【摘要】為加快完成我國(guó)海洋管理機(jī)構(gòu)改革任務(wù)，明晰中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法工作的職責(zé)、程序等內(nèi)容，我國(guó)制定了《海警法》。該法的制定和實(shí)施對(duì)充實(shí)我國(guó)海洋法律制度、提升國(guó)家海洋治理體系及治理能力現(xiàn)代化水平有重要意義。但一些國(guó)家尤其是美日等國(guó)，對(duì)我國(guó)《海警法》的有關(guān)內(nèi)容，如國(guó)家“管轄海域”范圍、“使用武器”的條件、“海警執(zhí)法船舶”的屬性等，存在認(rèn)為其違反國(guó)際法的“評(píng)判”和“擔(dān)擾”。為消除這種誤判和誤解，我國(guó)需要對(duì)《海警法》的有關(guān)內(nèi)容作出符合國(guó)際海洋法的系統(tǒng)性解釋和說明，也需要對(duì)有關(guān)國(guó)內(nèi)海洋法的內(nèi)容進(jìn)行分析和完善，以及加快與其他國(guó)家之間關(guān)于海洋權(quán)益爭(zhēng)議的磋商進(jìn)程、增強(qiáng)與他國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)等，從而更好地實(shí)現(xiàn)《海警法》的立法目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】《海警法》? 海上維權(quán)執(zhí)法? 管轄海域? 防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)

【中圖分類號(hào)】 D922.14? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.014

《中華人民共和國(guó)海警法》（以下簡(jiǎn)稱《海警法》，文中出現(xiàn)的其他法律法規(guī)也均使用簡(jiǎn)稱）由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2021年1月22日通過，自2021年2月1日起實(shí)施?！逗＞ā返闹贫ê蛯?shí)施，使中國(guó)海警機(jī)構(gòu)的海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)更有法可依并增加了透明度和可預(yù)見性，也標(biāo)志著我國(guó)海洋管理機(jī)構(gòu)改革的深化，以及依法治海的目標(biāo)和任務(wù)得到加強(qiáng)和完善，對(duì)提升國(guó)家海洋治理體系及治理能力現(xiàn)代化水平有重要意義。

但是，一些國(guó)家對(duì)中國(guó)海警局（海警機(jī)構(gòu)）的地位和性質(zhì)、職能和任務(wù)、武器使用等內(nèi)容存在不同理解，即《海警法》的相關(guān)內(nèi)容成為美國(guó)、日本等國(guó)“討論”、“評(píng)價(jià)”以及“抑制”中國(guó)的一個(gè)新話題。2021年2月3日，在第十二輪中日海洋事務(wù)高級(jí)別磋商中，中方應(yīng)詢介紹了中國(guó)《海警法》的有關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)制定該法是中國(guó)正常的立法活動(dòng)，完全符合國(guó)際法和國(guó)際慣例。[1]2021年2月4日，中國(guó)外交部發(fā)言人汪文斌在主持例行記者會(huì)并回答記者提問時(shí)，重申了這一事實(shí)，并指出：“中方的立法過程是公開透明的。我們希望有關(guān)國(guó)家客觀正確看待，不要無端猜疑指責(zé)?！盵2]即使如此，也無法消除他國(guó)尤其是美日兩國(guó)政府首腦、閣僚和其他有關(guān)人員對(duì)該法相關(guān)內(nèi)容的“誤判、誤解甚至擔(dān)擾”。[3]為此，本文擬就我國(guó)《海警法》實(shí)施后他國(guó)關(guān)注的“問題”和預(yù)測(cè)的“影響”作一闡釋，以期增進(jìn)對(duì)該法的認(rèn)識(shí)和理解。在此之前，有必要簡(jiǎn)述我國(guó)制定《海警法》的背景和依據(jù)。

《海警法》的制定背景和依據(jù)

依據(jù)《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》（2017年12月27日發(fā)布）和中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（2018年3月21日發(fā)布）的決策部署，海警部隊(duì)整體劃歸中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮，調(diào)整組建中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)海警總隊(duì)，稱中國(guó)海警局，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，并按照“先移交、后整編”的方式，將國(guó)家海洋局（中國(guó)海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊(duì)伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊(duì)。[4]

為使轉(zhuǎn)至武警部隊(duì)后中國(guó)海警局的海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)正常行使，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議于2018年6月22日通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》（自2018年7月1日起施行）。該決定不僅賦予中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法的職責(zé)和任務(wù)，而且要求有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法律程序提請(qǐng)審議，還規(guī)定了中國(guó)海警局與公安機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制的任務(wù)。

為適應(yīng)中國(guó)海警局改組需要，2020年12月26日修訂后的《國(guó)防法》（自2021年1月1日起施行）第22條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的武裝力量，由中國(guó)人民解放軍、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、民兵組成。也就是說，包括海警部隊(duì)在內(nèi)的中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)是中國(guó)武裝力量的組成部分。這與《人民武裝警察法》（2020年6月20日修訂，自2020年6月21日起施行）的相關(guān)規(guī)定一致?！度嗣裎溲b警察法》第2條規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)是中華人民共和國(guó)武裝力量的重要組成部分，由黨中央、中央軍事委員會(huì)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。第4條規(guī)定其任務(wù)為：擔(dān)負(fù)執(zhí)勤、處置突發(fā)社會(huì)安全事件、防范和處置恐怖活動(dòng)、海上維權(quán)執(zhí)法、搶險(xiǎn)救援和防衛(wèi)作戰(zhàn)以及中央軍事委員會(huì)賦予的其他任務(wù)。在組織機(jī)構(gòu)方面，該法第9條規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)由內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)、機(jī)動(dòng)部隊(duì)、海警部隊(duì)和院校、研究機(jī)構(gòu)等組成。其中的海警部隊(duì)在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)，具體編設(shè)由中央軍事委員會(huì)確定。[5]

