徐海靜

（沈陽師范大學 法學院，遼寧 沈陽110034）

2014年是中國全面深化經濟改革的破題之年。9月25日，財政部下發(fā)《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，表示將在全國范圍內開展公私合作（PPP）項目示范；10月24日，李克強主持召開國務院常務會議，提出要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式；11月16日，國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，明確要求擴大社會資本投資途徑，健全PPP模式；12月2日，發(fā)改委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，指明未來一段時間公私合作模式運行的基本方向；財政部對外公布總投資規(guī)模達1 800億元的30個公私合作示范項目，涉及供水、供暖、污水處理、環(huán)境綜合整治等多個領域；政府和社會資本合作（PPP）中心也正式獲批。進入2015年，各部委及地方政府制定的PPP相關文件如雨后春筍般公布，2015年堪稱“中國PPP元年”，此后公私合作（PPP）在中國遍地開花。截至2020年11月29日，全國PPP管理庫項目為9 820個，管理庫項目金額為152 135億元[1]。

一、案情回顧與經驗借鑒

城市生活垃圾處理是關乎民生的城市環(huán)衛(wèi)工作的重點，城市生活垃圾量的激增與城市基礎設施建設資金的短缺給地方政府造成巨大壓力。作為北方一座文化名城，某省D市政府也在不斷探索“垃圾圍城”的解決之道。2003年，D市政府經過公開招投標選取合作伙伴，計劃采用BOT的方式運作垃圾焚燒發(fā)電項目。當時，D市政府并未聘請咨詢顧問或專業(yè)人士，而是自己組織招標，通過公開招標選擇了兩家企業(yè)為中標人。選定投資人后，公私雙方的談判卻陷入了僵局。由于當時沒有同類項目的招標經驗可供借鑒，項目條件不夠明確，談判過程中信息不對稱等，D市政府與投資人前前后后進行了十幾輪的談判，期限長達5年之久，結果特許經營協(xié)議內容越來越多，條款越來越詳細，中標者價格反復提升，政府要支付的垃圾處理價格從65元/噸談到了105元/噸，致使合同成本遠遠超過預期，項目以失敗告終。

2009年，D市政府終止了原合同，并經過多次調研聘請了北京某咨詢公司作為專業(yè)咨詢團隊，對項目做了精心的準備工作。各方專家共同設計特許經營權條款和實際技術方案，制定嚴謹的招標文件，對合同涉及的細節(jié)、未來可能發(fā)生的風險、存在的問題及權責分配進行明確界定。2009年2月5日，D市城建局在建設工程交易中心發(fā)布了項目招標公告，并在監(jiān)察局工作人員的監(jiān)督下采用隨機抽取的方式確定了評標專家。最終有9家企業(yè)參與項目投標，經過嚴格的綜合評審和澄清談判后，天津某環(huán)境公司和一家工程技術公司聯(lián)合體以51元/噸的報價中標，該報價不到上一次招標時中標人要求價格的一半，招標結果大大優(yōu)于D市政府預期[2]。D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒BOT項目已于2012年7月竣工投產，結束了D市建市以來一直延續(xù)的生活垃圾單一填埋處理模式，實現了城鎮(zhèn)生活垃圾的資源化、減量化和無害化處理。該項目2014年年處理生活垃圾64萬噸，比設計垃圾處理量多出近10萬噸，為D市財政節(jié)省支出近3 000萬元，可以說經過一段彎路之后，D市中心區(qū)生活垃圾焚燒BOT項目實施成功。

多年以后，D市城管局對該垃圾焚燒BOT項目記憶猶新，并總結了當初項目失敗的原因和后期成功的經驗。

第一，作為主管部門，對公私合作認識不足。政府部門對D市的垃圾行業(yè)狀況了如指掌，但是對招商過程的復雜性、專業(yè)性卻估計不足，將工程項目的招標思路用于性質完全不同的合作項目法人招標，忽視了合作項目極其復雜的政策、技術、監(jiān)管、邊界條件等問題，也忽視了政府與企業(yè)合作過程涉及的資本運營、價格機制、權利義務分配及監(jiān)督機制等重要問題。

