陳諾 劉昊狄

摘要：土地征收補償制度改革為2015年國家進行的三項土地制度改革試點內(nèi)容之一，對我國土地制度體系構(gòu)建以及被征地農(nóng)民生活影響重大。當(dāng)下農(nóng)村征地工作較以往有所改善，但仍存在一定問題。結(jié)合瀘縣征地改革實踐的成功經(jīng)驗，以公平補償為切入點，對農(nóng)村征地公平補償問題的解決提出五個方面的建議：（一）構(gòu)建土地征收全流程監(jiān)督體系，與“黨政一把抓”共同把控征地進程;（二）拓寬農(nóng)民信息交流渠道，保障農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán);（三）豐富征地補償內(nèi)容，保障農(nóng)民合法利益;（四）創(chuàng)建新型土地征收補償模式，增強補償效果持久性;（五）建立征地補償安置協(xié)商機構(gòu)，解決爭議、保障救濟。

關(guān)鍵詞：土地征收;補償標準;征地程序;國計民生

中圖分類號：F321.1??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0037-05

隨著城鄉(xiāng)一體化進程不斷加快，我國農(nóng)村被征土地數(shù)量逐年增加，出現(xiàn)農(nóng)民補償款事項不公平、因征收不當(dāng)造成大量土地閑置等現(xiàn)象，成為亟待解決的社會熱點問題。為保障農(nóng)民合法權(quán)益，規(guī)范土地征收，對土地征收補償公平機制的探索具有必要性。總結(jié)征地制度改革寶貴經(jīng)驗，將土地征收補償公平機制落實落細，規(guī)制征地程序，保證農(nóng)民應(yīng)得補償足額發(fā)放，構(gòu)建征地后民生保障體系，對推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)民與集體共同富裕具有重要意義。本文擬從公平角度出發(fā)，以瀘縣征地機制改革為例，分析總結(jié)瀘縣改革試點工作經(jīng)驗及仍存在的不足，結(jié)合新法對征地新舉措及需完善的空間，探討土地征收的制度完善，以期為農(nóng)村征地補償公平機制的進一步發(fā)展提出建議。

一、我國農(nóng)村征地公平補償存在的問題

自改革開放以來，我國很多地區(qū)為建立農(nóng)村征地補償公平機制做出不少嘗試，創(chuàng)立了諸如“湖南咸嘉模式”[1]“上海分紅模式”[2]“浙江嘉興模式”[3]等具有一定創(chuàng)新性的征收補償安置模式。但這些模式均以地方性試點政策的面貌出現(xiàn)，處在未得到法律支撐的狀況，因而大多難以在全國范圍內(nèi)推廣。近些年來，雖然國家出臺的政策、文件在一定程度上對于征地補償在程序與內(nèi)容兩方面都做了一定的補充規(guī)定，但由于過于零碎，制定側(cè)重點、條文內(nèi)容導(dǎo)向各異，具體制度的落實難以普及到各個基層單位，導(dǎo)致征地補償爭議一直作為政府與農(nóng)民二者之間關(guān)系與利益權(quán)衡的一大問題始終無法得到徹底解決。總體上看，我國在征地補償領(lǐng)域仍然存在補償標準低、補償方式單一、國家與集體、集體與農(nóng)民之間補償款分配比例不明確以及爭端解決機制與救濟方式不夠完善等問題。

（一）補償標準低

我國大部分地區(qū)的補償法標準仍在沿用2004年《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)測算法。以耕地的土地補償費為例，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。同時舊法還規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這一年產(chǎn)值倍數(shù)測算法在地方的運用雖較以往的補償倍數(shù)有所增加，但“換湯不換藥”，其對征地補償?shù)臄?shù)額僅引起量變，還未達到引起質(zhì)變的程度，對土地價值的界定仍不明顯，無論是土地的逐年增值收益，還是征地再利用所得溢價與征地補償款的懸殊差異均未得到足夠重視，治標不治本。同時，地方財政緊張對地方政府行使自由裁量權(quán)控制補償款額標準的影響也是導(dǎo)致標準低的一大因素?？傊?，現(xiàn)行的征地補償標準仍然存在無法足額補償失地農(nóng)民的實際損失的問題。

