胡 偉

（華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430079）

政府購(gòu)買教育服務(wù)是“政府出資、定向購(gòu)買、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的教育服務(wù)的供給方式。[1]它有利于增加教育服務(wù)供給，提高教育服務(wù)水平，切實(shí)解決城鄉(xiāng)教育服務(wù)均等化問(wèn)題。[2]因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)進(jìn)行法治化，就必須實(shí)現(xiàn)依法購(gòu)買教育服務(wù)、依法控制政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)和依法追究責(zé)任等，這是確保政府購(gòu)買教育服務(wù)為民和提高教育服務(wù)供給質(zhì)量與效率的有效手段。[3]對(duì)這一問(wèn)題的研究具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。

一、依法購(gòu)買教育服務(wù)：政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的根本準(zhǔn)則

從目前我國(guó)政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的現(xiàn)狀來(lái)看，依法購(gòu)買教育服務(wù)并未得到真正落實(shí)，反而出現(xiàn)“應(yīng)然狀態(tài)”與“實(shí)然圖景”的背離，也產(chǎn)生了“管理與服務(wù)”“權(quán)力與權(quán)利”“合法與合理”“實(shí)體與程序”不統(tǒng)一的現(xiàn)象。究其原因，在于政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化并沒(méi)有抓住依法購(gòu)買教育服務(wù)的本質(zhì)特性，使其在一定程度上偏離了正確的軌道。為了擺脫這種困局，應(yīng)深入探討依法購(gòu)買教育服務(wù)的精髓與實(shí)質(zhì)，以促進(jìn)政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的完善。

（一）依法購(gòu)買教育服務(wù)是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化之要義

對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)進(jìn)行法治化，不僅僅是規(guī)范政府購(gòu)買教育服務(wù)行為，而是要確保政府（購(gòu)買主體）“普遍地遵循具有正義與秩序價(jià)值的良法體系”去購(gòu)買教育服務(wù)。[4]從依法購(gòu)買教育服務(wù)的特性來(lái)看，其中的“法”必須是能夠?qū)崿F(xiàn)善治的“良法”。而稱之為良法的“法”，一方面應(yīng)是“實(shí)質(zhì)的良法”，也就是要反映人民的意志和根本利益；另一方面應(yīng)是“形式的良法”，即要符合法制統(tǒng)一原則?？梢?jiàn)，依法購(gòu)買教育服務(wù)是指政府在法律授權(quán)的范圍內(nèi)嚴(yán)格履行購(gòu)買教育服務(wù)的職責(zé)，在向公眾提供教育服務(wù)的過(guò)程中不得損害公眾的合法教育權(quán)益。這就要求對(duì)政府實(shí)施的購(gòu)買教育服務(wù)行為進(jìn)行法治化，亦要求對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)進(jìn)行立法。此外，還強(qiáng)調(diào)在政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中將“法律至上”和“法律正當(dāng)”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。所謂“法律至上”，意味著政府購(gòu)買教育服務(wù)應(yīng)以基于《憲法》和《政府采購(gòu)法》制定的法律為準(zhǔn)繩與尺度，它們未作出明確規(guī)定的則為活動(dòng)的禁區(qū)；所謂“法律正當(dāng)”，意味著政府購(gòu)買教育服務(wù)應(yīng)將由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的相關(guān)法律以及授權(quán)由國(guó)務(wù)院制定的相關(guān)法規(guī)作為依據(jù)。只有這樣才能充分反映公眾在教育方面的期待和根本教育利益，[5]并且將二者有機(jī)統(tǒng)一于政府購(gòu)買教育服務(wù)的法治精神之中。

由此可見(jiàn)，“一切為了人民”是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的邏輯起點(diǎn)。從這個(gè)意義上來(lái)講，政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化是指政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合理行使購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)向公眾提供教育服務(wù)，保障公眾享有各項(xiàng)教育權(quán)益，從而讓已制定的政府購(gòu)買教育服務(wù)的相關(guān)法律獲得普遍的服從。這樣有利于教育服務(wù)的生產(chǎn)者（承接主體）及受益者（公眾）對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)的行為作出正確的預(yù)測(cè)并據(jù)此來(lái)合理安排自身的教育服務(wù)事務(wù)。從政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的核心內(nèi)涵來(lái)看，無(wú)疑是指政府購(gòu)買教育服務(wù)的行為應(yīng)在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)實(shí)施。簡(jiǎn)言之，就是依法購(gòu)買教育服務(wù)。誠(chéng)如龔祥瑞所言：“政府是處在法律之下，而不是處在法律之上或法律之外。”[6]

