劉小妹

【摘要】如期形成比較完善的黨內法規(guī)體系，是黨和國家事業(yè)取得的歷史性成就，也是黨內法規(guī)建設的重要里程碑。從制定第一部黨內法規(guī)到確立黨內法規(guī)概念、提出黨內法規(guī)制度體系建設目標、如期形成黨內法規(guī)體系，黨內法規(guī)制度建設走過了百年歷程。站在新的歷史起點，不斷發(fā)展和完善黨內法規(guī)體系，既要創(chuàng)新黨內法規(guī)立法機制，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的立改廢釋，加強黨內法規(guī)實施體系和監(jiān)督保障體系建設，促進黨內法規(guī)體系內部的統(tǒng)一有序和協(xié)調完備;又要以“憲法為上”為黨內法規(guī)體系與國家法律體系銜接協(xié)調的基準，改革和創(chuàng)新銜接協(xié)調機制，推進黨內法規(guī)體系與國家法律體系的緊密銜接，堅持全面依法治國與全面從嚴治黨的辯證統(tǒng)一。

【關鍵詞】黨內法規(guī)體系? 黨的建設? 從嚴治黨? 依法治國

【中圖分類號】? D26? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.013

習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出，黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，我們堅持和加強黨的全面領導，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內法規(guī)體系，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供了更為完善的制度保證、更為堅實的物質基礎、更為主動的精神力量。[1]一方面，依規(guī)治黨與黨的全面領導、中國特色社會主義制度并列，是事關根本的基礎性制度，共同構成實現(xiàn)中華民族偉大復興必須堅持的制度保證;另一方面，如期形成比較完善的黨內法規(guī)體系，是我們黨百年來持續(xù)推進建章立制，特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設制度改革的結果，是黨的建設史特別是黨內法規(guī)建設史上的一個重要里程碑，標志著黨內法規(guī)制度建設邁入了更高質量發(fā)展的新階段，同時也對進一步發(fā)展完善黨內法規(guī)體系和加強黨內法規(guī)體系的理論與實踐研究，提出了新的更高要求。

黨內法規(guī)制度建設百年歷程

根據(jù)中共中央組織部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2021年6月5日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9514.8萬名，黨的基層組織總數(shù)為486.4萬個，是擁有百余年歷史的世界第一大政黨，也是世界唯一的連續(xù)執(zhí)政70余年并將長期執(zhí)政的政黨。黨內法規(guī)是伴隨中國共產(chǎn)黨百年革命、建設、改革歷史，在中國共產(chǎn)黨管黨治黨、執(zhí)政治國的長期實踐中逐步發(fā)展起來的，具有鮮明的中國特色，是“中國之治”的一個獨特治理密碼。

黨內法規(guī)的概念和內涵。作為一種管黨治黨的制度實踐，黨內法規(guī)產(chǎn)生于中國共產(chǎn)黨誕生之時，并伴隨黨的建設始終，成為保持黨的先進性和純潔性、提高黨的執(zhí)政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的堅強制度保障。但“黨內法規(guī)”的概念是在中國共產(chǎn)黨發(fā)展到一定階段才提出來的。

早期的中國共產(chǎn)黨領導人多將黨內法規(guī)稱作“黨規(guī)”“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等。1938年，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，為使黨內關系走上正軌，“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”，這是黨的領導人第一次使用“黨規(guī)（黨內法規(guī)）”的名稱。[2]同樣是在這次會議上，劉少奇同志代表中共中央規(guī)則起草委員會作了《黨規(guī)黨法的報告》。1945年5月，劉少奇同志在中共七大上作《關于修改黨章的報告》時指出：“黨章、黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內部生活的規(guī)則?！盵3]中華人民共和國成立之后，黨中央更加重視黨內法規(guī)的地位與作用。1950年至1953年間，毛澤東同志親自主持編輯《毛澤東選集》時，將1938年黨的六屆六中全會上的“黨規(guī)”表述修改為“黨內法規(guī)”;1955年3月，毛澤東同志在中國共產(chǎn)黨全國代表會議上，再次提及“黨內法規(guī)”，并把黨的政策和黨內法規(guī)并列作為黨內重要原則的體現(xiàn)，既強調了黨內法規(guī)的重要性，又對兩者的性質和功能進行了科學區(qū)分，標志著“黨內法規(guī)”概念的基本確立。