《海警法》由11章共84條組成，在性質(zhì)上具有組織法和功能法的特點(diǎn)。該法規(guī)定了中國(guó)海警局（海警機(jī)構(gòu)）的職責(zé)、組成、執(zhí)法活動(dòng)范圍，以及在執(zhí)行任務(wù)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持的原則和具體任務(wù)要求、程序等方面的內(nèi)容?！逗＞ā返闹贫ú粌H完成了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》第3條的要求，即“條件成熟時(shí)，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出制定、修改有關(guān)法律的議案，依照法定程序提請(qǐng)審議”，而且符合《人民武裝警察法》第47條規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)，即“人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)，由法律另行規(guī)定”?！逗＞ā返闹贫ê蛯?shí)施，既是對(duì)上述立法工作部署的回應(yīng)，也表明中國(guó)海警局劃歸武警部隊(duì)“先移交、后整編”規(guī)定目標(biāo)的完成。

關(guān)于《海警法》的“認(rèn)知誤區(qū)”及“可能爭(zhēng)議”

如上所述，中國(guó)《海警法》頒布實(shí)施后，在一些國(guó)家尤其是美、日等國(guó)出現(xiàn)了對(duì)其內(nèi)容的“擔(dān)憂”和“關(guān)注”。他們認(rèn)為，中國(guó)《海警法》的實(shí)施將損害其他國(guó)家的海洋權(quán)益，助長(zhǎng)中國(guó)違反國(guó)際法的海洋權(quán)益主張，造成國(guó)際社會(huì)的不安和緊張態(tài)勢(shì)。其中，日本代表性學(xué)者的觀點(diǎn)較為突出和明顯，他們?cè)谥袊?guó)《海警法》草案頒布（2020年11月）后就開始關(guān)注，關(guān)注的內(nèi)容主要包括以下方面：第一，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法的性質(zhì);第二，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法適用的管轄海域的范圍;第三，針對(duì)外國(guó)軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶的豁免問題;第四，在我國(guó)管轄海域內(nèi)對(duì)其他外國(guó)組織和個(gè)人的執(zhí)法問題;第五，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)執(zhí)法船舶的性質(zhì)及其防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)。[6]現(xiàn)對(duì)其逐一予以分析。

（一）中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法是行政執(zhí)法還是軍隊(duì)執(zhí)法的性質(zhì)問題。日本防衛(wèi)研究所教育部長(zhǎng)山本勝也認(rèn)為，依據(jù)中國(guó)《海警法》第2條和第83條，中國(guó)海警局（海警機(jī)構(gòu)）既是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（行政屬性），也是軍隊(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)（軍隊(duì)屬性），具有雙重性，并對(duì)后者表示擔(dān)憂。

但是，針對(duì)中國(guó)海警局執(zhí)法性質(zhì)的這一擔(dān)憂并無必要。首先，從我國(guó)《海警法》的內(nèi)容看，海警機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是海上行政執(zhí)法。該法第2條規(guī)定，人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)。據(jù)此，海上維權(quán)執(zhí)法是中國(guó)海警局（海警機(jī)構(gòu)）的主要職責(zé)。這種職責(zé)是由《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》授予的。根據(jù)該決定，中國(guó)海警局履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)，包括執(zhí)行打擊海上違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)海上治安和安全保衛(wèi)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理、海上緝私等方面的執(zhí)法任務(wù)，以及協(xié)調(diào)指導(dǎo)地方海上執(zhí)法工作。這些職責(zé)都屬于行政執(zhí)法活動(dòng)。同時(shí)，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在行使海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)時(shí)，應(yīng)與公安機(jī)關(guān)、有關(guān)行政機(jī)關(guān)建立執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和步伐。此外，我國(guó)《海警法》第23、34、37、53、58和76條規(guī)定了海上行政執(zhí)法的措施、海上行政案件管轄爭(zhēng)議事項(xiàng)和海上行政執(zhí)法程序，以及海警機(jī)構(gòu)與其他部門之間的信息共享和協(xié)作機(jī)制。這些內(nèi)容進(jìn)一步體現(xiàn)了海警機(jī)構(gòu)海上維權(quán)執(zhí)法的行政屬性。

其次，不可否認(rèn)，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)是武裝力量，但海上維權(quán)執(zhí)法任務(wù)由軍隊(duì)編制的海警機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并不是中國(guó)的首創(chuàng)，而是符合國(guó)際實(shí)踐的做法。

依據(jù)《國(guó)防法》第22條和《人民武裝警察法》第9條的規(guī)定，海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)是武裝力量。[7]根據(jù)《海警法》第83條規(guī)定，海警機(jī)構(gòu)依照《國(guó)防法》《人民武裝警察法》等有關(guān)法律、軍事法規(guī)和中央軍事委員會(huì)的命令，執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)等任務(wù)。換言之，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在平時(shí)履行海上維權(quán)行政執(zhí)法，在戰(zhàn)時(shí)履行防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，在行使防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)（軍事活動(dòng)）時(shí)依據(jù)的不是《海警法》而是《國(guó)防法》等其他法律。這種由國(guó)家賦予海警機(jī)構(gòu)職權(quán)并通過法律予以明確規(guī)定的方式，體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立性，是國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)，具有合法性和正當(dāng)性。結(jié)合上文，對(duì)于由現(xiàn)役部隊(duì)人員組成的海警機(jī)構(gòu)來說，其主要職權(quán)是海上維權(quán)執(zhí)法，次要職權(quán)或附屬職權(quán)是防衛(wèi)作戰(zhàn)。

