于國萍

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,山西 太谷 030801)

農(nóng)村基層治理體系作為一種復(fù)雜、多層次的制度體系，要同時(shí)體現(xiàn)國家治理的職能目標(biāo)和農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，因而兼具行政、自治、協(xié)調(diào)以及組織建設(shè)等多重屬性。然而，隨著傳統(tǒng)村兩委“共治、合治”模式不斷向“多元分權(quán)式”治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，村民委員會(huì)(以下簡稱村委會(huì))和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間功能交叉、權(quán)界不清等問題日益顯露,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能有效發(fā)揮經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的作用；這與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求不相適應(yīng)，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革的瓶頸。村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是維持農(nóng)村社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的組織機(jī)制，理順二者權(quán)責(zé)分屬、性質(zhì)定位和相互關(guān)系，已成為新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

一、文獻(xiàn)梳理與問題意識(shí)

分治指分權(quán)式治理。分權(quán)具有十分豐富的理論內(nèi)涵和外延。分權(quán)原則首先由英國哲學(xué)家洛克提出，由法國思想家孟德斯鳩補(bǔ)充完善；古典意義上的分權(quán)主張相應(yīng)的權(quán)力部門獨(dú)立行使立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，進(jìn)而在權(quán)力資源配置中形成相互制衡的局面。與洛克、孟德斯鳩警惕地看待政府分權(quán)不同，中國政府恰恰是分權(quán)式治理的塑造者與推動(dòng)者。政治學(xué)上將分權(quán)定義為政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移，包括從中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府的縱向配置，以及將集中于某個(gè)部門或某一部分人的國家權(quán)力分割成若干部分的橫向分配。經(jīng)濟(jì)學(xué)上分權(quán)是具有復(fù)雜含義的概念，通常被認(rèn)為是中央政府掌握的有關(guān)公共職能的權(quán)威及職責(zé)向獨(dú)立政府組織或者私人部門轉(zhuǎn)移的過程。景躍進(jìn)教授提出了“新三權(quán)論”，認(rèn)為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三者之間有其內(nèi)在的嚴(yán)密邏輯，是更符合中國現(xiàn)實(shí)的權(quán)力劃分方式，其操作性和普適性特點(diǎn)更為明顯[1]。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為村莊治理結(jié)構(gòu)中新生利益主體，在參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村集體資源經(jīng)營與管理上發(fā)揮了巨大作用，對(duì)分享村莊經(jīng)濟(jì)性權(quán)力提出新訴求，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性組織權(quán)力與政務(wù)性組織權(quán)力相分離，即分權(quán)治理。學(xué)術(shù)界密切關(guān)注村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，既有研究主要圍繞四種范式展開。

一是“價(jià)值-制度”范式下的實(shí)踐價(jià)值研究[2]。項(xiàng)繼權(quán)等著眼于農(nóng)村深層次體制機(jī)制，認(rèn)為村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分離有利于將政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織從政經(jīng)一體中剝離出來，激活集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力[3]。陳亞輝從農(nóng)村基層治理秩序重構(gòu)角度出發(fā)，認(rèn)為政經(jīng)分離帶來了選舉重心轉(zhuǎn)變與政治生態(tài)凈化，促使農(nóng)村政治格局發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村政治捆綁在一起的問題[4]。仝志輝從歷史制度主義角度指出，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分離有利于完善鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)，但對(duì)于治理村莊突出問題及提升村莊治理能力并沒有直接益處，分治應(yīng)同步促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊治理[5]。

二是“理性-行為”范式下的選擇機(jī)制研究。持此觀點(diǎn)的學(xué)者傾向于將村級(jí)各種組織視為理性的組織行動(dòng)者，這些組織行動(dòng)者會(huì)根據(jù)自身利益做出理性的行為選擇，不同的行為選擇造就了不同的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。董筱丹等最早提出“村社理性”這一概念，用來解釋農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程中村莊通過不斷地整合資源以尋求利益最大化的行為[6]。韓瑞波認(rèn)為：政經(jīng)不分的治理狀態(tài)正是農(nóng)村工業(yè)化早期在公共行為理性和經(jīng)濟(jì)行為理性之間選擇的結(jié)果；在集體理性的導(dǎo)向下，村級(jí)組織加速實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織形態(tài)重塑與經(jīng)濟(jì)職能歸位，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型、服務(wù)化轉(zhuǎn)型、協(xié)同化轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分離和鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型[7]。