改革開放初期，在黨的領導人講話和中共中央文件中，仍然沒有嚴格區(qū)分“黨內法規(guī)”與“黨規(guī)黨法”。直至1990年7月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了“黨內法規(guī)”這一名稱，并首次規(guī)定了黨內法規(guī)的概念、名稱、適用范圍和制定程序等，標志著黨內法規(guī)制度建設走上了規(guī)范化軌道。1992年10月黨的十四大修改黨章，“黨內法規(guī)”正式寫入黨章。此后，2012年制定、2019年修改的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，進一步統(tǒng)一了黨內法規(guī)的概念和內涵。

根據(jù)2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第三條的規(guī)定，黨內法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。這一權威的黨內法規(guī)概念界定，是黨組織系統(tǒng)內部對黨內法規(guī)的形式定義，也被認為是狹義的黨內法規(guī)定義。其優(yōu)點是內涵和外延都十分清晰，有利于從制度建設的角度形成完善統(tǒng)一的黨內法規(guī)體系;其不足在于缺乏延展性，不能滿足黨內法規(guī)理論研究和制度交流、制度輸出等方面的實際需要。比如，黨內法規(guī)的制定主體和內容范圍，可能需要隨著實踐的發(fā)展而有所調整，也可能因為不同國家、不同政黨之間制度交流的需要而不斷擴展。堅持依規(guī)治黨、加強黨內法規(guī)制度建設，是中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義普遍原理同中國共產(chǎn)黨建設實踐相結合的產(chǎn)物，是關于政黨學說的原創(chuàng)性理論，可為世界政黨治理貢獻中國智慧和中國方案，因此我們應該鼓勵黨內法規(guī)學界從學理上，甚至從不同學科視角，界定黨內法規(guī)的概念和內涵，論析黨內法規(guī)的“政理”和“法理”，辨析“黨內法規(guī)”概念與“法”“法治”“法治體系”的有機統(tǒng)一關系，[4]為黨內法規(guī)制度的高質量發(fā)展奠定堅實的理論基礎。

黨內法規(guī)制度建設的歷史沿革。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內法規(guī)制度建設。2021年8月4日，中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)體系》，依據(jù)黨在不同歷史時期所面臨的社會環(huán)境和國家任務，將黨內法規(guī)制度建設的歷史劃分為新民主主義革命時期黨內法規(guī)制定的奠基初創(chuàng)、社會主義革命和建設時期黨內法規(guī)制定的曲折發(fā)展、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期黨內法規(guī)制定的恢復前進、中國特色社會主義新時代黨內法規(guī)制定的全面加強四個歷史階段。[5]

1.新民主主義革命時期的奠基初創(chuàng)。1921年，中共一大通過第一個黨內法規(guī)《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》，具有黨章性質，宣告中國共產(chǎn)黨誕生，并明確了黨的偉大旗幟和歷史使命，奠定了黨的前進方向和基石。1922年7月，黨的二大通過中國共產(chǎn)黨章程，我們黨自此有了自己的根本大法。1938年六屆六中全會上，毛澤東同志首次明確提出“黨內法規(guī)”概念，劉少奇同志作了《黨規(guī)黨法的報告》，還審議通過了關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定、關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定、關于各級黨委暫行組織機構的決定等多部重要文件，強調了黨法黨規(guī)以及黨紀的重要性。此后，黨內法規(guī)制度建設受到了黨內重視并穩(wěn)步推進，并在管黨治黨以確保黨內行動統(tǒng)一方面不斷發(fā)力。其中，1945年黨的七大將毛澤東思想確立為黨的指導思想并寫入黨章，這部黨章是黨第一部完全獨立自主制定的黨章，是黨成熟的重要標志。

這一時期不僅從理論上提出了“黨內法規(guī)”概念，更在實踐中探索制定了涉及黨的組織、紀律、黨員與黨的干部等多個領域的黨內法規(guī)，為加強黨的建設以帶領中國人民實現(xiàn)新民主主義革命勝利提供了重要保障。

2.社會主義革命和建設時期的曲折發(fā)展。1949年10月1日中華人民共和國成立，確立了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。與這一歷史進程相適應，中國共產(chǎn)黨開始全面探索在全國執(zhí)政條件下進行黨內法規(guī)制度建設的路徑，對加強黨對各方面工作的領導、推進執(zhí)政黨自身建設方面的黨內法規(guī)作出了重要探索。1956年9月，黨的八大通過修改后的黨章，根據(jù)執(zhí)政黨特點提出全面開展社會主義建設的任務，并對貫徹民主集中制原則作出許多新規(guī)定，這是黨在全國執(zhí)政后制定的第一部黨章。1966年之后，在忽視法治建設的大環(huán)境下，黨內法規(guī)制度建設遭受嚴重挫折，黨內法規(guī)制度建設缺乏與國家法律相協(xié)調的意識，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內活動”的法治原則，以黨內法規(guī)、黨內文件的形式規(guī)定某些現(xiàn)在看來屬于國家法律、行政法規(guī)、政府規(guī)章所應規(guī)范事項的情況比較明顯。[6]

