王云多

福利國家制度變遷進(jìn)程探究

王云多

（黑龍江大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，哈爾濱 150080）

文章旨在從制度變遷進(jìn)程視角探析福利國家的起源和形成過程，將福利國家的起源和形成過程嵌入在給定歷史機(jī)遇和應(yīng)對福利需求所做制度調(diào)整之間的辯證關(guān)系中。通過國家對緊急情況、經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和政治過渡方面福利需求進(jìn)行的制度調(diào)整，對這種制度變遷流程進(jìn)行分類，將西方福利國家現(xiàn)存的古典主義、保守主義和西方馬克思主義理論統(tǒng)一歸為社會控制理論，通過將制度上的調(diào)整與社會控制理論進(jìn)行比較，解釋和強(qiáng)調(diào)制度變遷方法在福利開發(fā)研究中的重要作用。

福利開發(fā)；制度變遷進(jìn)程；普世主義；選擇性

引言

現(xiàn)代意義上福利國家的起源可以追溯到19世紀(jì)末期和20世紀(jì)初期西歐部分資本主義國家為本國產(chǎn)業(yè)工人和貧困人口建立的社會保險計劃，為應(yīng)對20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條引發(fā)的大規(guī)模失業(yè)及廣大人民生活貧困化，西方社會的福利國家開始擴(kuò)張，從20世紀(jì)30年代到20世紀(jì)50年代，西方國家福利計劃逐步涵蓋整個國民福利體系，在公共服務(wù)方面追求更加平等化，促使西方社會對福利國家制度的認(rèn)識發(fā)生深刻變化，這成為社會福利體系發(fā)生變化的歷史分水嶺[1]?？傮w上看，福利國家演進(jìn)具有連續(xù)的制度變遷特征，尤其在公共福利供給方面，這一制度變遷特征更為顯著?；诖耍疚膶⑼ㄟ^考慮公共福利的起源和特征，深入了解福利國家制度變遷過程。

一、文獻(xiàn)述評

近年來，國內(nèi)一些學(xué)者對西方學(xué)者對福利國家演變的研究作了一定述評?？飦喠郑?020）等學(xué)者研究指出，西方學(xué)者在使用不同分析工具研究福利國家起源和發(fā)展時，形成古典主義、保守主義和西方馬克思主義三種理論學(xué)派，每一學(xué)派對福利國家的認(rèn)識存在一定差別[2]。古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常將福利國家實(shí)行的福利政策視為一種利他主義行為，將福利國家的任務(wù)視為在全體國民中重新分配資源，并認(rèn)為每個人分配資源的機(jī)會均等，因此，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在福利分配上采用的是普世主義方法[3]。王遠(yuǎn)和闕川棋（2019）、李凱旋（2020）研究指出，不同于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對福利國家的看法，保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為福利制度具有選擇性特征，受自身利益和理性選擇驅(qū)使，只有個人認(rèn)可和塑造的福利制度才是合理的[4-5]。而錢寧和王肖靜（2020）研究指出，西方馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為福利國家必須闡明資本積累的一般需求，他們將福利再分配機(jī)制視為一種社會安全網(wǎng)，認(rèn)為福利制度可促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并緩解資本主義工業(yè)化在階級矛盾方面產(chǎn)生的負(fù)面社會影響[6]。

上述三種不同理論在解釋福利制度變遷時都面臨一個共同問題，即在分析社會實(shí)際政策之前，過分強(qiáng)調(diào)預(yù)先確定的意識形態(tài)或政治意圖的重要性，不同理論學(xué)派根據(jù)它們自己的想法解釋福利國家的本質(zhì)，僅僅解釋了“福利國家應(yīng)該是什么樣”，而沒有解釋“如何改變福利國家”[7]。本文無意爭辯上述不同理論學(xué)派在分析福利國家時觀點(diǎn)是否合理，主張不應(yīng)根據(jù)預(yù)先確定的意識形態(tài)或意圖修改社會實(shí)際政策結(jié)果，應(yīng)適當(dāng)注意社會決策過程及制度上的調(diào)整過程。因此，本文不依賴任何特定的概念性原理，重點(diǎn)關(guān)注以制度為中心的研究方法，通過對福利國家制度起源進(jìn)行分類，考察社會決策過程。

歷史制度分析方法是分析福利國家起源的一種重要分析工具，特別是運(yùn)用這一分析工具分析國家如何更好地進(jìn)行制度調(diào)整，以滿足民主治理結(jié)構(gòu)改革的新要求[6]。由于這種制度分析方法特別關(guān)注給定歷史背景下制度安排或制度變遷過程，對福利國家形成提供了更為有力的解釋。通過這樣做，某種程度上有助于探究福利國家的起源和發(fā)展軌跡。