從國(guó)際層面來看，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)職權(quán)的雙重屬性（行政執(zhí)法和防衛(wèi)作戰(zhàn)職權(quán)），尤其是具備軍隊(duì)的屬性，與國(guó)際社會(huì)其他國(guó)家的海上維權(quán)執(zhí)法實(shí)踐一致，無可厚非。例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)武裝力量的重要組成部分，也是世界上規(guī)模最大、武器裝備最先進(jìn)的海上執(zhí)法力量。其和平時(shí)期歸美國(guó)國(guó)土安全部管轄，如有特殊需要總統(tǒng)可下令將其移交美國(guó)海軍指揮，美國(guó)國(guó)會(huì)也有權(quán)在戰(zhàn)時(shí)通過轉(zhuǎn)隸決議變更海岸警衛(wèi)隊(duì)的指揮權(quán)。澳大利亞海岸警衛(wèi)隊(duì)作為海上警察機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)時(shí)受澳大利亞國(guó)防軍直接領(lǐng)導(dǎo)。菲律賓海警隸屬于交通運(yùn)輸部的武裝和制式部隊(duì)，戰(zhàn)時(shí)隸屬國(guó)防部。馬來西亞海事執(zhí)法局在緊急情況、特殊危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期受馬來西亞武裝部隊(duì)的指揮和控制。

（二）中國(guó)海警局海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)適用的管轄海域范圍問題。包括日本在內(nèi)的一些國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)《海警法》的適用范圍。我國(guó)《海警法》第3條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)在中華人民共和國(guó)管轄海域（以下簡(jiǎn)稱我國(guó)管轄海域）及其上空開展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，適用本法?！痹摋l規(guī)定了海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍，但未規(guī)定“中華人民共和國(guó)管轄海域”的具體范圍，所以需要參照其他國(guó)內(nèi)法的有關(guān)規(guī)定予以確定。[8]針對(duì)這一規(guī)定，一些國(guó)家認(rèn)為：中國(guó)依然無視“南海仲裁案”的裁決，在《海警法》中擴(kuò)大了自國(guó)的管轄海域范圍，因?yàn)椤澳虾Ｖ俨冒浮辈脹Q指出，中國(guó)無法于南海諸島在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》外主張基于歷史性權(quán)利的其他海域（即作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)的中國(guó)不存在依據(jù)南海九段線暨南海斷續(xù)線主張超越《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的更多海域的權(quán)利）;[9]《海警法》的上述規(guī)定不斷助長(zhǎng)中國(guó)的海洋權(quán)益主張，海警機(jī)構(gòu)在海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中將引發(fā)與有關(guān)國(guó)家的海洋權(quán)益沖突和事故，所以中國(guó)需要進(jìn)一步地明確符合國(guó)際法的具體的管轄海域范圍。[10]

實(shí)際上，對(duì)《海警法》中引起所謂爭(zhēng)議的中國(guó)“管轄海域”一語，早在《海警法》之前，在我國(guó)其他國(guó)內(nèi)法中已有使用先例。例如，《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》（1983年）第2條，《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1983年）第2條，《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》（1988年）第2條（該條使用“管轄水域”一詞）。[11]

從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定看，沿海國(guó)的管轄海域分為內(nèi)水、領(lǐng)海、群島國(guó)的群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，[12]以及依據(jù)距離原則確定的毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。[13]這些海域的種類和范圍界定在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》體系中已成為普遍共識(shí)，但其并未包含一般國(guó)際法原則和制度下的其他海域類型，如歷史性水域，這是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》體系之不足。[14]對(duì)于這種不足，只能依據(jù)一般國(guó)際法的規(guī)則和原則予以補(bǔ)充確定。這本身也符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“前言”指出：“本公約締約各國(guó)，確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)?！?/p>

我國(guó)《海警法》中的“管轄海域”是否僅包含《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)范的海域，單從《海警法》第3條看并不清晰。但如果結(jié)合我國(guó)與海洋有關(guān)的國(guó)內(nèi)法，則可知我國(guó)的管轄海域范圍還包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)范的海域以外的其他海域。例如，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年）第14條規(guī)定：“本法的規(guī)定不影響中國(guó)享有的歷史性權(quán)利?！奔粗袊?guó)擁有基于歷史性權(quán)利的管轄海域（如歷史性水域）。[15]《海洋環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法適用于中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域?！迸c該規(guī)定中“中華人民共和國(guó)管轄的其他海域”基本相同的表述也體現(xiàn)在我國(guó)《漁業(yè)法》（1986年）第2條、《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》（1982年）第2條、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》（1985年）第3條第1款第1項(xiàng)和第3項(xiàng)、《礦產(chǎn)資源法》（1986年）第2條、《測(cè)繪法》（1992年）第2條、《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》（1996年）第2條、《航標(biāo)條例》（1995年）第2條，以及《無居民海島保護(hù)和利用管理規(guī)定》（2003年）第2條中。

對(duì)《漁業(yè)法》第2條中的“中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域”，依據(jù)《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》（農(nóng)牧漁業(yè)部1987年10月20日發(fā)布）第2條第2項(xiàng)的規(guī)定，是指根據(jù)中華人民共和國(guó)法律，中華人民共和國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約、協(xié)定或者其他有關(guān)國(guó)際法，而由中華人民共和國(guó)管轄的海域。換言之，“中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域”包括中國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的海域和依據(jù)有關(guān)國(guó)際法內(nèi)容確定的海域兩種類型。其中，依據(jù)中國(guó)國(guó)內(nèi)法確定管轄海域的方法是直接宣布陸地領(lǐng)土和島嶼的領(lǐng)?；c(diǎn)和基線以確定管轄海域范圍，以及宣布明確的海域（距離）范圍界定管轄海域，但運(yùn)用這種方式宣布管轄海域應(yīng)符合國(guó)際法規(guī)范，即國(guó)內(nèi)法內(nèi)容應(yīng)符合國(guó)際法;[16]依據(jù)有關(guān)國(guó)際法內(nèi)容確定的海域，包括依據(jù)國(guó)際條約、協(xié)定條款確定海域，以及與相鄰或相向國(guó)家之間締結(jié)海洋劃界協(xié)議確定管轄海域兩種形態(tài)。[17]

對(duì)我國(guó)因多種原因未公布南沙群島領(lǐng)海的基點(diǎn)和基線，以及與東盟一些國(guó)家（除與越南締結(jié)《中越北部灣劃界協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》外）之間并不存在海洋劃界協(xié)議，外界預(yù)計(jì)并認(rèn)為，中國(guó)海警局依據(jù)國(guó)內(nèi)法（如中國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》）在自國(guó)主張的領(lǐng)土和管轄海域范圍內(nèi)的管制和執(zhí)法活動(dòng)將成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。同時(shí)，在釣魚島周邊海域尤其在其領(lǐng)海內(nèi)的執(zhí)法和管制活動(dòng)也將成為爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題。