這一時期黨內法規(guī)制度建設先揚后抑，經(jīng)歷了發(fā)展和曲折，為新的歷史條件下加強黨內法規(guī)制度建設積累了正反兩方面的重要經(jīng)驗。

3.改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期的恢復前進。改革開放后，黨和國家各項事業(yè)在撥亂反正中恢復發(fā)展，黨內法規(guī)制度建設和社會主義法治建設也得到了重視和加強。1978年12月，鄧小平同志在為黨的十一屆三中全會作準備的中央工作會議閉幕會上的講話中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”，[7]深刻揭示了黨內法規(guī)的地位作用及黨規(guī)黨法與國法的關系。以此為契機，黨內法規(guī)制度建設無論在法規(guī)數(shù)量上還是質量上，都獲得了很大發(fā)展。特別是1990年7月，中共中央頒行被稱為第一部黨內“立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》，標志著黨內法規(guī)制度建設更注重法治思維和法治方式，黨內法規(guī)制定工作進入制度化、規(guī)范化、程序化的新階段。

這一時期，黨章得到及時修改完善。1982年9月，黨的十二大修改形成了呈現(xiàn)新時期特征的黨章，具有撥亂反正的重大意義。此后，黨的十五大、十六大、十八大分別將鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀確立為黨的指導思想并寫入黨章。這一時期，黨內法規(guī)制度建設進入了一個快速發(fā)展期，不僅出臺了一大批重要的基礎主干黨內法規(guī)，為開創(chuàng)和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)提供了重要制度保障;更推動黨內法規(guī)建設走上制度化、法治化軌道，極大提升了黨內法規(guī)制度建設的質量和水平。

4.中國特色社會主義新時代的全面加強。黨的十八大以來，適應新形勢新任務要求，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，針對加強新時代黨內法規(guī)制度建設作出一系列重大決策部署，加快黨內法規(guī)制定步伐，推進黨內法規(guī)體系建設，開啟了黨內法規(guī)制度體系建設的新篇章。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效的3615部黨內法規(guī)中，147部中央黨內法規(guī)、100部部委黨內法規(guī)、2184部地方黨內法規(guī)都是十八大以來出臺的，占現(xiàn)行有效黨內法規(guī)總數(shù)的67.2%，[8]基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)體系。這一時期的黨內法規(guī)制度建設注重頂層設計，制定了兩個中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃（2013～2017年、2018～2022年），召開了黨的歷史上第一次全國黨內法規(guī)工作會議（2016年），明確提出黨內法規(guī)體系建設的階段任務和總體目標;開展了兩次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理（2012～2014年、2018～2019年），加強黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查，提高黨內法規(guī)制度的執(zhí)行力，黨內法規(guī)制度建設取得前所未有的歷史性成就。

黨內法規(guī)體系的形成和特征

黨內法規(guī)體系的如期形成。黨內法規(guī)制度建設經(jīng)歷了一個由點到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程。在中國共產(chǎn)黨成立、新中國成立乃至改革開放后的很長一段時期內，黨內法規(guī)數(shù)量不多，黨內法規(guī)制度建設的主要任務是加快制定黨內法規(guī)，因此并未明確提出構建黨內法規(guī)體系的目標。[9]近些年，隨著黨內法規(guī)制定工作快速發(fā)展，在基本實現(xiàn)有規(guī)可依的同時，黨內法規(guī)亦存在零散化、碎片化的現(xiàn)象，亟需加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃，分階段分步驟制定基礎主干、實踐急需、細化配套黨內法規(guī)。鑒于此，黨中央開始重視黨內法規(guī)體系化建設，并明確提出了黨內法規(guī)體系建設的目標。

2006年1月，胡錦濤同志在十六屆中央紀委六次全會上首次提出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設。”[10]2012年《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第一條明確提出“建立健全黨內法規(guī)制度體系”的立法目標，第七條要求制定黨內法規(guī)應遵守“維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權威性”的基本原則。

黨的十八大之后，黨中央先后頒布了多部重要文件推進黨內法規(guī)制度體系化工作，黨內法規(guī)制度體系化建設的方向更加明確，步伐更加穩(wěn)健快速。2013年《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出要加快構建黨內法規(guī)制度體系，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“形成完善的黨內法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，納入全面依法治國的總目標。2016年12月，黨中央召開第一次全國黨內法規(guī)工作會議，并于2017年6月印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，作為黨的歷史上第一個黨內法規(guī)制度建設綱領性文件，對加快構建完善的黨內法規(guī)制度體系作出統(tǒng)籌部署，明確要求到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)體系。

