文｜中國建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司城鎮(zhèn)規(guī)劃院 張雪

一、未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出加快數(shù)字化發(fā)展，加強(qiáng)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)?！渡鐓^(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》針對(duì)特色引導(dǎo)型社區(qū)，提出以契合社區(qū)未來生活為導(dǎo)向，融合先進(jìn)文化和前沿科技，配置體現(xiàn)創(chuàng)新性、智能化的服務(wù)要素。未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)是指面向未來社區(qū)生活場(chǎng)景的數(shù)字化服務(wù)，參考國家標(biāo)準(zhǔn)《智慧城市 建筑及居住區(qū) 第1 部分：智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)范（征求意見稿）》（以下簡稱《智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)范》），包括社區(qū)智能基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)數(shù)字化公用設(shè)施、社區(qū)物業(yè)數(shù)字化管理、社區(qū)便民數(shù)字化服務(wù)和社區(qū)商業(yè)數(shù)字化服務(wù)等。

從智能產(chǎn)品應(yīng)用角度而言，社區(qū)空間相對(duì)封閉、使用人群相對(duì)固定，是各類技術(shù)廠商推廣智能設(shè)施產(chǎn)品的主要載體。從未來社區(qū)營造角度而言，社區(qū)服務(wù)的智能化提升在當(dāng)前我國智慧社區(qū)建設(shè)中實(shí)踐和研究最為豐富。未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)不僅是社區(qū)公共服務(wù)的有效補(bǔ)充，也是未來社區(qū)服務(wù)質(zhì)量改善提升的重要路徑。

二、社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的屬性爭議

圖1 智慧社區(qū)系統(tǒng)架構(gòu)與未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)內(nèi)涵

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)產(chǎn)品消費(fèi)方式與特征，將服務(wù)分為市場(chǎng)提供的私人服務(wù)與公共服務(wù)，公共服務(wù)又分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)，準(zhǔn)公共服務(wù)又包括公共資源和俱樂部物品，前者對(duì)應(yīng)具有某種壟斷性的專營行業(yè)設(shè)施，如市政公用設(shè)施，后者對(duì)應(yīng)服務(wù)某類群體的共有設(shè)施，如小區(qū)內(nèi)的共有服務(wù)設(shè)施。目前國內(nèi)對(duì)未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的公私屬性仍在討論探索之中，政府、市場(chǎng)、公眾三方并未形成共識(shí)。政府出于布局均等化和價(jià)格公平性考量，希望對(duì)其選址、建設(shè)、運(yùn)營、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施調(diào)控和監(jiān)督；而企業(yè)出于投資回報(bào)考量，依然擁有其規(guī)劃權(quán)、定價(jià)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23 號(hào)）將智能快件箱納入城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，向全國社區(qū)推廣，成為未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的代表。智能快件箱的服務(wù)屬性，經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期變化。

私人服務(wù)時(shí)期（2010-2016年）。2013年國家郵政局《關(guān)于提升快遞末端投遞服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》“鼓勵(lì)和支持郵政、快遞企業(yè)及社會(huì)資金，投入快遞服務(wù)末端智能快件箱等自助服務(wù)設(shè)施建設(shè)并推廣使用”，主張經(jīng)營方式多樣共存。但在智能快件箱誕生初始，主要由電商、快遞企業(yè)和社會(huì)資本投資建設(shè)，企業(yè)自由定價(jià)，設(shè)施自由選址，屬于私人服務(wù)商品。

私人服務(wù)與公共服務(wù)屬性共存時(shí)期（2017-2019年）。2017年中國郵政入股組建了“中郵速遞易”，將2.4 萬組傳統(tǒng)郵政快遞柜改造為智能快件箱，沿襲了公共服務(wù)屬性。以豐巢為代表的商品私人服務(wù)商品屬性智能快件箱依然占據(jù)多數(shù)。

私人服務(wù)向公共服務(wù)過渡時(shí)期（2020年至今）。2020年5月豐巢收購中郵速遞易，擁有智能快件箱數(shù)量達(dá)到全國總量的69%，表現(xiàn)出市場(chǎng)壟斷經(jīng)營特征，私人服務(wù)商品屬性更為顯著。但在政策引導(dǎo)上，2020年4月商務(wù)部辦公廳和國家郵政局辦公室發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)電子商務(wù)與快遞物流協(xié)同發(fā)展工作的通知》，“明確智能快件箱、快遞末端綜合服務(wù)場(chǎng)所的公共屬性”。

三、屬性爭議引發(fā)規(guī)劃管理問題

作為公共政策之一，規(guī)劃是政府提供公共物品、建立制度約束、均衡社會(huì)福利的主要手段。社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的屬性不明確，一定程度上造成了規(guī)劃管理失效，以智能快件箱為例，具體表現(xiàn)為規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)不完善、規(guī)劃傳導(dǎo)體系不健全、規(guī)劃實(shí)施權(quán)責(zé)模糊。

