梁華瑋

□歷史學研究

南京國民政府時期安徽省政府主席的社會治理及其困境——以吳忠信為例

梁華瑋

（阜陽師范大學 馬克思主義學院，安徽 阜陽 236037）

南京國民政府推行省政府主席制度，其目的在于加強中央集權(quán)，改善地方政治社會的治理，以維護自己的統(tǒng)治合法性。在整個社會治理體系中，省政府及其代表——省政府主席發(fā)揮著關(guān)鍵作用。吳忠信主政安徽后，不僅采取了一系列治理措施，而且有針對性地展開治理，為安徽的秩序穩(wěn)定和社會發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)，取得了一定成效。然而，總體來看，吳忠信對安徽的社會治理因政策未得到有效實行、地方勢力的阻撓、攻擊等而產(chǎn)生了諸多困境，并未取得預期效果。這種自上而下的行政化、命令式治理模式，無法從根本上解決社會治理運作中的規(guī)范性和實效性問題。

南京國民政府；吳忠信；安徽；治理；困境

民國以來，省政在治國理政中的地位越來越重要。南京國民政府時期省政府主席作為一省之政的全權(quán)負責者，在治理體系中承擔著重要功能，是各省保障民生、發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，直接間接影響整個地方，乃至國家治理的成效。誠如時人所言：各省政府主席“統(tǒng)轄全省的省政，關(guān)系人民切身的幸福，這又是如何重要的職位”[1]78。那么，南京國民政府時期省政府主席如何開展社會治理？社會治理的困境有哪些？為什么會出現(xiàn)弱政府低治理的格局？

吳忠信（1884-1959），字禮卿，安徽合肥人。早年參加孫中山領(lǐng)導的民主革命，曾任蔣介石的顧問。南京國民政府成立后，歷任黨政要職，待人處事，深受各方推重。吳忠信主政安徽后，實行了一系列重要的治理措施，為安徽政治、經(jīng)濟和社會等方面的改革和發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)，具有積極的進步作用。目前，學界對于省政府主席制度已有一定的研究，但主要是制度條文的梳理和解讀，并未深入實際運行過程；關(guān)于吳忠信主皖時期的社會治理只有《吳忠信傳》略有涉及，但研究并不系統(tǒng)，仍有較大余地⑴。有鑒于此，本文擬以1932-1933年為時間節(jié)點，以吳忠信為考察對象，對其社會治理及其成效、困境進行勾稽梳理與全面剖析。

一、省政府主席制度的推行

根據(jù)南京國民政府法規(guī)，省政府主席作為國家治理系統(tǒng)中地方最高一級的代表者，在整個社會治理體系中承擔著關(guān)鍵角色。他既是中央政令的執(zhí)行者，又是地方政府的負責人，且作為接觸民眾的“一把手”，極易受到關(guān)注。因此，南京國民政府為鞏固自身的合法性統(tǒng)治，結(jié)合當時社會實際，制定省政府主席制度。

（一）制度設(shè)計主要源自孫中山的民生主義和地方自治思想

1924年孫中山早就明確指出：政府的首要職責在于“民生”，對于“人民之食衣住行四大需要，政府當與人民協(xié)力：共謀農(nóng)業(yè)之發(fā)展，以足民食；共謀織造之發(fā)展，以裕民衣；建筑大計劃之各式屋舍，以樂民居；修治道路、運河，以利民行”。孫中山主張訓政時期“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效。全國有過半數(shù)省分達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之”[2]321-323。孫中山認為：“為省長者，當一方受中央政府之委任，以處理省內(nèi)國家行政事務(wù)，一方則為各縣自治之監(jiān)督者，乃為得之?！盵3]12作為一省之最高行政首腦，省政府主席便是南京國民政府踐行孫中山治國理政思想的結(jié)果。