2017年10月，黨的十九大將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為黨的指導思想并寫入黨章，為新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了科學行動指南。黨的十九大以及十九屆四中全會再次對加快形成完善的黨內法規(guī)體系作出部署，《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》進一步明確了黨內法規(guī)體系建設的任務書、時間表、路線圖。經(jīng)過多年努力，截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內法規(guī)共3615部，包括黨章1部，準則3部，條例43部，規(guī)定850部，辦法2034部，規(guī)則75部，細則609部;中央黨內法規(guī)211部，部委黨內法規(guī)163部，地方黨內法規(guī)3241;黨的組織法規(guī)153部，黨的領導法規(guī)772部，黨的自身建設法規(guī)1319部，黨的監(jiān)督保障法規(guī)1370部。[11]基本形成適應黨的領導和黨的建設需要，門類齊全、體例科學、系統(tǒng)完備、和諧統(tǒng)一的黨內法規(guī)體系。2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中正式宣布“形成比較完善的黨內法規(guī)體系”。比較完善的黨內法規(guī)體系如期形成是黨內法規(guī)建設取得的歷史性成就。

黨內法規(guī)體系的構成。按照《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)體系》的表述，黨內法規(guī)體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。據(jù)此，黨內法規(guī)體系的構成主要包括各領域部門規(guī)范體系和各層級效力等級體系。

“法體系”是將全部規(guī)范性文件按照不同“法部門”分類組合，形成一個體系化的、有機聯(lián)合的統(tǒng)一整體，因此法部門是構成法體系的基本單位。黨內法規(guī)體系作為一種特殊的規(guī)范體系，也是由不同領域的規(guī)范共同構成的有機統(tǒng)一整體?！蛾P于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。黨章是立黨治黨管黨的總章程總規(guī)矩，統(tǒng)領整個黨內法規(guī)體系;四大板塊相互支撐，主體、行為、監(jiān)督“三位一體”，全方位覆蓋黨的領導和黨的建設基本領域。

黨內法規(guī)具有法的規(guī)范性質，不同位階的規(guī)范之間構成了規(guī)范效力等級體系，其中低位階的黨內法規(guī)不得同高位階的黨內法規(guī)相抵觸。根據(jù)《黨內法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨章是最根本的黨內法規(guī)，黨內其他法規(guī)按照制定主體層級的不同，分為黨中央制定的中央黨內法規(guī)、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的地方黨內法規(guī)。即黨內法規(guī)體系分為四個效力位階：黨章具有最高效力，是黨內法規(guī)體系的統(tǒng)帥，其他任何黨內法規(guī)都不得同黨章相抵觸;中央黨內法規(guī)的效力高于部委黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)，準則、條例等中央黨內法規(guī)是黨內法規(guī)體系的主干，部委黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)不得同中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸;部委黨內法規(guī)的效力高于地方黨內法規(guī)，地方黨內法規(guī)不得同部委黨內法規(guī)相抵觸。明確的黨內法規(guī)效力等級體系，有利于加強黨中央的集中統(tǒng)一領導，維護黨內法規(guī)體系的協(xié)調統(tǒng)一。

黨內法規(guī)體系的特征。完善的黨內法規(guī)體系遵循科學的原則和標準，是內容全面、體例完備，有機組合、協(xié)調統(tǒng)一的整體，具備以下四個方面的特征：一是堅持貫徹民主集中制原則。民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標志。黨內法規(guī)的效力等級體系，充分貫徹和體現(xiàn)了民主集中制的原則和要求，一方面堅持以黨章為根本依據(jù)建章立制，另一方面嚴格按照黨內法規(guī)制定主體的層級，對應黨內法規(guī)的效力等級，明確地方制定的黨內法規(guī)不得抵觸中央制定的黨內法規(guī)、下級制定的黨內法規(guī)不得抵觸上級制定的黨內法規(guī)的要求，充分把發(fā)揚黨內民主和維護黨的集中統(tǒng)一領導有機結合起來。

二是黨內法規(guī)體系的內容完備、功能明確。如前所述，黨內法規(guī)體系以中央黨內法規(guī)為主體，以部委黨內法規(guī)和地方黨內法規(guī)為兩翼，包涵黨的組織法規(guī)、黨的領導法規(guī)、黨的自身建設法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊，共同構成各領域黨內法規(guī)功能明確、上下配套、左右聯(lián)動，全方位涵蓋黨的領導和黨的建設各方面的規(guī)范體系，這也是黨內法規(guī)體系比較完善的重要標準。