（二）補償方式單一

我國現(xiàn)行大部分的補償方式仍然為一次性的貨幣安置，形式較為單一，缺乏對永久失地農(nóng)民的后續(xù)長久生活質(zhì)量的考量。并且配套的善后措施本身不甚完善，其切實落實方面仍然存在不少瑕疵。很多農(nóng)民在失去土地的同時也面臨失去生活來源的問題，失地農(nóng)民的再就業(yè)一直以來都很難妥善解決。從長期以耕田為生的農(nóng)民角度看，在逐步現(xiàn)代化的社會中沒有開拓新工作的知識儲備、幫扶支持，失地者家庭生計多難以為繼。

（三）國家與集體、集體與農(nóng)民之間補償款分配比例不明確

國家與集體、集體與農(nóng)民之間的補償款分配尚未建立一套公開透明且合理明晰的分配標準體系。加之農(nóng)民本身獲取信息的渠道少、所獲取的信息準確度不高，在缺乏明確的分配標準的情況下，農(nóng)民懷疑集體中飽私囊的誤會時有發(fā)生。很多農(nóng)民因為不信任當(dāng)?shù)卣块T工作的公正性，最終只得選擇上訪來爭取獲取更大權(quán)利。由此，土地征收所引起的矛盾數(shù)量繁多，并且在現(xiàn)存制度缺乏完善的爭端解決機制的背景下，大小沖突難以妥善解決。而沖突與矛盾的積累會逐步形成惡性循環(huán)，使得征地矛盾產(chǎn)生的問題固化，不利于后續(xù)征地的落實與推進。

（四）爭端解決權(quán)力部門職能分配模糊，救濟力度不足

現(xiàn)存法律制度體系下，對于征地補償糾紛的解決方式無外乎行政救濟以及司法救濟。而農(nóng)民往往因為對這些程序存在固有的“官官相護”的錯誤觀念，更多地選擇信訪方式，直截了當(dāng)?shù)卣艺块T解決自己的問題。而在征地這個問題上，現(xiàn)在涉及的權(quán)力部門眾多，對于復(fù)雜的糾紛，由于在公眾視野里，政府部門沒有明確界定權(quán)力范圍，被征地農(nóng)民在各個部門輾轉(zhuǎn)奔走的現(xiàn)象屢見不鮮。各個權(quán)力部門游走于現(xiàn)存制度的空檔之間，以“踢皮球”的方式推卸責(zé)任，這一現(xiàn)象致使本就缺乏有效解決機制的爭端處理效率進一步下降。同時對于政府機關(guān)以及用地人的處理征地補償事宜，僅僅存在零散的監(jiān)管，完善而系統(tǒng)的監(jiān)督管理體系尚未合理構(gòu)建并運行，農(nóng)民訴求無門，政府的公信力也因為問題處理的懈怠與不妥遭受損害。

二、瀘縣農(nóng)村征地公平補償?shù)某晒?jīng)驗①

四川省瀘州市瀘縣地處四川盆地南緣，經(jīng)濟社會處于中等發(fā)展水平。作為全國33個試點地區(qū)之一，瀘縣2015年開始宅基地制度改革，2016年9月增設(shè)土地征收及經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。自成為試點地區(qū)以來，瀘縣以問題導(dǎo)向為指引，發(fā)現(xiàn)征地補償存在的問題缺口逐個擊破，結(jié)合土地確權(quán)，填補遺留土地征收問題，構(gòu)建更加完善的征地補償公平制度體系，形成閑置土地、違法占地大幅減少而有效利用，失地農(nóng)民補償更為合理、生活保障緊跟地方整體發(fā)展而有所提升，爭議解決途徑增多且更加高效，信訪現(xiàn)象大量減少等成功的改革局面。

（一）明晰指導(dǎo)與管理主體

我國有不少基層地區(qū)以籠統(tǒng)方式管理地方事宜，各部門之間職權(quán)模糊不明確，并且不乏下級無職權(quán)而無法落實上級指令的空置現(xiàn)象，不利于征地問題的有效專項解決。瀘縣以書記、縣長任組長的“組長雙任”模式形成領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)管土地制度改革工作，黨政一把手親自部署、強化監(jiān)督，加強對基層黨組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在縣、鎮(zhèn)、村三級設(shè)立專門機構(gòu)，上下聯(lián)動，將政策落實傳導(dǎo)到位。結(jié)合“放管服”②改革，給予鎮(zhèn)級政府一定管理處置權(quán)能，配合網(wǎng)上監(jiān)管體制，有效達成“及時發(fā)現(xiàn)—對癥解決—監(jiān)管后續(xù)”的快速精準處理問題方式，有效化解“看得見管不著，管得著而看不見”問題。