雖然政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的目標(biāo)是多元的，但其首要目標(biāo)是把政府的相關(guān)權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。這是因?yàn)?，政府既是?gòu)買教育服務(wù)資金的提供者，又是購(gòu)買教育服務(wù)合同的授予者。同時(shí)，政府在購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中，因涉及公共性和公益性而具有一定的優(yōu)位。所以，政府擁有高權(quán)而易于出現(xiàn)腐敗，必須防患于未然。從政府購(gòu)買教育服務(wù)自身來(lái)看，它是利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)滿足公眾對(duì)教育服務(wù)需求的一種創(chuàng)新方式，致力于將政府建設(shè)成人民滿意的服務(wù)型政府。不過(guò)，服務(wù)型政府應(yīng)是有限政府、責(zé)任政府和法治政府。這是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的不竭的內(nèi)在動(dòng)力，不僅體現(xiàn)了國(guó)家與公民之間良性互動(dòng)的關(guān)系，而且體現(xiàn)了全面依法治國(guó)基本方略在教育領(lǐng)域的落實(shí)。從手段與目的的關(guān)系來(lái)看，政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化是實(shí)現(xiàn)依法購(gòu)買教育服務(wù)這個(gè)目的的重要手段，而依法購(gòu)買教育服務(wù)的本質(zhì)特性必須在政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化中得到深刻反映與呈現(xiàn)。從一般意義上來(lái)講，依法行政是政府從事行政管理活動(dòng)的根本準(zhǔn)則，是社會(huì)主義民主法治精神的基本要求和主要標(biāo)志。[7]可見(jiàn)，把依法購(gòu)買教育服務(wù)奉為政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的圭臬是理所當(dāng)然的。

（二）依法購(gòu)買教育服務(wù)的價(jià)值取向契合了政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化之本質(zhì)

依法購(gòu)買教育服務(wù)的價(jià)值取向是指潛藏在政府依法購(gòu)買教育服務(wù)行為背后、能夠起到支配作用的內(nèi)在的基本價(jià)值立場(chǎng)。這決定了政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的性質(zhì)與傾向。因此，依法購(gòu)買教育服務(wù)的價(jià)值取向是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的靈魂和精神之所在。[8]主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

第一，管理與服務(wù)的統(tǒng)一。在傳統(tǒng)的教育服務(wù)供給中，政府集生產(chǎn)者、提供者和管理者于一身，是通過(guò)指令性計(jì)劃和行政命令來(lái)分配與控制教育服務(wù)，無(wú)需由法律來(lái)調(diào)整政府與教育服務(wù)享有者的關(guān)系。所以，教育服務(wù)供給方面的立法極少。即便有相關(guān)立法，也是以管理為目的。由于政府提供教育服務(wù)的行為未受到規(guī)范與制約，因此，存在一些損害公眾教育服務(wù)利益的情形，如教育服務(wù)的支出浪費(fèi)較大、提供的教育服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量缺乏足夠保證等。[9]通過(guò)依法購(gòu)買教育服務(wù)的方式，將教育服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者相分離，可以讓更多的社會(huì)力量參與到教育服務(wù)供給中來(lái)，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)、高效的教育服務(wù)。政府依法向公眾提供教育服務(wù)時(shí)，不再只是履行管理職能，還承擔(dān)著綜合服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了從“管理者”角色向“服務(wù)者”角色的轉(zhuǎn)變。這也是目前政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化應(yīng)從偏重和依賴指令性計(jì)劃、行政命令等管理方式中擺脫出來(lái)，向依法自愿、平等協(xié)商等方式邁進(jìn)所作出的理性選擇，以達(dá)致政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化所追求的“管理”與“服務(wù)”相統(tǒng)一的目的。[10]

