馬小花， 何宇航， 張 嬋

(陜西理工大學 經(jīng)濟管理與法學學院，陜西 漢中 723000)

“南水北調(diào)”是我國一項具有重大意義的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施工程，對有效緩解京津冀等北方地區(qū)水資源短缺的嚴峻形勢，促進該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要。但是調(diào)水工程的開展也帶來了一系列生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的重大挑戰(zhàn)，前者指調(diào)水工程使得漢江水源保護區(qū)原有的時空配置格局被打破，造成丹江口水庫出庫水量逐年下降、漢江中游航運能力嚴重衰退等問題，后者是指由于調(diào)水工程對水源區(qū)水資源和水質(zhì)要求大幅提升，水源區(qū)出于保護水質(zhì)要求，要求減少化肥農(nóng)藥等使用率，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降，極大地限制了水源區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；為了切實保護涵養(yǎng)水源，不得不關(guān)停高耗能企業(yè)，從而極大地限制了水源區(qū)工業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展進程。漢江流域作為南水北調(diào)中線水源區(qū)，其生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)安全是南水北調(diào)工程成敗的關(guān)鍵，基于此，為確?！耙唤逅┚┙颉?，為了實現(xiàn)流域水資源利用和保護的協(xié)同發(fā)展，建立全面長效的生態(tài)補償基金機制便顯得尤為重要。近年來，對如何制定水源地保護的生態(tài)補償標準、如何加大對水源地生態(tài)保護等問題的研究日益增多，提出了采用以綜合性法規(guī)為主，以針對具體問題的單行法規(guī)、規(guī)章為輔的新型立法模式[1]，構(gòu)建科學合理的生態(tài)補償標準評估體系[2]等對策和建議。本文主要以漢江水源地生態(tài)補償為例，結(jié)合漢江水源地生態(tài)補償中存在的問題，對水源地生態(tài)補償基金的法律保障機制提出相關(guān)的完善對策和建議。

一、漢江水源地生態(tài)補償概況

漢江流域水源保護區(qū)范圍涉及陜、甘、寧、豫等6省，隨著調(diào)水工程的實施，受水區(qū)沿線約18座大、中城市的供水能力明顯改善，受水區(qū)的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益亦明顯上升。但也正是由于調(diào)水工程的開展，使得漢江流域生態(tài)環(huán)境的平衡被打破，導致生態(tài)環(huán)境保護和社會經(jīng)濟發(fā)展受到嚴峻挑戰(zhàn)。因而如何在現(xiàn)有流域保護機制的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)調(diào)水區(qū)和受水區(qū)基于生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾, 構(gòu)建起科學合理的南水北調(diào)生態(tài)利益補償機制便具重要的現(xiàn)實性和緊迫性。

1.漢江水源地生態(tài)補償機制概況

水源地生態(tài)補償機制的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)包括補償主客體、補償模式、支付方式和補償標準等方面。關(guān)于水源地補償主客體的問題，當前理論界和實務(wù)界較為一致認為，流域內(nèi)水資源生態(tài)補償?shù)闹黧w為流域下游，客體為流域上游，跨流域調(diào)水工程的主客體分別是受水區(qū)和調(diào)水區(qū)。

關(guān)于水源地補償模式的問題，目前，我國水源地生態(tài)補償模式主要以政府出資的縱向轉(zhuǎn)移支付為主，以橫向補償為輔。主要補償模式包括“政府+第三方機構(gòu)+社會公眾”的補償實施主體模式、在“橫向加縱向”模式的基礎(chǔ)上，搭建“地方為主、中央監(jiān)管”的平臺、水源區(qū)和受水區(qū)承擔20%和80%的補償負擔模式等。在水源地生態(tài)補償?shù)闹Ц斗绞缴希ɑ谪泿叛a償?shù)摹拜斞健毖a償和基于項目補助的“造血式”補償[3]。