三是“條件-路徑”范式下的方式方法研究。戚廣振等認(rèn)為，全面推行政經(jīng)分離需要具備一定的條件，諸如村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰化和法律化，村集體經(jīng)濟(jì)和基層政府也要有一定的積累、具備相應(yīng)的財(cái)力[8]。李睿等總結(jié)了廣東南海、江蘇楓橋、浙江溫州三地的改革模式，認(rèn)為長三角、珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，村集體經(jīng)濟(jì)有較好積累，相應(yīng)的改革動(dòng)力也遠(yuǎn)高于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)[9]。梁文生從治理結(jié)構(gòu)角度提出，發(fā)達(dá)地區(qū)“一套班子”重疊任職的情況束縛了村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能，因此建議用《公司法》來規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營，使村集體經(jīng)濟(jì)組織朝著股份制方向發(fā)展，與市場化接軌，以利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治管理[10]。

四是“規(guī)則-程序”范式下的治理規(guī)則研究。鄧大才等認(rèn)為，農(nóng)村在具體的實(shí)踐改革過程中，形成了包括框架規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、操作規(guī)則在內(nèi)的一整套規(guī)則，農(nóng)民在不斷完善規(guī)則的過程中促進(jìn)改革[11]。陳亞輝認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民根本利益息息相關(guān)，其本質(zhì)就是要理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系與資源配置體制，以避免因產(chǎn)權(quán)模糊、界限不清導(dǎo)致互相牽制的弊端，推動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化轉(zhuǎn)型[4]。桂華對(duì)比了蘇南和珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從產(chǎn)權(quán)規(guī)則角度指出：在影響基層治理方面，集體產(chǎn)權(quán)運(yùn)行規(guī)則比集體控制資源的多寡更為關(guān)鍵；產(chǎn)權(quán)規(guī)則變化提前鎖定集體利益分配格局，有可能引發(fā)因利益分配不均而造成的村莊內(nèi)部矛盾[12]。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)于村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系研究主要集中在制度層面與規(guī)則程序上，或者集中于形塑鄉(xiāng)村治理體系與實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，而較少關(guān)注農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系及其對(duì)鄉(xiāng)村治理有效性的影響，對(duì)于二者的實(shí)踐探索及分解式研究也略顯不足。不同于學(xué)術(shù)界以往的研究，本文以村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的相互關(guān)系為研究視角，旨在分清、理順村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)，有效協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，并側(cè)重于對(duì)組織分治后經(jīng)濟(jì)職能與自治職能的區(qū)分性研究。

二、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分治的理論分析

(一)法律文本中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系

村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中占據(jù)重要地位，因此從法律角度厘清二者關(guān)系十分必要。在中央立法以及地方立法的制度文本中，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系存在三種表述。第一種表述認(rèn)為，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織是平衡的兩個(gè)實(shí)體?！洞逦瘯?huì)組織法》《土地管理法》《民法通則》中均有規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是擁有自主權(quán)的獨(dú)立組織體；對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法進(jìn)行的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分尊重，以保障村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。《憲法》《農(nóng)業(yè)法》等法律中也規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律允許的范圍內(nèi)，擁有合理開發(fā)農(nóng)村集體資源、獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營管理的自主權(quán)。第二種表述認(rèn)為，村委會(huì)可以代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為憲法確定的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的組織載體”，其建設(shè)與發(fā)展受村委會(huì)制衡日漸呈現(xiàn)出邊緣化的趨勢；而村委會(huì)作為實(shí)現(xiàn)村莊治理的基本主體，其替代性的制度安排可以彌補(bǔ)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理空缺與漏洞。如，《村民委員會(huì)組織法》(2018)規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織；同時(shí)，村民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，承擔(dān)著村莊管理、服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等多重職能，完全可以取代村集體經(jīng)濟(jì)組織而存在。各省相關(guān)立法中關(guān)于“替代”性功能均有相關(guān)表述，一般都認(rèn)為：村集體經(jīng)濟(jì)組織有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)；在村集體經(jīng)濟(jì)組織缺失的情況下，村委會(huì)代行其經(jīng)濟(jì)職能。第三種表述認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織依附于村委會(huì)而存在。在之前的相關(guān)立法中，對(duì)二者關(guān)系的描述大多為“尊重”“協(xié)調(diào)”“保障”等?！稄V東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》中表述為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村中國共產(chǎn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，依法享有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，但必須接受各級(jí)人民政府、村民委員會(huì)的監(jiān)督?！盵13]此處的監(jiān)督則與前述表述有所區(qū)別，包含監(jiān)管、督促的意思?？梢姡咛幱诓黄胶獾臓顟B(tài)，且村集體經(jīng)濟(jì)組織在很大程度上有著從屬于村委會(huì)的意思。

