■ 魏 婷 賀 璐 孫彥娜

（1.中國人民銀行蘭州中心支行 甘肅蘭州 730000；2.中國人民銀行酒泉市中心支行 甘肅酒泉 735000；3.中國人民銀行白銀市中心支行 甘肅白銀 730900）

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進，預(yù)算管理體制持續(xù)完善，預(yù)算績效管理的重要性與日俱增。人民銀行堅持前瞻性思維，自2011年起，開始有序探索實踐預(yù)算績效管理工作，特別是2019年末《中國人民銀行預(yù)算績效管理辦法（試行）》的出臺，為構(gòu)建符合人民銀行特點的“三全”預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算績效管理“三融合”①“三全”預(yù)算績效管理體系是指全方位、全過程、全覆蓋開展預(yù)算績效管理工作；預(yù)算績效管理“三融合”發(fā)展是指要推進預(yù)算績效管理與財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理的融合發(fā)展。發(fā)展提供了制度依據(jù)和方向指引。

可以說，人民銀行在預(yù)算績效管理領(lǐng)域已取得了一定成效，但是結(jié)合工作實際，仍存在諸如預(yù)算績效管理體系有待完善、預(yù)算績效管理邊界有待明晰等問題，影響了預(yù)算績效管理工作的進一步推進和深入開展。本文參考余恕蓮、吳革（2006）對管理會計邊界研究的思路，從橫向、縱向兩個維度對人民銀行預(yù)算績效管理邊界問題進行探析，為進一步優(yōu)化預(yù)算績效管理體系、提升預(yù)算績效管理成效提供相關(guān)借鑒與啟示。

一、人民銀行預(yù)算績效管理橫向邊界探析

橫向邊界在于厘清預(yù)算績效管理的范圍，探討預(yù)算績效管理的寬度，即預(yù)算績效應(yīng)該管理哪些對象、哪些內(nèi)容，預(yù)算績效管理的基本對象是各類預(yù)算資金，并在此基礎(chǔ)上，對預(yù)算資金應(yīng)保障的單位整體履職績效、預(yù)算項目績效等情況進行全方位、全過程、全覆蓋的管理。因此，人民銀行預(yù)算績效管理橫向邊界探析的落腳點就在預(yù)算績效應(yīng)該管理哪些資金以及應(yīng)該怎樣管理的問題上。

（一）人民銀行預(yù)算績效管理的資金范圍

人民銀行用于保障業(yè)務(wù)履職和機構(gòu)運轉(zhuǎn)的資金主要包括兩個方面，即預(yù)算資金和專項業(yè)務(wù)資金。預(yù)算資金主要是財政部核批人民銀行的預(yù)算費用，屬于我國財政四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算，包括基本支出和項目支出；專項業(yè)務(wù)資金主要是為支持人民銀行支付清算、征信管理、外匯管理等專項業(yè)務(wù)工作開展而撥付的資金，包括支付系統(tǒng)運行維護資金、支付系統(tǒng)宣傳費、信用報告查詢補助服務(wù)經(jīng)費、外匯管理業(yè)務(wù)專項經(jīng)費等。

目前，上述各項資金依據(jù)其來源不同，歸屬于不同部門及業(yè)務(wù)條線進行管理，結(jié)合工作實際，我們將現(xiàn)行的管理模式定義為小口徑的預(yù)算績效管理，將所有資金歸屬于同一部門綜合統(tǒng)籌管理的模式定義為大口徑的預(yù)算績效管理，并對大、小口徑管理模式對比分析，以此對人民銀行預(yù)算績效管理橫向邊界問題進行探析。

（二）大小口徑預(yù)算績效管理對比分析

1.各級機構(gòu)資金核算主體及職責劃分不同

在現(xiàn)行的小口徑管理模式下，人民銀行總行層面的預(yù)算資金和專項業(yè)務(wù)資金分別由相關(guān)業(yè)務(wù)司局單獨管理，職責劃分較為清晰；而具體到分支機構(gòu)層面，各單位資金管理的責任劃分與落實情況各不相同，且機構(gòu)層級越向下，單位之間的管理差異性越大。當前管理模式的優(yōu)點是各業(yè)務(wù)部門對業(yè)務(wù)工作開展情況較為熟悉，對資金需求和用途的把握更準確，條線管理更具自主性；但缺點在于各類資金管理各自為營，影響預(yù)算績效管理工作的整體質(zhì)效。