關(guān)于水源地生態(tài)補償標準的問題，其確立過程實質(zhì)上是將水資源調(diào)度和調(diào)控前后的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能“貨幣化”的過程。該“貨幣化”的過程有兩種方式: 根據(jù)利益相關(guān)者的主觀意愿對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行量化，如根據(jù)受益者支付意愿評估生態(tài)環(huán)境服務(wù)的投入成本和機會成本等; 通過經(jīng)濟價值化方法將生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的物質(zhì)量貨幣化，如按照投入成本、水生態(tài)環(huán)境效益進行計算等，而投入成本分為直接成本和間接成本，直接成本包括環(huán)境治理修復費用、環(huán)境生態(tài)維持費用等，間接成本則是上游或水源地為保護生態(tài)環(huán)境而放棄的經(jīng)濟收入。投入成本構(gòu)成水源地生態(tài)補償標準的下限，若低于下限，生態(tài)補償理論將喪失其目的性功能和應(yīng)有的意義[4]。

2.漢江水源地生態(tài)補償基金保障概況

關(guān)于基金使用問題，通過對漢江水源地生態(tài)補償基金使用情況的調(diào)研分析可知，補償基金的支出部分主要包括項目建設(shè)費用，例如基礎(chǔ)設(shè)施購買與維護、水源地生態(tài)修復和維持、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)建設(shè)等費用；項目運營費用，例如垃圾處理、污水處理、污泥處理、水源地水土保持項目等費用；農(nóng)村綜合治理費用，例如農(nóng)村污染整治、養(yǎng)殖污染防治、垃圾清掃費用等。由于基金使用范圍較廣，其所耗費的資金數(shù)目與來源較為單一和匱乏的基金收入形成了鮮明對比，與此同時，基金在具體使用過程中的收支明細、監(jiān)督問題亦缺少相關(guān)規(guī)制[5]。

關(guān)于基金的運行和管理問題，雖然國家頒布實施了一系列的生態(tài)保護法律制度，但相關(guān)法律制度都分散在諸如森林、礦產(chǎn)、流域等單行法之中，內(nèi)容不全面也不夠細化。京津冀地區(qū)作為南水北調(diào)中線調(diào)水工程的受水區(qū)，以政府決策為主導，出臺了一系列與橫向生態(tài)補償有關(guān)的規(guī)定，但是由于沒有頒布涉及橫向生態(tài)補償統(tǒng)一的法律法規(guī)，政府制定的相關(guān)政策強制性不夠，京津冀地區(qū)橫向生態(tài)補償機制產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)責不明，利益相關(guān)者博弈不斷。具體到漢江流域，目前陜西省制定的與水源地生態(tài)補償相關(guān)的法律及政策文件，也存在分散性和不完整性的特點，對生態(tài)補償金運行和管理的規(guī)定較為模糊，如資金的來源、適用范圍、適用對象、監(jiān)管等方面。也正是由于缺乏相關(guān)基金運行與監(jiān)管的規(guī)章制度，導致實踐中個別濫用基金、責任主體不明、部分行政人員侵占基金等現(xiàn)象的存在。

綜上，根據(jù)流域生態(tài)現(xiàn)狀、治理成本投入、水質(zhì)改善收益、下游支付能力、支付者意愿、生態(tài)補償服務(wù)效益等因素建立綜合長效的生態(tài)補償基金機制勢在必行[6]。

二、漢江水源地生態(tài)補償基金保障機制中存在的問題

1.生態(tài)補償基金法律性質(zhì)和適用范圍界定不明

關(guān)于生態(tài)補償基金的法律性質(zhì)問題，廣義的生態(tài)補償是指對損害環(huán)境的行為進行收費和對保護環(huán)境的行為進行補償，將損害或者保護環(huán)境行為的外部性予以內(nèi)部化，從而保護生態(tài)資源環(huán)境的經(jīng)濟政策；狹義上的生態(tài)補償僅指生態(tài)保護補償，即對生態(tài)環(huán)境保護的成本或損失進行補償[7]。結(jié)合我國《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》第二條的規(guī)定，本條例所指生態(tài)保護補償是指采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責任所增加的支出和付出的成本，予以適當補償?shù)募钚灾贫劝才?。由此可以看出其將生態(tài)環(huán)境損害者負擔生態(tài)補償費排除在生態(tài)補償基金范圍之外，但是在具體的實踐操作中，又存在對損害環(huán)境的行為征收賠償費用、修復費用等現(xiàn)象，所以當前在規(guī)范層面與實踐操作中對生態(tài)補償基金法律性質(zhì)的界定有一定的差異。