本文將制度視為一種流程，通過這一流程，組織和規(guī)程可獲得一定價值和穩(wěn)定性。實(shí)際上，可以通過社會游戲規(guī)則，或更準(zhǔn)確地說，通過人為設(shè)計影響人際關(guān)系的約束來識別它們。制度是人際交流中結(jié)構(gòu)性激勵的一種反身形式，制度變遷涉及根深蒂固的反身轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化根植于社會主體與結(jié)構(gòu)之間的相互滲透中。因此，制度上的調(diào)整過程是理解歷史變遷的關(guān)鍵。

根據(jù)通常原則，社會控制是指“社會根據(jù)所需的原則和價值觀進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的能力”（Janowitz，1975）[8]。這一表述與古典主義、保守主義和西方馬克思主義對福利任務(wù)的理解基本一致。本文將社會控制概念擴(kuò)展到涵蓋所有這三個理論，將這三種理論統(tǒng)稱為社會控制理論，以系統(tǒng)地將三種主要理論（古典主義，保守主義，西方馬克思主義）與制度分析觀點(diǎn)進(jìn)行比較。社會控制的主要任務(wù)是探索可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的條件和變量，特別強(qiáng)調(diào)國家如何操控社會政策，使其作為社會控制手段[8]。這三種理論的最終目標(biāo)通常都與社會控制目標(biāo)聯(lián)系在一起，從而有助于維持社會穩(wěn)定。但是，它們都沒有將制度流程作為解釋福利國家如何以及為什么出現(xiàn)和發(fā)展的必要因素。

基于上述研究存在的不足，本研究分三步進(jìn)行。首先，采取更全面的方式重新表述社會控制概念，將重新表述后的社會控制與制度上調(diào)整的有效性進(jìn)行對比，從而重新審視有關(guān)福利國家的爭論。其次，從三種不同視角的歷史制度分析來探索福利國家的起源及演變過程。最后，研究如何對福利國家實(shí)際案例進(jìn)行制度調(diào)整以完成當(dāng)前政策研究任務(wù)。

二、從社會控制與制度調(diào)整比較視角看待福利國家

有關(guān)福利國家的大多數(shù)爭論圍繞一個命題展開，這一命題就是構(gòu)成一個秩序良好的社會需要什么條件，以及福利國家在這種社會形成過程中需要發(fā)揮什么作用。在這一命題下，正如Offe（1982）所解釋的那樣，許多爭論都圍繞普世主義和保守主義的社會服務(wù)原則和目標(biāo)而展開[9]。實(shí)際上，普世主義與保守主義一直是解釋福利國家發(fā)展變遷的重要理論，二者不僅探討了福利國家的起源及其結(jié)構(gòu)，而且將福利國家提供社會服務(wù)的模式與不平等和依附聯(lián)系起來。盡管這些理論使用廣泛，但本文還是試圖提出一種新方法——將三種有關(guān)福利的理論（普世主義，保守主義和西方馬克思主義）歸為社會控制理論。盡管每種理論對福利在社會控制方面的作用和目的應(yīng)該是什么有不同的表述，但最終歸結(jié)為相同的困境：每種整合方法都以特定的結(jié)論為前提，而不管所給定歷史關(guān)頭的過程如何變化。對此，可將制度流程看作一個篩選機(jī)制，過濾不同歷史條件下福利條款的變化。而且更為重要的是，制度分析方法是對傳統(tǒng)分析方法的補(bǔ)充，并且兩種方法也不一定相互排斥，二者可互相補(bǔ)充。

（一）社會控制的多樣性

希金斯（Higgins，1980）通過分析社會控制的不同含義和用途，認(rèn)為沒有必要對社會控制采取統(tǒng)一的定義。并進(jìn)一步指出，可以根據(jù)社會控制程度和關(guān)注點(diǎn)的不同，按不同模式對社會控制進(jìn)行分組[10]。Janowitz（1975）在他的開創(chuàng)性著作——《福利國家的社會控制》中強(qiáng)調(diào)了社會控制的雙重治理功能，他指出，可將社會控制視為強(qiáng)制性控制的對立面，可以通過自我調(diào)節(jié)對其進(jìn)行重新定義，以追求更高道德價值觀[8]。一些有關(guān)福利控制種類的研究闡明了一種由四個不同集群組成的社會控制（Kim，2008）[11]。簡言之，社會控制概念并非一成不變，而是靈活可變的，其概念的演變可以擴(kuò)展出包括各種各樣的變體，而這些變體是根據(jù)在給定的不同結(jié)構(gòu)條件下國家之間的嵌入性而形成的（Granovetter，1985）[12]。將福利研究的現(xiàn)有領(lǐng)域劃分為一種特定的社會控制形式，可以概念化這些過程，并獲得更多分析自由，開辟出新的研究議程。