其實(shí)，一國(guó)通過制定國(guó)內(nèi)法宣布管轄海域并在管轄海域內(nèi)執(zhí)法的這種做法在國(guó)際社會(huì)是容許的，因?yàn)閲?guó)家依據(jù)國(guó)內(nèi)法在自國(guó)主張的管轄海域內(nèi)執(zhí)法是體現(xiàn)主權(quán)的一種方式。關(guān)鍵是在爭(zhēng)議海域內(nèi)的執(zhí)法和管制活動(dòng)，有關(guān)國(guó)家應(yīng)遵守和履行謹(jǐn)慎及克制等義務(wù)，特別應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)家之間的溝通和協(xié)調(diào)，包括本著諒解和合作的精神，通過協(xié)商制定和實(shí)施臨時(shí)措施如共同開發(fā)，并遵守已經(jīng)達(dá)成的管控危機(jī)的原則和制度。

更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)指出的是，我國(guó)依據(jù)國(guó)內(nèi)法所主張的管轄海域符合國(guó)際法規(guī)范。因?yàn)椤毒S也納條約法公約》第27條規(guī)定，一當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約，即國(guó)內(nèi)法應(yīng)符合相關(guān)國(guó)際法。但當(dāng)他國(guó)對(duì)一國(guó)管轄的海域范圍提出反對(duì)或抗議時(shí)，則該國(guó)應(yīng)列舉為多數(shù)國(guó)家所接受的證據(jù)，以使自國(guó)主張的管轄海域范圍符合國(guó)際法。換言之，在與他國(guó)締結(jié)最終海洋劃界協(xié)議前，沿海國(guó)可以依據(jù)自國(guó)的法律主張管轄海域范圍并對(duì)其予以管轄包括實(shí)施維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。這是主權(quán)國(guó)家根據(jù)國(guó)際法確定管轄海域的權(quán)利方式，必須得到他國(guó)的尊重。

（三）對(duì)外國(guó)軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶的處置問題。一些外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)《海警法》對(duì)外國(guó)軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶的“強(qiáng)制驅(qū)離”和“使用武器”等內(nèi)容，違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第32條和第236條的豁免規(guī)定。通過對(duì)我國(guó)《海警法》的內(nèi)容予以全面考察和分析可以發(fā)現(xiàn)，上述規(guī)定可適用于在領(lǐng)海內(nèi)的活動(dòng)，并不違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。

我國(guó)《海警法》第21條規(guī)定，對(duì)外國(guó)軍用船舶和用于非商業(yè)目的的外國(guó)政府船舶在我國(guó)管轄海域違反我國(guó)法律、法規(guī)的行為，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取必要的警戒和管制措施予以制止，責(zé)令其立即離開相關(guān)海域;對(duì)拒不離開并造成嚴(yán)重危害或者威脅的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取強(qiáng)制驅(qū)離、強(qiáng)制拖離等措施。這是主要參考《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二部分（《領(lǐng)海和毗連區(qū)》）“適用于軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶的規(guī)則”（第30條和第31條），并結(jié)合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第24、25條作出的規(guī)定。

從《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第32條規(guī)定的內(nèi)容可以看出，沿海國(guó)家對(duì)違反該公約第30條和第31條所采取的措施并不影響軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶的豁免權(quán)。換言之，“主權(quán)豁免”并不能排除外國(guó)軍艦和政府船舶對(duì)沿海國(guó)的違法責(zé)任，相應(yīng)地，沿海國(guó)可依法對(duì)外國(guó)的軍艦和政府船舶行使管轄權(quán)并追究相關(guān)責(zé)任。

不過，由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的航行和飛越自由制度是根據(jù)不同的海域及其上空的性質(zhì)作出的規(guī)定，因此我國(guó)《海警法》也可根據(jù)不同的海域性質(zhì)分別作出規(guī)定，以避免對(duì)海洋航行自由制度包括對(duì)軍艦和非商業(yè)目的的政府船舶的豁免權(quán)造成影響或損害（《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第32條），以及避免所采取的措施有違反國(guó)際法的嫌疑。但是，針對(duì)這些內(nèi)容，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定并不明確。比如，其第25條第1款規(guī)定，沿海國(guó)可在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要的步驟以防止非無害的通過，但沒有規(guī)定采取“必要的步驟”（the necessary steps）所含措施的具體內(nèi)容，從而在實(shí)踐中造成對(duì)立的局面。

一般認(rèn)為，對(duì)于在我國(guó)管轄海域內(nèi)航行、停泊、作業(yè)的外國(guó)船舶可進(jìn)行識(shí)別查證，以判明船舶的基本信息及其航行、作業(yè)情況;對(duì)有違法嫌疑的外國(guó)船舶，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)采取跟蹤監(jiān)視等措施。具體來說，對(duì)于違反領(lǐng)海內(nèi)的法規(guī)的行為，可采取要求其立即離開、驅(qū)離的措施，但在采取諸如登臨、緊追等措施時(shí)，需符合一定的程序規(guī)則，如《海警法》第18條;對(duì)外國(guó)船舶在領(lǐng)海外的其他海域（例如，毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)）內(nèi)的違法活動(dòng)，則應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)內(nèi)法加以分析和考察后才能決定所采取措施的形式和程度。[18]