三是堅持制定和實施并重，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、清理和實施。為推進黨內法規(guī)體系建設，黨中央在加快黨內法規(guī)制定步伐的同時，注重發(fā)揮備案審查和清理在推動形成黨內法規(guī)體系中的重要作用，保證黨內法規(guī)體系的協(xié)調統(tǒng)一。2012年，中共中央先后出臺《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，批準印發(fā)《中共中央辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的制定、備案和清理工作。緊接其后，2013年制定實施第一個中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，進一步形成統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的規(guī)劃和制定的工作格局。2016年《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》強調，黨內法規(guī)建設始終堅持制定和實施并重，提出要建設完善的黨內法規(guī)制度體系、高效的黨內法規(guī)制度實施體系、有力的黨內法規(guī)制度建設保障體系。2018年，中央再次同步部署第二個中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和第二次黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。2019年，中共中央同步印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》和新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》。這一系列的頂層設計和工作聯(lián)動，不僅統(tǒng)籌推進了黨內法規(guī)的規(guī)劃、制定、備案、清理和實施，同步提升了黨內法規(guī)的制定質效、備案審查能力和執(zhí)行力度，更充分發(fā)揮了黨內法規(guī)體系化的結構功能和集合效應。

四是黨內法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調。一方面，依法治國是黨治國理政的基本方略，要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨;另一方面，黨內法規(guī)具有法的某些特征和屬性，因此黨的十八屆四中全會將“完善的黨內法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。習近平總書記強調指出，“要完善黨內法規(guī)制定體制機制，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規(guī)為支撐的黨內法規(guī)制度體系，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力?！盵12]為充分發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》，建立分工負責、雙重備案聯(lián)動、移交處理和提議審查、征求意見、會商協(xié)調、信息共享等制度，推動黨委、人大、政府形成互通互動的備案審查銜接聯(lián)動工作機制，形成黨內法規(guī)和國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局，推進中國特色社會主義法治體系和法治國家建設。

黨內法規(guī)體系的發(fā)展完善

如期形成比較完善的黨內法規(guī)體系，標志著黨內法規(guī)制度建設進入了一個更高質量發(fā)展的新階段。在全面依法治國、全面從嚴治黨、推進黨和國家治理現(xiàn)代化的新時代背景下，站在新的歷史起點，不斷發(fā)展和完善黨內法規(guī)體系，必須深入貫徹習近平法治思想，從立法內容、立法程序和立法技術等方面，持續(xù)推進黨內法規(guī)體系建設，進一步促進黨內法規(guī)體系內部的統(tǒng)一有序和協(xié)調完備;必須深化對黨內法規(guī)體系與國家法律體系銜接協(xié)調基準和機制的研究，深刻認識黨內法規(guī)與國家法律的關系，推進黨內法規(guī)體系與國家法律體系的緊密銜接。

黨內法規(guī)體系內部的統(tǒng)一協(xié)調。黨內法規(guī)制度建設只有進行時、沒有完成時。當前，形成比較完善的黨內法規(guī)體系后，仍面臨一些領域基礎主干法規(guī)缺乏、一些配套法規(guī)制度尚未出臺、一些黨內法規(guī)制定質量有待提高、立法機制還不夠完善、黨內法規(guī)交叉重復甚至相互沖突的現(xiàn)象仍然存在、黨內法規(guī)與國家法律的銜接不夠緊密等問題，需要從三個方面對這一體系不斷進行完善。

一是統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的立改廢釋，不斷完善黨內法規(guī)體系的內容。既要根據(jù)社會發(fā)展的需求，促進各領域基礎主干法規(guī)、配套法規(guī)、實踐亟需法規(guī)盡早出臺;又要注重對現(xiàn)行黨內法規(guī)的修改完善和及時廢止，包括，建立黨內法規(guī)立法后評估制度，健全黨內法規(guī)動態(tài)清理機制，加大黨內法規(guī)解釋力度，及時掌握法規(guī)的實施效果，與時俱進地調整、修改和廢止黨內法規(guī)，保證黨內法規(guī)體系協(xié)調統(tǒng)一。

二是創(chuàng)新黨內法規(guī)立法機制，不斷提升黨內法規(guī)制定質量。要規(guī)范立法程序，提高黨員、社會公眾和專家的立法參與度，加強黨內法規(guī)立項的必要性、可行性、風險性和成本效益論證，規(guī)范黨內法規(guī)草案征求意見的范圍和程序，完善黨內法規(guī)前置合憲性、合法性、合規(guī)性審查程序和制定機關的審議程序;要完善黨內法規(guī)制定技術規(guī)范，使黨內法規(guī)制定的名稱、結構、內容更加科學標準，用語更加規(guī)范統(tǒng)一;要加強對黨內法規(guī)制定機構工作人員的專業(yè)培訓，提高黨內法規(guī)制定能力。