（二）確權(quán)打牢公平補償基礎(chǔ)

首先，從源頭處明確土地歸屬，為征地補償?shù)暮侠碛行蚵鋵嵈蚶位A(chǔ)，瀘縣從土地確權(quán)出發(fā)解決土地問題具有前瞻之見。瀘縣結(jié)合城鄉(xiāng)地籍信息整合試點，建立專門宅基地產(chǎn)權(quán)調(diào)查小組，對農(nóng)戶的宅基地、耕地進行調(diào)查摸底，一一確認是否具有產(chǎn)權(quán)問題，頒發(fā)宅基地使用許可證。通過確權(quán)給予農(nóng)戶對房屋或耕地的使用權(quán)，保證在征地時農(nóng)戶能依法依規(guī)取得應(yīng)得補償款，防止集體有借口將其收入囊中。其次，瀘縣政府統(tǒng)一建設(shè)安康公寓，鼓勵貧困戶現(xiàn)有宅基地有償騰退，置換新居，并且允許貧困戶自愿選擇，以繳納低廉設(shè)施配套費（1萬元以內(nèi)）來獲得產(chǎn)權(quán)，或不支付任何費用享有長久使用權(quán)限，產(chǎn)權(quán)歸村集體組織。通過組織騰退宅基地，提前將宅基地使用權(quán)收歸集體，并且以實際房屋居住的條件進行交換，首先解決農(nóng)民“有所居”的問題。雖然都是以平方數(shù)作為計算標準，但直接有房住對比征收土地時再來計算地上附著物補償款一次性資金安置，對于農(nóng)民來講，住房實際價值更高，能夠更具現(xiàn)實性地解決居住問題;對于政府來講，節(jié)約了就補償款與農(nóng)民協(xié)商的時間精力成本，提升征地效率，也因能夠為農(nóng)民提供實際服務(wù)而提高公信力，有助于往后工作的開展。[4]

（三）提高征地補償民主性

瀘縣分別于2016年12月（“2016版”）、2018年1月（“2018一版”）、2018年11月（“2018二版”）發(fā)布《瀘縣農(nóng)村土地征收管理辦法》及配套措施，以民眾利益為導(dǎo)向，先行擬定23個配套制度，以實際落實情況推翻修正先行政策，分階段緊跟中央決策、實地發(fā)展，保證改革不空談有依托。對于征地補償安置協(xié)商取得同意的對象，從2016版經(jīng)村民（代表）會議、村民小組會議到2018一版中的“絕大多數(shù)戶代表”，再到2018二版中“2/3以上戶代表”，更加考慮民眾意見，提升協(xié)商實質(zhì)有效性。另外，2018二版強調(diào)事先商討決定補償協(xié)議并切實處理爭議保障協(xié)議內(nèi)容具體落實，減少后續(xù)再起沖突可能，節(jié)約管理成本。

（四）增加征收補償內(nèi)容

1.保障補償金足額給付

（1）探索區(qū)片綜合地價補償法，明晰土地征收增值收益。2018二版中新單列出一章規(guī)制土地征收增值收益，公開計算、分配方式，變“直接敲板”為“透明清單”，打消民眾對補償金額的質(zhì)疑。區(qū)別于多數(shù)地區(qū)的整體確定補償標準制度，瀘縣采用“一事一議”，不搞死板標準，結(jié)合集體實際狀況靈活處理集體與村民現(xiàn)金分配。另外，集體占可分配總量30%，而村民可分配現(xiàn)金的比例最高可達30%，受益幅度大幅上升且有保障。（2）征收補償資金預(yù)存更換順序。將征地基金存入財政部門指定賬戶的時間由簽訂協(xié)議之前改為之后，避免財政部門先行挪用部分補償款，而是在談妥確定補償款項之后足額存款、切實分款，保障農(nóng)戶應(yīng)有利益不打折扣。（3）取消補償費用代管。保障農(nóng)戶可以直接獲取補償款，以免經(jīng)過多手而被不正當(dāng)克扣。