中國自改革開放后取得的一切發(fā)展成果，歸結(jié)起來就是中國特色社會主義的成功?！?〕第一，鄒慧認為習近平文化思維表達出對文化發(fā)展歷史、道路和前景的自信?！?0〕第二，郭鳳志、馮詩琪認為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民取得了偉大勝利，中國道路、中國經(jīng)驗的成功是文化自信思想提出的基礎(chǔ)?！?1〕從現(xiàn)有的研究來看，中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的成功是習近平文化自信思想形成的重要實踐基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民取得的偉大勝利，中華民族實現(xiàn)了從站起來到富起來，從富起來到強起來的偉大飛躍，這一切成就的取得，離不開堅定的文化自信。

關(guān)于生態(tài)補償基金的適用范圍，當前生態(tài)補償金的適用范圍主要包括：第一，環(huán)境修復費用，例如污染治理和生態(tài)修復費用，但是對環(huán)境修復的外延未進行明確界定，即是否包括前期評估環(huán)境損害的費用、后期建立預(yù)防和保護機制所需的費用以及支持生態(tài)環(huán)境保護項目的一些具體實踐所需要的費用等，現(xiàn)行立法并不明晰;第二，環(huán)境損害賠償，包括服務(wù)功能喪失所造成的損失補償、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失賠償[8];第三，提起環(huán)境公益訴訟可能產(chǎn)生的相關(guān)合理費用，但是對何為合理費用并未規(guī)定明確的評判標準，從而導致在實踐操作中對某一項費用難以界定其性質(zhì)歸屬。

2.水資源生態(tài)補償方式單一

我國目前是以“縱向+橫向”縱橫結(jié)合的生態(tài)補償體系為主，政府在生態(tài)補償體系中發(fā)揮著重要作用，主要通過對影響全局的水源區(qū)給予財政轉(zhuǎn)移支付和補貼，打破行政區(qū)域，統(tǒng)一指導進行管理、協(xié)調(diào)、分配保護專項資金等方式進行生態(tài)補償，但是與縱向轉(zhuǎn)移支付相比，橫向財政轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，漢中水源地生態(tài)補償主要依靠的仍舊是重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付，補償方式單一。依據(jù)陜西理工大學胡儀元教授團隊研究的流域生態(tài)補償模型計算，以漢中市為例，中線調(diào)水造成的影響使得當?shù)孛磕甑臋C會成本損失約280億元，加上投入成本損失和水污染治理費用的增加，水源區(qū)效益外溢性過高，受益地區(qū)因水量增加和生態(tài)改善應(yīng)支付給漢中地區(qū)約187億元生態(tài)補償費，而實際上補償?shù)慕痤~連這一數(shù)據(jù)的個位都達不到。(1)數(shù)據(jù)和結(jié)論來自西北政法大學李永寧教授主持完成的陜西省法學會《南水北調(diào)水源區(qū)生態(tài)補償政策與立法研究》調(diào)研資料。與此同時，根據(jù)國家南水北調(diào)對口協(xié)作安排，從2015年起至今，天津市對漢中市投入生態(tài)補償金累計3.47億元專項用于丹江口水庫及上游水污染防治，就受益區(qū)對水源區(qū)的補償金額來看，遠遠不能滿足水源區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)保護環(huán)境維護生態(tài)和諧的服務(wù)需求。據(jù)統(tǒng)計，2018年漢中市共獲得中省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金8.99億元，天津市對口支援資金0.89億元，中央和省級人民政府財政轉(zhuǎn)移支付占到了生態(tài)補償基金的90%左右，含有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的天津市對口支援僅占其中的9%，通過社會、市場、團體組織等方式獲得的生態(tài)補償基金為零?？梢姡瑵h江水源地生態(tài)補償方式在實踐中呈現(xiàn)出單一化傾向[9]。