（二）制度設(shè)計根據(jù)時勢變化的需要而多次修訂。

南京國民政府關(guān)于省政府主席的制度設(shè)計主要體現(xiàn)在《省政府組織法》。國民政府在統(tǒng)一時期主要精力放在軍務(wù)上，無法集中關(guān)注省政。如1925年7月1日，國民政府在廣州建立，并于當天首次頒布《省政府組織法》，對省政府主席僅規(guī)定各廳長組織省務(wù)會議時，推舉1人為主席[4]6-7。1926年11月、1927年7月國民政府分別對《省政府組織法》進行第一次、第二次修訂，內(nèi)容較簡單，規(guī)定省政府主席按照省政府委員會議決，執(zhí)行日常政務(wù)。對于制度設(shè)計的忽視，蔣介石曾批評說：“過去數(shù)年之間，吾黨因注全力予軍事的發(fā)展與民眾之宣傳，于是一切政治的施設(shè)，均為應(yīng)付各個之事實，不暇及于系統(tǒng)的法令規(guī)章之制定。”⑶378因此，在定都南京和實行訓政后，南京國民政府開始重視省政。1927年9月南京國民政府實現(xiàn)“寧漢合流”，不久分別于1927年10月25日、1928年4月27日第三次、第四次修正《省政府組織法》[5]11-12。1928年8月國民黨在南京召開中央全會，宣告全國開始訓政。根據(jù)《訓政綱領(lǐng)》，南京國民政府又于1930年1月18日、1931年3月7日分別第五次、第六次修正《省政府組織法》，明確規(guī)定省政府主席的職權(quán)包括召集并主持召開省政府委員會，代表省政府，執(zhí)行省政府委員會的議決案，監(jiān)督全省各級行政機關(guān)職務(wù)的執(zhí)行，處理省政府日常及緊急事務(wù)等，其中特別規(guī)定“現(xiàn)任軍職者不得兼省政府主席”[6]1-5、4-8。至此，南京國民政府對省政府主席制度設(shè)計愈來愈明確完善，逐漸形成具有“特色”的省政府主席制度。

（三）制度設(shè)計依據(jù)合法性統(tǒng)治的需要而不斷強化。

南京國民政府統(tǒng)一初期，就已將安徽作為統(tǒng)治資源的汲取之地。例如，1928年蔣介石電告說：安徽的卷煙券因“災(zāi)祲頻仍，迄今尚無成效，希即向滬上皖籍富人勸募，以裕餉源而振士氣”[5]373。1929年蔣介石又致電安徽財政廳說：“中央值編遣之際，需款萬急，有待各省協(xié)助共濟，希速籌卅萬元，尅日匯交財政部撥用。皖省財政固有困難情形，惟中央統(tǒng)籌全局較諸一省之困難尤甚，應(yīng)共體艱巨，力顧中樞，勿得諉誤，是為至要?！雹?70-171正因為中央急需，所以蔣介石對省政府主席的控制將更強化，更需要忠誠于自己的心腹去執(zhí)掌。

二、吳忠信主皖下的社會治理

吳忠信是安徽本地人，曾追隨孫中山，積極參與革命活動，符合孫中山“本地人管理本地”的地方自治理念；又是國民黨元老，屬軍人身份外的文官系統(tǒng)，上層政治經(jīng)驗豐富；且與蔣介石私交良好，因而是省政府主席的理想人選⑵。與此同時，吳忠信已獲得蔣介石的信任和認可。1926-1928年“既是蔣介石稱雄奪權(quán)掌權(quán)的伊始，也是他命運多舛、政權(quán)極不鞏固之時。但不論風云變幻莫測，人物沉浮不定，而吳忠信總是兩肋插刀，為他出謀劃策，竭盡汗馬功勞，使他闖過一個個難關(guān)，渡過一道道天塹”[7]109。1932年4月，南京國民政府電令安徽省政府“應(yīng)予改組”，“指定吳忠信為主席”⑸。至1933年5月，吳忠信等“奉令于本月三十日交卸安徽省職務(wù)”⑹。吳忠信主皖雖僅一年有余，但其政治決策和治皖措施，對安徽政治社會的發(fā)展和改進產(chǎn)生了重要影響。他不僅本著“大公無私之精神，堅決果敢之意志，盡我責任”，而且主張“乃為做事，非為做官”⑺29-30、40，在整理財政、社會救濟以及社會建設(shè)方面推行了一系列重要治理措施，并取得了一定的成效。

（一）整理財政

國民政府定都以來，安徽財政問題十分嚴重，財政弊病、民眾負擔尤為突出，如安徽政府報告說：“本省一年來之財政，可謂窮窘已極”“究其窮困原因，由來已久”⑻14。對此，作為省政府主席，吳忠信必須加以改革和整理。

1.取締不法捐稅。安徽的不法捐稅盛行，急需取締。1932年5月蔣介石電吳忠信等：“蚌埠及皖北所有鴉片捐稅征收機關(guān)一律禁止，趕速取消。如敢故違，準照軍法嚴懲，仰該總指揮主席師長切實負責執(zhí)行，勿得徇私延誤，并將禁止情形詳報為要?！蓖瑫r，蔣介石又電告說：“皖北鹽斤附加稅，自本月廿六日起，一律取消，勿得再征，并令徐師長負責取締呈報?！雹?85-486對此，吳忠信積極取締不法捐稅。吳忠信電告說：安徽“已遵飭克日停收鹽稅附加”。同時，還取消了相關(guān)的征稅機關(guān)，“已遵飭皖北特稅處克日結(jié)束”⑽。1932年7月，吳忠信力主停辦特種稅。他先是“晉謁蔣委員長，于報告軍事財政情況外，并叩商該稅裁撤問題暨抵補辦法”，返皖后“即于十二日省府常會，提出議決停辦，另籌抵補辦法”，即“向滬銀行界借款二百萬，以皖中鹽斤作抵，勉渡難關(guān)”[8]。對此弊政，吳忠信認為：原有皖南北鹽附、特種營業(yè)稅、米照費等害民弊政，“更不能不次第裁撤，以蘇民困”[9]。