第二，前期準備工作不足，合作協(xié)議不完備。最初招商時招標文件僅有《投標人須知》，并沒有《特許經營協(xié)議》，所有合作協(xié)議的關鍵條款都要在后期通過談判來確定，這就造成了項目招商時邊界條件不明確，政府部門的理解與投資企業(yè)的理解出現偏差，致使雙方談判多次陷入僵局，草草以失敗告終。而后期政府對合作項目重新深入調研，就項目招標、建設、運營等問題進行了詳細的界定、研討、規(guī)劃，編制了全套方案。《特許經營協(xié)議》作為招標文件的一部分，對合作協(xié)議中的合作范圍、特許經營權、風險分擔、付費機制、政府監(jiān)督和介入權、項目移交、爭議解決等條款做了全面設計，投標人僅可在協(xié)議已有的文本基礎上提出修改意見，而且如果對協(xié)議的修改意見太多則很可能無法中標。這樣，大大減少了后期談判的工作量，為整個合作項目的順利實施奠定了扎實的基礎。

第三，缺乏類似的PPP合作項目經驗，專業(yè)人員作用重大。前期過程中缺乏專業(yè)人員的參與，對很多專業(yè)問題政府工作人員難以解決，工作一直處于被動地位；后期工作中政府聘請了智庫團體，招標、談判過程中財務、法律、技術等專業(yè)人員為政府出謀劃策，他們承辦過各類PPP項目，匯集了全國各地類似項目的成功經驗，借助高度專業(yè)和經驗豐富的咨詢機構，能牢牢掌控主動權，避免最初走過的彎路。

第四，通過充分競爭，選取有實力的合作伙伴。合伙投資人的選取是合作項目成功的又一關鍵因素，選取時不僅要考量企業(yè)的經濟實力，還要關注他們的技術能力、建設能力、管理能力、運營能力，同時也不能忽視企業(yè)的信譽和社會責任感。在本案中D市政府采用了暗標的方式，平等對待所有參與競爭的投資人，增強了投資人的信心，充分的競爭能讓政府擇優(yōu)選取綜合實力最強的投資人，以達到項目實施最優(yōu)的效果。

第五，政府和企業(yè)合作必須互相支持、相互配合。項目后期，D市政府和質監(jiān)局建立了暢通的溝通機制，從項目執(zhí)行到高層溝通，政府部門之間協(xié)調順暢。由于良好的溝通機制，這個項目也算國內建設最快的。同時，按照合作協(xié)議約定，政府認真完成份內工作，項目工程建設與外部配套同步實施，使得項目從投標，到后期的建設、運行、管理都非常順利。

第六，合作項目設定條件合理。在第一次招標談判中，由于D市政府缺乏垃圾合作項目運作經驗，在特許經營協(xié)議中約定的風險承擔范圍超過了政府自身承受能力。如城市生活垃圾由于成分復雜、含水率較高，實踐中很難確定垃圾熱值，但當時卻規(guī)定政府要保證垃圾熱值，如果垃圾熱值低于協(xié)議中約定的數值，政府需對投資人進行額外補貼。這種約定對于政府而言風險較大，而且也不現實。因此，在后面的招標中，雙方約定按照垃圾處理行業(yè)慣例，政府提供垃圾的熱值只需在規(guī)定的范圍內即可，這樣既符合現實，也降低了政府違約的風險。

二、公私合作的法理探討

公私合作實質是將私主體力量引進國家任務的履行之中，讓私主體在資本市場中經營，以直接或間接的方式完成國家所應履行的任務，“強調不同治理主體之間的合作”[3]，突出政府與私主體之間“是一種合作關系，而不是管理和被管理的關系”[4]，其本質“在于政府資源及市場資源在數量、稟賦上的優(yōu)勢互補”[5]。如何處理政府、企業(yè)及公眾之間的關系，怎樣調動國家、市場與社會的能量，如何防止公權力與私主體在互動中權力出現濫用，過往的國家發(fā)展中已有多種解決方案和理論探討，如司法控制模式、經濟分析模式、程序控制模式及利益代表模式等。