3.生態(tài)補償基金籌措渠道有限

目前，我國對漢江水源區(qū)的生態(tài)補償主要從中央政府或上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付和項目建設(shè)中獲得補償，資金來源單一且十分有限，生態(tài)補償方式較為單一，以市場為導向的交易、置換和多元化生態(tài)補償機制尚未建立。中央政府從2008以來通過重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付支持陜西漢中、安康、商洛三個城市以保護生態(tài)環(huán)境和改善民生。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年至2019年，中央和省級人民政府兩級財政累計轉(zhuǎn)移交付資金28.95億元，但水源地保護區(qū)地方政府均認為獲得的補償金與實際投入成本和損失差額較大[10]。在面臨生態(tài)補償基金缺口較大的情況下，地方政府雖然積極通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活財政存量資金等方式，不斷加大生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護的財政投入。但是單一的補償主體，直接導致了補償金籌措困難，制約了地方政府生態(tài)保護工作的開展。水源保護區(qū)、水源地無法按照預(yù)定計劃完成生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補生態(tài)保護者的損失，嚴重阻礙了流域生態(tài)補償機制的長效運行。

4.未建立專責化生態(tài)補償基金管理機構(gòu)

目前我國在生態(tài)補償領(lǐng)域采取“誰受益、誰補償，誰損害、誰補償”原則，將生態(tài)受益者和經(jīng)濟受損害者作為生態(tài)補償法律關(guān)系的主體。中央政府作為國家主體，應(yīng)該承擔部分生態(tài)建設(shè)的成本及生態(tài)效益的補償；中下游地區(qū)直接或間接受益于水源區(qū)創(chuàng)造的生態(tài)價值，應(yīng)當對于水源區(qū)進行生態(tài)建設(shè)付出的成本給予補償；此外造成水源區(qū)的生態(tài)功能受損或生態(tài)價值喪失的生態(tài)破壞者，也須對生態(tài)環(huán)境的損失做出經(jīng)濟補償。在生態(tài)受益者、經(jīng)濟受損者、中央政府和生態(tài)破壞者四方主體并存的情況下，在我國現(xiàn)有體制下流域生態(tài)補償涉及多個部門、多個地區(qū)，涉及到需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系眾多的情況下，相關(guān)的生態(tài)補償基金籌集、分配、成本計算、補償基金發(fā)放、投入使用、基金補償詳情、基金運行管理等問題隨之產(chǎn)生，此時就需要專責化的基金管理機構(gòu)對上述問題進行詳細的記錄以便后續(xù)更好地尋求解決之策。但結(jié)合當前立法以及行政機關(guān)的設(shè)置情況，專責化基金管理機構(gòu)的設(shè)置尚處于空白狀態(tài)，這對于水資源生態(tài)補償基金法律保障而言無疑具有很大的消極意義[11]。

5.生態(tài)補償基金的使用缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施

在生態(tài)補償基金的使用過程中必然要將基金的監(jiān)管問題予以著重考慮，水資源生態(tài)補償基金的使用問題與國家層面的公共財政系統(tǒng)、企事業(yè)單位的財務(wù)問題、合伙組織的財產(chǎn)問題以及個人的收支明細問題在某種意義上具有一定的相似性，因而也就具有了一定的借鑒意義。然而結(jié)合當前生態(tài)補償基金的使用現(xiàn)狀來看，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督方式、監(jiān)督機制、基金使用時的審批程序等必備規(guī)范；面對補償基金使用人員的違規(guī)行為、違法行為也缺乏明確的追責和懲戒措施，一旦喪失規(guī)范強制力，制度和政策便極易成為一紙空文；補償基金使用監(jiān)督機制的缺失亦加大了對后續(xù)基金使用績效考核的難度，與此同時，部分利益相關(guān)者的監(jiān)督訴求也會落空，使得南水北調(diào)工程無法在更大程度上普惠民生，影響其可持續(xù)發(fā)展[12]。

