杜方舟 武小川

摘要：當前，我國新冠肺炎疫情防控已取得決定性勝利，但疫情仍在全球蔓延，國內(nèi)零星散發(fā)病例和局部暴發(fā)疫情的風險仍然存在，需要堅持做好常態(tài)化防控。依法防控是我國抗疫取勝的重要經(jīng)驗，也是下一步我們健全防控體系、提升現(xiàn)代化治理能力、維護公民權(quán)利，做好常態(tài)化疫情防控的應(yīng)然選擇。針對疫情防控中暴露的法治薄弱環(huán)節(jié)，我國需要從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實推進依法防控，助力打贏抗疫斗爭全面勝利。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎；疫情；常態(tài)化防控；法治

基金項目：教育部人文社科基金項目“依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一下的黨政聯(lián)合行文研究”（18YJC820069）

2020年9月8日，中央召開全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會，標志著我國抗疫斗爭取得重大戰(zhàn)略成果。習近平總書記在會上提煉了抗疫精神，總結(jié)了抗疫斗爭的經(jīng)驗啟示，明確“堅持依法防控、科學防控”是抗疫取勝的重要經(jīng)驗，并再次強調(diào)下一步要繼續(xù)“強化公共衛(wèi)生法治保障”[1]?；仡櫸覈麄€抗疫歷程，依法防控思想貫穿始終，習近平總書記反復強調(diào)：“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作”，這不僅是我們?nèi)〉每挂邉倮闹匾Ｕ希彩俏覀兿乱徊阶龊贸B(tài)化疫情防控的重要遵循。

一、加強法治建設(shè)是新冠肺炎疫情常態(tài)化防控的應(yīng)然選擇

（一）這是適應(yīng)常態(tài)化防控，健全防控體系的需要

當下，我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，經(jīng)濟社會發(fā)展加快全面恢復，但“內(nèi)防反彈、外防輸入”壓力依然較大。特別是國外疫情擴散蔓延勢頭尚未得到有效遏制，世衛(wèi)組織總干事譚德塞表示，新冠肺炎大流行是百年一遇的健康危機，其影響將持續(xù)幾十年。在這種背景下，習近平總書記強調(diào)，要全力做好常態(tài)化疫情防控工作，建立疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作中長期協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險長期均衡。疫情防控中，許多問題十分緊迫，只能采取必要的、臨時性的應(yīng)急處置措施，而要實現(xiàn)從應(yīng)急性超常規(guī)防控向常態(tài)化防控轉(zhuǎn)變，建立中長期協(xié)調(diào)機制，就需要發(fā)揮法律引導社會公眾行為預期的天然功能，及時完善公共衛(wèi)生法律制度和應(yīng)急工作法律制度體系，實現(xiàn)法治的剛性與韌性有機結(jié)合、優(yōu)勢互補[2]。特別是當前如何做到防控意識不松、防控措施抓細，形成并適應(yīng)“晴天帶傘”“打傘干活”的生產(chǎn)生活狀態(tài)，需要建立健全一系列的法律制度，包括交通、生產(chǎn)、醫(yī)療、教育、娛樂等等領(lǐng)域的管理規(guī)章都要進行相應(yīng)修改和完善。

（二）這是提升現(xiàn)代化治理能力，完善法治機制的需要

習近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。國家治理現(xiàn)代化是由不同層次的制度、各個領(lǐng)域的法律以及組織機制等要件組成的制度體系。在正常情況下，一個國家的治理體系建設(shè)是逐步推進、緩慢平和的，有時甚至是滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，但在疫情等外部沖擊下，各項治理短板和不足會迅速暴露，從而為推進制度建設(shè)、完善治理體系創(chuàng)造難得機遇。比如在疫情中，我國的應(yīng)急物資儲備制度、志愿者制度、基層社區(qū)治理、野生動物保護等等制度短板迅速暴露。國外也從立法層面研究了社區(qū)如何隔離防控[3]，社交媒體如何發(fā)揮作用[4]等社會治理問題。由此可見，只有借這個契機，迅速推進立法、修法，才能不斷完善全社會治理體系、提升我國現(xiàn)代化治理能力。

