià)值維度上綠色發(fā)展與城鄉(xiāng)基層治理的一致追求。作為有機(jī)整體，改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡和轉(zhuǎn)變，不斷探索和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過幾代人四十多年的不懈努力，中國(guó)目前已一躍發(fā)展成為世界的第二大經(jīng)濟(jì)體。在這一過程中，發(fā)展與穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡面臨著各類不斷涌現(xiàn)新問題、新矛盾所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，如何釋放穩(wěn)定作為發(fā)展催化劑的作用，又充分發(fā)揮發(fā)展作為穩(wěn)定壓艙石的效能，需要在把握基層治理現(xiàn)狀和社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出和踐行更為科學(xué)的發(fā)展理念。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)程中暴露的資源過度開采、生態(tài)環(huán)境惡化問題，在發(fā)展與穩(wěn)定中必須從價(jià)值維度牢牢守住綠色發(fā)展的底線，實(shí)現(xiàn)綠色理念與城鄉(xiāng)基層治理的統(tǒng)一。在決策制定階段，要以政府政策的前瞻性和科學(xué)性作為價(jià)值追求，在綠色發(fā)展中樹立國(guó)際視野和全局意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層社會(huì)治理形勢(shì)進(jìn)行客觀全面分析，增加決策討論和制定的協(xié)商層次，真正將綠色發(fā)融入政府決策中;在決策執(zhí)行階段，將維護(hù)綠色發(fā)展大局作為基層治理的治理紅線，對(duì)政府、組成部門、治理對(duì)象及社會(huì)各界在綠色發(fā)展政策的制定和落實(shí)上、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上、財(cái)政資金使用上存在的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決;在事后監(jiān)督階段，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督、工商執(zhí)法等部門作用，厘清部門職責(zé)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督、工商執(zhí)法作為在基層部門的治理作用，為城鄉(xiāng)綠色發(fā)展保駕護(hù)航。

第三，在治理維度上，二者實(shí)現(xiàn)了秩序與活力的統(tǒng)一。

強(qiáng)調(diào)秩序與活力的統(tǒng)一，必須以辯證思維謀劃和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層治理工作。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前所經(jīng)歷的前所未有之社會(huì)變革，要保證治理維度上秩序與活力的統(tǒng)一，就必須在推進(jìn)國(guó)家治理的總體方向下深入推進(jìn)依法治國(guó)，保證社會(huì)基本秩序的持續(xù)穩(wěn)定，同時(shí)，以綠色理念為引領(lǐng)釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展活力。一是把握好城鄉(xiāng)基層治理的整體規(guī)律，將綠色理念貫穿城鄉(xiāng)基層治理的方方面面，重點(diǎn)對(duì)影響生態(tài)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金進(jìn)行管理;二是把握好城鄉(xiāng)基層治理的聯(lián)系規(guī)律，綠色發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，因此，基層治理中能否正確處理生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者之間的關(guān)系至關(guān)重要，必須以聯(lián)系的眼光認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境，激發(fā)生產(chǎn)關(guān)系中的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性;三是把握好城鄉(xiāng)基層治理的發(fā)展規(guī)律，在秩序規(guī)則下釋放發(fā)展活力，就是以綠色發(fā)展理念推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及優(yōu)化資源配置，在完善基礎(chǔ)治理體系中逐步建立循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)基層治理的經(jīng)濟(jì)反哺。

3 綠色發(fā)展理念引導(dǎo)城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

第一，構(gòu)建基層治理的決策基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)地區(qū)作為國(guó)家治理的基層單元，如何在制度承接上處理好頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系至關(guān)重要，推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化本身就是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與基層探索不斷實(shí)施與完善的過程。綠色發(fā)展理念是黨治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的新概括，也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論的創(chuàng)新，以綠色理念引導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理作為新時(shí)代國(guó)家治理的新命題沒有成例可循。因此，必須在承接頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)結(jié)合城鄉(xiāng)治理實(shí)際進(jìn)行基層實(shí)踐，因地制宜科學(xué)制定政府決策，發(fā)揮綠色發(fā)展理念對(duì)城鄉(xiāng)基層治理的引導(dǎo)作用，重點(diǎn)解決資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題。