三、完善水源地生態(tài)補償基金保障機制的對策

20世紀90年代以來，我國加大了生態(tài)建設(shè)和保護的力度，先后修訂和頒布了一系列法律、法規(guī)及有關(guān)政策文件，初步建立了涵蓋自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源和流域的生態(tài)保護補償制度。其中森林生態(tài)補償是我國生態(tài)補償理念的起點，自1988年以來，在不懈的努力和積極的探索下，我國陸續(xù)制定頒布了一系列有關(guān)森林生態(tài)效益補償基金管理的法案(2)1998年修訂的《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定森林生態(tài)效益補償金的補償范圍包括提供生態(tài)效益的防護林和特種用途的森林資源以及林木的營造、撫育、保護和管理，2001年出臺的《森林生態(tài)效益補助資金管理辦法(暫行)》，2004年出臺并在2007年進行修訂的《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，2014年國家財政部、林業(yè)局聯(lián)合出臺的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》對其有了進一步明確規(guī)定。，逐步明確了森林生態(tài)補償金的補償對象、補償標準、資金管理以及檢查監(jiān)督等相關(guān)事項。但是在流域生態(tài)保護補償方面的法律設(shè)計起步相對較晚，直到2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》才首次以法律形式提出了“水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”，因此構(gòu)建流域生態(tài)補償基金制度在一定程度上可以適當借鑒已出臺的森林補償基金制度和水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。

1.加大法律保護力度，明確界定生態(tài)補償基金的法律性質(zhì)和適用范圍

關(guān)于生態(tài)補償基金的法律性質(zhì)問題，即生態(tài)補償采用廣義概念還是狹義概念，首先要考慮生態(tài)補償基金的構(gòu)成問題，理論界較為一致的認為其主要包括生態(tài)補償稅和生態(tài)補償費。納稅人的貢獻是我國生態(tài)建設(shè)和保護大量資金的主要來源，納稅人既是獲益者也是貢獻者[13]?，F(xiàn)行的森林生態(tài)補償效益金制度詳細地規(guī)定了生態(tài)補償費的征收，主要由因開發(fā)、建設(shè)等經(jīng)濟活動造成生態(tài)破壞者繳納，隨著森林生態(tài)補償效益金制度的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境損害者負擔生態(tài)補償費已經(jīng)成為我國最主要的生態(tài)補償途徑。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)補償?shù)哪康膬r值和現(xiàn)行立法，例如浙江省的《森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》、山西省的《省級水污染防治專項資金管理辦法》、陜西省的《陜西省渭河流域水污染補償實施方案(試行)》等，筆者認為生態(tài)補償應(yīng)當從廣義上去理解，將生態(tài)環(huán)境損害者負擔生態(tài)補償費列入范圍之內(nèi)，即包括生態(tài)環(huán)境受損帶來的負外部性成本應(yīng)當由個人或單位承擔，因保護生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機會的個人或單位，應(yīng)當給予獎勵或者補償兩方面的內(nèi)容。

關(guān)于生態(tài)補償基金的適用范圍問題，筆者認為應(yīng)當合理加大生態(tài)補償基金的適用范圍，第一，環(huán)境修復費用，這里的修復成本應(yīng)該從廣義上解釋，包括全部污染治理和生態(tài)修復的費用以及前期評估環(huán)境損害的費用和后期建立預(yù)防和保護機制所需的費用，如環(huán)境污染處理費、生態(tài)環(huán)境損害修復評估等合理費用以及支持生態(tài)環(huán)境保護項目的一些具體實踐，如限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)建設(shè)等，彰顯出基金的基本利用價值;第二，環(huán)境損害賠償，應(yīng)當包括服務(wù)功能喪失所造成的損失補償、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的損失賠償;[14]第三，提起環(huán)境公益訴訟可能產(chǎn)生的相關(guān)合理費用，例如機關(guān)和社會團體支持起訴所負擔的律師費、調(diào)查取證費用、環(huán)境損害情況評估鑒定費用等[15]。

