（遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，遼寧大連 116029）

伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)、人口以及家庭結(jié)構(gòu)的巨大變遷，無論是宏觀層面的人口再生產(chǎn)還是微觀層面的家庭生活，照料的稀缺性都在不斷加劇，家庭撫育子女的功能正在不斷削弱［1］。實(shí)踐表明，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)正面臨有需欠供、結(jié)構(gòu)失衡、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等多重困境，兒童早期照料與教育事業(yè)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，已成為亟需解決的民生短板問題。本研究試圖理清建國(guó)來嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策變遷歷程中的演進(jìn)邏輯，提出嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的優(yōu)化建議，以期深化嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體制、內(nèi)容、管理等方面的改革。

一、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的發(fā)展歷程

當(dāng)前，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展從被高度重視到逐漸處于弱勢(shì)地位再到重新引起高度重視，歷經(jīng)了“大起大落”式的發(fā)展，現(xiàn)在重新回到政策視野，并逐漸進(jìn)入政策提升階段。根據(jù)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的定位和特點(diǎn)，本研究將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的發(fā)展歷程分為管控與福利化的政策起步階段、回歸與家庭化的政策停滯階段、規(guī)范與重構(gòu)化的政策恢復(fù)階段、開放與社會(huì)化的政策發(fā)展階段以及普惠與協(xié)同化的政策提升階段。

（一）政策起步階段：嬰幼兒照護(hù)服務(wù)管控與福利化（1949—1986年）

政策起步之初，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（1951年）中明確各企業(yè)辦理托兒所等集體勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的相關(guān)事宜，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)成為了企業(yè)附設(shè)的集體福利化事業(yè)。在大躍進(jìn)的浪潮中，國(guó)家層面出臺(tái)了大量與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)，但是高目標(biāo)的建設(shè)任務(wù)嚴(yán)重違背了教育發(fā)展規(guī)律，造成了教育資源的大量浪費(fèi)。如《關(guān)于教育工作的指示》（1958 年）提出全國(guó)應(yīng)在短時(shí)間內(nèi)基本完成大多數(shù)學(xué)齡前兒童入托兒所、幼兒園的任務(wù)，這種冒進(jìn)式發(fā)展反映了當(dāng)時(shí)教育層面急于求成的時(shí)代指向。此后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家層面未出臺(tái)過嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)，但始終延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)學(xué)前教育福利屬性的定位，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的福利性和公共性。直至《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》（1979年）的頒布，全國(guó)范圍內(nèi)才建立起托幼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，收托人數(shù)再次直線增加。為進(jìn)一步提振托育事業(yè)，《城市托兒所工作條例（試行草案）》（1980年）的頒布使我國(guó)確立起托兒所制度，對(duì)嬰幼兒衛(wèi)生保健工作、嬰幼兒教養(yǎng)工作、組織編制及工作人員職責(zé)以及房屋和設(shè)備進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范。但該條例僅局限于城市地區(qū)，未對(duì)農(nóng)村的托育事業(yè)發(fā)展給予足夠重視和政策傾斜。隨后衛(wèi)生部連續(xù)出臺(tái)了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》（1981年）和《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》（1985 年）等政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化托兒所管理規(guī)范，對(duì)托幼機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)衛(wèi)生保健工作進(jìn)行明確規(guī)定。