（四）在我國(guó)管轄海域內(nèi)對(duì)其他外國(guó)組織和個(gè)人的執(zhí)法問題。與上述內(nèi)容相關(guān)聯(lián)，海警機(jī)構(gòu)針對(duì)其他外國(guó)組織和個(gè)人在我國(guó)管轄海域和島礁上建造設(shè)施等活動(dòng)開展的執(zhí)法活動(dòng)也將成為爭(zhēng)議對(duì)象?！逗＞ā返?0條規(guī)定：“未經(jīng)我國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，外國(guó)組織和個(gè)人在我國(guó)管轄海域和島礁建造建筑物、構(gòu)筑物，以及布設(shè)各類固定或者浮動(dòng)裝置的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)責(zé)令其停止上述違法行為或者限期拆除;對(duì)拒不停止違法行為或者逾期不拆除的，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)予以制止或者強(qiáng)制拆除。”在釣魚島及其周邊海域、南沙島礁及其周邊海域等爭(zhēng)議海域和島礁上開展的執(zhí)法活動(dòng)和管制建設(shè)行為（如對(duì)設(shè)施建造、島礁建設(shè)等的制止或強(qiáng)制拆除行為）的措施將成為爭(zhēng)議的對(duì)象。主要原因在于，中國(guó)和日本均主張對(duì)釣魚島及其附屬島嶼擁有主權(quán)，中國(guó)和一些東盟國(guó)家（例如，越南和菲律賓）均主張對(duì)南沙島礁及其附近海域擁有主權(quán)，各國(guó)均主張有在自國(guó)主張的領(lǐng)土和管轄海域進(jìn)行管轄并在其島礁上建造設(shè)施的權(quán)利，從而引發(fā)相應(yīng)的爭(zhēng)議和沖突。

《海警法》第22條規(guī)定：“國(guó)家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)在海上正在受到外國(guó)組織和個(gè)人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險(xiǎn)時(shí)，海警機(jī)構(gòu)有權(quán)依照本法和其他相關(guān)法律、法規(guī)，采取包括使用武器在內(nèi)的一切必要措施制止侵害、排除危險(xiǎn)?！钡?6、49、50條規(guī)定了使用警械、武器等的判斷標(biāo)準(zhǔn)、辦法等。[19]這是維護(hù)國(guó)家主權(quán)的必然和正當(dāng)要求。但是，出于上述同樣的原因，對(duì)外國(guó)組織和個(gè)人不法侵害我國(guó)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的行為所采取的包括使用武器在內(nèi)的一切必要措施及相關(guān)程序、判斷標(biāo)準(zhǔn)等也將成為爭(zhēng)議對(duì)象。

由于爭(zhēng)議的存在，我國(guó)海警機(jī)構(gòu)在堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家利益的同時(shí)，應(yīng)注意在維權(quán)執(zhí)法包括使用武器時(shí)嚴(yán)格遵守必要、合理和比例等原則，并遵守程序規(guī)則。根據(jù)相關(guān)國(guó)際法，一國(guó)對(duì)于外國(guó)個(gè)人（如漁船和漁民）不法侵害本國(guó)海洋權(quán)益行為的武器使用，應(yīng)受到一定的限制。國(guó)際海洋法法庭在“塞加號(hào)”案（Saiga， 1999）判決中指出針對(duì)個(gè)人使用武器的三個(gè)要件：（1）應(yīng)盡量避免武器的使用;（2）不超出必要的限度并在合理范圍內(nèi);（3）不使人員處于危險(xiǎn)的境地。[20]所以，依據(jù)和遵守必要、合理和比例等原則，是中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在維權(quán)執(zhí)法時(shí)使用各類武器的重要前提。同時(shí)，《海警法》對(duì)各種類型武器的使用條件和程序予以規(guī)范，確保了中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在維權(quán)執(zhí)法時(shí)使用各類武器的條件，因此無須擔(dān)擾其任意性和嚴(yán)厲性。目前，由于《海警法》實(shí)施不久，中國(guó)海警機(jī)構(gòu)在使用武器方面到底如何執(zhí)法，不僅需要繼續(xù)觀察，也需要后續(xù)政策的調(diào)整和完善。

（五）中國(guó)海警局的職能轉(zhuǎn)換及執(zhí)法船舶的性質(zhì)問題。如上所述，中國(guó)海警局的主要職責(zé)是統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法，附屬或次要職責(zé)是執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)。

根據(jù)我國(guó)《國(guó)防法》第15條第1項(xiàng)、第20條、第31條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)武裝力量的任務(wù)是鞏固國(guó)防，抵制侵略，保衛(wèi)祖國(guó)，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)，全心全意為人民服務(wù);中央軍事委員會(huì)統(tǒng)一指揮全國(guó)武裝力量，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)邊防、海防、空防和其他重大安全領(lǐng)域的防衛(wèi)工作?？梢?，中國(guó)海警局在特殊情況下，可承擔(dān)具有武裝力量性質(zhì)的防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)（軍事活動(dòng)）。但在何種情況和背景下中國(guó)海警局的職權(quán)由海上維權(quán)執(zhí)法變更為執(zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，其程序和條件等并不清晰，這將是他國(guó)重點(diǎn)關(guān)注和引起爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。同時(shí)，在《海警法》中，并未規(guī)定中國(guó)海警局船舶在實(shí)施維權(quán)執(zhí)法時(shí)的身份或?qū)傩?，即它們是公?wù)船舶還是軍用船舶并不清晰。這也是其他國(guó)家關(guān)注的問題。其實(shí)，這種“擔(dān)憂”和“關(guān)注”并不必要。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第111條規(guī)定，緊追權(quán)只可由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機(jī)行使。據(jù)此，中國(guó)海警局實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)的船舶雖然行使的是行政執(zhí)法權(quán)，但有被認(rèn)為是軍用船舶的嫌疑。一般可以認(rèn)為這些海警船舶是屬于中國(guó)武裝力量（軍隊(duì)）編制的行政執(zhí)法船舶，即為政府服務(wù)并授權(quán)的執(zhí)法船舶，而它們是否屬于軍艦（軍用船舶），要看這些海警船舶是否在武裝部隊(duì)的現(xiàn)役名冊(cè)中登錄。[21]依據(jù)已成為習(xí)慣國(guó)際法的1907年海牙第七公約（《關(guān)于商船變更為軍艦的公約》）第6條的要求，當(dāng)包括輔助船舶在內(nèi)的軍艦以外的船舶變更為軍艦時(shí)，應(yīng)盡快履行軍艦在武裝部隊(duì)中的登錄程序。換言之，依據(jù)《海警法》第83條的規(guī)定，中國(guó)海警船舶的職權(quán)由海上維權(quán)執(zhí)法變更為履行防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)履行變更職權(quán)登錄程序，否則可能被視為違反國(guó)際習(xí)慣法的上述規(guī)定。