第二，權(quán)力與權(quán)利的統(tǒng)一。從傳統(tǒng)的教育服務(wù)供給模式來(lái)看，政府主要采取行政手段對(duì)教育服務(wù)的事務(wù)大包大攬，突顯政府在教育服務(wù)供給中的權(quán)力至上。而在采取依法購(gòu)買教育服務(wù)的方式后，“國(guó)家權(quán)力本位觀”轉(zhuǎn)向“公民權(quán)利本位觀”，把政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)與公民教育服務(wù)選擇權(quán)之間的平衡關(guān)系放在重要位置。兩者之間的平衡有賴于它們的統(tǒng)一。一方面，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)來(lái)自公民賦予。從《憲法》第2 條第1 款的規(guī)定來(lái)看，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。可見(jiàn)，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)派生于人民的權(quán)利并受其制約。另一方面，公民教育服務(wù)選擇權(quán)受法律保護(hù)，也受政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的保障。這是因?yàn)椋婪ㄐ惺官?gòu)買教育服務(wù)權(quán)應(yīng)以保護(hù)公民教育服務(wù)選擇權(quán)為目標(biāo)和依歸，否則，不符合《憲法》的精神。[11]政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化就是要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。不然，對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)不做制約，必將造成對(duì)公民教育服務(wù)選擇權(quán)的損害。同時(shí)，不受法律限定的公民教育服務(wù)選擇權(quán)只能導(dǎo)致無(wú)政府主義，這是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化需要解決的核心問(wèn)題。

第三，合法與合理的統(tǒng)一。依法購(gòu)買教育服務(wù)的基本要求就是做到合法與合理的有機(jī)統(tǒng)一。合法是指政府購(gòu)買教育服務(wù)的一切活動(dòng)都應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩，任何機(jī)構(gòu)與個(gè)人均不得享有法外之特權(quán)。同時(shí)，在合法的前提下還要做到合乎一定的正當(dāng)性或事理，如政府購(gòu)買教育服務(wù)必要、適當(dāng)、公平、公正，誠(chéng)實(shí)守信、高效便民等。應(yīng)遵循以下基本準(zhǔn)則：一是政府購(gòu)買教育服務(wù)的動(dòng)因必須符合公眾的教育利益；二是政府購(gòu)買教育服務(wù)要符合其自身發(fā)展的規(guī)律，符合自愿、平等、有償?shù)脑瓌t；三是不適當(dāng)?shù)馁?gòu)買教育服務(wù)行為應(yīng)及時(shí)宣布無(wú)效；四是因不當(dāng)?shù)馁?gòu)買教育服務(wù)行為給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失的，必須依法予以糾正并作出相應(yīng)賠償或補(bǔ)救?？梢?jiàn)，合法與合理并不矛盾，它們是有機(jī)結(jié)合在一起的。[12]從法治的角度來(lái)看，合法與合理所要達(dá)到的目的都是規(guī)范政府購(gòu)買教育服務(wù)行為，共同為完善政府購(gòu)買教育服務(wù)領(lǐng)域的法治發(fā)揮作用，這明顯是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化所要追求的目標(biāo)。

第四，實(shí)體與程序的統(tǒng)一。在依法購(gòu)買教育服務(wù)過(guò)程中，僅以合法合理原則為指導(dǎo)是不夠的，還必須有正當(dāng)?shù)姆沙绦蜃鞅Ｕ?。從依法?gòu)買教育服務(wù)的運(yùn)行來(lái)看，公正合理的程序規(guī)則可以理清操作流程，確保政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的正當(dāng)行使，這也是依法購(gòu)買教育服務(wù)的客觀要求。依法購(gòu)買教育服務(wù)包含著諸多環(huán)節(jié)，如確定購(gòu)買教育服務(wù)的需求和方式、審查提供者資格、簽訂購(gòu)買合同、履行購(gòu)買合同、驗(yàn)收評(píng)估購(gòu)買成果等。[13]在這些彼此關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)中有許多主體的參與，各主體必須依照法定程序去行使自身的權(quán)利，否則，所實(shí)施的購(gòu)買教育服務(wù)行為無(wú)效?？梢?jiàn)，依法購(gòu)買教育服務(wù)在某種程度上就是指政府依照法定程序去購(gòu)買教育服務(wù)。而政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的主要功能在于利用程序規(guī)則防止政府在購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中的專擅與恣意。同時(shí)，保障承接主體公平參與購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)的權(quán)益和公眾對(duì)教育服務(wù)的理性選擇。[14]這與依法購(gòu)買教育服務(wù)所追求的實(shí)體與程序的統(tǒng)一在實(shí)質(zhì)上別無(wú)二致。