但是，至關(guān)重要的是，在福利研究領(lǐng)域，社會控制基本原理明確指向社會政策的一個共同目標(biāo)——維護(hù)社會穩(wěn)定和增強(qiáng)社會凝聚力。盡管有待深入研究它的深度和強(qiáng)度，但是濟(jì)貧被認(rèn)為是公共福利的主要和共有的功能（Mead，1991）[13]。引入公共福利計劃主要不是出于人道主義沖動，而是由于政府希望規(guī)范窮人不利于社會穩(wěn)定的行為，以期暫時降低對福利改革的需求，并防止社會動蕩。因此，公共福利的神秘要素是規(guī)章制度。本文擬打算將有關(guān)福利國家的三種不同理論觀點(diǎn)重新解釋為社會控制的不同形式，然后提出一些對社會控制理論的批評。

1.社會控制的整體性

由于社會控制的目的和內(nèi)容很大程度上取決于社會需要，作為整體性概念的社會控制與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家有關(guān)福利國家的觀點(diǎn)一致，即確保普通勞動者和窮人融入工業(yè)化社會。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，福利政策面臨的中心問題是不平等及其導(dǎo)致的社會排斥，并將福利的首要任務(wù)視為重新分配資源和機(jī)會。作為整體性的社會控制，支持福利的普遍性，并拒絕對選擇性社會服務(wù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況檢驗。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為向窮人提供質(zhì)量較差的選擇性服務(wù)是社會的產(chǎn)物，是一種剩余性福利。社會政策的顯著特征是關(guān)注綜合系統(tǒng)，該系統(tǒng)可促進(jìn)個人的認(rèn)同感、參與感和社區(qū)意識，并使其能夠自由表達(dá)利他主義，同時阻止個人疏遠(yuǎn)感。

此外，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于公民身份和社會政策的觀點(diǎn)為一體化社會控制概念提供了更多說明。在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論觀點(diǎn)中，諸如最低生活水平權(quán)之類的社會權(quán)利已日益成為公民權(quán)利的重要組成部分，并且在現(xiàn)代社會條件下，社會控制在建立和維護(hù)團(tuán)結(jié)方面發(fā)揮重要作用。這種以實(shí)現(xiàn)社會權(quán)利為宗旨的綜合福利計劃，可通過社會保險，通過授予養(yǎng)老金權(quán)利或受教育權(quán)和醫(yī)療權(quán)來實(shí)現(xiàn)，所有這些都使繳款人傾向于順從而不是沖突。在普世主義社會政策的基礎(chǔ)上，較高的社會包容度導(dǎo)致提供者和受益者都轉(zhuǎn)向互助，以減少發(fā)生社會沖突。整合方向事先針對普世主義的特定模式量身定制，整合的核心是促使福利分配過程中形成團(tuán)結(jié)互助氛圍。

2.社會控制的管控性

保守主義有關(guān)福利國家的觀點(diǎn)建立在選擇性地提供社會福利的基礎(chǔ)上，始于簡約的信念，即福利管理和服務(wù)權(quán)利的規(guī)章制度必須獎勵那些應(yīng)當(dāng)鼓勵的活動，對那些不應(yīng)當(dāng)鼓勵的活動進(jìn)行懲罰。美國保守派學(xué)者M(jìn)urray（1982）曾斷言，個人利益是引導(dǎo)個人避免依賴公共福利的強(qiáng)大動力，從歷史制度發(fā)展的角度來看，個人和家庭的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性一直是區(qū)別良好公民身份的主要特征[14]。因此，提供和調(diào)節(jié)福利的方式對那些獲得福利的人的態(tài)度和行為產(chǎn)生決定性影響。

Mead（1991）對Murray的觀點(diǎn)提出反駁，認(rèn)為沒有必要用激勵或抑制措施來解釋貧困或依賴性，因為長期貧困人口不會對財務(wù)獎勵或制裁框架的變化作出反應(yīng)[13]。Mead認(rèn)為，不能在創(chuàng)造新的機(jī)會或財務(wù)誘因中找到相關(guān)解決方案，只能在行使政治權(quán)力時找到相關(guān)解決方案[13]。通過行使政治權(quán)力，福利將迫使窮人感知并以有助于改善其長期待遇的方式行事，工作或工作福利（向失業(yè)救濟(jì)金申請者施加工作要求）被認(rèn)為是有條件地從政府那里獲得救濟(jì)的例子之一。這種有選擇性的福利計劃可以用來剝奪個人普遍受益的社會權(quán)利，使他們僅獲得名義上的利益，實(shí)際上卻在尋求另一項規(guī)范窮人的章程。從這個意義上說，公共家長制有助于在公私合營的福利制度下產(chǎn)生非正式的控制，在這種制度下，受撫養(yǎng)人可以獲得多種支持。