綜上所述，在不同的立法中，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系或替代或并列或從屬，二者關(guān)系未形成統(tǒng)一的模式。即便是法律作了規(guī)定，二者關(guān)系也不十分清楚，因此一直存有爭論。

(二)對(duì)村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系分析

通過分析村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織在各地的具體實(shí)踐，筆者認(rèn)為二者表現(xiàn)出合并替代、分離對(duì)立與半分半獨(dú)三種趨向。一些地區(qū)認(rèn)為，村委會(huì)代替村集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)已是常態(tài)，應(yīng)繼續(xù)豐富村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能，使其橫向發(fā)展，抑或替代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。另一些地區(qū)認(rèn)為，村委會(huì)總是代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)管理職能，客觀上將造成農(nóng)村基層組織政經(jīng)不分、合二為一，從長遠(yuǎn)上來看將會(huì)產(chǎn)生許多深層次的問題。還有部分地區(qū)則參照公司化的運(yùn)營模式來建構(gòu)二者關(guān)系，使其相互獨(dú)立又相互制約。然而，無論是從推進(jìn)村民自治的角度還是從推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，由合并走向分離都是兩者關(guān)系構(gòu)建中理性的路徑選擇。理由闡述如下。

其一，村莊單一主體治理是特定歷史的產(chǎn)物。1949年之后，隨著現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的深入，具有政府行政性質(zhì)的人民公社成為農(nóng)村社會(huì)的核心組織，以此整合分散的農(nóng)民并將散落的社會(huì)權(quán)力吸納進(jìn)統(tǒng)一的政權(quán)組織中。在人民公社制度之下，農(nóng)村社會(huì)形成的是一個(gè)單一性、一體化的社會(huì)，人民公社既是經(jīng)濟(jì)組織，也是政治組織。然而，這種單一性治理體制難以適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展多元化的功能需求。受“政社合一”體制機(jī)制的束縛，農(nóng)民組織承擔(dān)微觀社會(huì)管理功能的自主權(quán)和積極性受到影響。

其二，組織分治有其經(jīng)濟(jì)根源傳統(tǒng)。傳統(tǒng)時(shí)期的中國社會(huì)，農(nóng)民并非處于孤立狀態(tài)，農(nóng)村治理也并非只有基層治理組織，而是存在著大量的鄉(xiāng)紳、宗族等非正式權(quán)威；與此同時(shí)，存在著大量的經(jīng)濟(jì)組織、互助組織等。改革開放后，國家通過政策手段不斷加大對(duì)農(nóng)民組織的管理規(guī)范，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展環(huán)境不斷改善、發(fā)展空間逐步擴(kuò)大，建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的農(nóng)民互助合作組織迅速成立?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》(2007)正式頒布實(shí)施后，政府開始注重激發(fā)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)在發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展活力，并通過政策引導(dǎo)、社會(huì)支持、行政推動(dòng)等方式對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織加以規(guī)范管理，使其呈現(xiàn)出多元治理功能。

其三，組織分治有其治理制度傳統(tǒng)。在人民公社時(shí)期，發(fā)展生產(chǎn)是組織農(nóng)民的主要目標(biāo)，在這一目標(biāo)下鄉(xiāng)村治理要讓步于生產(chǎn)發(fā)展，生產(chǎn)秩序在很大程度上包含了治理制度。依托集體化時(shí)代集體經(jīng)濟(jì)組織的強(qiáng)大基礎(chǔ)，村民委員會(huì)在誕生之初即具有穩(wěn)固性。但隨著集體化的解體，鄉(xiāng)村社會(huì)在尋求生產(chǎn)發(fā)展的同時(shí)不斷尋找治理新路子，建立了不再依賴集體生產(chǎn)、集體經(jīng)營的治理制度，民主理念日益深入，村莊治理更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自身選舉、決策、管理和監(jiān)督。這些均為組織分治奠定了治理制度基礎(chǔ)。