2.完善被征地農(nóng)民生活保障制度

延續(xù)“被征地農(nóng)民納入社會保障體系”，在2018二版中進一步提出建立和完善被征地農(nóng)民最低生活保障和醫(yī)療救助等兜底制度，對家庭確有生活困難的群眾提供針對性生活救濟措施。探索征收耕地地力保護補貼、留置物業(yè)等長遠民生保障機制，確保失地農(nóng)民衣食無憂。不斷創(chuàng)新扶助措施，提供一定就業(yè)保障，對未達到就業(yè)年齡的組織就業(yè)培訓(xùn)，對未達到退休年齡的提供就業(yè)咨詢，據(jù)反映，大多數(shù)人可以找到合適崗位或者創(chuàng)業(yè)成功。

（五）建立征地爭議調(diào)解機制

相較于不少地區(qū)僅有的行政與司法救濟程序的單一性，瀘縣組建農(nóng)村土地征收矛盾糾紛調(diào)處機構(gòu)，專向協(xié)調(diào)土地征收過程中關(guān)于補償安置的爭議，全方面解決民眾問題，減少農(nóng)民維權(quán)成本;設(shè)立鎮(zhèn)（街道）協(xié)調(diào)辦公室、縣農(nóng)村土地征收矛盾糾紛調(diào)處機構(gòu)、告知申請人以行政復(fù)議或行政訴訟的法律兜底救濟方式維護自己的合法權(quán)益的三級遞增糾紛解決模式③，救濟方式更加豐富，并且有助于在征地前期通過溝通直接化解矛盾，提升爭議解決的效率，以第三方機構(gòu)作為橋梁讓政府與農(nóng)民的關(guān)系更加融洽。

綜上，瀘縣的改革實踐有多項舉措值得借鑒：在領(lǐng)導(dǎo)機制方面，強化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上下聯(lián)動，精準處理。在工作準備方面，先予確權(quán)保護失地農(nóng)民，保住農(nóng)民取得補償款的資格。在補償標準決策方面，提高農(nóng)民參與度，充分聽取意見，確保公開透明。在補償內(nèi)容方面，采取“一事一議”，提高補償標準，斷絕暗扣。在整體把控方面，建立矛盾協(xié)調(diào)機制，暢通溝通渠道，鼓勵協(xié)商解決問題。

三、完善我國農(nóng)村征地公平補償制度的建議

瀘縣在改革中形成完整的土地征收鏈條，與宅基地制度改革以及經(jīng)營性用地入市改革密切結(jié)合，改革成效顯著。配合新法實施，從進一步補充和完善有關(guān)配套措施的角度，筆者針對土地征收補償公平制度提出以下建議。

（一）構(gòu)建土地征收全流程監(jiān)督體系，與“黨政一把抓”共同把控征地進程

黨的十九大以來，農(nóng)村推行支部書記和村主任一肩挑，由黨組織作為村縣內(nèi)各種組織與各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，實現(xiàn)對農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，避免決策沖突。在征地過程中，可以借鑒瀘縣的做法，成立“黨政一把抓”的領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建縣鎮(zhèn)村三級專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)聯(lián)動溝通。形成以第一書記④為領(lǐng)導(dǎo)的工作組推動指導(dǎo)、監(jiān)督工作，出具專業(yè)指導(dǎo)意見，依法嚴謹把控整個征地流程，減少腐敗滋生，鏟除黑暗利益交易，實現(xiàn)精準補償;同時配合激勵與追責(zé)機制，提高執(zhí)行力，解決“上有政策，下有對策”問題，保證征地程序合法合理有序推行。

另外，建議全國人大啟動對實施新法的督辦指導(dǎo)機制，及時到地方督辦，防止地方政府利用過渡期采用老方法征收農(nóng)民土地。

（二）拓寬農(nóng)民信息交流渠道，保障農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)