（三）這是保障群眾生命安全，維護公民權(quán)利的需要

2020年1月21日，國家衛(wèi)健委將新冠病毒肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，全國所有省市均啟動了公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機制，并基于防范疫情擴散、保障公民生命健康權(quán)的考慮，對群眾的生活生產(chǎn)行為進行了許多必要限制。但部分地方采取的曝光個人信息、懸賞舉報、封門堵路、強制勸返等“硬核土政策”則對公民權(quán)利造成了較大損傷，如公民遷徙自由、人身自由、隱私權(quán)利、集會自由和結(jié)社自由、工會權(quán)利、宗教權(quán)利和少數(shù)者權(quán)利、工作權(quán)及與工作相關(guān)的權(quán)利、家庭權(quán)利和兒童權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)、受教育權(quán)利和文化權(quán)利的享有和行使或多或少受到了較大影響和限制[5]。但個體權(quán)利收縮是否應(yīng)該具有一定的界限[6]，對緊急措施觸犯后如何公平審判[7]，醫(yī)生緊急救治情況下的法律豁免權(quán)，如何立法防止對患者的歧視性待遇等法律問題，則需要通過立法進一步完善，以充分保障公民合法權(quán)利。

二、既有法律在新冠肺炎疫情防控中暴露的法治短板分析

此次抗疫中，我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域既有法律在保障依法防控、維護群眾安全等方面起到了關(guān)鍵作用，但也暴露了一些不足和短板，亟待進一步完善。

（一）服務(wù)于常態(tài)化疫情防控的立法體系尚不完善

當前，中國特色社會主義法律體系建設(shè)不斷完善，但面臨疫情的嚴重沖擊，仍然暴露出了我國法律體系中的一些漏洞，對于服務(wù)常態(tài)化疫情防控仍然不足。（1）法律空白。如隱私安全、志愿者保護、緊急狀態(tài)處置等部分新興領(lǐng)域還存在法律空白。疫情期間儲存在醫(yī)療機構(gòu)的個人信息發(fā)生泄漏，原因就是我國在保護隱私安全方面存在立法空白，我國的刑法并沒有以隱私權(quán)作為獨立客體的法律條文，在其他的部門法當中也沒有具體的規(guī)定，難以產(chǎn)生具體的約束力。國內(nèi)沒有關(guān)于志愿者保險方面的立法，導致志愿者在高危狀態(tài)下人身安全難以獲得保障。我國《應(yīng)急法》提到四類突發(fā)公共事件，但不包括引發(fā)特別重大緊急情況的突發(fā)事件，缺少《緊急狀態(tài)法》[8]；（2）修法不及時。部分法律制訂較早，沒有適應(yīng)時代發(fā)展及時進行相應(yīng)的調(diào)整或者出臺相應(yīng)司法解釋。如《傳染病防治法》在1989年確立時其目（個體防控）已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)如今將公共衛(wèi)生提升到國家層面的需求[9]。根據(jù)《刑法》規(guī)定，我國對于野生動物的保護僅僅局限于“珍貴、瀕?！钡囊吧鷦游?，但是作為依據(jù)的《國家重點保護野生動物名錄》、《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》具體名錄更新緩慢，大量物種不在規(guī)定范圍內(nèi)；（3）立法銜接不暢。多頭立法、區(qū)別立法導致一些上下位法以及客體存在競合關(guān)系的法條之間出現(xiàn)斷層，難以發(fā)揮作用。如《動物防疫法》當中涉及的防控動物過于狹窄，而《野生動物保護法》在設(shè)立之時也沒有充分保障公共安全，最終難以起到防止野生動物病毒傳播的效果[10]。