2.縮減預算，減少支出。近代安徽原本財政收入不多，但支出卻很大，主要是軍費，“每月協(xié)助軍餉，尚須解部款三十萬元，年約三百六十萬元”，數(shù)年以來，“已近百余萬元之數(shù)，是本省過去財政之窘乏，被累于軍費者實大”。對此，吳忠信也非常清楚，他說：“蓋以本省天然生產(chǎn)無多，稅收自屬有限，而各項支出，日漸膨脹，尤以軍費為最。”[13]14故而吳忠信“曾多次削減預算，以求收支適合”[9]，積極“實行二十一年度（1932）預算之縮編”，“改訂暫行折減辦法六條：凡在上年度減政期內(nèi)，俸給按成折減者，一律改照下列標準，分別減折：50元以下者不折；51元以上至180者九折；180元以上者八折等，最后提交省政府第279次常會議決，通令遵照”⑾2-3。

3.積極尋求中央援助。鑒于“皖省財政枯竭”“在在需款”，吳忠信認為：“職責所在，即無人民呼吁，地方責難，扶心已覺難安，迫不得已，惟有請求中央迅賜抵補?！薄凹贝醒胙a助者也?！雹?一方面，吳忠信派財政廳長“前往京滬與子文部長切洽”“促其救濟”⒀。另一方面，吳忠信直接致電中央，請求援助。1932年7月17日，吳忠信特致電行政院、財政部等，“皖省災(zāi)變頻仍，蓋藏久罄，倘非別籌補，挹注有資，必至險象環(huán)生，百政俱滯……伏乞迅予救濟，不勝感禱”[8]。在吳忠信一再請求和努力下，中央政府給予了一定的援助。例如，1932年6月，安徽將皖南、皖北省防鹽斤附捐取消，其它鹽稅附加已改歸財政部統(tǒng)一核收，每年定額撥給安徽208.2萬元，補助省用[10]355。同年9月，蔣介石復電吳忠信：“電悉，聞中央已通過該省公債五百萬元，該省經(jīng)費當可周轉(zhuǎn)，足以解決一切困難矣?！雹?43

經(jīng)過整理，安徽財政略有起色。有報告說：“近數(shù)月來，人民擔負減輕，而財政反較有起色，除已償還短期借款公款庫券，及前任舊欠，共約八十余萬元外，而每月各項開支，尚可勉強籌付，雖云大費周章，要亦為整理之效果?！盵13]14-15

（二）社會救濟

南京國民政府時期安徽災(zāi)患不斷，民眾受災(zāi)嚴重。例如，1931年夏，安徽全省遭受特大水災(zāi)，“萬里無田廬，但見云樹梢，野哭聲斷續(xù)，浮尸逐水草”。據(jù)統(tǒng)計，全省48個縣受災(zāi)，占全省縣數(shù)十分之八，受災(zāi)田畝3155萬畝，占全省田畝57%，災(zāi)民960余萬人，占全省人口的40%，死亡112 288人，直接損失31 464萬元。實際遠非此數(shù)[11]17-18。

1.災(zāi)害救濟。吳忠信就任之后，采取了一系列救濟措施。第一，籌設(shè)救濟機構(gòu)。吳忠信令：“各縣一律籌設(shè)救濟院，已設(shè)各縣，則力求擴充與完善，并籌定經(jīng)費，組織募金管理委員會?！钡诙I措糧食。吳忠信一方面“整飭倉儲，擬定整頓辦法，責成各縣長按各該縣現(xiàn)有人口數(shù)量，最低限度，儲足三月糧食”。另一方面，則“維持糧食價格，除令各縣，籌撥巨款，購榖存儲，以提高糧價外，并規(guī)定糧食適當價格，嚴禁奸商囤積操纜，一面撤消米□，以資流通”[13]13。1932年9月，吳忠信即令所屬各縣“會同士紳及駐軍長官，組設(shè)食糧保管委員會”⒂。第三，辦理賑務(wù)。吳忠信一面在安徽省“二十一年度預算”中“規(guī)定救災(zāi)準備金二十萬元，以資賑濟”，一面“會同國府救濟水災(zāi)委員會，實施農(nóng)賑工賑各賑事□，并由國府救災(zāi)會撥現(xiàn)款十二萬元，組設(shè)皖中南急工賑聯(lián)合辦事處，切實查施，計發(fā)懷寧等二十六縣急賑共四萬元，沿江濱湖各縣工賑十五萬元”。同時，積極辦理農(nóng)賑，“以組織農(nóng)民合作互助社入手，計共成立互助社八百六十九所。由國府救濟水災(zāi)委員會撥用二十余萬元，以協(xié)助被災(zāi)農(nóng)民，增修堤坊，購置農(nóng)具”[13]13。