應(yīng)對(duì)與完善

如上所述，具有組織法和功能法屬性的《海警法》的制定和實(shí)施，不僅促進(jìn)了中國(guó)海洋管理機(jī)構(gòu)的改革，豐富和完善了海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中國(guó)海警局的職權(quán)，也使外界對(duì)于中國(guó)海警局（海警機(jī)構(gòu)）的執(zhí)法和活動(dòng)依據(jù)有了進(jìn)一步的了解，對(duì)于充實(shí)我國(guó)的海洋法律制度尤其是海洋管理執(zhí)法制度有一定的促進(jìn)作用，但一些國(guó)家對(duì)中國(guó)《海警法》中的某些關(guān)鍵性條款內(nèi)容存在不同的理解和認(rèn)識(shí)。

出現(xiàn)這種局面，一方面，源于一些國(guó)家針對(duì)中國(guó)海洋政策和措施的歧視和遏制。如上所述，無論是海警機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)，包括在平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)的職權(quán)，還是對(duì)管轄海域的主張和維權(quán)執(zhí)法，我國(guó)均遵循了國(guó)際慣例和國(guó)際社會(huì)的實(shí)踐，《海警法》的立法過程也履行了正當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚝驮瓌t。因此，這種所謂的指責(zé)實(shí)際上具有政治意圖，目的是抹黑和打擊中國(guó)的作為，削弱中國(guó)海洋權(quán)益主張。另一方面，也與我國(guó)《海警法》部分內(nèi)容和條款的含糊性和概括性有關(guān)。

為使《海警法》的實(shí)施達(dá)到預(yù)期目標(biāo)并消除可能的不利影響，我們需要在以下方面采取措施，以更好地維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益，以及保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

第一，闡釋《海警法》關(guān)鍵性條款，加強(qiáng)與國(guó)際海洋法內(nèi)容的整合?！逗＞ā分小笆褂梦淦鳌薄皥?zhí)行防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)”“管制外國(guó)軍用船舶”等行為的要件和程序，將是他國(guó)繼續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)，為此，我國(guó)應(yīng)通過雙邊和多邊平臺(tái)或機(jī)制持續(xù)加強(qiáng)與他國(guó)在國(guó)際海洋法有關(guān)內(nèi)容和制度上的溝通和協(xié)調(diào)，以提高整合性。

第二，明晰我國(guó)國(guó)內(nèi)海洋法有關(guān)內(nèi)容。如上所述，《海警法》中的中國(guó)“管轄海域”是一個(gè)有爭(zhēng)議的適用范圍。鑒于中國(guó)的“管轄海域”分為兩種類型，所以可在兩個(gè)方面予以加強(qiáng)。包括適時(shí)公布南沙群島的部分、全部島礁的領(lǐng)?；c(diǎn)和基線;加快與其他國(guó)家之間的海洋劃界談判磋商進(jìn)程，以締結(jié)最終劃界協(xié)議，界定我國(guó)的管轄海域范圍。在此之前，海警機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)議海域內(nèi)的執(zhí)法和管制活動(dòng)應(yīng)遵守謹(jǐn)慎和克制等義務(wù)，并基于諒解和合作的精神加強(qiáng)與其他國(guó)家之間的溝通和協(xié)調(diào)，包括實(shí)施臨時(shí)措施或臨時(shí)安排如共同開發(fā)，尤其應(yīng)遵守現(xiàn)存的危機(jī)管控機(jī)制，共同維護(hù)?？瞻踩刃虿⒐蚕砗Ｑ筚Y源及空間利益。

第三，完善與《海警法》內(nèi)容相關(guān)的制度與實(shí)踐。主要包括完善海警機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)海警局行使海上維權(quán)執(zhí)法職權(quán)的決定》規(guī)范的目標(biāo)和《海警法》第8條、第12條第2款規(guī)定的任務(wù)。同時(shí)，逐步細(xì)化在不同屬性的管轄海域及其上空的海上維權(quán)執(zhí)法制度。

第四，加強(qiáng)與其他國(guó)家海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作。切實(shí)加強(qiáng)與其他國(guó)家海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)，以合理預(yù)防、處理和管理海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)中引發(fā)的各種事態(tài)或事故，實(shí)現(xiàn)《海警法》第63～65條有關(guān)國(guó)際合作方面的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

結(jié)語

最后，應(yīng)該指出的是，完善《海警法》中受外界關(guān)注的關(guān)鍵性內(nèi)容，將有助于消除一些國(guó)家對(duì)我國(guó)《海警法》及其作用的誤解。但是，也要看到，美日等個(gè)別國(guó)家并不會(huì)因此消除對(duì)我國(guó)《海警法》的批判和威脅性評(píng)估，因?yàn)樗鼈兌糁浦袊?guó)進(jìn)出海洋活動(dòng)、損害中國(guó)海洋權(quán)益的意圖和行為依然強(qiáng)烈，并將繼續(xù)以不同的路徑和模式予以運(yùn)作，[22]借用《海警法》持續(xù)抹黑和攻擊中國(guó)將是方法之一，對(duì)此我們必須予以重視和回?fù)?。所以，在未來一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)一步闡釋和回應(yīng)與《海警法》有關(guān)的內(nèi)容，將是我國(guó)政府和相關(guān)學(xué)者的重要任務(wù)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大研究專項(xiàng)“維護(hù)釣魚島主權(quán)研究”和“人類命運(yùn)共同體理念融入國(guó)際海洋法體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：18VFH010、18VHQ002）