三是完善黨內法規(guī)實施體系和監(jiān)督保障體系，統(tǒng)籌推進黨內法規(guī)的制定、執(zhí)行和備案審查工作，及時解決黨內法規(guī)體系內不協(xié)調、不統(tǒng)一的問題。要完善黨內法規(guī)制度執(zhí)行機制，加大黨內法規(guī)執(zhí)行力度，促進黨內法規(guī)更好落地;要建立健全黨內法規(guī)執(zhí)行檢查制度，并將黨內法規(guī)的實施情況、執(zhí)行主體的履職情況、法規(guī)本身的利弊得失以及黨內法規(guī)的宣傳教育結合起來;要改進黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，細化審查標準，健全主動審查與被動審查相結合的審查機制，建立黨組織和黨員提出審查建議的反饋機制，同時加強審查機構和人員力量建設，提高備案審查工作質量。

黨內法規(guī)體系與國家法律體系的銜接協(xié)調。社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。一方面，建設中國特色社會主義法治體系，既要形成完備的法律規(guī)范體系，也要形成完善的黨內法規(guī)體系;另一方面，依法執(zhí)政既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨。由此，黨內法規(guī)與國家法律雖然是兩個有著不同功能和內涵的規(guī)范體系，但二者都是黨和人民意志的體現(xiàn)，是依法執(zhí)政的重要保障，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在本質上是統(tǒng)一的。

1.黨內法規(guī)體系與國家法律體系的辯證統(tǒng)一關系。黨內法規(guī)體系與國家法律體系既相互獨立又內在統(tǒng)一、相互銜接，類似于兩個相交的圓，其辯證統(tǒng)一關系主要體現(xiàn)在三個方面：其一，黨內法規(guī)之“法”與國家法律之“法”，是兩個性質、功能和內涵都不相同的“法”，二者的制定主體、適用范圍、調整對象、規(guī)范效力和實施保障都不同;其二，黨內法規(guī)同國家法律具有價值取向的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、文化倡導的層級性、制度建設的銜接性，[13]共同服務于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標;其三，黨內法規(guī)體系與國家法律體系互有交集，二者可以相互嵌入、適時轉化。黨內法規(guī)屬于社會法的范疇，同時基于黨的執(zhí)政地位，黨對國家事務實施全面領導，黨內法規(guī)也具有一定的國家法因素，由此黨內法規(guī)體系與國家法律體系產(chǎn)生了交集。

在黨內法規(guī)體系與國家法律體系的交集部分，黨內法規(guī)與國家法律存在雙向嵌入的現(xiàn)象：一方面，黨內法規(guī)的調整對象和適用范圍，可以超出黨組織內部系統(tǒng)，產(chǎn)生“溢出效應”。包括兩種情況，一是根據(jù)黨管干部、黨管意識形態(tài)等原則，在組織人事、新聞宣傳等領域制定的黨內法規(guī)，對黨政干部、新聞宣傳活動具有拘束力;二是基于黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心地位，以黨政機關聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布的黨內法規(guī)，既適用于黨組織、黨員和黨內事務，也適用于國家機關、社會組織、非黨員和黨外事務。[14]2018年，黨和國家機構改革，統(tǒng)籌黨政機構設置，推進職能相近的黨政機構合署合并，使得黨的工作機關承接了從行政機關并入的行政管理職權，由此黨的工作機關及相關黨內法規(guī)，將更多地參與公共事務的管理，黨內法規(guī)內嵌國家法律事項并對外部產(chǎn)生拘束力的現(xiàn)象呈擴展趨勢。當然，隨著法治的進步，一些黨內法規(guī)在條件成熟時，也會適時轉化為國家法律，例如1993年《國家公務員暫行條例》、2005年《中華人民共和國公務員法》出臺前，國家公職人員錄用、考核、任免、調動、交流、培訓等許多事項都由黨內法規(guī)規(guī)定，《中華人民共和國公務員法》頒行后，《黨政領導干部選拔任用工作條例》及其配套規(guī)定就要同《中華人民共和國公務員法》關于公務員晉升年限、任職條件標準等規(guī)定保持一致。新聞、出版、宣傳、文化、基層政權建設等領域的許多事項，亦是如此。[15]