（二）執(zhí)法力度不足削弱了疫情防控的法治保障

黨的十八大以來，我國不斷健全執(zhí)法制度、完善執(zhí)法程序、加大執(zhí)法監(jiān)督，各項執(zhí)法能力顯著提升。但在新冠肺炎疫情中，執(zhí)法力度仍然面臨不少挑戰(zhàn)：（1）標準不清晰?？箵粢咔槠陂g，有必要根據(jù)《傳染病防治法》中行政責令及時防控疫情，但是由于部分行政責令的法律屬性不清晰，一些法律條款與其法律責任難以對應(yīng)，執(zhí)法人員難以采取有效措施。如《傳染病防治法》分則第49條提到了藥品和醫(yī)療器械的生產(chǎn)義務(wù)和供應(yīng)義務(wù)，并在隨后的第73條規(guī)定了藥品和醫(yī)療器械生產(chǎn)者的法律責任，卻沒有關(guān)于供應(yīng)義務(wù)的法律責任的相關(guān)規(guī)定[11]。部分地區(qū)隨意封路斷路，甚至違反省級疫情防控工作指揮部關(guān)于防疫物資車輛綠色通行的通知，如何執(zhí)法也需要深入探索；（2）部門聯(lián)動弱。大型公共衛(wèi)生事件需要各個部門的協(xié)調(diào)合作，但管理范圍交叉重疊的部分往往更容易發(fā)生“踢皮球”的現(xiàn)象。如在野生動物病毒防控方面，公安、林業(yè)、魚政、市監(jiān)等部門就存在職能交叉的問題，甚至一些部門兼具管理和監(jiān)督雙重身份，使得監(jiān)督功能形同虛設(shè)[10]，這就導致法律雖多，但執(zhí)行不到位，菜場餐廳販賣食用野味屢禁不止?；鶎由鐓^(qū)治理是抗疫的毛細血管，但我國社區(qū)居委會屬于群眾自治組織，并無行政執(zhí)法權(quán)；（3）私人救濟少。疫情期間公共衛(wèi)生秩序受到挑戰(zhàn)，違法行為極可能帶來持續(xù)傷害，當部分執(zhí)法機關(guān)履職不夠時，又缺乏私人救濟的渠道。如我國《行政處罰法》第25條雖有相關(guān)規(guī)定，但程序復雜，私人享有的“請求權(quán)”在行政領(lǐng)域發(fā)展較晚。

（三）常態(tài)化疫情防控下的司法工作仍有短板

司法是法治的生命線，也是常態(tài)化疫情防控的重要手段。疫情期間，干擾醫(yī)療機構(gòu)工作、隱瞞謊報疫情病情、哄抬物價、制售偽劣防護產(chǎn)品、民事經(jīng)濟糾紛、非法捕殺交易運輸野生動物及制品等問題需要進一步強化司法工作，但在實踐工作中仍有短板。（1）刑事司法保持威懾力與程序正當性不匹配。只有刑事司法保持懲罰的嚴厲性方能維護司法的公正性，但在保證刑法的實體正義時，程序正當也同樣重要。疫情期間，對傷醫(yī)擾醫(yī)、誹謗醫(yī)護人員、販賣舊口罩或劣質(zhì)口罩、隱瞞謊報病情等刑事案件重判重罰極有必要，但當前需要進一步完善司法程序。如何保障良性的醫(yī)患關(guān)系，提高醫(yī)鬧和傷醫(yī)的犯罪成本，是司法部門亟需探討的問題；（2）民事司法精準性與群眾利益復雜性不匹配。常態(tài)化疫情防控廣泛而深入地影響了民眾的生產(chǎn)生活，疫情導致了文化旅游、產(chǎn)權(quán)交易、教育培訓、醫(yī)療保險等一大批經(jīng)濟合同無法履行。如我國商業(yè)保險法中有“非指定醫(yī)院就診不賠”的規(guī)定，但在疫情期間患者基本無法做到。疫情屬于突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，同時影響雙方當事人的利益，誰來承擔損失；賠償如何進行以及后續(xù)如何處理等問題需要有關(guān)部門出臺精準政策；（3）司法服務(wù)創(chuàng)新性與疫情常態(tài)化不匹配。疫情常態(tài)化已成定局，如何創(chuàng)新司法服務(wù)還需要繼續(xù)探索。如在疫情隔離期間，如何進行正常的審判工作；因為疫情影響的案件是否應(yīng)當結(jié)合社會要素等綜合考慮等等。

（四）全面深入的普法工作還需要加強

全民普法是實現(xiàn)全民守法的前提，也是常態(tài)化疫情防控的關(guān)鍵一步。只有全民知法，才能自覺守法。當前，疫情暴露了普法工作還有很多不足：（1）全面性不足。普法離全面覆蓋還有差距，部分民眾甚至對2020年2月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中提到的嚴懲抗拒疫情防控措施、制假售假、哄抬物價等違法行為并不知情，甚至不自覺違反了；（2）針對性不足。普法工作對于嚴重后果或者典型案例宣傳不足，如根據(jù)《中華人民共和國刑法》關(guān)于獵殺野生動物的相關(guān)規(guī)定，嚴重的是可以判處10年以上有期徒刑的，但由于普法不足，多數(shù)人認為此罪僅是輕罪，才會導致偷獵者屢禁不止。在疫情嚴重的時期，關(guān)于疫情起源的陰謀論、責任方等謠言層出不窮，法律意識淡薄的民眾成為網(wǎng)絡(luò)傳謠的主力，而根據(jù)《刑法》第291條相關(guān)規(guī)定，傳播謠言是可以構(gòu)成犯罪的；（3）多樣性不足。我國三十年普法使用方法較為單一，多以普法宣傳欄和單純法條為主，多屬于枯燥的法條教育[12]，缺乏對新媒體的運用和實際案例的結(jié)合，難以引起現(xiàn)在青少年的興趣。