（一）司法控制模式

長期以來，“限制國家權力，保障公民權利”成為公法理念及其制度建構的邏輯基礎。很長一段時間里，政府大規(guī)模地對私主體行為進行管制，并且領域不斷擴展，為了確保國家干預的合法性，一整套的原則應運而生。首先，行政機關必須在法律規(guī)定范圍內實施對私主體行為的控制，立法機關通過頒布規(guī)則、標準或者目標指引行政權力的行使。其次，行政機關要遵循以聽證為特征的裁決程序，以防止行政機關產生錯誤判斷，也防止行政機關與私主體單獨接觸，形成利益共謀。再次，要確保對行政機關行為的司法審查，法院要審查行政機關行為是否有立法授權，審查行政機關在聽證的基礎上做出的事實認定。在司法控制模式下，似乎只要符合立法機關的授權，在公私合作問題上行政機關就可以將任務交給私主體執(zhí)行。在實際運作中，法院會擔心因缺乏立法機關具體明確的參考標準，嚴格審查會侵害行政機關的管轄而采取自我設限。此外，公私合作的任務是否由私主體執(zhí)行，通常行政機關已經做出先期判斷，司法機關審查屬于事后救濟，當司法機關發(fā)現該任務不適合私主體執(zhí)行時，可能損害早已發(fā)生。

（二）經濟分析模式

放松管制、撤銷行政機關，行政機關的職能轉由私性質的市場經濟承擔。行政管理的目標是實現資源配置最優(yōu)化，使經濟領域的產品和服務的產出最大化，并且用經濟分析的方法來衡量行政政策或行為是否適當。這一目標的實現，要通過一系列的行政規(guī)則來完成。首先，產品或服務要完成優(yōu)化配置，需要完善的市場經濟，完善的市場機制是實現自由競爭的條件；其次，行政機關的工作成果與經濟效率應保持一致，經濟效率是對行政機關工作檢驗、控制的標準。經濟分析模式忽略了行政的本質，即“實現國家和社會公共利益是行政的邏輯起點和價值歸宿，因而也是其最終目的。只有為了社會的爭議，政府權威的發(fā)動才能得以正當化”[6]。運用經濟分析模式來應對國家任務的履行，要關注國家任務履行的成本，政府采取什么樣的手段能實現成本最低，如政府自己聘用行政官員來執(zhí)行還是將任務交由私主體履行，倘若采取公私合作的方式所用成本高于其他方式，則不應該采用公私合作方式來完成國家任務，這樣，經濟分析方法就可以衡量界定是否使用公私合作模式。

（三）程序控制模式

在程序控制模式下，一方面承認行政機關在立法機關的授權下?lián)碛写罅康淖杂刹昧繖?；另一方面，又要求行政自由裁量權的行使必須遵循已經知曉的、一致使用的?guī)則。程序控制模式追求的是一種形式正義，通過設定規(guī)則消除行政官員的恣意妄為和心血來潮的決定，使自由裁量權的行使具備可預期性和一致性。但是，程序控制模式存在如下問題：首先，行政機關自己制定規(guī)則，仍會在某些領域留有一定自由裁量權，行政機關抵制制定任何規(guī)則或者使用一個更模糊的規(guī)則，法院也無法判斷行政機關的行為是否正當；其次，制定明確的規(guī)則需要大量的行政資源，容易造成行政資源浪費；再次，法院可以要求行政機關全面闡述行政行為的理由，也致力于實現形式正義的目標，但由于法官缺少事實經驗，判斷標準具有主觀性，可能會對行政機關的管制造成威脅；最后，程序控制模式通過規(guī)則限制行政行為，僅能規(guī)范自由裁量權行使的方式，并不能規(guī)制其具體內容，而恰恰是這些內容才是有失公正的罪魁禍首，成為批判的對象。

（四）利益代表模式

“利益代表模式”主張“把參與行政程序的司法審查的權力廣泛賦予各種利害關系人，確保行政機關考慮所有利害關系人的利益，從而形成在總體上能夠更好地服務于社會的行政自由裁量決定，因此利益代表模式的核心是公民參與”[7]。這種參與瓦解私主體自治與集體權力之間的界限，使行政決策成為行政機關與其管制的私主體之間進行“討價還價”與“交易”的結果，既有助于提高行政決定的質量，又增進了民眾對社會政策公眾性的信任。