3.社會控制的壓制性

西方馬克思主義對社會控制和社會政策的分析主要集中在壓制范疇問題上，在這一意義上，西方馬克思主義強(qiáng)調(diào)資本主義社會中的階級沖突。在資本主義社會，福利國家充當(dāng)著“減震器”的角色，其作用是抵消資本主義國家存在的社會不平等和不安全感。西方馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)通常認(rèn)為不應(yīng)由市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定政府用于福利計劃的支出，而應(yīng)由階級之間的社會和政治沖突決定政府用于福利計劃的支出，應(yīng)優(yōu)先考慮資本家的資本積累和發(fā)展的基本目標(biāo)。用于壓制的社會控制涉及到資本主義福利制度中的嚴(yán)重矛盾，這意味著資本主義必須與福利國家共存，沒有福利國家，資本主義也不能存在。因為福利國家是穩(wěn)定資本主義秩序的中介，而非資本主義社會轉(zhuǎn)型的一個步驟。因此，從這個角度來看，在醫(yī)療、教育或社會保險等方面，至少對于平息和控制資本主義社會中階級或群體對立而言，福利支出水平有一定戰(zhàn)略貢獻(xiàn)。實(shí)際上，現(xiàn)代資本主義福利國家的福利制度是為保護(hù)資本主義而設(shè)計。

如上所述，可以從三種不同理論視角解釋福利國家的起源，這三個角度分別對社會控制的概念進(jìn)行重新塑造和擴(kuò)展。盡管社會控制理論較為全面，但它在分析現(xiàn)實(shí)環(huán)境中的社會政策時仍存在一定缺陷。其最大缺陷是這一理論假定在政策實(shí)施之前，政策的價值或意圖已預(yù)先確定。例如，從整體上考慮社會控制，拒絕解釋個人主義減貧行為會加深并擴(kuò)大成為更具宿命論的方法，這種方法實(shí)際上排除了對此類因素的任何進(jìn)一步討論。如果其他變量與特定的視角不相關(guān)，則可以輕松排除其他可用于解釋福利國家的變量。其次，社會控制理論使那些尋求準(zhǔn)確說明政策制定過程和福利制度轉(zhuǎn)型的人感到沮喪。這種自上而下的分析機(jī)制使它在認(rèn)識論挫折中脫穎而出，預(yù)設(shè)的哲學(xué)可能會妨礙研究人員觀察社會政策的變化或轉(zhuǎn)變，以及其對變化的現(xiàn)實(shí)制度所做的調(diào)整。因此，應(yīng)更多地關(guān)注以歷史制度主義為基礎(chǔ)的制度分析方法，并特別提及在給定的歷史偶然性下的適應(yīng)性過程。

（二）制度上的調(diào)整

從歷史上看，隨著國民社會福利需求的不斷增長，促使福利國家制度不斷進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。在特定歷史時期對福利要求進(jìn)行的各種制度調(diào)整標(biāo)志著社會政策發(fā)展的不同路徑。不同于預(yù)先確定的宏觀理論，對歷史挑戰(zhàn)的觀察以及隨之而來的制度上的調(diào)整，說明了福利國家形成及其隨后發(fā)展的過程，這些過程構(gòu)造并傳播了現(xiàn)代福利國家轉(zhuǎn)型的許多特征。大體上制度上的調(diào)整方法包括被傳統(tǒng)低估了的三個相互關(guān)聯(lián)的因素：面臨的歷史偶然性、新出現(xiàn)的政治和經(jīng)濟(jì)需求以及制度對這些挑戰(zhàn)的回應(yīng)。這三個因素可以被描述為一個反映社會環(huán)境差異，追求平等的動力以及對制度反應(yīng)的綜合、響應(yīng)和適應(yīng)能力之間持續(xù)相互作用的辯證過程。在此過程中確定的不是預(yù)定值，而是辯證法中的主要元素，不確定的是制度調(diào)整的結(jié)果及形式。