1.建立協(xié)商機構(gòu)信息公開解決機制，提高效率。就目前普遍狀況來看，留守農(nóng)村群體信息接收渠道較為閉塞，網(wǎng)絡(luò)通信等仍存在大量不方便的現(xiàn)象。因此，從方式上講，信息公開不能只停留于門戶網(wǎng)站，應(yīng)如瀘縣一樣細致到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并發(fā)揮征地補償安置協(xié)商機構(gòu)作用，通過在機構(gòu)駐地前滾動信息或設(shè)置公告欄等方式，給予農(nóng)民及時了解征地相關(guān)信息最為直接的渠道。

2.落實批前公告，探尋權(quán)利暫時保護

（1）雖然新《中華人民共和國土地管理法》已規(guī)定批前公告⑤，但在具體操作中，可能存在拆遷部門不公告直接報批的現(xiàn)象，要保障批前公告準確落實，需將實際公告作為報批的前置條件。⑥同理，其余公告、聽證程序的記錄也有必要成為下一步工作通過審批的前置條件，保證公民知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)。

（2）引入楊俊峰教授提出的權(quán)利暫時保留制度⑦。補償款長期延遲發(fā)放的現(xiàn)象仍大量存在，賦予被征地農(nóng)民監(jiān)督權(quán)，若其認為補償未在規(guī)定期限內(nèi)落實，可申請征地不執(zhí)行，明確以足額及時支付補償款作為執(zhí)行征地的前置條件，將更大程度保障農(nóng)民權(quán)利?！渡轿魇⊥恋匮a償分配辦法》第十條第二款⑧對征地單位權(quán)限的相關(guān)規(guī)制，值得學(xué)習(xí)。

（三）豐富征地補償內(nèi)容，保障農(nóng)民合法利益

1.明晰區(qū)片綜合地價標準，提高補償

（1）區(qū)片綜合地價涉及涉地農(nóng)民的切身利益，制定標準應(yīng)當(dāng)絕對透明，屬于行政機關(guān)主動公開的信息范圍，而且公開也將有助于不合理的標準及時改正。另外，無論土地價值亦或農(nóng)村消費水平都將持續(xù)以增速逐漸提高的趨勢逐年增長，應(yīng)當(dāng)將地區(qū)發(fā)展增速列入計算標準，與土地升值相匹配，充分保障農(nóng)民在尋找再就業(yè)期間維持個人原本生活水平與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相對平衡。

（2）新法增添了村民住宅和社會保障費用，但仍不能夠全面解決補償標準較低的問題，可借鑒其他國家或地區(qū)的補償標準。例如日本《土地收用法》第八十八條規(guī)定應(yīng)當(dāng)對通常損失給予補償[5]，包括農(nóng)業(yè)和漁業(yè)方面的廢止補償、停止補償以及經(jīng)營規(guī)?？s小補償，即損失的未來收益。我國農(nóng)戶僅得到現(xiàn)實補償，但缺乏的未來收益也應(yīng)當(dāng)作為維持其生計的資金補償，才能體現(xiàn)“長遠生計有保障”的原則。臺灣地區(qū)、香港地區(qū)列入補償標準的營業(yè)損失補償費，也是同一道理。[6]

2.構(gòu)建社會保障體系，增強基礎(chǔ)設(shè)施保障。要解決一次性貨幣補償對失地農(nóng)民生活保障的遺漏，應(yīng)加快完善后續(xù)多層次社會保障體系，與社會發(fā)展水平相適應(yīng)同步豐富，農(nóng)民的暫時住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度要同步推進。借鑒安徽省金寨縣試點成功的代征安置地回購、失地農(nóng)民與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度并軌等舉措[7]，從公平合理角度給予農(nóng)民生活更多保障福利。被征地農(nóng)民因更換住所或者工作環(huán)境，由此新居所在地的配套基礎(chǔ)設(shè)施，包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施與生活性基礎(chǔ)設(shè)施要盡快完善，保障農(nóng)民原有生活水平不下降甚至能有所提高。

3.采用“一事一議”制度，實現(xiàn)“因地制宜”。在保障總體框架性補償標準不變的前提下，對擬征土地概況、周圍環(huán)境因素、受影響的失地農(nóng)民具體生活情況進行針對性的評估，對補償標準進行合法合理范圍內(nèi)的微調(diào)，確定適宜的集體與農(nóng)民補償款分配制度，實現(xiàn)實質(zhì)公平。