1.規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)不完善

《智慧社區(qū)建設(shè)規(guī)范》模糊了公私屬性，將面向社區(qū)商業(yè)用戶的商業(yè)服務(wù)和面向社區(qū)居民的便民服務(wù)統(tǒng)稱為社區(qū)服務(wù)?！渡鐓^(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》倡導(dǎo)設(shè)施與場(chǎng)地的集成共建與使用共享，提出集約使用、彈性適應(yīng)、品質(zhì)提升原則。目前可指導(dǎo)智能快件箱規(guī)劃編制的政策文件有國家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《智能快件箱》（YZ/T 0133-2013）和《智能快件箱設(shè)置規(guī)范》（YZ/T 0150-2016）。國家標(biāo)準(zhǔn)明確了智能快件箱屬于居住用地，應(yīng)在居住街坊配建，可與其他設(shè)施聯(lián)合設(shè)置；2 個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)從設(shè)備層面對(duì)箱體硬件和平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行了相對(duì)全面的規(guī)定。

出于經(jīng)營考慮，廠商往往將社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施設(shè)置在人流密集處，與周邊交通缺乏統(tǒng)籌，造成空間分割、流線混亂。人行道寬度多為2.5 至5 米，1 組豐巢標(biāo)準(zhǔn)智能快件箱深0.5 米、長4.5 米，根據(jù)實(shí)際需求還可繼續(xù)拓展副柜，箱體自身及存取件人流勢(shì)必對(duì)交通秩序帶來較大影響。標(biāo)準(zhǔn)要求智能快件箱選址原則上“不妨礙車輛和人員的正常通行，不遮擋消防設(shè)施，不阻礙安全疏散通道”，實(shí)際設(shè)置中缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施占地規(guī)模、選址布局、與交通流線組織關(guān)系、與其他設(shè)施聯(lián)合設(shè)置的兼容性等管控存在規(guī)范空白，難以監(jiān)管和維權(quán)。

2.規(guī)劃傳導(dǎo)體系未確立

國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)快遞業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2015〕61 號(hào)）提出“研究將智能快件箱等快遞服務(wù)設(shè)施納入公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃”。2016年國家發(fā)展改革委等10個(gè)部門《關(guān)于加強(qiáng)物流短板建設(shè)促進(jìn)有效投資和居民消費(fèi)的若干意見》要求“大力發(fā)展智能快件箱，并納入公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃”。2017年國家郵政局《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)快遞末端服務(wù)管理工作的指導(dǎo)意見》“爭取將智能快件箱和末端投遞服務(wù)中心等設(shè)施列入城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃”?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）“將智能快件箱、智能新報(bào)箱列入居住街坊應(yīng)配建的便民服務(wù)設(shè)施”。2019年交通運(yùn)輸部《智能快件箱寄遞服務(wù)管理辦法》“支持將智能快件箱納入公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃和便民服務(wù)、民生工程等項(xiàng)目”。2020年商務(wù)部辦公廳和國家郵政局辦公室《關(guān)于深入推進(jìn)電子商務(wù)與快遞物流協(xié)同發(fā)展工作的通知》“將智能快件箱納入公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃”。

從政策表述來看，由“研究納入”“爭取納入”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С旨{入”和“納入”，規(guī)劃編制的必要性逐漸加強(qiáng)。從規(guī)劃類型來看，各版政策表述不一，涉及到城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施及相關(guān)規(guī)劃、居住區(qū)規(guī)劃等不同種類和不同層級(jí)的規(guī)劃，反映出社區(qū)數(shù)字化服務(wù)這一新興事物，尚未真正融入規(guī)劃體系，在新構(gòu)建的國土空間規(guī)劃中的地位亟待進(jìn)一步明確。

3.規(guī)劃實(shí)施權(quán)責(zé)不明晰

社區(qū)數(shù)字化服務(wù)究竟是作為公共服務(wù)體系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，還是由市場(chǎng)主導(dǎo)配置、企業(yè)自行建造，尚不明確。社區(qū)數(shù)字化服務(wù)配置建設(shè)過程目前由市場(chǎng)主導(dǎo)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，廠商各自為營，為爭搶市場(chǎng)會(huì)在熱門地段投放同類設(shè)施，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、空間效率降低。除原中郵速遞易選擇改造傳統(tǒng)郵政快遞柜，大部分智能快件箱企業(yè)選擇新建設(shè)施，豐巢快件箱的寄件功能僅對(duì)少數(shù)快遞公司開放、存件功能則設(shè)置了價(jià)格門檻，更加劇了公共空間利用低效。但倘若將社區(qū)數(shù)字化服務(wù)“一刀切”地列入公共服務(wù)，一些具備共享特征的數(shù)字化服務(wù)存在非排他性，覆蓋范圍的空間邊界屬性不強(qiáng)，服務(wù)對(duì)象難以限定，權(quán)責(zé)管理難以準(zhǔn)確匹配。例如在開放小區(qū)、商住混合小區(qū)的智能快件箱，容易出現(xiàn)占用小區(qū)公共空間、服務(wù)范圍卻超出小區(qū)業(yè)主的錯(cuò)配情況，對(duì)小區(qū)業(yè)主權(quán)益造成侵害。