2.完善以政府為主導的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系

國家發(fā)改委、財政部等九部委于2018年12月印發(fā)了《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》(以下簡稱為《行動計劃》)，(3)國家發(fā)展改革委，關(guān)于印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》的通知，發(fā)改西部〔2018〕1960號，http://www.gov.cn。該《行動計劃》特別強調(diào)要“建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制”。我國目前以“縱向+橫向”的縱橫結(jié)合的生態(tài)補償體系為主，政府在生態(tài)補償體系中發(fā)揮著重要作用，通過對影響全局的水源區(qū)給予財政轉(zhuǎn)移支付和補貼，打破行政區(qū)域，統(tǒng)一指導進行管理、協(xié)調(diào)、分配保護專項資金。而中央政府作為相關(guān)政策的制定者，為了讓地方政府更加積極主動地落實生態(tài)補償工作，應(yīng)該對具體措施的落實進行指導和引導，切實扮演好協(xié)商仲裁者的角色，使主要利益相關(guān)地區(qū)通過政府協(xié)商平臺，豐富補償金來源，享受多種補償機制帶來的實際效益。對于漢中市而言，根據(jù)國家南水北調(diào)對口協(xié)作安排，結(jié)合《環(huán)境保護法》第31條“受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”的規(guī)定，在中央財政轉(zhuǎn)移支付不足以保障漢江流域水資源保護的前提下，要確?！耙唤逅┚┙颉保瑵h中市應(yīng)當積極加強與天津市的對口銜接，達成合作共建生態(tài)環(huán)保項目的共識，通過積極磋商協(xié)調(diào)，加強與輸入地地方政府的合作，爭取增加對口支援的數(shù)額，促進實現(xiàn)輸入地地方政府對漢中市的橫向轉(zhuǎn)移支付，這也是增加水源地生態(tài)補償?shù)囊环N重要渠道?；诖耍瑵h中市應(yīng)當做好相關(guān)成本資金測算以及成本與中央縱向轉(zhuǎn)移支付之間的差額，包括水源地保護性支出、關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)損失、發(fā)展機會成本等，逐步加大橫向財政轉(zhuǎn)移支付力度，拓寬水資源生態(tài)補償渠道，完善以政府為主導的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付體系[16]。

3.采取多方舉措拓寬生態(tài)補償基金籌措渠道

資金來源的充足、穩(wěn)定與否直接決定了生態(tài)補償基金制度能否正常運行，因此應(yīng)當使資金來源渠道多元化，使其來源不限于政府的補償和專項撥款。

(1)鑒于跨流域生態(tài)保護的長期性和復雜性，可以通過引入市場交易機制，例如構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺，多方主體可以在此平臺上進行交易；通過排污權(quán)交易的方式，例如企業(yè)在完成環(huán)境質(zhì)量改善目標任務(wù)的基礎(chǔ)上，通過淘汰落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理等方式削減污染物的排放量，其可依規(guī)在市場上進行交易；可以通過水權(quán)交易的方式，例如對用水總量大于等于區(qū)域總量指標或江河水量分配指標的地區(qū)，原則上要通過水權(quán)交易解決新增用水需求，鼓勵取水權(quán)人通過節(jié)約用水有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)等具體操作步驟來拓寬生態(tài)補償基金的籌措渠道。

(2)通過向潛在的環(huán)境損害者征收生態(tài)補償稅來調(diào)節(jié)其環(huán)境保護行為，并進一步增大對各類水資源稅中用于生態(tài)補償?shù)氖褂帽戎匾赃_到對生態(tài)保護的目的。2018年實施的《環(huán)境保護稅法》以及《實施條例》，加大了“費改稅”的推廣力度，逐步擴大并完善綠色稅收的征收范圍，發(fā)揮了環(huán)境保護稅收的杠桿作用。

(3)擴大生態(tài)補償金的征收范圍，向開發(fā)和使用水資源的單位和個人按一定標準征收水資源開發(fā)使用費,并將一定比例的資金納入生態(tài)補償基金范圍[17]；與此同時，也可以借鑒河北省的相關(guān)經(jīng)驗，例如對水質(zhì)、排污量等規(guī)定相應(yīng)的標準，超出規(guī)定量時承擔相應(yīng)的責任。對通過流域跨界斷面水質(zhì)考核，根據(jù)水質(zhì)超標程度向超排城市收取生態(tài)補償金。

(4)通過對實施環(huán)境破壞行為的主體征收罰款，對行為人進行制裁或者處罰，將生態(tài)損害補償性質(zhì)的罰款納入環(huán)境損害補償基金是負外部性行為內(nèi)部化的重要手段，不但可以倒逼單位組織和個人提高環(huán)保意識，更能達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

(5)將社會的企業(yè)捐贈和個人捐贈納入生態(tài)補償基金，不但能夠聚集社會大眾的力量拓展生態(tài)補償基金的來源，也能增強社會公眾的環(huán)保意識，帶動社會公眾的參與，使社會公眾積極地投入到環(huán)境修復工作中來，從而使公共利益能夠得到有效的維護，以實現(xiàn)長久的生態(tài)環(huán)境保護。