二、依法控制政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)：政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的治本之策

盡管我國(guó)政府購(gòu)買教育服務(wù)的法治化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，一些地方的政府部門尚未完全使用市場(chǎng)化方式購(gòu)買教育服務(wù)，仍采用行政化、強(qiáng)制性手段購(gòu)買教育服務(wù)。因此，出現(xiàn)了購(gòu)買教育服務(wù)的費(fèi)用無(wú)商量余地、程序上公開性與競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)和以非法方式向?qū)Ψ教峁┲匾畔⒌痊F(xiàn)象。究其原因，在于政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化未將政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的控制作為重心，特別是沒(méi)有采取系統(tǒng)性、多面向的手段控制該項(xiàng)權(quán)力，使政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)未得到有效制約。為了改變這種濫權(quán)的局面，應(yīng)深入探究依法控制政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的正當(dāng)性及途徑，以促進(jìn)政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的完善。

（一）政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)需要政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化手段的控制

從政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的作用范圍來(lái)看，它涉及學(xué)前、初等、中等、高等、成人的教育服務(wù)，專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)以及特殊教育服務(wù)等。[15]因此，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)與公眾教育權(quán)益的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。從政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)自身來(lái)看，它在依法購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。政府購(gòu)買教育服務(wù)是利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成的，這就使得政府具有民事主體的特性。但不可忽視的是，政府承擔(dān)著購(gòu)買教育服務(wù)的重責(zé)，加之教育服務(wù)所表現(xiàn)出的公共性與公益性，讓政府享有超越相對(duì)方的一些特權(quán)。否則，政府難以履行購(gòu)買教育服務(wù)的職責(zé)及維護(hù)公眾的教育利益。因此，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)具有一定的行政性，如對(duì)購(gòu)買教育服務(wù)合同的授予以及在不利于公眾享有教育服務(wù)的情形下撤回該合同。同時(shí)，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)涉及教育服務(wù)的生產(chǎn)者和享有者，還涉及第三方績(jī)效評(píng)價(jià)主體，其廣度超出了立法權(quán)和司法權(quán)所涉及的主體，但在程序保障方面遠(yuǎn)不及立法權(quán)和司法權(quán)有力，使得政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)易于被濫用。

在政府購(gòu)買教育服務(wù)法律關(guān)系中，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)既具有權(quán)利的特性，又具有義務(wù)的特性。當(dāng)作為權(quán)利特性對(duì)待時(shí)，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)表現(xiàn)為能夠使購(gòu)買教育服務(wù)發(fā)揮滿足公眾對(duì)教育服務(wù)需求的效用。同時(shí)，對(duì)購(gòu)買教育服務(wù)實(shí)行嚴(yán)格管理，并以一定的支配力維護(hù)購(gòu)買教育服務(wù)的秩序與公正，還在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對(duì)一些購(gòu)買教育服務(wù)的事務(wù)進(jìn)行自由裁量。當(dāng)作為義務(wù)特性對(duì)待時(shí)，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)表現(xiàn)為對(duì)購(gòu)買教育服務(wù)相關(guān)法律規(guī)定的執(zhí)行與落實(shí)，以及在購(gòu)買教育服務(wù)的實(shí)施過(guò)程中既要滿足公益性也不能破壞公益性，出現(xiàn)違反法律規(guī)定的情形時(shí)一定要追究責(zé)任，還要將對(duì)一些購(gòu)買教育服務(wù)的事務(wù)的自由裁量控制在法定的范圍之內(nèi)。再者，隨著我國(guó)社會(huì)保障制度的構(gòu)建以及建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的推進(jìn)，政府在教育方面的職能已從不干預(yù)公眾的教育權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚬娞峁└鼜V泛、更高質(zhì)量的教育服務(wù)，使政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)得到了一定的擴(kuò)張?？梢?jiàn)，從總體上來(lái)看，政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)具有極大的主動(dòng)性、擴(kuò)張性和排他性。[16]如果不用法治化手段加以控制的話，那么政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)容易誘發(fā)“尋租”，從而對(duì)公眾享有的教育服務(wù)權(quán)益造成侵害。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，行政法治所要建構(gòu)的是行政權(quán)與公民權(quán)利的平衡，而政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化就是實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)與公民教育服務(wù)選擇權(quán)關(guān)系的平衡。政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)具有行政性的一面，因而天然具有自我膨脹的特性，這就為對(duì)當(dāng)下不斷擴(kuò)張的政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)進(jìn)行法律控制找到了正當(dāng)理由。不過(guò)，對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)予以有效控制本來(lái)就十分重要，它是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的關(guān)鍵所在。這不僅是構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在動(dòng)力和基本要求，而且是公眾對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)受到限制的期待。政府作為有限政府、法治政府和責(zé)任政府，一方面對(duì)購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的行使要有邊界；另一方面應(yīng)在法治限度內(nèi)向公眾提供更多、更優(yōu)的教育服務(wù)，以滿足公眾不斷增長(zhǎng)的教育服務(wù)需求。從政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，實(shí)現(xiàn)對(duì)不斷擴(kuò)張的政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的控制以及讓公眾充分享有教育服務(wù)選擇權(quán)，始終是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的兩大使命，也是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的不竭動(dòng)力來(lái)源。不過(guò)，只有對(duì)不斷擴(kuò)張的政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)予以控制，才能使公眾充分享有教育服務(wù)選擇權(quán)，達(dá)到政府與公眾在教育服務(wù)供給上“良性互動(dòng)”的目的，從而促進(jìn)教育服務(wù)的蓬勃發(fā)展，從根本上提高中華民族的整體文化素質(zhì)。