但是，可以通過關(guān)注制度調(diào)整流程的微觀和宏觀聯(lián)系來減少制度調(diào)整結(jié)果的不確定性，這種聯(lián)系可以明確轉(zhuǎn)化為提高福利國家福利待遇的解決方案。這樣的制度調(diào)整流程確實(shí)是一種行動過程，旨在從宏觀角度上尋找宏觀社會學(xué)的微觀基礎(chǔ)，即國家要設(shè)計和進(jìn)行制度調(diào)整，以使現(xiàn)有的福利制度穩(wěn)定下來，以應(yīng)對歷史挑戰(zhàn)和社會團(tuán)體或公民個人新的福利改革要求。福利制度的穩(wěn)定性與制度的穩(wěn)定性有關(guān)，這些制度通常與國家法律和官僚機(jī)構(gòu)設(shè)定的宏觀社會博弈規(guī)則相關(guān)，通過保持制度的穩(wěn)定性，可以消除變動的根源，使其保持不變。如果制度上的調(diào)整不成功，為了適應(yīng)新的需求，需要以不同方式進(jìn)行制度轉(zhuǎn)變。

制度調(diào)整的每一項努力都基于它與歷史偶然性的外源性約束相對應(yīng)。正如布里格斯（Briggs，1961）所闡明的那樣，通過政治和行政運(yùn)用有組織的權(quán)力來確定福利服務(wù)模式的想法需要考慮歷史年代和條件[15]。例如，由1601年立法編纂的英國《濟(jì)貧法》具有福利功能，以支持由于封建制度瓦解和有償勞動在重商主義經(jīng)濟(jì)中變得越來越重要而陷入社會制度底層的貧民階層。在這種歷史背景下，從資本主義發(fā)展的角度來看，并非從原始的自然狀態(tài)產(chǎn)生享有有限公共福利。在同一背景下，在20世紀(jì)，每個民主國家都制定了不同的福利給付方式，將社會平等和社會正義的目標(biāo)納入其體制和政治框架，從而影響福利國家的興起。結(jié)果，福利國家不是自然而然的出現(xiàn)（或轉(zhuǎn)化），而是由歷史創(chuàng)造，而且通常由歷史強(qiáng)加形成。

盡管地方經(jīng)濟(jì)力量的各種配置和權(quán)力關(guān)系，以及社會可能包含的歷史背景和形式各不相同，但福利國家迅速采取標(biāo)準(zhǔn)化形式，并很快出現(xiàn)類似地將公共福利規(guī)定和社會保險制度化的過程。因此，可以將福利國家產(chǎn)生的共同基礎(chǔ)與其歷史根基連為一體，確定為制度同構(gòu)，在該福利制度基礎(chǔ)上，社會對福利規(guī)定的新要求被普遍合理化，并在很大程度上構(gòu)成了類似的結(jié)構(gòu)，這一制度結(jié)構(gòu)主要服務(wù)于福利制度內(nèi)部穩(wěn)定的目標(biāo)。盡管歷史挑戰(zhàn)變幻莫測，但福利需求迫在眉睫，制度安排上的這種同構(gòu)變化將有關(guān)福利制度變遷過程的辯論帶回到社會政策研究中，特別是有關(guān)福利國家社會起源的探討。

三、基于歷史制度變遷視角探討福利國家起源

在福利國家理論研究中，歷史研究方法受到研究福利國家出現(xiàn)的學(xué)者們的更多關(guān)注。這主要是因為制度方法能夠通過觀察歷史遺產(chǎn)與歷史挑戰(zhàn)之間反復(fù)的制度交匯來證明福利國家趨同性變遷的一些相關(guān)模式，這最終導(dǎo)致制度上的調(diào)整，并使福利國家內(nèi)容在實(shí)踐中不斷發(fā)展。大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國家都有提供公共福利的制度安排，這些公共福利制度安排通常以為窮人謀福利的形式立法，根據(jù)該法律，公共當(dāng)局負(fù)有籌集和支付有限資金以救濟(jì)窮人的責(zé)任。早期的這種公共福利的主要目標(biāo)集中在維護(hù)公共秩序和勞動力市場管理上，而不是窮人的福祉上。

隨著工業(yè)化和社會民主主義的日益普及，大多數(shù)資本主義國家開始將福利支出擴(kuò)大到公共衛(wèi)生、公共教育、養(yǎng)老金和失業(yè)等領(lǐng)域。20世紀(jì)的兩次世界大戰(zhàn)進(jìn)一步推動了這種制度變革，人們普遍認(rèn)為，福利國家是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后一段時期的歷史反映。特別是福利國家普世主義模式的最初動機(jī)是基于戰(zhàn)后英國工黨政府成立初期貝弗里奇（1942年）著名的《社會保險報告》的建議。因此，福利國家的真正定義必將以一種普世主義的方式出現(xiàn)。在福利國家歷史的早期階段，將福利國家的內(nèi)容與為窮人的立法區(qū)分開來時，福利國家就沿著有限的公共福利（例如為貧困人群立法）和擴(kuò)展的公共福利（例如社會保險）之間的分界線出現(xiàn)。