2.善后救濟。自國共合作破裂后，南京國民政府對中共領(lǐng)導的革命根據(jù)地進行大規(guī)模的圍剿，以致造成嚴重災(zāi)難。例如，1932年蔣介石承認說：安徽“壯丁流離，田園荒蕪，以致五谷鮮豐登之歲，群黎有饑饉之憂”“種種殘酷荒涼之情形，實為亙古歷史所罕見”，于是蔣介石訓令安徽省政府主席，“自應(yīng)本救災(zāi)恤民之旨，亟為休養(yǎng)蘇息之圖”[22]261-263。吳忠信就任后，積極辦理善后救濟事務(wù)：一方面，積極成立專門機構(gòu)，辦理救濟。例如，1932年6月間，安徽成立皖西七邑善后專員辦事處，“劃定合肥，霍邱，六安，霍山，英山，舒城，壽縣”為特定區(qū)域，“并遴派唐啟堯為善后專員，處理撫綏善后事宜，計先后撥發(fā)六安，霍邱，霍山，英山等縣賑款共計三萬六千元”。同年12月間，吳忠信又“將該處取消，另擴大組織，成立災(zāi)區(qū)募賑會，酌請本省士紳一百零二人為會員，募集賑款，并與上所募集豫鄂皖災(zāi)區(qū)臨時義賑會接洽，依照義賑辦法，辦理農(nóng)工急賑”。1933年1月間，吳忠信又在全省“成立各縣分會，協(xié)助募款會放，現(xiàn)均已積極規(guī)劃進行”[13]13。另一方面，則要求縣長速往戰(zhàn)區(qū)展開救濟。1932年9月，蔣介石致電吳忠信說：“英山即可克復，該縣行政善后困難，請多派得力士紳前往協(xié)助，并令該縣縣長速由武穴隨上官云相軍長前往英山?！雹?/p>

（三）社會建設(shè)

南京國民政府時期安徽農(nóng)村社會日漸衰敗，“災(zāi)害薦臻，生產(chǎn)銳減，形成今日農(nóng)村衰落之現(xiàn)象”，對此，吳忠信則認為社會建設(shè)的真義不在于“物質(zhì)文明之享受”，而在于“生產(chǎn)利益之擴充”，“求生產(chǎn)增加，含發(fā)展交通，開發(fā)水利，及恢復農(nóng)村經(jīng)濟”等[13]16-17。

1.交通建設(shè)。蔣介石對于交通發(fā)展比較重視，并指示吳忠信說：今日省政“辟公路電話，發(fā)展交通通信”“實為首務(wù)”⒄。1932年5月5日，蔣介石致電吳忠信說：“宣城至廣德間，公路一百余里應(yīng)提前筑成，使長興與蕪湖間能早日通車，務(wù)請查復即行。”⒅同年6月，蔣介石又電吳忠信等，“六安經(jīng)青山至霍山公路，應(yīng)先修成；再由六安經(jīng)楊柳店至葉家集一路；另由青山經(jīng)獨山至麻埠一路，請先準備”⒆。于是，1932年5月吳忠信宣布治皖方針，其中要求以全力完成全省公路，并經(jīng)決議以安徽米照捐六十萬為筑路?？?，“專作修筑屯溪昌化路之用，此路可以溝通浙皖兩省交通，且關(guān)系軍事運輸”[12]。據(jù)此，吳忠信要求各縣修筑公路，“必須與鄰縣相接，并限期成功，其橋梁涵洞材料費與征工皆由各該縣人民籌擔，省政府僅派員負責測量，定路標，裝電話電線，設(shè)車站而已，監(jiān)工修路由各縣長負責督促，再由各區(qū)警備司令劃區(qū)監(jiān)察……，約于一年內(nèi)可完成”⒇。吳忠信“即電飭蕪宣廣三縣政府，即日開始籌款征工，并委派叚天爵陳家瑞等為工程師監(jiān)工員，分赴各縣監(jiān)督興工”[12]。在吳忠信努力下，安徽先后修建了多條道路，如“京蕪路，宣長路，工程完竣，招商行車，蕪屯路，杭徽路，（歙昱段）均已分段動工。安合路之橋梁路面，包工承修，局部且已告竣，全線已售票行車”。合蚌路、合六路“亦在籌備通車，皖西各路，則皆分別勘測監(jiān)修”[13]16。