注釋

[1]《中日舉行第十二輪海洋事務(wù)高級(jí)別磋商》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1851118.shtml，2021年2月4日訪問。

[2]《（中國(guó)）外交部發(fā)言人汪文斌主持例行記者會(huì)》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1851272.shtml，2021年2月5日訪問。

[3]例如，日美兩國(guó)外相在2021年2月10日的電話會(huì)談中，談及中國(guó)將《海警法》適用于東海，認(rèn)為中國(guó)在東海試圖單方面改變現(xiàn)狀，并對(duì)此表示擔(dān)憂，雙方就加強(qiáng)合作達(dá)成共識(shí)。參見https：//www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_000496.html，2021年2月11日訪問。日英兩國(guó)首腦在2021年2月16日的電話會(huì)談中，談及中國(guó)將《海警法》適用于東海和南海，認(rèn)為中國(guó)試圖在東海、南海單方面改變現(xiàn)狀，并對(duì)此表達(dá)了共同的擔(dān)擾，一致同意加強(qiáng)合作。參見https：//www.mofa.go.jp/mofaj/erp/we/gb/page1_000930.html，2021年2月16日訪問。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人2021年2月20日指出，中國(guó)《海警法》賦予海警機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)船舶使用武器的規(guī)定，將可能威脅周邊鄰國(guó)權(quán)益并強(qiáng)化中國(guó)以《海警法》為根據(jù)的海洋權(quán)益主張，為此，美國(guó)將與同盟國(guó)、部分東盟國(guó)家加強(qiáng)緊密合作。參見https：//www3.nhk.or.jp/news/html/20210220/k10012877841000.html，2021年2月20日訪問。在中日外相2021年4月5日的電話會(huì)談中，日本外相茂木敏充向中方表達(dá)了對(duì)中國(guó)《海警法》的深刻擔(dān)擾，并要求中方采取具體行動(dòng)。參見https：//www.mofa.go.jp/press/release/press6_000787.html，2021年4月6日訪問。

[4]此外，《中共中央關(guān)于調(diào)整中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的決定》指出，武警部隊(duì)歸中央軍委建制，不再列國(guó)務(wù)院序列;武警部隊(duì)建設(shè)，按照中央軍委規(guī)定的建制關(guān)系組織領(lǐng)導(dǎo);中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門、地方各級(jí)黨委和政府與武警部隊(duì)各級(jí)相應(yīng)建立任務(wù)需求和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

[5]相應(yīng)的，《海警法》第10條規(guī)定，國(guó)家在沿海地區(qū)按照行政區(qū)劃和任務(wù)區(qū)域編設(shè)中國(guó)海警局海區(qū)分局和直屬局、省級(jí)海警局、市級(jí)海警局和海警工作站，分別負(fù)責(zé)所管轄區(qū)域的有關(guān)海上維權(quán)執(zhí)法工作。

[6]日本部分代表性學(xué)者針對(duì)中國(guó)《海警法》內(nèi)容的疑問及觀點(diǎn)，參見[日]山本勝也：《中國(guó)海警也是中國(guó)共產(chǎn)黨的軍隊(duì)》，https：//www.spf.org/iina/articles/yamamoto_05.html，2020年12月5日訪問;[日]山本勝也：《中國(guó)海警與人民武裝警察：對(duì)海警法的疑問和擔(dān)擾》，http：//www.spf.org/iina/articles/yamamoto_06.html，2021年2月10日訪問;[日]坂元茂樹：《中國(guó)海警法的制定與日本的應(yīng)對(duì)》，https：//www.jfir.or.jp/j/activities/studygroup/210125.pdf，2021年2月11日訪問;[日]古谷健太郎：《中國(guó)海警法對(duì)國(guó)際秩序的挑戰(zhàn)——對(duì)中國(guó)海警局在尖閣諸島周邊海域活動(dòng)的啟示和教訓(xùn)》，https：//www.spf.org/iina/article/furuya_04.html，2021年2月25日訪問。除日本學(xué)者代表外，日本智庫如中曾根和平研究所海洋安全保障研究會(huì)也于2021年2月1日發(fā)表了《針對(duì)〈中國(guó)海警法〉的緊急聲明》，聲稱“《中國(guó)海警法》的第21條和第22條內(nèi)容違反國(guó)際法”。參見http：//www.iips.org/research/2021/02/04103049.html，2021年2月27日訪問。

[7]《海警法（草案）》（2020年11月發(fā)布）第2條規(guī)定：“海警機(jī)構(gòu)是重要的海上武裝力量和國(guó)家行政執(zhí)法力量?！闭綄?shí)施的《海警法》第2條雖然刪除了“海上武裝力量”的用語，但采用了“人民武裝警察部隊(duì)海警部隊(duì)即海警機(jī)構(gòu)”的表述，結(jié)合《海警法》第83條的規(guī)定，可以看出中國(guó)海警機(jī)構(gòu)是武裝力量的屬性。

[8]《海警法（草案）》第74條第2項(xiàng)規(guī)定了“中華人民共和國(guó)管轄海域”的范圍，即中華人民共和國(guó)內(nèi)海、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架，以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域。正式法律出臺(tái)時(shí)，刪去了這一規(guī)定。

[9]針對(duì)“南海仲裁案”裁決的全面性批駁，參見中國(guó)國(guó)際法學(xué)會(huì)編：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年。

[10][日]山本勝也：《中國(guó)海警法與擴(kuò)張的國(guó)內(nèi)倫理》，《外交》，第66卷（2021年3月31日），第54～57頁。

[11]中國(guó)與海洋船舶污染、海洋開發(fā)活動(dòng)有關(guān)的條例內(nèi)容，參見國(guó)家海洋局政策法規(guī)辦公室編：《中華人民共和國(guó)海洋法規(guī)選編》，北京：海洋出版社，2001年，第117、110、148頁。

[12]例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第七部分（公海）第86條規(guī)定，本部分的規(guī)定適用于不包括在國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國(guó)的群島水域內(nèi)的全部海域。由此可以推導(dǎo)出國(guó)家部分管轄海域的范圍和空間。