每一種政府管理模式都體現了時代的發(fā)展與變遷，都涉及公權力的運行及問題，反映的是政府與民眾、公法與私法、法治與憲政之間的復雜關系，在西方這些問題經歷了不同時代的長期發(fā)展。處于轉型期的中國，這些問題呈現出共識性趨勢，我國政府從單純的管制職能轉變?yōu)楣芾矸諡橐惑w的綜合性職能，必須在實際的職能履行過程中解決眾多問題。在中國的合作治理領域，完備的形式法治和強有力的司法審查尚未具備，“傳送帶模式”還沒有形成，對于行政自由裁量權沒有相應的權力制衡機制，因而強化立法工作，加強程序控制，擴大司法審查權威，在我國的公權力制約機制中有著廣闊的發(fā)展空間，也是公私合作得以有序開展的法律保障。傳統(tǒng)的以政府為主的命令控制型治理模式暴露的困境依然存在，解決這個問題的答案在于采用新的治理方法和手段，建立利益代表模式下“政府、企業(yè)、公眾及環(huán)境公眾利益相關者”的多元主體網絡溝通結構，使政府及私主體包括企業(yè)、非營利組織等積極的參與到環(huán)境政策的制定和執(zhí)行過程中來，通過各利益博弈能有效緩解公私對立，實現公共利益。中國的公眾力量薄弱，公眾參與的實踐才剛剛起步，利益代表模式需要長期建設完善，但利益代表模式為公私合作提供了堅實的理論基礎和實踐指引。培植高度組織化的公民社會、增強民眾的政治能力和參與經驗，建立弱小利益主體的代表機制是今后工作的重點，也是公私主體地位對等、實力抗衡的基礎。

社會的發(fā)展，國家任務的變遷，新的治理模式會不斷被探索、發(fā)展起來，但是現有的幾種模式和工具仍將保留下來，雖然他們的應用可能會有所改變。命令控制型的治理手段將會逐步減少，雖然命令式的治理手段仍繼續(xù)扮演重要的角色，但經濟激勵和多元利益主體的網絡結構方法將會越來越廣泛地使用。司法審查作為保護私人權利、控制國家權力的方式將發(fā)揮更大的作用，以刑法、民法、行政法等為基礎的責任追究體系會不斷更新。利益代表模式將會在新時期發(fā)揮重大的作用，不同利益主體能在環(huán)境治理中發(fā)出自己的聲音，一系列的公私合作協(xié)議被用于環(huán)境治理當中。在全球化和治理問題復雜化的背景下，需要探索出一種新的機制，以承擔國家治理后的一些任務，公私合作將是最好的回應。

三、公私合作的動因和走向

在公私合作治理中，并非政府推卸責任，將國家任務或職責交給私主體執(zhí)行，而是因為私主體有能力、有意愿提供相同內容或更好的給付，同時減輕國家負擔，國家才放棄由其自身來履行的行政任務，轉而以委托、轉移、共同參與等方式交由私主體執(zhí)行。公私合作追求的是“國家瘦身”，縮減臃腫的行政機構，緩解人員壓力和財政負擔，提升行政效率；充分利用民間資源促進政府和民間合作，并確保國家任務高效率、高質量地完成。

（一）確保國家任務和行政目的實現

任何行政行為都應具有正當的行政目的，行政目的有效達成是公部門將國家任務交給私主體來執(zhí)行的必要條件，否則將會出現私部門受到國家的挹注而獲利，但對公眾利益而言卻未有收獲。公私合作不排除私部門的目的在于獲得利潤，公私合作本來就不否認公部門與私部門之間各有目標，一般公部門追求公共利益，私部門追求經濟利益，但二者之間也存在一定的共同目標，公益的追求和私利的獲取并不是必然排斥的關系，這也是公私合作的特點之一。

（二）提升行政任務執(zhí)行效率

隨著國家任務范圍的擴張與多樣化，國家在任務執(zhí)行上不可避免地面臨著財務拮據和人員緊張的困境，堅持由公部門承擔國家治理任務，會對行政機關造成過重的負擔，公私合作可以減輕國家的財政與人事壓力，并提升行政效率。私部門在市場中經營生存，必須符合市場的運作規(guī)則，追求效率，也就是以最低的成本獲得最高的利益或使其資源在市場中獲得最大的價值。公私合作即是把行政任務交給熟悉資本運作的私部門來經營，以協(xié)助國家完成任務，也不可避免地讓接受任務的私主體以市場方式來運作，追求效率和利益。