四、未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的屬性界定

造成社區(qū)數(shù)字化服務(wù)屬性不明確的主要原因，分析有三。首先是社區(qū)類型多樣，使得同一款數(shù)字化服務(wù)設(shè)施產(chǎn)品，在居住、辦公、商業(yè)等不同社區(qū)中運(yùn)營方式有所差異，設(shè)施類型受到運(yùn)營方式影響，難以一概而論。其次是數(shù)字化服務(wù)設(shè)施占用的是社區(qū)公共空間，而社區(qū)公共空間的權(quán)益所屬本身也存在爭議。最后是政府部門希望將社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施列入公共設(shè)施加以引導(dǎo)和監(jiān)管，但還未就管理標(biāo)準(zhǔn)、支持措施等出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，讓市場(chǎng)占據(jù)了主導(dǎo)權(quán)。

根據(jù)服務(wù)設(shè)施所占用地性質(zhì)，結(jié)合服務(wù)人群和使用場(chǎng)景，建議區(qū)別定義社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的屬性。社區(qū)數(shù)字化服務(wù)作為未來社區(qū)引導(dǎo)提升的方向，出于政府財(cái)政和社區(qū)現(xiàn)狀差異等考慮，不宜列入純公共服務(wù)面向所有社區(qū)推廣。對(duì)于設(shè)置在福利院、養(yǎng)老院、幼兒園、社區(qū)醫(yī)院等公共場(chǎng)所的社區(qū)數(shù)字化服務(wù)，設(shè)施所在用地屬于公共管理與公共服務(wù)用地，以社區(qū)基本公共服務(wù)覆蓋人群為主要服務(wù)對(duì)象，卻又難以將其與周邊其他人群區(qū)分開，服務(wù)具有一定非排他性和競爭性，應(yīng)歸為準(zhǔn)公共服務(wù)類型中的公共資源范疇，由政府相關(guān)部門出資租賃，與企業(yè)簽訂特許權(quán)協(xié)議，政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管治理。對(duì)于住宅小區(qū)內(nèi)的數(shù)字化服務(wù)，設(shè)施所在用地屬于居住用地，服務(wù)規(guī)模與小區(qū)人口基本匹配，基本不存在服務(wù)擁擠，競爭性較小，但能限制小區(qū)以外人群使用，服務(wù)具有排他性，符合俱樂部物品定義，建議設(shè)施由小區(qū)物業(yè)公司租賃，運(yùn)營成本可參考日本經(jīng)驗(yàn)，提高小區(qū)業(yè)主每月物業(yè)費(fèi)用。對(duì)于在商業(yè)服務(wù)業(yè)用地等的社區(qū)數(shù)字化服務(wù)，則可視為私人商品管理，由企業(yè)出資或社會(huì)資本加盟，鼓勵(lì)良性競爭，通過市場(chǎng)化機(jī)制決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

五、研究納入國土空間規(guī)劃體系建議

《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南（征求意見稿）》倡導(dǎo)設(shè)施與場(chǎng)地的集成共建與使用共享，但目前社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施在場(chǎng)地中如何建設(shè)，僅憑技術(shù)廠商與物業(yè)公司之間的一紙協(xié)議，從選址落地到建設(shè)運(yùn)營全過程缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和實(shí)施監(jiān)督。建議將社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃編制審批體系，在市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)三類國土空間規(guī)劃中，明確社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的規(guī)劃重點(diǎn)和管控傳導(dǎo)。由市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃確定本地社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，社區(qū)數(shù)字化服務(wù)公私屬性界定和規(guī)劃原則；詳細(xì)規(guī)劃建議開展社區(qū)數(shù)字化服務(wù)規(guī)劃專題研究，針對(duì)具有公共屬性的社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施全面評(píng)估、查找問題和制定對(duì)策，結(jié)合社區(qū)生活圈的空間劃分規(guī)則，落實(shí)社區(qū)數(shù)字化服務(wù)配置的具體內(nèi)容、規(guī)劃要求和空間布局，形成規(guī)劃行動(dòng)任務(wù)。有需求的市縣建議開展社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，并與社區(qū)生活圈、智慧城市、老舊小區(qū)改造等專項(xiàng)規(guī)劃加強(qiáng)銜接。

隨著未來社區(qū)生活場(chǎng)景不斷豐富、數(shù)字化技術(shù)不斷發(fā)展，社區(qū)數(shù)字化服務(wù)迭代更新速度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)公共服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失不利于指導(dǎo)未來社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)供給。建議將社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施配置的剛性指標(biāo)納入國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)的空間需求和影響開展深入研究，分類指引，具有準(zhǔn)公共屬性的社區(qū)數(shù)字化服務(wù)應(yīng)提出規(guī)劃管控指標(biāo)，商業(yè)屬性的社區(qū)數(shù)字化服務(wù)應(yīng)提出安全、有序、高效方面的底線要求。同時(shí)，在實(shí)施監(jiān)督體系中增加對(duì)社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施的監(jiān)督和查處，增強(qiáng)社區(qū)數(shù)字化服務(wù)設(shè)施布局配置的合法性、合規(guī)性、合理性。

表1 未來社區(qū)數(shù)字化服務(wù)公私分類與特征