2.農(nóng)村建設(shè)。吳忠信主政安徽后，一方面加強農(nóng)林建設(shè)，“改組農(nóng)林機關(guān)，使成為系統(tǒng)化科學化，以求其適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境”；與此同時，“從事稻麥棉茶□桑之改良”，“實行林區(qū)制，以專責成。訂定教育建設(shè)合作方案，以求聯(lián)絡(luò)一貫，切實指導推廣，使效用深入民間。復籌設(shè)各縣農(nóng)民借貸所，以救濟農(nóng)村經(jīng)濟之枯窘”[13]17。另一方面則擴大水利建設(shè)。吳忠信主要采取“集合民眾力量以推進之修堤開塘，濬渠等事業(yè)”，“擬定初步治標計劃，限六個月完成初步，更擬治本計劃，期以五年完成大計”[13]17。

（四）社會秩序整治

近代以來，安徽的煙毒一直被人詬病。有史料記載：“皖北各屬，夙稱產(chǎn)土之區(qū)?！盵13]58“皖省煙禍，流毒多年，當局歷來多借口寓禁于征，結(jié)果適助長煙毒，貽害益烈?！盵14]

1.嚴禁煙毒。對于煙毒，吳忠信堅決主張“采用斷禁政策，嚴厲禁絕”。對此，吳忠信則制定了“極嚴厲之刑章”、“令飭各縣□論民眾，凡有販運制造吸食紅丸等毒品，查貨訊明，即以軍法從事”。對于禁吸鴉片，吳忠信規(guī)定“先從公務(wù)人員著手”，“統(tǒng)于兩周內(nèi)，凡吸煙及不吸煙人員，均已分別戒絕及具結(jié)，并隨時指定醫(yī)院調(diào)驗，以資證實”。對于民眾吸者，“則飭各縣設(shè)立戒煙所，切實調(diào)查，盡量登記，限期戒絕”。1932年5月，吳忠信“即查禁鴉片稅收機關(guān)，以為釜底抽薪之計”。12月間，吳忠信又“厘定禁煙辦法，分派干員赴皖北皖中各縣，查禁煙苗，厲行鏟除，由縣會委具結(jié)報府備核”。1933年3月，吳忠信又“派員……分赴各縣復勘，務(wù)期鏟除盡凈，以達到根本肅清之目的”[13]13-14。

2.嚴控秩序。民國以來，安徽時常受到匪徒騷擾和侵襲。例如，1928年10月，李老末率匪徒2萬余人，竄犯阜陽。1931年冬，阜陽匪首李輔仁糾集匪眾數(shù)千人竄犯到阜陽、臨泉縣境。1933年夏，豫匪楊黑子、劉得勝率土匪萬余人，自豫東竄至臨泉、阜陽、潁上太和等縣[15]374。安徽省政府報告中也記載說：“或系積匪，或?qū)倭骺?；大者聚眾?shù)萬，少者亦千數(shù)百人，分頭竄擾，焚殺搶掠，狀至殘酷！農(nóng)村瀕于破產(chǎn)，閭閭被其荼毒，八皖山河，幾無一片干凈土?！?21)1對于匪患，吳忠信主要借助軍隊進行清除，以維護社會秩序。例如，1932年8月，據(jù)泗縣縣長電稱：“阮師迄未到縣，匪勢日益猖獗?！眳侵倚艅t電“飭該縣長竭力防范外”，又電請“阮師迅即馳剿，以保地方”(22)。同時，為控制社會秩序，吳忠信力圖整頓強化警備力量。鑒于“省警備旅為省保安基本隊伍”“警備一二兩旅，份子復雜，風紀久弛，缺戰(zhàn)斗力，實有改組整理之必要”，吳忠信“已著手改編”“選忠勇干部，切實訓練”(23)。