三、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

作為國家治理體系在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的實(shí)踐樣態(tài)，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的搭配是鄉(xiāng)村治理組織中最基礎(chǔ)的部分。然而，全國各地圍繞鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行的各種探索與改革，并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)和治理效果，各地均面臨不同的治理困境和治理難題。這些困境與難題具體如下。

其一，經(jīng)濟(jì)單元與治理單元模糊交叉。中國在悠久的農(nóng)業(yè)文明進(jìn)程中形成了與治理緊密相聯(lián)的農(nóng)村家戶制度。此后經(jīng)過多次變革，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)與行政運(yùn)行所依托的單位不斷變遷，傳統(tǒng)治理穩(wěn)態(tài)被打破，擁有集體土地所有權(quán)的村民小組是產(chǎn)權(quán)單位，而作為村民自治基本單元的村莊則是治理單位，兩者有一定的錯(cuò)位且關(guān)系模糊[14]。人民公社時(shí)期以行政手段管理經(jīng)濟(jì)，采取“一大二公”“政社合一”，即經(jīng)濟(jì)單元與治理單元合二為一的管理方式。在這種治理體制下，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體產(chǎn)權(quán)主體承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村莊治理多重功能；行政權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)相互交織，前者可以任性干預(yù)經(jīng)濟(jì)管理和決策，兩者的矛盾沖突不斷激化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歷經(jīng)多次深刻改革，開始行使集體土地所有權(quán)，逐漸成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)單位；村民委員會(huì)作為村莊治理和村民自治基本主體而成為治理單位。總體而言，政務(wù)性組織與經(jīng)濟(jì)性組織界限模糊不清的問題依然凸顯，使得預(yù)期的政策目標(biāo)和治理效果難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)理論反思。

其二，村兩委共治體制帶來多種束縛與牽制。人民公社時(shí)期，鄉(xiāng)村治理以高度集權(quán)為治理特征。在其解體之后村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理空缺并逐漸得到了國家認(rèn)可、賦權(quán)與推廣，但此時(shí)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)受到內(nèi)外部各種要素的束縛與牽制。這些束縛與牽制主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是村兩委之間關(guān)系的約束。從制度文本上講，村兩委作為農(nóng)村基層治理的兩個(gè)正式組織，其權(quán)力來源與功能職責(zé)各不相同，共治、合治模式的形成使得二者和諧共存，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)；但實(shí)際上，兩者之間矛盾與沖突不斷。二是村兩委與村莊關(guān)系的約束。鄉(xiāng)村關(guān)系和兩委關(guān)系是現(xiàn)階段村莊治理過程中最突出的兩對(duì)矛盾，在村民自治過程中爭議最大、難點(diǎn)最多。三是隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施完善，“資源消解自治”和“行政吸納資源”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，政府過度干預(yù)村莊自治，強(qiáng)化了村兩委主導(dǎo)村莊公共資源和公共利益的職能[15]。

其三，單一性治理導(dǎo)致農(nóng)民話語權(quán)喪失。村委會(huì)是村民自治、協(xié)助行政的組織，其理念在于通過村民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”以及一系列民主制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村民的高度參與以及村莊對(duì)自身社會(huì)事務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度自治。事實(shí)上，村委會(huì)單一性治理模式為權(quán)力濫用提供了方便，村莊公共事務(wù)的決策在單一性治理下也變得更加封閉和簡單。所謂的“鄉(xiāng)村利益共同體”衍生了眾多以權(quán)謀私現(xiàn)象，主要表現(xiàn)是：相關(guān)權(quán)力主體為謀取私利而忽視村民利益訴求，直接“為民作主”，基層民主異化為“利用職權(quán)撈好處”；農(nóng)民失去自由選擇權(quán)，內(nèi)部矛盾不斷激化，民主也僅具文本意義。在這種情況下，由傳統(tǒng)的單一性治理轉(zhuǎn)為多元性分權(quán)治理，積極培育新型專業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社等，使“政治的歸政治，經(jīng)濟(jì)的歸經(jīng)濟(jì)”，不失為防范權(quán)力壟斷的有效路徑。

基于此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施就是要求理順農(nóng)村基層治理單元與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)；既發(fā)揮村委會(huì)在政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的核心作用，又督促農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能，二者各司其職，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村善治有效。