[13]例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條和第57條。

[14]《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于諸如“歷史性海灣”“歷史性所有權(quán)”和“歷史性權(quán)利”內(nèi)容的條款體現(xiàn)在第10、15和298條，即《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不排除基于歷史性權(quán)利的海域，而是尊重歷史性權(quán)利。

[15]《中國(guó)政府關(guān)于在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益的聲明》（2016年7月12日）第3項(xiàng)規(guī)定，中國(guó)政府聲明，中國(guó)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益包括：（1）中國(guó)對(duì)南海諸島，包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權(quán);（2）中國(guó)南海諸島擁有內(nèi)水、領(lǐng)海和毗連區(qū);（3）中國(guó)在南海擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架;（4）中國(guó)在南海擁有歷史性權(quán)利。參見中國(guó)外交部邊界與海洋事務(wù)司編：《中國(guó)應(yīng)對(duì)南海仲裁案文件匯編》，北京：世界知識(shí)出版社，2016年，第86～87頁。

[16]例如，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》（1992年）第3條規(guī)定，中華人民共和國(guó)領(lǐng)海的寬度從領(lǐng)?；€量起為12海里;《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（1998年）第2條第1款規(guī)定，中華人民共和國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，為中華人民共和國(guó)領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的區(qū)域，從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起延至200海里。

[17]例如，《中國(guó)和東盟國(guó)家外交部長(zhǎng)關(guān)于全面有效落實(shí)南海各方行為宣言的聯(lián)合聲明》（2016年7月25日）指出，有關(guān)各方承諾根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法原則，包括1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，由直接有關(guān)的主權(quán)國(guó)家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議，而不訴諸武力或以武力相威脅。參見http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1384157.shtml，2016年7月25日訪問。

[18]例如，對(duì)于在我國(guó)毗連區(qū)內(nèi)與安全有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條和我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第13條存在差異，參見金永明：《中國(guó)海洋法制度與若干問題概論》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第5期。

[19]《海警法》第49條的內(nèi)容，在《人民警察使用警械和武器條例》第9條中也有相似規(guī)定。該條第1款規(guī)定了人民警察判明有暴力犯罪行為，經(jīng)警告無效，可直接使用武器的十五種情形。第2款規(guī)定，人民警察依照前款規(guī)定使用武器，來不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的，可以直接使用武器。

[20]參見[日]坂元茂樹：《中國(guó)海警法的制定與日本的應(yīng)對(duì)》，第4頁。https：//www.jfir.or.jp/j/activities/studygroup/210125.pdf，2021年2月11日訪問。

[21]對(duì)于“軍艦”的概念，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第29條規(guī)定，“軍艦”是指屬于一國(guó)武裝部隊(duì)、具備辨別軍艦國(guó)籍的外部標(biāo)志、由該國(guó)政府正式委任并名列相應(yīng)的現(xiàn)役名冊(cè)或類似名冊(cè)的軍官指揮和配備有服從正規(guī)武裝部隊(duì)紀(jì)律的船員的船舶。依據(jù)“軍艦”的定義，中國(guó)海警船舶是否在武裝部隊(duì)中登錄為現(xiàn)役名冊(cè)將是區(qū)分中國(guó)海警船舶是公務(wù)船舶還是軍用船舶（軍艦）的重要標(biāo)志。而在《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》（1958年9月4日）第3條和我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第6條第2款和第10條中，使用的是外國(guó)“軍用船舶”術(shù)語;《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的決定》（1996年5月15日）第4條使用的是“外國(guó)軍艦”術(shù)語?？梢姡袊?guó)政府針對(duì)“外國(guó)軍用船舶”和“外國(guó)軍艦”在領(lǐng)海內(nèi)的活動(dòng)規(guī)范基本相同，即兩個(gè)術(shù)語具有相同的意思。

[22]例如，對(duì)中國(guó)海警船只在釣魚島領(lǐng)海的正當(dāng)行為，日本政府于2021年2月15日將內(nèi)閣總理大臣官邸內(nèi)設(shè)置的危機(jī)管理中心的“情報(bào)聯(lián)絡(luò)室”改為“官邸對(duì)策室”，以加強(qiáng)情報(bào)收集和警戒監(jiān)視。參見https：//www3.nhk.or.jp/news/html/20210215/k10012868071000.html？utm_int=detail_contents_news-related_002，2021年2月16日訪問。同時(shí)，在日本執(zhí)政黨（自民黨）內(nèi)也出現(xiàn)了要求緩和海上保安廳使用武器的條件并制定新的法律的要求，自民黨將在匯集這些意見后提交日本政府作為決策參考。參見https：//www3.nhk.or.jp/news/html/20210210/k10012858651000.html？utm_int=detail_contents_news-related_003，2021年2月16日訪問。

責(zé) 編/王亞敏

On the Implementation， Influence and Improvement of China's Coast Guard Law

Jin Yongming

Abstract： In order to speed up the reform of China's marine management institutions and clarify the responsibilities and procedures concerning the maritime rights protection and law enforcement by China Costal Guard Bureau， China has formulated the coast guard law. The formulation and implementation of the law is of great significance to enriching China's marine legal system and improving the modernization level of national marine governance system and governance capacity. However， some countries， especially the United States and Japan， have "judgments" and "worries" about the relevant contents of China's coast guard law， such as the scope of "jurisdictional waters"， "conditions for the use of weapons" and the attribute of the "coast guard law enforcement ships"， and believe that they violate the international law. To mitigate such misjudgments and misunderstandings， it is necessary to systematically explain that the relevant contents of China's coast guard law are in line with the international ocean law， analyze and improve the relevant contents of China's domestic ocean law， speed up the consultation process with other countries on disputes over maritime rights and interests， and enhance communication and coordination with the maritime law enforcement agencies of other countries. Only in this way can we better achieve the legislative goal of the coast guard law.

Keywords： coast guard law， maritime rights protection and law enforcement， jurisdictional waters， defense operations