4.建立專門化生態(tài)補償基金管理機構(gòu)

生態(tài)補償以資金補償為主要方式，通過財政部門直接或間接的補償獲得資金支持，有關(guān)地方補償?shù)臉藴蕜t根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況決定[18]。漢江流域生態(tài)補償與其他領(lǐng)域的生態(tài)補償相比，基于地域、經(jīng)濟以及環(huán)境保護的巨大壓力，結(jié)合這一區(qū)域的實際，可以采取以水資源被污染所產(chǎn)生的賠償性補償為主，以對水資源保護所產(chǎn)生的增益性補償為輔,補償主體包括中央政府和省政府以及流域內(nèi)相關(guān)地方人民政府。但是，我國現(xiàn)有的體制下的流域生態(tài)補償涉及到多個部門、多個地區(qū)，涉及到需要協(xié)調(diào)的利益群體眾多，會出現(xiàn)適用標準的不一致，不利于整個流域的生態(tài)保護，因此需要成立專門化生態(tài)補償基金管理機構(gòu)，專門負責生態(tài)補償基金的籌集、分配和管理運作, 確定資金流向分配，并監(jiān)督實施全過程，同時,調(diào)節(jié)生態(tài)補償各方之間的矛盾糾紛，并監(jiān)督各方的行為,確保生態(tài)補償活動順利開展[12]。漢江流域生態(tài)補償基金的建設(shè)離不開中央及鄂豫陜各省的團結(jié)協(xié)作，各省也應(yīng)積極在省內(nèi)建立生態(tài)補償基金，通過財政資金的支持，吸引更多企業(yè)資金和社會資本，加強對漢江流域生態(tài)補償支持力度。

5.強化生態(tài)補償基金的監(jiān)管

基金是獨立的財務(wù)個體，采用基金制度能夠更好地統(tǒng)籌使用政府財政，在一定程度上健全公共財政體系。為了確保公開、公正、透明地征收、管理和使用流域生態(tài)補償基金，必須堅持公平公正的基本原則，除加強組織內(nèi)部的自律和自我監(jiān)督外，在監(jiān)督方式或手段方面通過內(nèi)部與外部監(jiān)督、常設(shè)與臨時監(jiān)督、機構(gòu)與民眾監(jiān)督、集中與分散監(jiān)督、單向與雙向監(jiān)督等多種監(jiān)督方式相結(jié)合，健全生態(tài)補償基金制度的內(nèi)部監(jiān)督體系。關(guān)于基金的重大決策事項則要向環(huán)境保護主管部門報告，審核批準通過后才能實施，一旦發(fā)現(xiàn)有違反法律法規(guī)及基金管理章程的行為，環(huán)境保護主管部門為了維持其工作的公平公正性，有必要采取責令改正、賠償損失、辭退職務(wù)等補救措施。另外，為了對資金使用項目或相關(guān)活動進行監(jiān)督，有必要建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，加強對生態(tài)補償金使用效果的監(jiān)督[19]。其次，京津冀地區(qū)可以聯(lián)合組建生態(tài)補償監(jiān)管機構(gòu),圍繞生態(tài)補償工作的實際情況和特定需求、不同地區(qū)生態(tài)保護現(xiàn)狀等對各項資金的使用進行審計與公開,不斷提高資金的使用效率和監(jiān)管的有效性。最后，充分發(fā)揮社會公眾對基金會的監(jiān)督作用，建立生態(tài)補償審計系統(tǒng)和信息公開系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)媒介將基金的財務(wù)狀況按季度公開，也可以采取聽證會、開設(shè)公眾信箱等形式了解民意，公民可以通過申請查閱往來基金賬目和文件，并為改善基金的使用管理提出合理的提案和建議，從而建立健全外部社會公共監(jiān)督管理機制。社會公眾的監(jiān)督是防止基金濫用的有效措施，只有將生態(tài)補償基金的運作放在陽光下，才能保證基金管理的公開透明，保證該制度的持續(xù)運行和長久生命力。