在假設(shè)情況的大口徑管理模式下，預(yù)設(shè)所有資金可由各單位會計財務(wù)部門進行統(tǒng)一管理，同時業(yè)務(wù)部門發(fā)揮預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體職責（見表1）。這樣自上而下可形成相對規(guī)范統(tǒng)一的資金管理、業(yè)務(wù)管理條線，便于對單位可使用的資金通盤考慮、統(tǒng)一謀劃。

表1 不同口徑下預(yù)算資金管理的責任劃分

2.資金核算內(nèi)容不同

目前，人民銀行預(yù)算資金主要根據(jù)《中國人民銀行財務(wù)制度》等相關(guān)規(guī)定進行管理；專項業(yè)務(wù)資金主要根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)部門出臺的資金管理辦法進行管理，二者在核算內(nèi)容上存在一定的交叉重疊。例如，預(yù)算資金中的行政事業(yè)類支出和支付系統(tǒng)運行維護資金都能核算電子設(shè)備購置、網(wǎng)絡(luò)線路租用等相關(guān)支出（見表2）。這難免會造成財務(wù)資源的重復(fù)和浪費，導(dǎo)致資金整體效益不能實現(xiàn)最大化。在預(yù)計大口徑管理模式下，可一定程度上改善該問題。

表2 預(yù)算資金與專項業(yè)務(wù)資金核算內(nèi)容交叉情況

3.預(yù)算績效管理程度不同

全面實施預(yù)算績效管理已成為大勢所趨，但目前，人民銀行各類資金的績效管理工作開展情況不一，主要表現(xiàn)在相關(guān)制度建設(shè)、績效指標體系建設(shè)、主要工作任務(wù)安排等方面（見表3）。在現(xiàn)行的小口徑管理模式下，其優(yōu)點是相關(guān)業(yè)務(wù)部門對其所負責工作較為熟悉，對績效指標特別是產(chǎn)出、效益類指標的設(shè)定、執(zhí)行、評價等工作更具專業(yè)性；但缺點也顯而易見，即各類資金績效管理的工作進程不一、依據(jù)不一、標準不一，影響了績效管理“三全”體系的建設(shè)。

在假設(shè)情況的大口徑管理模式下，預(yù)計可實現(xiàn)各類資金績效管理的統(tǒng)一規(guī)劃和實施，同時，大口徑管理必將更加關(guān)注單位整體支出績效管理，更易建立單位履職效果與資金績效之間相對科學(xué)合理、約束有力的管理體系。

表3 預(yù)算資金與專項業(yè)務(wù)資金績效管理情況

綜上，大、小口徑管理模式雖各有優(yōu)劣，但基于單位整體的視角考慮，大口徑管理較小口徑管理在提升資金整體使用效益、完善部門權(quán)責機制、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等方面具有一定優(yōu)勢；但大口徑管理也勢必對會計財務(wù)部門的統(tǒng)籌管理能力提出更高要求。

二、人民銀行預(yù)算績效管理縱向邊界探析

預(yù)算績效管理縱向邊界重在探討其管理的深度，即預(yù)算績效管理與財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)管理的融合程度。這就要求人民銀行以預(yù)算績效管理為主要依托，不斷推進業(yè)財結(jié)合，但在實際工作中，一些問題影響了預(yù)算績效管理向縱深發(fā)展的進程和效果。