（二）依法多途徑控制政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化之根本出路

政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的基本準(zhǔn)則是為了確保依法購(gòu)買教育服務(wù)。這就決定了政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的首要任務(wù)并非僅僅對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)行為加以規(guī)范，而是要控制不斷擴(kuò)張的政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)。應(yīng)立基于“無(wú)法律即無(wú)購(gòu)買教育服務(wù)”這一原則而展開。政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)具有一定的膨脹性、侵蝕性和排他性，因此，通過(guò)法治化手段對(duì)其予以嚴(yán)格控制是必不可少的。

首先，立法控制。這是對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)予以控制的根本法治手段。通常說(shuō)來(lái)，人大通過(guò)立法方式將政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)授予各級(jí)政府，并明確它的內(nèi)容、行使范圍以達(dá)到有效控制的目的。如果超出了法律所許可的范圍，則政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)是無(wú)效的。應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力授予本身就是一種法律控制的方式。法律為政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的運(yùn)行提供根本的、廣泛的準(zhǔn)則，確定其運(yùn)行的合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)，以此確保政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的依法運(yùn)行，遏制權(quán)力運(yùn)行中恣意妄為情形的出現(xiàn)。

其次，司法控制。這是對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)予以控制的重要法治手段。通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象的政府購(gòu)買教育服務(wù)行為也納入司法審查范圍，有利于通過(guò)個(gè)案審查在整個(gè)政府購(gòu)買教育服務(wù)法律體系中確立憲法的最高效力。這既是從合憲性的高度對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的一種促進(jìn)，也保障了政府購(gòu)買教育服務(wù)當(dāng)事人的權(quán)益，還與《行政訴訟法》第1條的規(guī)定相一致。從實(shí)務(wù)操作層面來(lái)看，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號(hào)）中明確規(guī)定“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不納入行政訴訟受案范圍，這從反面為行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大確立了正當(dāng)性，[17]從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的司法控制。

最后，公民權(quán)利控制。這是對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)予以全方位控制的法治手段。通過(guò)“以權(quán)利制約權(quán)力”的模式，防止政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)對(duì)公眾依法享有的教育服務(wù)權(quán)益的侵犯。相關(guān)法律中明確規(guī)定，公眾享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申訴檢舉權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)，以及申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)等權(quán)利。一旦政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)侵犯了公眾依法享有的教育服務(wù)權(quán)益，公眾便可以行使上述權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，從而對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的不合理、不合法行使加以制止。公民權(quán)利對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)的控制是一種依賴制度支持的間接控制方式，它需要通過(guò)財(cái)政機(jī)關(guān)、教育行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及訴訟制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、依法追究責(zé)任：政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的內(nèi)在要求