由上可知，吳忠信在外患、天災(zāi)、人怨等不利條件下主政安徽，抱著“知難而不退”之決心，盡力盡責進行社會治理，以報效家鄉(xiāng)父老。對于社會治理，吳忠信不僅采取了一系列措施，而且有針對性地展開治理，注重從安徽實際問題出發(fā)，堅持具體問題具體分析，而且也相應(yīng)地對問題進行變通和靈活處理，主要體現(xiàn)在他大膽地對財政問題、社會救濟和社會建設(shè)等方面進行改革和治理。因此，無論是其施政主張，還是具體治理過程，吳忠信治皖均有一定的進步意義，取得了一定的成效，符合現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的趨勢。對此，時人評述說：“吾皖頻年災(zāi)患，祲尋貧瘠不堪，益以軍法迭乘，相因為利，政治窳敗，民困難蘇。”“自吳主席主政以來，廓清積弊，勤政愛民，種種設(shè)施頗著?！?24)誠如臺灣學者謝國興研究指出：自吳忠信主皖以來，一面節(jié)流與開源并舉，一面著力發(fā)展國家資本、振興實業(yè)為重點，安徽的建設(shè)漸次蓬勃發(fā)展，以至1937年達到高峰[16]260。

三、社會治理低效及其原因

吳忠信回鄉(xiāng)主皖，既有回報家鄉(xiāng)之桑梓之情，又有拱衛(wèi)京畿和發(fā)展安徽，使之成為南京國民政府統(tǒng)治核心之愿，是順應(yīng)現(xiàn)代政治制度的轉(zhuǎn)型和南京國民政府實行文官治理的良性結(jié)果，但治理的預期效果并未達到。例如，財政整理方面，至1934年，安徽民政廳長明確指出：“過去的積弊沒有革除，尤其是地方的財政，混雜凌亂，弊竇百出?！盵17]又如，社會建設(shè)方面，有論者研究指出：“近代安徽農(nóng)村經(jīng)濟凋敝、災(zāi)害頻仍、工商不振”，發(fā)展實業(yè)、教育的經(jīng)費也少得可憐，如建設(shè)實業(yè)費用，一般只占總支出的二十分之一[18]499。再如，治理煙毒方面，1933年5月蔣中正電告吳忠信說：潛山“煙苗如是之多，而該縣長俞兆和從未據(jù)報，雖迭經(jīng)電詢，亦置若不聞，顯示藐視公令”(25)。正因為如此，吳忠信最后只好選擇辭職，“計電辭呈辭面辭共計有十三次”[12]39。綜合來看，吳忠信社會治理低效的結(jié)構(gòu)性原因主要有以下四個方面。

（一）治理措施無法有效實行

由于政府設(shè)置較簡，制度化運作不良，如此行政決定了政府在社會治理方面只能是“缺位”“無為”，無力實行全面治理。對此，吳忠信報告說：“所有政策不能積極推行，恐貽尸位之□?！薄罢m欲盡救濟災(zāi)民之責，苦于力不從心，但以責任所在，終系自諉?！痹诖胧﹫?zhí)行過程中，吳忠信處處受到阻礙，對此，他感嘆到：“如貫徹政策之推進，不得不去其障礙也！”[12]39-40吳忠信任主席期間竟出現(xiàn)建設(shè)廳長缺位現(xiàn)象?！敖逃龔d長程天放不肯任建設(shè)廳長，亦請兄另選，速提，免誤要公。”“如皖建設(shè)廳一時不能著手，可托曾養(yǎng)甫代辦”，以致于蔣介石“不能再問省政”之事(26)。

（二）自身治理能力有限

吳忠信自己事務(wù)執(zhí)行能力顯得薄弱。例如，1932年6月，蔣介石斥責吳忠信等：“自四月十四日會商議決諸件閉會后……至今時踰兩月，兄等對地方各廳如何辦理，對中正相約每月報告，有否實行，可知今日政府主管皆茍且塞責，敷衍應(yīng)酬無異?！?27)正因為自己感到無能為力，吳忠信在任職僅半年多就提出請辭。1932年12月吳忠信就在給蔣介石的電文中表現(xiàn)出情緒低落：“今日赴九華山稍憇?！薄巴钪飨^任人選，盼速決定發(fā)表，以便本月內(nèi)交替?！?28)

（三）地方行政官吏貪污腐化

省政府所屬官吏腐敗造成嚴重的社會治理低效。例如，1933年蔣介石電吳忠信說：潛山“發(fā)現(xiàn)煙苗，約有五千畝之多”“保安科長及該區(qū)區(qū)長竟致會同抽收煙稅，尤屬目無法紀”，要求“依法嚴懲示儆”[41]。對此，1933年衛(wèi)立煌電告說：“惟念近年以來，皖政失綱”，以致皖西皖北皖南“流亡載道，民不聊生，密邇首都，危險環(huán)伏”(29)。對于政府腐敗，孫中山早就指出，行政官員腐敗“是根深蒂固遍及于全國的”“所以除非在行政的體系中造成一個根本的改變，局部的和逐步的改革都是無望的”[19]95。