（一）預(yù)算績效保障機制有所欠缺

一是預(yù)算績效管理意識較為薄弱，“花錢必問效、無效必問責”的績效觀念雖然已推行多日，但重投入輕管理、重支出輕績效的現(xiàn)象依然存在。當前的預(yù)算績效監(jiān)控、評價等工作一定程度上只是為了配合完成上級單位安排的任務(wù)，工作缺乏積極性、主動性。二是部門之間責任分工不夠明晰，預(yù)算績效管理是業(yè)務(wù)工作與預(yù)算工作之間的橋梁和紐帶，其目標是追求業(yè)務(wù)工作效益產(chǎn)出最大化和資金配置使用最合理之間的雙重平衡與統(tǒng)一，應(yīng)該由業(yè)務(wù)部門、會計財務(wù)部門共同參與、共同推進，但在實際工作中，預(yù)算與業(yè)務(wù)融合不夠緊密。三是缺乏專業(yè)人才，預(yù)算績效涉及部門多、范圍廣，需要相關(guān)人員對單位履職、業(yè)務(wù)工作、預(yù)算管理有著相對全貌的觀察和深入的了解，并具備一定的統(tǒng)籌能力，將各工作環(huán)節(jié)加以綜合分析與整合管理，但目前專業(yè)人員的數(shù)量、質(zhì)量都無法滿足預(yù)算績效管理的要求，而且越到基層行，該問題表現(xiàn)越突出。

（二）預(yù)算績效管理過程尚不完善

一是績效評價指標體系設(shè)置的科學(xué)性需要論證，目前，人民銀行已經(jīng)對預(yù)算資金的項目支出設(shè)置了全覆蓋的績效評價指標體系，但各行的個性化指標體系設(shè)置標準不一、側(cè)重點不一，且指標體系設(shè)置的科學(xué)性也有待商榷，例如所選取的指標是否真正考慮并剔除了“績效噪聲”②根據(jù)孫欣在《財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責的困境與出路》一文所述，“在績效的‘投入-產(chǎn)出-成果-影響’的結(jié)果鏈模型中，四個過程均會受到噪聲的干擾和影響，如果不在績效評價過程中提出噪聲的干擾和影響，勢必會扭曲問責結(jié)果、擾亂信息接受者以及誤導(dǎo)預(yù)算決策制定，影響績效水平的改進進程。舉例來說，如果某段時間內(nèi)城市空氣質(zhì)量水平較差，是否意味著相關(guān)負責人對企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等方面沒有積極作為呢？答案是否定的，因為造成空氣質(zhì)量水平較差的原因除了上述因素，還存在其他噪聲因素的影響，例如周邊城市治理空氣質(zhì)量的效果、氣候因素等。因此，空氣質(zhì)量較差的結(jié)果是主觀努力與噪聲的共同作用下形成的”?？冃е笜梭w系設(shè)置以及績效結(jié)果應(yīng)用中，需要剔除噪聲的干擾和影響，識別出主觀努力的成分和噪聲影響的成分。的影響，提煉出了反映業(yè)務(wù)工作產(chǎn)出效益的關(guān)鍵性指標，這些問題還需要認真研究。二是績效目標設(shè)置的合理性有待提升，部分績效目標不易量化，其目標設(shè)置和評價本身帶有主觀性色彩，影響了績效管理的客觀準確性；同時，對于沒有行業(yè)指導(dǎo)標準的指標，業(yè)務(wù)部門設(shè)置績效目標時容易隨性，導(dǎo)致目標值過高或過低，失去了績效目標發(fā)揮引領(lǐng)作用的意義。三是績效評價項目未有效考慮項目數(shù)量、資金規(guī)模的個體性差異，目前，人民銀行金額高達數(shù)百萬甚至上千萬的項目和僅有幾萬元、幾千元的項目，采用基本雷同的預(yù)算績效評價方式和規(guī)程，這種“眉毛胡子一把抓”的做法，一定程度上抬高了預(yù)算績效管理的總體投入成本。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不足