另一方面，黨的領導是推進全面依法治國的根本保證，把黨的領導制度納入法律體系之中，是運用法治思維和法治方式鞏固執(zhí)政地位、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力的需要。實踐中，2018年憲法修正案將“黨的領導是中國特色社會主義最本質特征”寫入憲法第一條，為新時代堅持和加強黨的全面領導提供了堅實的憲法基礎和保障，此后的立法和修法中，大量法律法規(guī)中寫入了有關黨的領導的條款。2021年，中共中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》明確提出：“健全黨的全面領導制度。推進黨的領導入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領導制度化、法治化。”可以預見，未來會有更多的國家法律法規(guī)中規(guī)定黨的領導有關條款。

綜上可見，加強黨的領導、全面依法治國和機構改革等多重因素下，黨內法規(guī)體系與國家法律體系相互嵌入、相互轉化的現(xiàn)象呈現(xiàn)擴展的趨勢，但越是如此，越要堅守二者的獨立性，辯證統(tǒng)一地看待黨內法規(guī)和國家法律的關系。黨內法規(guī)的“溢出效應”并不意味著黨內法規(guī)可以任意規(guī)范非黨組織、人員和事務，更不是說黨要取代國家機關的工作，相反對于條件成熟的領域和事項，應及時將黨內法規(guī)轉化為國家法律。國家法律法規(guī)中寫入黨的領導條款，也主要是原則、組織體制等抽象規(guī)定，黨組織的具體運行規(guī)則和程序仍然要由黨內法規(guī)來規(guī)定，二者不可混淆，更不可以相互替代。

2.黨內法規(guī)體系與國家法律體系銜接協(xié)調的基準。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內活動;憲法規(guī)定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》和《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》也明確提出，制定黨內法規(guī)應當遵守“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則，遵循“憲法為上、黨章為本”的基本要求。由此可見，黨內法規(guī)和國家法律在價值取向上的一致性，體現(xiàn)為黨內法規(guī)和國家法律都以“憲法為上”。一方面，以憲法為遵循，就是要保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動，認真履行黨內的各項職責和義務。另一方面，黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調集中體現(xiàn)為黨章和憲法的有效銜接。改革開放以來，黨章和憲法互為參照，緊密銜接與協(xié)調，分別進行了多次修改，在各自完善發(fā)展的同時形成了制度合力，更好地發(fā)揮了它們在治國理政中的互補性作用，也為黨內法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調提供了新范例。[16]

3.黨內法規(guī)體系與國家法律體系銜接協(xié)調的機制。如果黨內法規(guī)體系和國家法律體系有不銜接的地方，就會影響到黨的依法執(zhí)政和依法治國，因此在不斷發(fā)展完善黨內法規(guī)體系的過程中，還要改革和創(chuàng)新黨內法規(guī)體系與國家法律體系的銜接協(xié)調機制，進一步促進黨規(guī)國法銜接協(xié)調。

一是暢通黨內立法部門與國家立法部門之間的溝通協(xié)調機制。溝通協(xié)調機制應該貫穿黨內立法和國家立法的全流程。在立法前，黨委、人大、政府的立法工作機構應當通過定期交流、信息共享、會商協(xié)調機制，實現(xiàn)立法協(xié)作和配合。在立法中，對于需要黨內法規(guī)和國家法律共同發(fā)揮作用的領域，應建立健全向國家立法機關征求意見的制度，適時修改《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，明確征求意見的范圍、方式和程序。在立法后，要加強備案審查，特別是建立健全黨委、政府和人大的備案審查銜接聯(lián)動機制;建立健全黨內法規(guī)和國家法律的立法后評估和定期清理機制，及時發(fā)現(xiàn)并彌補黨內法規(guī)銜接國家法律的制度空缺，或者及時修改與國家法律不相匹配的黨內法規(guī)，適時將不符合黨內法規(guī)定位的黨內規(guī)定轉化為國家法律。[17]

二是健全黨內法規(guī)合憲性、合法性事前審查制度。按照《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第二十七條的規(guī)定，黨內法規(guī)審議批準機關收到草案后，應交由所屬法規(guī)工作機構對黨內法規(guī)“是否同憲法和法律不一致”進行前置審核，但沒有規(guī)定具體的審核方式和程序。立法法也沒有規(guī)定保障憲法和法律在黨內法規(guī)中得到遵守的機制。因此，建議適時在立法法和《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》中規(guī)定黨內法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調的程序和方式，明確要求黨內法規(guī)在起草完成后和提交審議前應先交黨內專門法制機構進行合憲性、合法性審查，黨內專門法制機構作出合憲性、合法性結論前，需要和相應的國家立法機關進行溝通和協(xié)商。