盡管我國(guó)政府購(gòu)買教育服務(wù)的法治化進(jìn)程不斷加快，但其對(duì)于政府購(gòu)買教育服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的不規(guī)范行為甚至腐敗行為的抑制并不十分有效，公權(quán)私人化、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、購(gòu)買價(jià)格不合理等與依法購(gòu)買教育服務(wù)不相融的現(xiàn)象依然存在。究其原因，在于政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化并沒(méi)有將依法追究責(zé)任作為“壓艙石”對(duì)待，尚未設(shè)計(jì)出一個(gè)規(guī)范、有序的責(zé)任追究制度體系。為了扭轉(zhuǎn)這種亂局，應(yīng)深入探討依法追究責(zé)任的實(shí)質(zhì)與機(jī)制，以促進(jìn)政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的完善。

（一）依法追究責(zé)任是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的應(yīng)有之義

政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的目的就是要確保依法購(gòu)買教育服務(wù)。在政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中，當(dāng)購(gòu)買主體、承接主體及其他參與主體違反法律規(guī)定時(shí)，必須追究責(zé)任，這是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的根本訴求。從規(guī)范意義上來(lái)看，依法追究責(zé)任能起到指引和評(píng)價(jià)政府購(gòu)買教育服務(wù)行為的作用。對(duì)于合法的政府購(gòu)買教育服務(wù)行為，在法律上給予肯定的評(píng)價(jià)；對(duì)于不合法的政府購(gòu)買教育服務(wù)行為，在法律上給予否定的評(píng)價(jià)。這種給予否定的評(píng)價(jià)會(huì)在政府購(gòu)買教育服務(wù)法律責(zé)任的認(rèn)定與歸結(jié)中得到體現(xiàn)。[18]

購(gòu)買主體在政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中承擔(dān)著重要的職責(zé)，倘若拒絕行使或?yàn)E用購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)，就應(yīng)被追究法律責(zé)任。這反映在政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化中，就是法律賦予政府享有確定購(gòu)買教育服務(wù)的需求和方式、審查提供者資格、授予購(gòu)買合同、監(jiān)督購(gòu)買合同的履行以及驗(yàn)收等權(quán)力，但這些權(quán)力只有在法定范圍內(nèi)行使才能產(chǎn)生效力?？梢?jiàn)，依法追究購(gòu)買主體的責(zé)任只有在政府及其工作人員出現(xiàn)瀆職、失職或不作為的情形下才會(huì)進(jìn)行。購(gòu)買主體在滿足以下法定條件時(shí)免責(zé)：一是嚴(yán)格遵從正當(dāng)法律程序原則，未做出恣意妄為的行為；二是一視同仁地對(duì)待所有教育服務(wù)的享有者；三是講求效率和效能；四是遵循誠(chéng)實(shí)信用原則，不折不扣地履行應(yīng)盡義務(wù)，從而維護(hù)政府購(gòu)買教育服務(wù)的秩序和實(shí)現(xiàn)公眾最根本的教育利益。[19]

承接主體在政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中既是“生產(chǎn)者”，又是“供應(yīng)者”。承接主體不具備教育服務(wù)的生產(chǎn)或供給資格，或者具備資格的承接主體違法生產(chǎn)或提供教育服務(wù)，都應(yīng)被追究法律責(zé)任。這反映在政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化中，就是明確規(guī)定承接主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件及實(shí)施承接教育服務(wù)行為的規(guī)則，而這些規(guī)定成為制約政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)的深層因素?？梢?jiàn)，依法追究承接主體的責(zé)任只有在出現(xiàn)資格瑕疵或?qū)嵤┎徽?dāng)行為的情形下才會(huì)進(jìn)行。承接主體在滿足以下法定條件時(shí)免責(zé)：一是具有資格的承接主體遵從誠(chéng)實(shí)信用原則和公正原則，未做出虛假詆毀的行為；二是具有資格的承接主體遵循公開透明原則和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，未做出惡意串通、提供不正當(dāng)利益的行為，從而保證政府購(gòu)買教育服務(wù)的有效供給和維護(hù)公眾的教育服務(wù)權(quán)益。[20]