第二，構(gòu)建基層治理的執(zhí)行基礎(chǔ)。

綠色理念引導(dǎo)下的城鄉(xiāng)基層治理工程涉及功能區(qū)劃、植被涵養(yǎng)、污染整治、資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等，參與主體涵蓋政府監(jiān)管部門、市場(chǎng)參與者、城鄉(xiāng)居民等，主體多元、涉及面廣、治理環(huán)節(jié)多。因此，要注重城鄉(xiāng)基層治理中各項(xiàng)措施執(zhí)行反饋的有效性，把控各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體之間的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建由政府牽頭、各部門齊抓共管、社會(huì)多元參與的綜合治理模式，通過加強(qiáng)對(duì)源頭預(yù)防與過程監(jiān)管的密切銜接，協(xié)同推進(jìn)資源開發(fā)、環(huán)境治理、綠色供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各界生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)方式的綠色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，加大對(duì)污染防治專項(xiàng)資金征收、管理和使用情況的審計(jì)力度，核查排污費(fèi)核定、征收、預(yù)算安排、撥付、結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)等基本情況是否存在少核定、不核定、減免緩征和擠占挪用截留等方面的問題，各級(jí)財(cái)政投入的各類污染防治專項(xiàng)資金規(guī)模、構(gòu)成以及撥付、使用、結(jié)存及資金使用效益等情況，對(duì)踩“紅線”、越“底線”行為堅(jiān)決打擊，嚴(yán)防出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”。

第三，構(gòu)建基層治理的制度基礎(chǔ)。

發(fā)揮好城鄉(xiāng)基層治理的末端治理效果，必須統(tǒng)籌發(fā)揮約束監(jiān)管與激勵(lì)引導(dǎo)的協(xié)同作用，形成長(zhǎng)效機(jī)制。一是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、違法嚴(yán)查，覆蓋城鄉(xiāng)領(lǐng)域、各行業(yè)、全過程的治理體系及監(jiān)管流程，以齊全的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的產(chǎn)業(yè)政策、完善的法治體系、嚴(yán)格的剛性約束保障基層治理的法治效果;二是注重激勵(lì)引導(dǎo)，通過稅收調(diào)節(jié)、財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)信貸等經(jīng)濟(jì)政策工具，進(jìn)一步健全和優(yōu)化綠色發(fā)展治理機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)主體向綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)傾斜，調(diào)動(dòng)綠色理念引導(dǎo)基層治理的積極性。

4 綠色發(fā)展理念下責(zé)任審計(jì)服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的實(shí)踐路徑

第一，圍繞關(guān)鍵少數(shù)，筑牢責(zé)任審計(jì)服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的決策基礎(chǔ)。

只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要加強(qiáng)對(duì)污染整治、資源保護(hù)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面重大政策的跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。同時(shí)，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，從責(zé)任審計(jì)反向推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部固化綠色發(fā)展意識(shí)養(yǎng)成、盡職履職，以審計(jì)的震懾作用和查究作用規(guī)范和懲處領(lǐng)導(dǎo)干部違法行為，更好發(fā)揮審計(jì)在城鄉(xiāng)基層治理中的重要保障作用。

第二，加強(qiáng)剛性約束，筑牢責(zé)任審計(jì)服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的執(zhí)行基礎(chǔ)。

要發(fā)揮責(zé)任審計(jì)的剛性約束作用，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批平臺(tái)、環(huán)境執(zhí)法檢查案卷、污染事件舉報(bào)臺(tái)賬、環(huán)境監(jiān)察臺(tái)賬、環(huán)境信訪臺(tái)賬、重大疑難環(huán)境問題處理處置記錄、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示、上級(jí)環(huán)保部門督辦件等資料進(jìn)行認(rèn)真核查，通過審計(jì)調(diào)查確定當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)情況，核實(shí)是否存在未嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中提出的整改意見和建議、未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)就開工建設(shè)等方面的問題，加快建立和完善企業(yè)“黑名單”制度，對(duì)納入“黑名單”的企業(yè)按要求嚴(yán)格完成整改任務(wù)、規(guī)范企業(yè)環(huán)境管理行為。

第三，完善長(zhǎng)效監(jiān)管，筑牢責(zé)任審計(jì)服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的制度基礎(chǔ)。

將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，是審計(jì)有效服務(wù)城鄉(xiāng)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果公開制度，推進(jìn)信息公開，發(fā)揮好社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督、問責(zé)及警示力量，形成社會(huì)各界關(guān)注審計(jì)、熱心監(jiān)督的濃厚氛圍;二是完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，要將環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)人員管理任用緊密結(jié)合，把環(huán)境保護(hù)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果與其他硬性考核指標(biāo)等同考慮，作為領(lǐng)導(dǎo)提拔任免和晉升的重要依據(jù)，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺將綠色發(fā)展作為城鄉(xiāng)發(fā)展及基層治理的指導(dǎo)理念，把各項(xiàng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)政策和制度落到實(shí)際施政行為中。

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