（四）創(chuàng)建新型土地征收補償模式，增強補償效果持久性

1.土地征收補償不足的一大原因在于補償費的獲得困難，地方財政吃緊，對此可以借鑒2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點方案》提出的補償模式，探索建立集體股權(quán)參與項目分紅的資產(chǎn)收益扶貧長效機制，讓被征地農(nóng)民在政府引導(dǎo)下入股建設(shè)項目，為失地農(nóng)民開創(chuàng)長期性收入來源，打破一次性貨幣補償?shù)亩虝盒?，同時減輕補償對地方政府財政的壓力。另外，可以側(cè)面督促地方政府積極利用征收土地，協(xié)助控制土地資源浪費，間接促進被征地地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)然，同時也要加強相應(yīng)的配套制度，比如風(fēng)險防控、利益分配、權(quán)力劃分制度等。

2.地方政府可與地方特色經(jīng)濟園區(qū)經(jīng)營建設(shè)結(jié)合，促進再就業(yè)，增添提供就業(yè)咨詢與適當(dāng)崗位作為補償?shù)囊徊糠郑瑸槭У剞r(nóng)民提供生計。充分利用閑置土地，把握土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興工作發(fā)展與本地經(jīng)濟文化特點相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變閑置耕地用途，探索脫貧致富產(chǎn)業(yè)鏈，為以土地為生的失地農(nóng)民提供工作機會，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)外招工人少、成本高的問題，同時解決農(nóng)民二次就業(yè)困難，實現(xiàn)農(nóng)民后續(xù)生活保障。

（五）建立征地補償安置協(xié)商機構(gòu)，解決爭議、保障救濟

基層中不乏“上行難下效，下意難上傳”現(xiàn)象，許多農(nóng)民會認為政府處于一個與自己較為疏離的位置。相比于農(nóng)民尋求行政機關(guān)找說法，政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民立場出發(fā)，建立征地補償安置協(xié)商機構(gòu)，以此與農(nóng)民拉近距離，確保農(nóng)民對征地的可接受性。機構(gòu)要起到實現(xiàn)民主補償、促進爭議解決的作用，為農(nóng)民提供救濟咨詢，統(tǒng)籌推進征地的推行：

1.主動聽取農(nóng)民的意見，與農(nóng)民平等協(xié)商對征地補償安置的分配，以友好溝通的方式達成共識，集中民意，轉(zhuǎn)變以往政府直接下達補償標準的專斷獨權(quán)形象，同時統(tǒng)籌征地事項，避免多部門輾轉(zhuǎn)決策，引發(fā)爭議;農(nóng)民也可以就其對征地存在的疑問尋求機構(gòu)有針對性的幫助與解答，更加方便與客觀地獲取信息。

2.農(nóng)民就補償內(nèi)容、補償方式等相關(guān)事宜與政府部門產(chǎn)生爭議的，機構(gòu)作為第三方從中協(xié)調(diào)，促進雙方溝通解決問題，用協(xié)商方式代替司法救濟程序，無論從行政機關(guān)還是農(nóng)民的角度出發(fā)，都將減少不必要的經(jīng)濟與精力消耗。

3.若協(xié)商不成，機構(gòu)要為農(nóng)民提供基本的法律救濟途徑信息咨詢服務(wù)，包括可選的救濟方式如行政復(fù)議、行政訴訟，相關(guān)事例、法律法規(guī)的尋找方式，確保農(nóng)民能夠以正確的方向?qū)で缶葷?，減少求助部門錯誤、時效超過等問題的發(fā)生。

4.通過機構(gòu)與前述工作組監(jiān)督機制形成聯(lián)動，開通農(nóng)民舉報窗口，對征地過程中發(fā)現(xiàn)的補償未及時落實、存在暗扣等問題形成官民共同監(jiān)督的局勢，保障補償?shù)墓綄嵤?。總之，建立征地補償安置協(xié)商機構(gòu)，搭建官民溝通橋梁，更多地從農(nóng)民的角度出發(fā)，力圖實現(xiàn)在合法合理范圍內(nèi)的補償民主與及時救濟。