在為福利國家的出現(xiàn)劃清制度變遷的界限時，一個相關(guān)的問題是如何衡量福利國家出現(xiàn)的確切時間。評估福利制度成熟度的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)滿足：（1）是否有完善的社會保險項目；（2）是否存在延伸的公民權(quán)力；（3）是否不斷增加社會公共福利支出。這些指標(biāo)解釋了發(fā)達(dá)資本主義社會如何以不同的方式設(shè)計福利國家，其理由是福利國家的起源和鞏固反映了特定歷史條件下適應(yīng)社會、經(jīng)濟(jì)和政治需求的獨(dú)特制度流程。例如，在兩次世界大戰(zhàn)期間，英國對一系列社會服務(wù)和社會保險進(jìn)行合理化，而被視為福利國家落后者的美國直到1935年才建立了全國性社會保險，并且從未完全建立遵循歐洲路線的綜合性社會保險計劃。盡管如此，需要為福利國家的出現(xiàn)配置潛在的推動力，假設(shè)歷史的挑戰(zhàn)引發(fā)了一些同構(gòu)的制度調(diào)整形式，以適應(yīng)對福利供給的新要求。這種具有挑戰(zhàn)性的需求可以大致分為以下三類。

（一）制度上的調(diào)整應(yīng)滿足緊急需求

與福利國家形成有關(guān)的第一類制度性因素屬于政府對國家緊急狀態(tài)（例如戰(zhàn)爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)）的系統(tǒng)干預(yù)。實(shí)際上，第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)后擴(kuò)大社會預(yù)算的歷史經(jīng)驗表明，大戰(zhàn)是為新興福利國家提供動力的關(guān)鍵事件之一。戰(zhàn)時社會服務(wù)和社會保護(hù)計劃得到了極大擴(kuò)展，然后被嵌入戰(zhàn)后時期的社會結(jié)構(gòu)。政府有意設(shè)計的行為旨在改善戰(zhàn)時平民的福利，這主要是因為面臨全面戰(zhàn)爭的政府試圖控制和動員一個戰(zhàn)爭社會。陷入戰(zhàn)爭的國家，試圖通過提供更全面的福利服務(wù)作為獎勵。在參與兩次世界大戰(zhàn)的大多數(shù)國家中，在戰(zhàn)時及戰(zhàn)后引入并精心策劃了各種社會保險，包括健康、養(yǎng)老金、失業(yè)和家庭津貼。所有的收益都分配給了戰(zhàn)爭結(jié)束后的退伍軍人和幸存者。因此可以說，戰(zhàn)爭帶來了充分的就業(yè)機(jī)會，提高了生產(chǎn)能力，這意味著國家能更大程度地提供均等化收入或工作機(jī)會。

除軍事沖突外，資本主義國家也面臨嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的不利社會影響，福利方面的體制改革旨在在裁員和失業(yè)率飆升的情況下維持社會融合。1997年的亞洲金融危機(jī)以及20世紀(jì)80年代的拉丁美洲債務(wù)危機(jī)，為受經(jīng)濟(jì)危機(jī)束縛的政府如何著手建立社會保障網(wǎng)和各種社會保險計劃提供了很好的例子，可以考慮亞洲和拉丁美洲福利國家普遍發(fā)展過程。確實(shí)，來自國家緊急情況的福利需求促使政府通過動員旨在克服經(jīng)濟(jì)或安全危機(jī)的社會影響的機(jī)構(gòu)調(diào)整措施來改變或改革福利制度。

（二）制度上的調(diào)整應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)需求

許多學(xué)者試圖對福利國家發(fā)展過程進(jìn)行理論化分析，特別是在工業(yè)化國家，他們認(rèn)為福利發(fā)展隨國家工業(yè)化模式而變化。對于某些人來說，福利國家出現(xiàn)的主要推動力是一種道德動力，其基礎(chǔ)是公眾對工業(yè)化早期所造成的過度困難的反應(yīng)。一些以西方馬克思主義為導(dǎo)向的學(xué)者已經(jīng)從階級沖突的角度看到了福利的發(fā)展，階級沖突迫使政府用一些福利來補(bǔ)償工人的經(jīng)濟(jì)困境。但是，通過分析工業(yè)化過程如何產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)需求，可以發(fā)現(xiàn)福利發(fā)展的真正動力，這一動力始于福利國家是工業(yè)社會發(fā)展所產(chǎn)生的福利需求的產(chǎn)物。