四、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分治的實(shí)踐路徑

由上可知，在現(xiàn)有村民自治體制下，僅僅依靠村民委員會(huì)來實(shí)現(xiàn)村民自治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多的利益糾紛與挑戰(zhàn)。通過村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的分設(shè)實(shí)現(xiàn)分治，對(duì)于將村委會(huì)從多重功能疊加的困境中剝離出來，解決村委會(huì)在平衡村莊治理、村民自治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的問題，具有極端必要性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。分治的實(shí)踐路徑如下。

(一)成員分離、群體分化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的復(fù)雜化，政務(wù)性組織與經(jīng)濟(jì)性組織成員之間模糊交叉的情況確實(shí)存在。事實(shí)上，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾沖突大多發(fā)生在二者成員身份混淆的情況下。因此，穩(wěn)妥地掌握組織分設(shè)的技術(shù)方法，理應(yīng)將明晰成員身份擺在首位，將其作為二者分治的切入點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一，在沒有單獨(dú)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊，根據(jù)村莊事項(xiàng)的具體性質(zhì)，判斷參與人員資格與表決資格；對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、利益分配或者相關(guān)經(jīng)營管理等事宜，僅僅是本村居民而不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員應(yīng)當(dāng)排除在外。第二，在村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)豐富的村莊，采取專業(yè)化方式方法管理村莊集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營活動(dòng)。村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展過程中的政治決策、公益事業(yè)等提供力所能及的支持：“當(dāng)村民自我管理有了來自村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)扶持，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的分設(shè)才不會(huì)產(chǎn)生弱化村民自治的非預(yù)期后果，并收到促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織良性運(yùn)行的效果?！盵5]140此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)天然地使農(nóng)民受益，而是農(nóng)民在不斷參與村莊經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督與發(fā)展過程中獲益的。因此，適度明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的成員身份，注重引導(dǎo)與規(guī)范，可使村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理更具效率。

(二)組織分離、單元分化

在現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)營制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)多樣，以兩種情況為主：一種是以村集體的名義進(jìn)行集體資產(chǎn)管理，另一種是成立農(nóng)村股份合作組織。顯然，在權(quán)能不分的體制下以村集體的名義進(jìn)行管理未能改變農(nóng)村基層治理組織所面臨的困境；而后者借助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織析分村民委員會(huì)所承接的功能，不失為有效的嘗試與探索。

成立農(nóng)村股份合作組織的路徑如下。第一，開展資源確權(quán)工作。長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨規(guī)模小、自我發(fā)展能力弱、效益低等問題。在明確生產(chǎn)資料集體所有制的前提下，對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行法律化、明晰化，將資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)益交由農(nóng)村股份合作組織，整合農(nóng)民手中零散的資源，發(fā)揮農(nóng)村股份合作組織的人力、財(cái)力、物力優(yōu)勢，探索建立農(nóng)村資源有效整合機(jī)制，破解集體資源使用難題。第二，成立農(nóng)村股份合作組織。通過培育農(nóng)村股份合作組織，將農(nóng)村資源經(jīng)營權(quán)賦予新型經(jīng)營主體，使其在法律范圍內(nèi)對(duì)資源進(jìn)行管理、經(jīng)營與規(guī)范。第三，對(duì)農(nóng)村股份合作組織實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營和民主管理。社員作為集體資源經(jīng)營的參與者，在年終時(shí)享受一定比例的運(yùn)營收入分配，分享集體經(jīng)營紅利。同時(shí)，農(nóng)村股份合作組織對(duì)其自身生產(chǎn)、服務(wù)及運(yùn)營做出門檻規(guī)定，符合規(guī)范的經(jīng)營主體將獲取準(zhǔn)入資格；對(duì)于違反組織章程或損害組織信譽(yù)的成員，村集體經(jīng)濟(jì)組織以退出淘汰作為懲戒手段；規(guī)范成員的日常行為，以形成有效約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的治理體系。