總體來看，政策起步階段的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)主要存在以下特點(diǎn)。第一，堅(jiān)持福利屬性。這一時(shí)期嬰幼兒照護(hù)服務(wù)屬于國(guó)家福利性質(zhì)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由國(guó)家直屬和分管單位進(jìn)行管控，在社會(huì)主義建設(shè)初期較好地幫助了婦女處理家庭與工作之間的沖突。第二，明確主管部門。該時(shí)期嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策多為共同發(fā)文，不同部門之間的職能得到了有效發(fā)揮，尤其是全國(guó)托幼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)的成立為托幼事業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力地助推。但是在政策起步階段嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策還存在以下不足。首先，政策范圍較局限。3歲以下照護(hù)服務(wù)針對(duì)城市托幼機(jī)構(gòu)的文件較多，而農(nóng)村較少提及。相關(guān)文件僅確定了城市托兒所制度及其性質(zhì)，對(duì)農(nóng)村嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展缺乏應(yīng)有的重視。其次，多數(shù)政策偏重對(duì)托育機(jī)構(gòu)數(shù)量的補(bǔ)充和完善，對(duì)政策核心要素的重視程度較低。如師資培育、成本分擔(dān)等關(guān)鍵表述僅在個(gè)別政策文件中有所提及，這導(dǎo)致托育服務(wù)因缺乏核心內(nèi)驅(qū)力而發(fā)展后勁不足。再次，托兒所與幼兒園的界限尚不明晰。雖有文件對(duì)托兒所和幼兒園的職責(zé)定位進(jìn)行區(qū)分，但教育政策始終偏向于幼兒園教育，對(duì)0-3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)沒有明確的政策規(guī)范。最后，政策服務(wù)內(nèi)容單一。諸多文件僅對(duì)托幼機(jī)構(gòu)的安全工作及保健制度有詳細(xì)規(guī)定，卻較少重視0-3歲兒童的教育工作，容易導(dǎo)致托兒所教師的保教工作陷入無序狀態(tài)。3歲以下嬰幼兒的保教實(shí)踐受其生理?xiàng)l件制約，托兒所開展的保育工作會(huì)多于教育活動(dòng)，但也應(yīng)對(duì)嬰幼兒早期發(fā)展過程中的教育活動(dòng)予以明確規(guī)定。

（二）政策停滯階段：嬰幼兒照護(hù)服務(wù)回歸與家庭化（1987—2000年）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的單位福利制度瓦解，企業(yè)或機(jī)關(guān)辦的托兒所逐漸萎縮甚至消失［2］，兒童照料的場(chǎng)所與責(zé)任回歸家庭，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)逐漸疏離政策視野?！蛾P(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》（1988 年）提出“養(yǎng)育子女是兒童家長(zhǎng)依照法律規(guī)定應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)，幼兒教育不屬義務(wù)教育，家長(zhǎng)送子女入園理應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的保育、教育費(fèi)用”，自此0-6 歲早期教育再次回歸家庭，成為家長(zhǎng)不得不付費(fèi)的個(gè)人選擇。受社會(huì)環(huán)境影響，政府和企事業(yè)單位也因體制改革的原因大幅減少了對(duì)生育和家庭照料的支持，國(guó)家托育經(jīng)費(fèi)的投入不足導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)停止對(duì)員工的福利性支持，既有的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系遭到破壞［3］。為解決企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制過程中出現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)問題，《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》（1995 年）再次明確托幼服務(wù)由公共提供占主導(dǎo)向由公共和私人市場(chǎng)共同提供的發(fā)展原則。為緩解嬰幼兒照護(hù)服務(wù)回歸家庭后沉重的早期照料與教育責(zé)任，《關(guān)于調(diào)整工作餐等開支標(biāo)準(zhǔn)的通知》（1995年）通過成本分擔(dān)的方式給予家庭相應(yīng)的育兒補(bǔ)貼費(fèi)用。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化改革給托育服務(wù)政策帶來的變化，既有局部突變的情況，又有基本面上漸進(jìn)式的演變。改革開放帶來了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，使家庭還無法徹底擺脫對(duì)替代承擔(dān)照料責(zé)任資源的仰賴。另一方面，嬰幼兒照護(hù)責(zé)任的回歸吸引著社會(huì)力量進(jìn)入托育市場(chǎng)，一種新型照護(hù)類型開始出現(xiàn)。福利性托育時(shí)代結(jié)束后，國(guó)家對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展缺乏應(yīng)有重視。首先，面對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)家庭化的早期照料難題，國(guó)家并沒有專門出臺(tái)促進(jìn)0-3 歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策文本，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的責(zé)任始終歸于家庭。其次，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策深受政策環(huán)境影響。1996年至2001年長(zhǎng)達(dá)7年時(shí)間中，國(guó)家并沒有出臺(tái)與嬰幼兒照護(hù)服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)，這與我國(guó)當(dāng)時(shí)處于加大經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革力度和社會(huì)變革的重要時(shí)期相協(xié)同，尤其是國(guó)有企事業(yè)單位剝離教育功能，托幼服務(wù)從國(guó)家主管邁入家庭化的時(shí)代特征相契合［4］。最后，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)社會(huì)化特征凸顯。由于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求的日益增加，家庭對(duì)社會(huì)性質(zhì)的照料資源需求較為旺盛，而政策停滯階段國(guó)家層面并沒有出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范、引導(dǎo)社會(huì)化嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，由此導(dǎo)致入托難、入托貴的問題成為家庭面臨的新難題。