從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，依法追究責(zé)任是國(guó)家對(duì)違反政府購(gòu)買教育服務(wù)法定義務(wù)、超越政府購(gòu)買教育服務(wù)法定權(quán)力界限以及違法行使承接政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)利的行為在法律上所作出的否定性評(píng)價(jià)，是國(guó)家對(duì)違法者強(qiáng)制要求做出一定行為或不做出一定行為，以對(duì)受到侵害的政府購(gòu)買教育服務(wù)當(dāng)事人的合法權(quán)益進(jìn)行補(bǔ)救，且對(duì)破壞的政府購(gòu)買教育服務(wù)法律關(guān)系和秩序予以恢復(fù)的手段。[21]它是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的應(yīng)有之義。

（二）依法追究責(zé)任的機(jī)制是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化的固有內(nèi)容

通常說(shuō)來(lái)，任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都有賴于相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制作保障。而政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化是為了確保依法購(gòu)買教育服務(wù)，這就需要責(zé)任追究機(jī)制作后盾。因此，依法追究責(zé)任的機(jī)制應(yīng)當(dāng)是政府購(gòu)買教育服務(wù)法治化所包含的內(nèi)容，主要是解決誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任、為何承擔(dān)法律責(zé)任以及承擔(dān)何種法律責(zé)任的問(wèn)題。

首先，確定政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中的違法主體。依法追究責(zé)任的第一要?jiǎng)?wù)就是確定誰(shuí)是違法主體。違法主體必須是具有理解、辨認(rèn)自己行為和控制自己行為能力的自然人和依法設(shè)置的法人。由此看來(lái)，可能被確定為違法主體的有三類：

第一，購(gòu)買主體。購(gòu)買主體是指那些把屬于自身教育職責(zé)范圍內(nèi)且又適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的教育服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)的方式與程序授予符合條件的承接主體承擔(dān)，并根據(jù)教育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的教育行政部門。[22]購(gòu)買主體如果違反政府購(gòu)買教育服務(wù)相關(guān)法律的規(guī)定，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，作為購(gòu)買主體的工作人員，他們是政府購(gòu)買教育服務(wù)職責(zé)的具體履行者，處于代理人的角色地位。如果越權(quán)或過(guò)失行使政府購(gòu)買教育服務(wù)權(quán)，造成行政相對(duì)人權(quán)益損害，則應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第二，承接主體。依法設(shè)立的教育企業(yè)、社會(huì)教育組織以及具備提供教育服務(wù)條件的個(gè)人均可作為承接政府購(gòu)買教育服務(wù)的主體。承接主體須符合以下條件：一是要具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二是要具備提供教育服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)能力；三是要具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理制度；四是要在前三年內(nèi)無(wú)重大違法違紀(jì)行為；五是要具有依法納稅和繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的良好記錄等。[23]如果違反政府購(gòu)買教育服務(wù)相關(guān)法律的規(guī)定，則應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三，其他參與主體。一是評(píng)標(biāo)專家及評(píng)估機(jī)構(gòu)等。政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)既具有專業(yè)性與技術(shù)性，又是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期財(cái)政支出。因此，須利用專家所長(zhǎng)嚴(yán)格把關(guān)。同時(shí)，需要開展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以防止財(cái)政資源的浪費(fèi)。如果評(píng)標(biāo)專家及評(píng)估機(jī)構(gòu)違反法律規(guī)定，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是監(jiān)管部門。監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)實(shí)行的全程追蹤監(jiān)管具有實(shí)時(shí)性、直接性與針對(duì)性。當(dāng)監(jiān)管不力時(shí)，亦應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

其次，確定政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中的違法行為。依法追究責(zé)任還要判定在政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中是否存在違法行為，因?yàn)樗胸?zé)任追究都是基于違法行為而產(chǎn)生的。違法行為是指違反政府購(gòu)買教育服務(wù)相關(guān)法律的規(guī)定，侵犯到政府購(gòu)買教育服務(wù)相關(guān)法律所保護(hù)的權(quán)益的行為。[24]從主體的角度可以將違法行為歸納為三類：

第一，購(gòu)買主體的違法行為。購(gòu)買主體因其特有的身份及所處的“壟斷狀況”，在缺乏嚴(yán)格約束的條件下易于產(chǎn)生違法行為。購(gòu)買主體的違法行為主要表現(xiàn)為：一是在購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中須采用公開招標(biāo)方式而未采用；二是超越權(quán)限將購(gòu)買教育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)予以提高；三是把購(gòu)買教育服務(wù)的事務(wù)委托給代理機(jī)構(gòu)辦理；四是對(duì)承接主體實(shí)行歧視待遇；五是在實(shí)施招標(biāo)購(gòu)買教育服務(wù)中，與承接主體協(xié)商談判或在開標(biāo)前泄露標(biāo)底；六是與承接主體惡意串通；七是在購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中獲取不正當(dāng)利益；八是偽造、變?cè)熨?gòu)買教育服務(wù)文件等行為。[25]