（四）地方社會勢力的阻礙

對于民國以來地方勢力的遺患，1929年蔣介石十分了解：“雖掃除十余年來輾轉(zhuǎn)割據(jù)之軍閥，然而國中養(yǎng)成軍閥之環(huán)境則猶如故也?！薄敖袢照卧O(shè)施之困難，即由此歷史遺留之特殊環(huán)境為之障礙。”[8]302對此，吳忠信自己也承認說：“就職以來，所有不負責任之傳單，或類于匿名……，任意攻擊，數(shù)見不鮮，若一加查究，或則假名某會，實則并無此種團體，或則私人結(jié)合，并未……官廳立案，或兩三人號稱民眾，或一二人自稱代表?！薄敖孕趴诖泣S，任意誣陷，實與人心風俗，社會治安，均有不良之影響?！盵12]40有學者研究指出：吳忠信就職后，為蘇民困，挽救桑梓，決心從多方面進行治理，但受地方勢力困擾，對土豪劣紳所做壞事，沒有勇氣制裁，被迫辭職[20]359。

結(jié)合前文可知，南京國民政府時期地方社會治理主體主要是政府，民眾、社會組織力量較弱，政府與社會極少互動，兩者之間未能形成良好的互動機制，社會治理必然低效。換言之，南京國民政府時期仍延續(xù)傳統(tǒng)王朝時代自上而下的行政化、命令式治理模式，根本上無法解決社會治理實效性問題。誠如美國學者孔飛力研究指出：“20世紀中國的歷屆政府在從事國家建設(shè)時，卻能夠倚靠并受益于舊政權(quán)源遠流長的行政經(jīng)驗?！盵21]120其實，對于社會治理低效的原因，吳忠信自己也隱約道出緣由：“環(huán)境所迫，萬難再留?！盵44]

綜上所述，從長時段來看，近代中國歷屆政府面臨的最大挑戰(zhàn)，就是如何使中國既成為一個統(tǒng)一、強大和有效率的國家，又要成為一個在憲政建制和公民參與的基本問題上具有現(xiàn)代意義的合法性國家[21]35。南京國民政府推行省政府主席制度，強化省政府主席權(quán)力，其目的在于加強中央集權(quán)，改善地方社會治理，以鞏固自己的統(tǒng)治合法性。吳忠信主皖期間，在社會治理方面取得了一定的成效，但仍未取得預期效果，且產(chǎn)生了多重困境。他一方面不敢徹底地進行改革，對于很多急務(wù)未能持續(xù)有效地解決，所以，在一定程度上不利于安徽進一步發(fā)展。另一方面，由于任期短暫，他的治理措施有的無法得到執(zhí)行，有的操之過急，所以，并沒有有效解決安徽當時存在的許多問題，以致于最后被迫請辭離皖。換言之，南京國民政府單純通過這種自上而下的行政化、命令式治理，從根本上來說是無法解決地方社會治理運作中的規(guī)范性和實效性問題。站在中國大歷史的角度來看，南京國民政府推行省政府主席制度，試圖有效進行社會治理，但仍無法化解“總體性危機”，反而呈現(xiàn)“政治分崩離析，王朝循環(huán)周而復始”，最終無法擺脫垮臺這一鐵律[22]297。

⑴目前學界關(guān)于省政府主席制度的代表性研究主要有孔慶泰等合著的《國民黨政府政治制度史》（安徽教育出版社，1998年版）、徐矛著《中華民國政治制度史》（上海人民出版社，1992年版）、袁繼成等主編的《中華民國政治制度史》（湖北人民出版社，1991年版）等。關(guān)于吳忠信研究，代表性成果主要有丁劍所著的《吳忠信傳》（人民出版社, 2009年版），馮翔著：《旁觀者之眼:外媒視角下的吳忠信主持十四世達賴坐床》，《西藏研究》2017年第5期；葉小琴著《論吳忠信對劉曼卿使藏的評價及其緣由》，《西藏民族大學學報》2015年第6期；黃建華著《吳忠信與蔣介石在新疆問題上的分歧》，《新疆大學學報(哲社版)》，1999年第4期，等。

⑵關(guān)于吳忠信的早期革命履歷、南京國民政府黨政經(jīng)歷、與蔣介石關(guān)系等內(nèi)容，可參見丁劍著：《吳忠信傳》，北京:人民出版社,2009年版；劉慕燕著：《吳忠信傳略》，《民國檔案》1990年第3期，第122-123頁；《一年來之安徽政治》（附錄），安徽省政府秘書處編印，1933年，第39頁。

⑶根據(jù)蔣介石日記的內(nèi)容來看，地方制度設(shè)計等方面比較滯后。參見周美華編著《蔣中正“總統(tǒng)”檔案:事略稿本(3)》，臺北“國史館”，2003年版，第378頁。