三、強化疫情常態(tài)化防控能力的法治建設(shè)思考

習近平總書記明確指出，要“堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，切實推進依法防控、科學防控、聯(lián)防聯(lián)控?！边@為我們常態(tài)化疫情防控指明了方向，提供了根本遵循。

（一）加快立法，積極完善防控法律體系

馬克思曾經(jīng)說過，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)。疫情防控進入常態(tài)化，需要我們對現(xiàn)有疫情防控相關(guān)法律、法規(guī)進行再梳理、再分析，對于疫情防控共性問題進行統(tǒng)籌立法，完善公共衛(wèi)生、應(yīng)急救治管理等方面法律法規(guī)，從而為常態(tài)化疫情防控提供充足的合法性依據(jù)。加快填補相關(guān)法律空白。盡快制定生物安全法，加強醫(yī)療應(yīng)急物資、醫(yī)療廢棄物等領(lǐng)域立法，加快緊急狀態(tài)、公共衛(wèi)生風險預警管理、政務(wù)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用管理等領(lǐng)域立法，加強突發(fā)衛(wèi)生事件中志愿者保險、患者人格尊嚴及隱私權(quán)保護方面的立法等。加快修訂相關(guān)滯后條款修改完善《傳染病防治法》，對新發(fā)不明原因傳染病的防控制度、傳染病監(jiān)測體系、預警及信息公布制度、公民權(quán)利限制及保障制度等方面進行修訂[13]。加快修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，在《刑法》中增設(shè)破壞野生動物資源新罪名，修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》。同時，要在制定修改生態(tài)環(huán)境、社會管理、行政處罰、國家安全等法律時，將公共衛(wèi)生法治保障融入各項法律中。加快細化相關(guān)操作細則。在信息上報、應(yīng)急處置、物資儲備等方面，修改完善實施細則。建立應(yīng)急立法模式。推動“緊急情況”條款入憲，進一步細化和完善應(yīng)急預案，對公民權(quán)利的內(nèi)容進行分類式規(guī)定[14]。在《突發(fā)事件應(yīng)對法》中補充關(guān)于可能造成的衍生性、跨界性與彌散性災(zāi)害的相關(guān)說明和處置規(guī)定。

（二）強化執(zhí)法，著力規(guī)范法治防控秩序

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。習近平總書記曾指出：“如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事?！痹诔B(tài)化疫情防控下，需要加大執(zhí)法力度，切實規(guī)范法治防控秩序。要完善行政責令的法律責任。對《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的每一行為模式均要規(guī)定有相應(yīng)的法律責任，強化職能部門執(zhí)法意志。要對行政處罰做出種類和檔次齊全的設(shè)置，根據(jù)行為的性質(zhì)、情節(jié)加重、結(jié)果加重和危險性階梯式課處行政處罰，引進諸如“日罰款”等較靈活的執(zhí)行方式，減少執(zhí)法部門自由裁量權(quán)。要促進部門間聯(lián)動執(zhí)法。針對涉及多部門聯(lián)合執(zhí)法的違法行為懲處，如以食用為目的的非法捕獵、交易、運輸和販賣野生動物的行為，需要從法律上明確牽頭負責、聯(lián)合參與的執(zhí)法部門，推動市監(jiān)、公安、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生健康等部門聯(lián)合執(zhí)法促進行政權(quán)限向基層下沉，加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，重視基層制度創(chuàng)新。對哄抬物價、防疫物資制假售假、造謠滋事等強化執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法力度的同時，探索引入私人救濟的法律路徑，如鼓勵被害主體對行政執(zhí)法機關(guān)不履行行政責令職責提起行政訴訟，允許可能遭受行政責令行為侵害其他私主體提起第三人行政訴訟，推動檢察公益訴訟支持社會公開監(jiān)督等[11]。要加大示范引領(lǐng)作用，在疫情防控常態(tài)化過程中，對于社區(qū)確診人員、疑似人員及其家庭成員等的姓名權(quán)、隱私權(quán)的保護，防止對疫情嚴重地區(qū)相關(guān)人員及產(chǎn)品的歧視、污名化等不公正對待，復工復產(chǎn)執(zhí)法等，要利用行政執(zhí)法信息化平臺有效指導，強化行政執(zhí)法的示范引領(lǐng)。