第二，承接主體的違法行為。盡管承接主體為民事主體身份，但囿于自身利益且恣意追逐，也易于作出踐踏法律的行為。承接主體的違法行為主要表現(xiàn)為：一是通過(guò)提供虛假材料的方式謀取成交；二是以不正當(dāng)手段對(duì)其他承接主體進(jìn)行排擠、詆毀；三是與購(gòu)買主體惡意串通；四是給購(gòu)買主體提供不正當(dāng)利益；五是已確定采取招標(biāo)方式購(gòu)買教育服務(wù)，但仍與購(gòu)買主體協(xié)商談判等行為。[26]

第三，監(jiān)管部門及其工作人員的違法行為。在對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中，監(jiān)管部門及其工作人員因被“俘獲”而違法的不在少數(shù)。其違法行為主要表現(xiàn)為：一是在監(jiān)督檢查中濫用職權(quán)、玩忽職守和徇私舞弊；二是未按法定時(shí)間處理承接主體的投訴；三是對(duì)購(gòu)買主體考核時(shí)，弄虛作假和隱瞞真實(shí)情況等行為。

最后，確定政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中的責(zé)任形式。依法追究責(zé)任也離不開確定政府購(gòu)買教育服務(wù)活動(dòng)中違法主體承擔(dān)責(zé)任的形式，這些責(zé)任形式是違法主體受到制裁的具體方式。

從責(zé)任形式的性質(zhì)、功能和目的來(lái)看，可以將政府購(gòu)買教育服務(wù)中的責(zé)任形式劃分為行政責(zé)任形式、民事責(zé)任形式和刑事責(zé)任形式。行政責(zé)任形式是指政府購(gòu)買教育服務(wù)的當(dāng)事人實(shí)施了違法行為或不當(dāng)行為造成一定法律后果所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任形態(tài)，其功能和目的是對(duì)違法主體進(jìn)行必要的制裁以讓其付出應(yīng)有的代價(jià)，從而防止政府購(gòu)買教育服務(wù)中違法行為的再次發(fā)生。民事責(zé)任形式是指政府購(gòu)買教育服務(wù)的當(dāng)事人實(shí)施了侵權(quán)行為或不履行購(gòu)買合同致被害人發(fā)生財(cái)產(chǎn)上或精神上的不利益所承擔(dān)的責(zé)任形態(tài)；而刑事責(zé)任形式是指政府購(gòu)買教育服務(wù)的當(dāng)事人實(shí)施了具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為所承擔(dān)的責(zé)任形態(tài)。兩者的功能和目的是對(duì)受到破壞的政府購(gòu)買教育服務(wù)的法律關(guān)系和秩序進(jìn)行恢復(fù)。[27]

在政府購(gòu)買教育服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任追究中，以行政責(zé)任形式為主，以民事責(zé)任、刑事責(zé)任等形式為輔，多種形式相互配合。民事責(zé)任的具體形態(tài)并不局限于損害賠償，還包括排除妨害、返還財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)原狀、支付違約金和消除影響等，這種多樣化的特點(diǎn)為政府購(gòu)買教育服務(wù)中的受害人提供了充分的救濟(jì)途徑和保障。它們的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)受害主體行使民事上的請(qǐng)求權(quán)，要求違法主體主動(dòng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。行政責(zé)任和刑事責(zé)任的具體形態(tài)也是多樣化的，如財(cái)產(chǎn)性責(zé)任有罰款、罰金、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等；非財(cái)產(chǎn)性責(zé)任有吊銷許可證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停業(yè)整頓、管制、拘役、徒刑等。它們的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)國(guó)家專門機(jī)關(guān)對(duì)違法主體實(shí)施制裁而折射到客體上，達(dá)致對(duì)政府購(gòu)買教育服務(wù)中受害人合法權(quán)益補(bǔ)救的目的。[28]