（三）善用民間資源與優(yōu)勢

公私合作能有效整合公部門與私部門的資源，更好地發(fā)揮私主體雄厚的資金、先進的技術、科學的管理、豐富的經驗和靈活的運作等優(yōu)勢。

（四）有助于綜合考量各種因素

公私合作可以讓公部門及私主體有更多的溝通機會，彼此間可以了解相互的需求和所具備的能力，公私合作的過程中吸納不同的聲音，更有助于環(huán)境問題的解決和環(huán)境風險的預防。

四、公私合作治理成敗因素及法律應對

（一）影響公私合作的主要因素

“PPP本身不是失敗的原因，問題是地方政府沒有能力變成機智的行動者，不具備以規(guī)制、監(jiān)督和促進等解決公共問題的新方法就匆忙采用PPP?！盵8]通過對D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒項目的分析，不難發(fā)現影響公私合作的因素大致如下。

1.合作項目計劃切實可行。公私合作開展治理工作，不僅要在資金財務上可行，也要符合國民經濟評價和社會效益要求；合作項目要科學合理，具有可研性，符合社會發(fā)展規(guī)律，能獲得公眾的支持。

2.政府強有力的支持。政府的能力與態(tài)度是公私合作成敗的關鍵一環(huán)，只有政府大力支持，公私合作項目才能穩(wěn)定開展。政府部門支持不僅表現在政策、法規(guī)的導向型作用，還要求政府決策流程透明，決策過程注重對私主體、公共利益的保護；完善政府監(jiān)督機制，防范政府官員的腐敗濫權，減少政府不當干預；加強政府部門內部協(xié)作，簡化合作項目審批環(huán)節(jié)繁雜程序；強化政府信用，關注政府履約能力。

3.項目風險合理分擔。公私合作項目失敗的風險因素復雜多樣，如政策變化、利率變化、政府決策失誤、技術風險、運營成本超支、市場需求變化、收費結構不合理、配套基礎設施不到位、招標競爭不充分、私主體能力不足、不可抗力等。而且各種風險因素之間具有關聯(lián)性，相互影響，有些風險會引發(fā)后續(xù)風險，如政府官員腐敗，被私主體俘獲，導致政府決策出現失誤，合作協(xié)議中政府承諾過高，引起收費機制不合理。因而，分析公私合作治理項目中可能出現的風險，構造公私主體風險公平分擔機制是確保項目成功的重要因素。

4.利益共享機制。公私合作治理項目的資金主要來源于私人部門，而私主體的營利本質要求其在經濟活動中取得合理的回報；作為公共利益代表的政府既要充分調動社會公眾、私主體的積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送，利益共享機制必不可少。

5.項目實施過程的公正、公平和透明。合作項目信息公開、合作事務民主協(xié)商、合作過程公正、公平和透明，實現程序正義是公私合作的關鍵一環(huán)。

6.健全的法治保障。公私合作治理模式是基于合同建立的法律關系，公私雙方應在自愿的基礎上訂立合同，也應秉承契約精神行使權利、履行義務，完善的法治是合作協(xié)議簽署、執(zhí)行的必備條件。

7.合理運行的市場機制。一個合作項目要取得成功，不僅需要選取有能力的合作者，也需要有效的價格調整方式、暢通的融資渠道、符合市場需求的公共產品或服務，而這些條件都要在完善的市場機制下才能實現。

8.有能力的參與主體。公私合作治理項目不僅僅涉及政府與私主體，還涉及專業(yè)咨詢機構、專業(yè)技術人員、社會組織及公眾等，各方主體具備相應能力，通力合作方能促進合作的長遠發(fā)展。

（二）公私合作治理的法律應對

結合典型案例成敗因素的分析，對PPP項目存在的問題提出一些法律建議。

1.注重PPP合作協(xié)議的前期準備工作。每一個成功的個案都要求參與合作的公私主體在合作項目啟動前做好充分準備，對項目的必要性、可行性進行反復論證，通過公開招投標方式在眾多競爭者中慎重選擇經驗豐富、管理科學、技術先進、綜合實力雄厚的私主體，并通過完備的合作協(xié)議與其建立長期的合作伙伴關系。政府各職能部門不僅要改變固化的行政運作思路和習慣，更應在合作項目的立項、規(guī)劃等方面創(chuàng)新協(xié)調機制，加強與咨詢機構、會計事務所、律師事務所等專業(yè)人員的合作，為操作實施過程奠定基礎。