工業(yè)化過程伴隨有傳統(tǒng)形式的社會供給和家庭生活的改變，這些變化還包括經(jīng)濟(jì)增長和隨之而來的人口增長和勞動分工，以及周期性失業(yè)的上升。因此，提供更全面的福利成為國家維持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長以及向工業(yè)提供可靠、健康和有文化素養(yǎng)的勞動力供應(yīng)的必要條件。因此，制度上的調(diào)整應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)需求引起的福利需求變動，這一變動過程涉及一系列與失業(yè)、工業(yè)災(zāi)難和附加福利有關(guān)的社會保險。在這種情況下，工業(yè)化解釋了社會福利機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)輔助物的重要作用，工業(yè)化為擴(kuò)大福利支出及其相關(guān)的制度變遷產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)需求，促使福利國家出現(xiàn)。

（三）制度上的調(diào)整應(yīng)滿足政治需求

除工業(yè)化因素外，還必須將政治挑戰(zhàn)作為解釋福利國家出現(xiàn)和鞏固的關(guān)鍵因素而進(jìn)行回顧，從某種意義上說，福利國家可被視為政治和社會革命的產(chǎn)物，這一政治和社會革命將公眾從臣民轉(zhuǎn)變?yōu)楣瘛Ｔ谟懻撐鞣缴鐣＠麌业纳鐣鹪磿r，政治過程而非經(jīng)濟(jì)需求受到更多學(xué)者的關(guān)注。政治決定因素的根本結(jié)構(gòu)在于福利國家是政治努力的一部分的觀念，因為戰(zhàn)后時期國家在實(shí)踐中嘗試使用政治來保護(hù)和促進(jìn)共同利益，特別是通過社會政策解決分配問題。

在這里，馬歇爾強(qiáng)調(diào)在沖突和漸進(jìn)啟蒙的復(fù)雜過程中建立公民、政治和社會權(quán)利的做法可以看作是分析現(xiàn)代化進(jìn)程中涉及福利國家的政治因素的試驗。在發(fā)達(dá)資本主義國家引入普選制是從用公共福利替代公民身份向用公共福利替代公民權(quán)利過渡的重要標(biāo)志，因為貧民的特權(quán)是他們可以要求通過投票獲得他們的權(quán)利。20世紀(jì)70年代和20世紀(jì)80年代，亞洲和南歐國家無處不在的民主化運(yùn)動泛濫，使得民間社會組織通過推動社會保障網(wǎng)的福利改革作為民主社會的重要組成部分之一而迅速追求實(shí)現(xiàn)社會權(quán)利。此外，在民主轉(zhuǎn)型歷史機(jī)遇期下的政治變革，可能與公民社會共同參與的福利發(fā)展領(lǐng)域中積極參與社會公益活動的公民權(quán)等更普遍的問題相關(guān)。但是，針對民主鞏固帶來的政治反彈的制度性回應(yīng)（典型的是軍事政變或反民主浪潮），也假定福利國家進(jìn)程是使非法政權(quán)成立合法化的政治機(jī)構(gòu)。簡言之，制度調(diào)整的第三種模式涉及政治要求的邏輯推論，這些政治要求將以積極或消極形式塑造為新興的福利國家。

到目前為止，根據(jù)福利國家形成中嵌入的制度基礎(chǔ)，福利國家適應(yīng)不同福利需求來源的環(huán)境過程在一定程度上有所不同，但提出了三種同構(gòu)趨同：國家緊急情況、經(jīng)濟(jì)和政治挑戰(zhàn)。當(dāng)然，對福利國家的擔(dān)憂很少由社會政策或其相關(guān)的制度上的調(diào)整模式?jīng)Q定，但是國家的歷史、政治和制度結(jié)構(gòu)都在塑造福利國家的方式中發(fā)揮作用。在這種情況下，各國政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置對福利發(fā)展具有特殊意義，它解釋了福利國家的出現(xiàn)及其所處的不同階段。Andersen（1990）研究指出，各種類型的政治機(jī)構(gòu)都在發(fā)展福利制度，以適應(yīng)各種社會和歷史背景下形成的福利需求。他認(rèn)為存在三種不同的福利制度：新自由主義（英國和美國）、保守主義（德國）和社會民主主義（斯堪的納維亞）[16]；另外，以前的其他學(xué)術(shù)著作也比較了具有相似歷史和文化特征但具有正式政治制度差異的政治實(shí)體（例如福利制度），對于理解福利國家制度流程具有重要意義。

總而言之，新興福利國家消除或滿足福利需求的制度調(diào)整能力成為其主要特征。在揭示福利國家社會起源時，制度的同構(gòu)過程有助于提出一些關(guān)鍵應(yīng)對措施，這些關(guān)鍵應(yīng)對措施介于福利需求和旨在納入這些要求的制度調(diào)整之間。作為福利國家的最終路徑，重新設(shè)計（或重新定義）制度調(diào)整，以合理化和合法化國家規(guī)定的延續(xù)性，可能會以道德的治理形式告終，即在實(shí)現(xiàn)自由與有效福利規(guī)定相等的前提下進(jìn)行治理。