（三）嚴肅司法，切實提升法治保障能力

隨著防控形勢好轉(zhuǎn)，進入司法程序的民事、刑事、商事、行政及執(zhí)行等案件越來越多，迫切需要公正高效的司法審理來樹立導向。要圍繞統(tǒng)籌推進常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，依法嚴懲影響疫情防控和社會穩(wěn)定的各類違法犯罪行為，妥善審理各類涉疫案件，健全完善關(guān)于促進復工復產(chǎn)、基本民生、居民就業(yè)、投資消費以及脫貧攻堅等方面的司法政策，為全面恢復經(jīng)濟社會發(fā)展正常秩序提供精準有效的司法服務(wù)。要進一步強化刑事司法威懾力。要嚴格貫徹《關(guān)于依法保障和服務(wù)疫情防控常態(tài)化條件下經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》《關(guān)于進一步加強國境衛(wèi)生檢疫工作依法懲治妨害國境衛(wèi)生檢疫違法犯罪的意見》等文件，依法依規(guī)從嚴懲處有關(guān)違法犯罪，依法體現(xiàn)從嚴的政策要求，有力懲治震懾違法犯罪。要進一步加強民事司法精細化。徒善不足以為政，徒法不能以自行。在常態(tài)化疫情防控背景下，針對隱瞞病情、隱瞞行程、疫情瞞報等妨害傳染病防治罪，涉及傷醫(yī)的暴力犯罪，制假售假、哄抬物價、詐騙等經(jīng)濟犯罪，瀆職類犯罪，破壞野生動物資源犯罪等涉疫犯罪，因為管控導致的經(jīng)濟合同履行、勞務(wù)糾紛、債務(wù)糾紛、房租爭議、商業(yè)醫(yī)療保險理賠等經(jīng)濟矛盾，要在《關(guān)于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見（一）》《最高人民法院關(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導意見》等文件的基礎(chǔ)上，進一步細化相關(guān)法律條款，及時化解民事糾紛。要進一步提供多樣化司法服務(wù)。落實“少捕慎訴”的司法政策，通過強化訴前調(diào)解職能、注重以非訴訟方式化解矛盾糾紛，健全完善信用修復機制等體現(xiàn)司法關(guān)懷。探索互聯(lián)網(wǎng)審判機制和審理規(guī)則，通過鼓勵線上訴訟、網(wǎng)絡(luò)司法拍賣、互聯(lián)網(wǎng)直播庭審等創(chuàng)新司法手段。整合法律援助、公證、人民調(diào)解、司法鑒定、仲裁等法律服務(wù)機構(gòu)和公共法律服務(wù)平臺，向社會提供法律服務(wù)。

（四）深入普法，積極營造法治防控環(huán)境

習近平總書記反復強調(diào)，打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾。依法防控，全民有責，要實現(xiàn)常態(tài)化疫情防控，更是離不開全民法治意識的提升。要加強普法宣傳力度。要健全普法責任制，依托社區(qū)、機關(guān)、學校、企業(yè)落實普法宣傳，積極通過小區(qū)業(yè)主群、村（社區(qū)）信息群、學生家長群等微信群推送，確保普法宣傳全覆蓋。要及時宣傳普及最新防控法律知識，營造全社會尊法學法守法氛圍，引導公民積極履行法律規(guī)定義務(wù)，全力支持和配合常態(tài)化疫情防控工作。要提升普法宣傳精度。以傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、勞動法、野生動物保護等相關(guān)法律法規(guī)為重點，圍繞隱瞞行程、隱瞞癥狀、拒不隔離、銷售“假口罩”、散布謠言、拒不接受防疫檢查、食用購買野生動物等熱點問題，切實提升普法宣傳效果。要創(chuàng)新普法宣傳維度。指導各職能部門梳理匯編與疫情防控工作相關(guān)法律法規(guī)，為疫情防控工作提供法律政策指引、熱點法律問題解答等，同時提供公眾線上“一鍵獲取”“便捷查詢”服務(wù)。積極編寫《依法懲處妨害疫情防控犯罪典型案例匯編》，充分運用漫畫、圖片、宣傳片等群眾喜聞樂見方式“以案說法”。在運用報紙、宣傳欄、宣傳車、村村響廣播、LED顯示屏、短信等常規(guī)平臺的基礎(chǔ)上，積極開發(fā)“兩微一端”（微信、微博、公眾客戶端）、抖音等新媒體宣傳渠道。

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