2.提高政府簽約能力。在實踐中，政府在應用公私合作模式中存在眾多問題，如缺乏對公私合作的正確理解和認識。D市城市中心區(qū)生活垃圾焚燒項目前期走過的彎路就是因為政府相關知識薄弱、對合作項目的可行性分析不及時、不準確。很多政府不愿在項目的準備階段耽誤時間，總是急于求成，而私人部門往往利用政府的認識缺陷和決策失誤，簽訂不平等的合作協(xié)議，為公私合作項目的后續(xù)建設或運營埋下隱患，而這又極易引發(fā)政府失去公信力、公共利益受損等諸多問題。

3.合作協(xié)議規(guī)范公允?？茖W合理的合作協(xié)議，應在公主體與私主體地位對等的基礎上進行設計，合理界定雙方的權利、義務、利益分配和風險機制。以各方利益協(xié)調為例，在公私合作治理項目中，政府作為監(jiān)管者要對私人部門取得的利潤進行調節(jié)，如果私人部門從合作項目獲得的利潤較低時，政府可依據合作協(xié)議對其進行補貼；如果私人部門從合作項目中獲得超額利潤時，政府也可依約定采取手段控制其利潤水平。此外，PPP合作協(xié)議還需要“適應變化了的情形進行適時調整，才能切實保障各方利益的實現”[9]。

4.以法律手段提升合作主體履約意識。很多合作項目的失敗源于合作主體未能按照合作協(xié)議履行義務，公私主體簽署合作協(xié)議后，即進入項目履約階段。但在履約階段私主體缺少競爭壓力，政府在信息不對稱和技術能力有限的情況下很難對私主體的履約能力和履約情況進行有效監(jiān)管；而政府由于掌控公權力，如果不具有良好的契約意識和有效的爭議解決機制，在政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務時，私主體權益會受到侵害，合作項目失敗風險加大。公私合作主體的糾紛解決機制、違約的法律責任承擔等內容需要立法確定，以保障公私合作模式的穩(wěn)定發(fā)展。同時，PPP模式的監(jiān)管職能分散，“缺乏一個權威的、全局的、公平公正的監(jiān)管機構”[10]。

5.以立法途徑解決公私合作協(xié)議性質的爭議。合作協(xié)議的性質是我國學者不斷探討的問題，在合作治理項目的司法實踐中出現最多的是關于BOT合作形式的訴訟爭議，對于特許經營協(xié)議的形式是行政合同還是民事合同爭議不斷，司法實踐對其認定也是標準不一，既不利于合作項目的融資，也給當事人造成極大訴累。在今后的國家立法中，應明確合作協(xié)議的性質，健全法律救濟途徑，積極拓展仲裁、協(xié)商等非訴訟解決機制，保障私主體的合法權益。

6.突破現有法律制度瓶頸。在融資方面，現行法律制度對銀行放貸的條件要求嚴格，對合作經營項目的擔保缺乏政策支持，與國有資本相比，私主體融資成本較高，不利于市場條件下的公平競爭?，F行招標投標、政府采購制度并未對公私合作項目作出有針對性規(guī)定，招標過程中禁止談判、政府采購中單一來源、采購適用標準等問題對公私合作項目開展會產生制約，不適應合作項目應給與合作主體就利益、風險等協(xié)商談判空間的要求。在土地政策方面，對于公私合作項目用地性質、取得方式等進行有效規(guī)定。稅收方面，公私合作治理項目多屬于公益性項目，一般收益不高，在今后的稅收改革中應對合作項目給予稅收優(yōu)惠，減少項目運營成本，降低地方財政壓力。

新的時代背景下，公私合作模式在我國公共治理領域快速發(fā)展將是大勢所趨。公私合作不僅是解決政府債務、吸納私人資金的融資方式，更是全面調動社會資源、提高社會治理效率的方式。公私合作模式的核心是公私主體間的合同規(guī)范與執(zhí)行，要求政府與私人主體基于社會契約精神，作為對等的合同當事人，分配風險、分擔責任和分享利益。從公私合作相關法律文件的頒布數量可以看出，不論是中央還是地方，都已充分認識到公私合作模式在我國的重要地位。因此，從國家層面進行公私合作公共治理專門立法，形成有力的公私合作公共治理法律保障體系并加以有效實施，是公私合作公共治理良性發(fā)展的努力方向。