結(jié)語

本研究包括兩部分內(nèi)容：一方面，以制度視角對比社會控制理論形式，重新闡述不同理論學(xué)派關(guān)于福利國家的爭論；另一方面，就福利國家起源而言，闡述了制度上的調(diào)整對三種不同福利需求的同構(gòu)變化。盡管它們整體上具有認(rèn)識論上固定的分析框架觀點(diǎn)，但古典主義、保守主義和西方馬克思主義分析方法可以分別為理解福利國家的總體觀念提供基礎(chǔ)工具。但是，對于福利國家如何產(chǎn)生的社會起源的更復(fù)雜的描述，必須考慮制度上的調(diào)整歷史以及與之相適應(yīng)的社會決策過程。這不僅有助于理解戰(zhàn)爭、工業(yè)化和政治現(xiàn)代化等歷史變化帶來的新需求如何影響福利國家的發(fā)展道路，而且還有助于理解福利國家如何應(yīng)對這些需求。

實(shí)際上，政策分析在評估如何提出福利要求，以及如何實(shí)現(xiàn)結(jié)果方面非常有效。從制度流程角度來看，社會決策的一條特殊路徑來自對新舊制度的不同價值之間復(fù)雜而可逆關(guān)系的均衡計算。在這方面，制度調(diào)整流程無疑在政策流程中根深蒂固，在決策過程中，決策者可以看到公民的各種福利需求，重新進(jìn)行制度設(shè)計以應(yīng)對社會挑戰(zhàn)，并至少針對福利需求變化制定合理的福利政策。

這樣的政策流程進(jìn)一步發(fā)展為一種新的政策轉(zhuǎn)移的制度流程，基于此，政策或行政安排從一個政策領(lǐng)域或一個國家轉(zhuǎn)移到另一個政策領(lǐng)域或另一個國家。通常認(rèn)為政策轉(zhuǎn)移是一種有目的的學(xué)習(xí)過程，而不是無意識的進(jìn)化過程，在該過程中，面臨相同福利問題的政府發(fā)現(xiàn)了相同的技巧，以中和社會力量。中央政府可以強(qiáng)迫不同部門或下層政府遵循他人的做法，以使社會政策具體化和制度化。近年來福利國家進(jìn)行的福利政策調(diào)整促使其他國家以融合的方式學(xué)習(xí)和引進(jìn)這些政策，學(xué)習(xí)和引進(jìn)福利政策有利于各國之間的福利政策融合和福利制度的發(fā)展。

因此，通過學(xué)習(xí)過程實(shí)現(xiàn)的政策融合使得制度上的調(diào)整促進(jìn)了福利國家制度的發(fā)展。在這方面得出的結(jié)論如下：福利國家的社會起源被認(rèn)為是制度上調(diào)整的結(jié)果，而這些制度上的調(diào)整是由宏觀體系約束與針對給定福利體制的社會挑戰(zhàn)之間的中等程度的結(jié)構(gòu)化造成。還可以預(yù)見，福利國家的進(jìn)一步發(fā)展和完善取決于在何種程度上可以使政策轉(zhuǎn)移制度化。因此，為了通過歷史制度視角的分析來驗證和比較制度上的調(diào)整過程，以進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移，應(yīng)該承擔(dān)前面的任務(wù)。

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Research on the Institutional Change Process of Welfare State

WANGYun-duo

(Economic and Business Management School, Heilongjiang University, Harbin 150080)

The main objective of this paper is to argue that the origins and formation of the welfare state should be reconsidered as an institutional process embedded in dialectical relations between given historical contingencies and institutional adaptations in response to welfare demands. Such relational processes can be categorized by institutional adaptations to the welfare demands: national emergencies, economic challenges and political transitions. Existing accounts for the emergence of the welfare state are bracketed under a single heading of social control theory for two reasons: first, those three explanations commonly err in believing that an ideological intent is given as predetermined before actual analyses of social policymaking, thereby neglecting the process of institutional reforms; and second, the underlying implication of all three accounts ends in a common target of social policy—how to control welfare demands, and safeguard social stability. By comparing institutional adaptations with social control theory, the paper aims to explain and emphasize the practical applicability of the institutional process approach in the studies of welfare development.

welfare development; institutional change process; universalism; selectivity

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.06.18

C911

A

2096-9333（2021）06-0125-08

2021-09-05

國家社科基金項目“生育率下降與預(yù)期壽命延長雙重約束下養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性研究”（16BRK016）。

王云多（1976- ），男，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，黑龍江大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院副教授，博士，主要從事養(yǎng)老保障研究。