(三)權(quán)責(zé)分離、治理分化

在地方實(shí)踐中，村委會(huì)兼具了政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至軍事方面的職能，反映了國家治理對(duì)基層組織的無限需求。但村委會(huì)并非是無所不能的綜合性組織，國家需求的無限性與村委會(huì)治理的有限性相對(duì)存在，由此產(chǎn)生很多矛盾。從發(fā)展趨勢上看，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化，農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)日漸豐富，新農(nóng)村建設(shè)過程中的新型經(jīng)營實(shí)體數(shù)量也將不斷增加，這使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無論是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織者、管理者或者經(jīng)濟(jì)利益分配主體，都應(yīng)當(dāng)而且必須獨(dú)立存在。因此，在推動(dòng)集體資源開發(fā)的過程中，做好村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的協(xié)調(diào)分工最為關(guān)鍵。村委會(huì)應(yīng)以全局發(fā)展為切入點(diǎn)，對(duì)集體資源開發(fā)利用的方向性、全局性內(nèi)容進(jìn)行整體性把控，使其角色從“大事小事一把抓”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白ケO(jiān)督、抓治理、抓關(guān)鍵”，在引導(dǎo)、監(jiān)督方面“管大事、抓大局、強(qiáng)導(dǎo)向”，確保權(quán)力有所為、善于為。而村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能則由村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)承擔(dān)。

可見，村委會(huì)作為農(nóng)村基層治理組織，并非是村民自治有效的唯一路徑、載體。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)合作組織承接部分村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，可以讓農(nóng)村基層治理組織專注于行政管理、公共服務(wù)，確保村民自治基本單元的相對(duì)穩(wěn)定，有效處理政府行政管理與村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

五、基本結(jié)論與進(jìn)一步討論

2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能，發(fā)揮在管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用。發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織在服務(wù)農(nóng)民、樹立新風(fēng)等方面的積極作用?！敝醒胝邔?duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村社會(huì)組織的重視，意味著二者是實(shí)現(xiàn)村莊治理有效的關(guān)鍵所在。對(duì)組織分治進(jìn)行更深層次的思考與探索，有助于理解鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢與未來走向。

首先，權(quán)屬明晰是實(shí)現(xiàn)組織分治的重要前提。村莊經(jīng)濟(jì)條件是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理有效的基礎(chǔ)和前提，但農(nóng)村集體資產(chǎn)邊界不清的混沌狀態(tài)阻礙了集體資源的管理經(jīng)營。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度下，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的首要前提就是對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，將最適宜的村級(jí)組織作為資源所有和承包單元，進(jìn)而為處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)益夯實(shí)基礎(chǔ)，達(dá)到農(nóng)村集體資源有效治理的目的。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)明晰涉及農(nóng)民群體最為關(guān)心的利益問題，可以最大程度地激發(fā)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的參與意識(shí)，使其及時(shí)參與到村集體經(jīng)濟(jì)的管理、經(jīng)營與決策當(dāng)中，在增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人利益的前提下形成農(nóng)民群體的共同利益。

其次，有效的鄉(xiāng)村治理需要強(qiáng)化組織分工。組織分工是改善基層治理效果的重要途徑。在未來一段時(shí)間，農(nóng)村基層治理仍然需要承接多方面的功能，如，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施就要求農(nóng)村基層組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治理、文化活動(dòng)等方面發(fā)揮核心作用。將村委會(huì)從多重功能疊加的困境中剝離出來，不僅有其必要性，也有其歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的核心在于創(chuàng)活機(jī)制。長期以來，農(nóng)村集體資源的開發(fā)以一家一戶小規(guī)模經(jīng)營為主，經(jīng)營水平、創(chuàng)新能力極為有限，使得資源開發(fā)一直處于“分散零碎”的狀態(tài)。因此，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為平臺(tái)，將資源聚合在具備現(xiàn)代經(jīng)營能力的村集體經(jīng)濟(jì)組織中整體打造，充分發(fā)揮集體組織的統(tǒng)籌作用，創(chuàng)活集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。組織分治作為一種重要的治理策略，通過賦權(quán)村集體經(jīng)濟(jì)組織，允許農(nóng)民組織對(duì)農(nóng)村集體資源開發(fā)經(jīng)營，打破了傳統(tǒng)村兩委“共治、合治”單一模式，破解了以往資源開發(fā)效益低、規(guī)模小、過度依賴政府的困局。村集體經(jīng)濟(jì)組織分擔(dān)農(nóng)村基層治理功能，使村委會(huì)回歸于行政管理、公共服務(wù)，有助于實(shí)現(xiàn)村社有機(jī)分工與合作，為推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了一種有益思路。