目前，預(yù)算績效評價結(jié)果與資金的配置使用之間，尚未建立起有效的銜接，影響了預(yù)算績效管理成效的發(fā)揮。這一方面是由于績效評價結(jié)果的客觀準確性不足，影響了結(jié)果的應(yīng)用。當前，人民銀行分支機構(gòu)仍以EXCEL表格為主，逐級統(tǒng)計匯總績效評價結(jié)果，數(shù)據(jù)的信息化、集成化程度較低，同時，一個項目的績效評價結(jié)果往往需要由幾個業(yè)務(wù)部門的相關(guān)數(shù)據(jù)匯總而成，統(tǒng)計過程中難免存在業(yè)務(wù)部門間數(shù)據(jù)口徑不一、人工操作誤差等問題，影響了最終評價結(jié)果的可參考性。另一方面是由于在制度建設(shè)方面，尚無對預(yù)算績效責任主體行為進行激勵和約束的有效規(guī)定，資金配置效率和使用效益的好壞、績效目標的實現(xiàn)程度與單位、部門、個人的獎勵和問責之間沒有必然關(guān)聯(lián)，致使對績效管理的重視不夠、動力不足。

三、相關(guān)啟示和建議

（一）加強“一盤棋”管理，提升預(yù)算資金整體效益

通過小范圍試點、由點帶面、逐步推進等方式，嘗試將預(yù)算績效管理寬度由小口徑拓展至大口徑，不斷加強單位各類資金的整體統(tǒng)籌和規(guī)劃能力。細化預(yù)算資金與專項業(yè)務(wù)資金的核算內(nèi)容，根據(jù)業(yè)務(wù)履職需求科學(xué)統(tǒng)籌安排各類資金，不斷提升資金供需兩端的匹配度。整合完善預(yù)算績效管理制度體系，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推進，分層次完善單位整體支出、預(yù)算資金、專項業(yè)務(wù)資金的預(yù)算績效管理機制。

（二）多措并舉，構(gòu)建完善有效的保障機制

加強預(yù)算績效管理的工作宣傳與培訓(xùn)指導(dǎo)，從“要我有績效”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌冃А保瑺I造做好預(yù)算績效管理的良好氛圍。層層傳導(dǎo)壓力，層層落實責任，由一把手負總責、黨委集體研究決策、預(yù)算管理委員會專題指導(dǎo)、會計財務(wù)部門牽頭、業(yè)務(wù)部門通力配合，構(gòu)建職責明晰、分工協(xié)作的預(yù)算績效管理機制。充分發(fā)揮“人”的作用，提升績效管理人員專業(yè)理論和實踐操作水平，保障預(yù)算績效工作的投入時間與專注度。完善預(yù)算績效第三方評價機制，提升預(yù)算績效管理工作的專業(yè)性與客觀性。

（三）做實做細，優(yōu)化科學(xué)可行的績效管理體系

完善預(yù)算績效指標體系建設(shè)，以人民銀行中長期發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，逐級分解、逐項細化，精煉出真正能反映業(yè)務(wù)工作目標和預(yù)算管理成效的指標。強化契約意識，預(yù)算績效目標即為單位上下級之間、黨委與各部門之間簽訂的“合同契約”，應(yīng)合理設(shè)定、嚴格審核、避免隨意性，切實提升績效目標的嚴肅性和約束性。注重績效工作的投入與產(chǎn)出成效，根據(jù)資金性質(zhì)、金額大小等標準，適當區(qū)分中小型項目的簡潔性績效評價和大型項目的綜合性績效評價，分類施策做好預(yù)算績效管理工作。

（四）健全結(jié)果應(yīng)用制度，發(fā)揮預(yù)算績效引領(lǐng)作用

加強預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)的研發(fā)應(yīng)用，以系統(tǒng)錄入、取數(shù)替代傳統(tǒng)的手工計數(shù)，減少數(shù)據(jù)的重復(fù)匯總與多頭報送，提升整體工作質(zhì)效。完善預(yù)算績效激勵約束機制，將預(yù)算績效結(jié)果運用到預(yù)算資金的分配、調(diào)整過程中，并反映在業(yè)績考核中，一定程度上與單位、部門、個人的獎懲相掛鉤，切實發(fā)揮預(yù)算績效管理的引領(lǐng)導(dǎo)向作用。加大績效評價結(jié)果公開力度，以公開促監(jiān)督、促管理，推進預(yù)算績效管理工作不斷優(yōu)化完善、取得實效。