結(jié)語

自古以來，土地就是農(nóng)民的命根子。立足于地方實際情況，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與其他兩項土地制度改革，在推進城鄉(xiāng)一體化的過程中農(nóng)村的城市化不能以犧牲農(nóng)村資源為代價，而應(yīng)合理利用，依照等價交換甚至要賦予農(nóng)村更多利益的導(dǎo)向?qū)r(nóng)村土地進行使用，不以鼓勵農(nóng)民遷出農(nóng)村進城致富為主導(dǎo)，而以農(nóng)村優(yōu)勢吸引投資、盤活土地，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以從本源處提高農(nóng)村水平為工作重心，以農(nóng)民利益為中心尋求農(nóng)村發(fā)展，切實保障被征地農(nóng)民補償?shù)轿唬茝V農(nóng)民喜聞樂見的征地公平補償機制，構(gòu)建安居樂業(yè)美麗家園。

注 釋：

①參見2019年《瀘縣深化統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點工作匯報》

②“放管服”：指簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

③本段內(nèi)容以《瀘縣農(nóng)村土地征收補償安置爭議調(diào)處方法》保障實施。

④參見《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第二十四條第二款：村、社區(qū)應(yīng)當(dāng)注重從帶富能力強的村民、復(fù)員退伍軍人、經(jīng)商務(wù)工人員、鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、社會工作者、大學(xué)生村官、退休干部職工等群體中選拔黨支部書記。對沒有合適人選的，上級黨組織可以跨地域或者從機關(guān)和企事業(yè)單位選派黨支部書記。根據(jù)工作需要，上級黨組織可以選派優(yōu)秀干部到村、社區(qū)擔(dān)任黨支部第一書記，指導(dǎo)、幫助黨支部書記開展工作，主要承擔(dān)建強黨支部、推動中心工作、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等職責(zé)任務(wù)。符合條件的村、社區(qū)黨支部書記可以通過法定程序擔(dān)任村民委員會、居民委員會主任。

⑤《中華人民共和國土地管理法》第四十七條：國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。

多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。

擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補償?shù)怯洝？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門測算并落實有關(guān)費用，保證足額到位，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償、安置等簽訂協(xié)議;個別確實難以達成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實說明。

相關(guān)前期工作完成后，縣級以上地方人民政府方可申請征收土地。

⑥參見《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)

〔2004〕28號）（14）健全征地程序。在征地過程中，要維護農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民;對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認;確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認的有關(guān)材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應(yīng)予以公示。

⑦參考自中國人民公安大學(xué)法學(xué)院楊俊峰副教授在第八屆在鳴行政法治論壇的研討意見。

⑧《山西省土地補償分配辦法》第十條：征地單位應(yīng)當(dāng)在征地補償安置方案批準之日起3個月內(nèi)將征地補償費全額支付給被征地農(nóng)戶;經(jīng)被征地農(nóng)戶同意，也可以與被征地農(nóng)戶約定分期支付征地補償費。

征地補償費用沒有足額到位前，國土資源部門不得發(fā)放建設(shè)用地批準書，不得辦理供地手續(xù)，征地單位不得強行使用土地，項目不得開工建設(shè)，被征地農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)繼續(xù)使用土地。

參考文獻：

[1]陸興福.解讀咸嘉模式[J].安徽決策咨詢，2004（11）.

[2]劉祥琪.我國征地補償機制及其完善研究[D].天津：南開大學(xué)，2010.

[3]王芙蓉.當(dāng)前我國失地農(nóng)民社會保障問題與對策[D].南京：南京師范大學(xué)，2012.

[4]劉探宙，楊德才.農(nóng)村三項土地制度改革的推進模式與疊加效應(yīng)研究——基于瀘縣的實證研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2018（8）.

[5]李介然.日本土地征收制度研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2016.

[6]馮憲芬，蔣鑫如，武文杰.土地征收補償制度的經(jīng)驗借鑒與完善路徑[J].新視野，2020（2）.

[7]汪玲.農(nóng)村土地征收制度改革研究——基于安徽省金寨縣的試點[D].合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2019.

作者簡介：陳諾（1999—），女，漢族，廣東汕頭人，單位為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院監(jiān)察法學(xué)院，研究方向為法學(xué)。

劉昊狄（1999—），男，漢族，黑龍江哈爾濱人，單位為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院監(jiān)察法學(xué)院，研究方向為法學(xué)。

（責(zé)任編輯：御夫）