⑷蔣介石對安徽非常注重，控制安徽的野心非常強烈。參見吳淑鳳編著《蔣中正“總統(tǒng)”檔案:事略稿本(5)》，臺北“國史館”，2006年版，第170-171頁。

⑸根據(jù)國民政府檔案記載，吳忠信被國民政府指定為安徽省政府主席。參見《安徽省政府官員任免(四)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號:001-032220-00077-011。

⑹《一般資料——民國二十二年(1933)(二十二)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號:002-080200-00092-139。

⑺吳忠信任安徽省政府主席期內(nèi)，曾編定一套較完整資料，對于這段時期的社會治理情況有較豐富的記錄?！兑荒陙碇不照?附錄)》，安徽省政府秘書處編印，1933年版，第29-30、40頁。

⑻《一年來之安徽政治(第一編總論)》，安徽省政府秘書處編印，1933年版，第14頁。

⑼吳淑鳳編著《蔣中正“總統(tǒng)”檔案:事略稿本(14)》，臺北“國史館”，2004年版，第485-486頁。

⑽《改革政經(jīng)(一)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-090102-00010-016、002-090102-00010-017。

⑾《一年來之安徽政治(第三編財政)》，安徽省政府秘書處編印，1933年版，第2-3頁。

⑿吳忠信任安徽省政府主席時，曾對安徽的稅捐進行改革。參見《安徽省地方賦稅及縣地方附加雜捐報告書》，安徽財政廳編印，1934年版，第1頁。

⒀《一般資料——民國二十一年(1932)(五)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號:002-080200-00057-023。

⒁王正華編著《蔣中正“總統(tǒng)”檔案:事略稿本(16)》，臺北“國史館”，2004年版，第543頁。

⒂《一般資料——民國二十一年(1932)(三)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-080200-00055-034。

⒃《革命文獻(五)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號:002-020200-00022-052。

⒄《革命文獻(一)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-020200-00023-051。

⒅《革命文獻(一)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-020200-00023-049。

⒆《鞏固國防(一)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-090102-00001-031。

⒇《鞏固國防(三)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-090102-00003-353。

(21)《一年來之安徽政治(第六編保安)》，安徽省政府秘書處編印，1933年版，第1頁。

(22)《武裝“叛國”(二十五)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-090300-00048-266。

(23)《親批文件(民國二十一年(1932)六月)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號:002-070100-00026-087。

(24)《安徽省政府官員任免（四）》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 001-032220-00077-021。

(25)《一般資料——民國二十二年(1933)(十七)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-080200-00087-044。

(26)《籌筆——統(tǒng)一時期(七十二)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-010200-00072-028。

(27)《籌筆——統(tǒng)一時期(六十七)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-010200-00067-033。

(28)《一般資料——民國二十一年(1932)(十三)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-080200-00065-069。

(29)《一般資料——民國二十二年(1933)(十五)》，臺北“國史館”館藏檔案，檔案典藏號: 002-080200-00085-100。

[1]李蘆洲.國民政府的政績[M].上海:中央書局,1934.

[2]孫中山.國民政府建國大綱(1924年1月23日)[M]//林家有.建國方略.北京:中華書局,2011.

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The Social Governance and Effects of the Chairman of Anhui Provincial Government During the Nanjing National Government:Taking Wu Zhongxin as an Example

LIANG Hua-wei

(School of Marxism, Fuyang Normal University, Fuyang 236037, Anhui)

The Nanjing National Government promotes the provincial government chairman system, the purpose of which is to strengthen centralization and improve the governance of local political society to consolidate the legitimacy of its rule. In the whole social governance system, the provincial government and its representative - the chairman of the provincial government play a key role. After Wu Zhongxin took charge of Anhui, he not only took a series of governance measures, but also carried out targeted governance, which laid a certain foundation for the order stability and social development in Anhui, and achieved certain results. However, on the whole, Wu Zhongxin’s social governance of Anhui has caused many difficulties due to the ineffective implementation of policies, obstructions and attacks by local forces, and has not achieved the expected results. This kind of top-down administrative and imperative governance mode is fundamentally unable to solve the problems of standardization and effectiveness in the operation of social governance.

The Nanjing National Government; Wu Zhongxin; Anhui; Governance; Dilemma

2020-12-16

安徽高校人文社會科學研究重點項目“社會治理視域下的安徽省政府運作與能力研究（1927-1949）”（SK2018A0504）。

梁華瑋（1981— ），男，安徽當涂人，講師，博士，研究方向：中國近現(xiàn)代史。

K313.45

A

2096-9333（2021）02-0132-08

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.02.20