三是健全黨內法規(guī)合憲性、合法性事后審查制度。黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查制度，法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，在促進黨內法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調方面發(fā)揮了重要作用。《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第十一條、第十九條規(guī)定，審查機關要審查報備的黨內法規(guī)是否同憲法和法律相一致，對存在違反憲法和法律情形的，應當不予備案通過，并要求報備機關進行糾正，但沒有規(guī)定具體的審查程序。從法理上看，黨內法規(guī)審查機關沒有憲法和法律解釋權，不能直接作出合憲性、合法性判斷和審查，因此建議中央黨內法制機構與全國人大憲法和法律委員會銜接聯(lián)動，研究制定黨內法規(guī)合憲性、合法性審查流程，并通過銜接聯(lián)動機制及時調處兩個規(guī)范體系內部的沖突，以及黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)調整范圍“越界”和規(guī)范沖突的問題。[18]同時，建議任何黨組織和黨員發(fā)現(xiàn)黨內法規(guī)和規(guī)范性文件有違憲、違法的情形，均可向中央黨內法制機構提出書面審查申請，并納入上述銜接聯(lián)動機制處置。

結語

作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨強調始終保持黨的先進性和純潔性，強調嚴密的組織形式和嚴格的組織紀律。全面從嚴治黨離不開黨內法規(guī)的健全和發(fā)展，全面依法治國更離不開法律規(guī)范體系和黨內法規(guī)體系的銜接協(xié)調。站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍，必須在新的起點上持續(xù)推進黨內法規(guī)體系建設。

注釋

[1]習近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，求是網(wǎng)，2021年7月1日，http：//www.qstheory.cn/yaowen/2021-07/01/c_1127615372.htm。

[2]中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》（第15冊），北京：中央文獻出版社，2011年，第646頁。

[3]《劉少奇選集》上卷，北京：人民出版社，1981年，第316頁。

[4]參見李林：《論“黨內法規(guī)”的概念》，《法治現(xiàn)代化研究》，2017年第6期，第2～8頁。

[5]中共中央辦公廳法規(guī)局：《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)體系》，《人民日報》，2021年8月4日，第4版。

[6]劉長秋：《建黨百年中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制度建設》，《探索》，2020年第5期，第94頁。

[7]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1983年，第147頁。

[8][11]數(shù)據(jù)來源于《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)體系》，《人民日報》，2021年8月4日，第4版。

[9]參見宋功德、張文顯主編：《黨內法規(guī)學》，北京：高等教育出版社，2020年，第41～42頁。

[10]《十六大以來重要文獻選編（下）》，北京：中央文獻出版社，2008年，第181頁。

[12]習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。

[13]付子堂：《法治體系內的黨內法規(guī)探析》，《中共中央黨校學報》，2015年第3期，第21～22頁。

[14]李忠：《黨內法規(guī)制度建設》，北京：中國社會科學出版社，2015年，第5～6頁。

[15]姜明安：《論黨內法規(guī)在依法治國中的作用》，《中共中央黨校學報》，2017年第2期，第75頁。

[16]張文顯：《堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一》，《政治與法律》，2021年第5期，第8～9頁。

[17]參見李樹忠：《黨內法規(guī)與國家法律關系的再闡釋》，《中國法律評論》，2017年第2期，第68頁。

[18]秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學》，2016年第5期，第29頁。

責 編/張 曉

Centennial Review and Prospect of the Construction of Inner-Party Regulation System

Liu Xiaomei

Abstract： The formation of a relatively perfect system of inner-Party regulations on schedule is not only a historic achievement of the cause of the Party and the state， but also a milestone in the construction of inner-Party regulations. The inner-Party regulation system has gone through a 100-year history from formulating the first inner-Party regulation to establishing the concept of inner-Party regulation， putting forward the objectives of building an inner-Party regulation system， and forming the inner-Party regulation system as scheduled. Standing at a new historical starting point， in order to constantly develop and improve the inner-Party regulation system， we should not only innovate the legislative mechanism for inner-Party regulations， comprehensively promote the adoption， revision， abolition and interpretation of inner-Party regulations， strengthen the construction of inner-Party regulation implementation system and supervision and guarantee system， and promote the unity， order， coordination and completeness of the inner-Party regulation system; we should also take "constitution first" as the premise for the connection and coordination between the inner-Party regulation system and the national legal system， reform and innovate the connection and coordination mechanism for them， promote their close connection and adhere to the dialectical unity of the law-based governance of China and all-round strengthening of the Party self-conduct.

Keywords： inner-Party regulation system， Party building， strengthening of Party self-conduct， law-based governance of China