（三）政策恢復(fù)階段：嬰幼兒照護(hù)服務(wù)規(guī)范與重構(gòu)化（2001—2009年）

我國(guó)自實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革以來，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策再一次隨著社會(huì)發(fā)展而變革，呈現(xiàn)出趨于社會(huì)化、市場(chǎng)化以及民營(yíng)化的演進(jìn)特征。《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010 年）》（2001 年）提出“發(fā)展0-3 歲兒童早期教育”、“建立并完善0-3 歲兒童教育管理體制”等促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)，這一政策的頒布使得嬰幼兒照護(hù)服務(wù)重回政策視野。為進(jìn)一步整合社會(huì)資源，《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（2001 年）和《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2003 年）指出“公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育資源整合”、“大力發(fā)展多種形式的兒童早期教育服務(wù)”等政策要求。《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》（2006年）提出“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學(xué)知識(shí)，開展嬰幼兒早期教育，強(qiáng)化獨(dú)生子女社會(huì)行為教育和培養(yǎng)”。由此看出國(guó)家層面在制定政策時(shí)已然改變了之前對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)中“重保育，輕教育”的偏頗認(rèn)識(shí)，也考慮到家庭對(duì)0-3歲嬰幼兒早期教育發(fā)揮的重要價(jià)值，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)逐漸豐富。此外，國(guó)家進(jìn)一步頒布了《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（2009年），通過政策規(guī)范的方式確定了托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)質(zhì)量，以保障嬰幼兒照護(hù)服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施等的安全。

政策恢復(fù)時(shí)期嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體現(xiàn)了“重市場(chǎng)、輕公益”、“重社會(huì)，輕政府”的政策理念取向［5］。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)逐漸向開放與社會(huì)化的辦學(xué)方式過渡，社會(huì)力量的進(jìn)入為托育事業(yè)的發(fā)展注入新鮮血液，提高了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的資源配置效率。但是在政策恢復(fù)時(shí)期的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)存在以下弊端。第一，資本的逐利性會(huì)使教育資源被少數(shù)群體享有，進(jìn)一步加劇教育不公平，不利于學(xué)前教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。有數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，2000—2010 年3 歲以下幼兒入托公立機(jī)構(gòu)比例降至0［5］，私立機(jī)構(gòu)和家庭承擔(dān)著照料兒童的重責(zé)，而家庭與工作沖突使得入托需求日益升級(jí)和擴(kuò)大。第二，此階段政策主體多為國(guó)務(wù)院，出臺(tái)的相關(guān)政策僅涉及頂層設(shè)計(jì)和總體部署，缺乏具體職能部門深入細(xì)致的部署安排，也缺少促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展有序開展的經(jīng)費(fèi)支持和穩(wěn)定的師資隊(duì)伍建設(shè)。第三，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)定位在福利性和社會(huì)化之間探索。福利性質(zhì)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)會(huì)耗費(fèi)國(guó)家大量的教育資源和資金投入，尤其是當(dāng)時(shí)學(xué)前教育也逐漸呈現(xiàn)出“入園貴”、“入園難”的問題。而社會(huì)化的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)又會(huì)導(dǎo)致部分家庭承受養(yǎng)育成本重的現(xiàn)實(shí)重?fù)?dān)。因此，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)亟需轉(zhuǎn)型以緩解社會(huì)、家庭的早期照料的沉重壓力。

（四）政策發(fā)展階段：嬰幼兒照護(hù)服務(wù)開放與社會(huì)化（2010—2018年）

2010年是學(xué)前教育發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，涌現(xiàn)出一大批具有規(guī)劃性質(zhì)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策和文件?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》（2011年）中提到“發(fā)展0-3歲兒童的早期教育，加強(qiáng)兒童潛能開發(fā)”，同時(shí)提出“加快培養(yǎng)0-3 歲兒童早期教育專業(yè)化人才”的舉措。此后，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》（2012年）對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的組織實(shí)施和建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行了明確的規(guī)定。值得注意的是，政策發(fā)展階段的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)逐步進(jìn)入政策發(fā)展的擴(kuò)展期和獨(dú)立期，針對(duì)于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策文件不斷出臺(tái)。《關(guān)于開展0-3 歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)的通知》（2012 年）從管理體制、管理制度、服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容等方面對(duì)構(gòu)建0-3歲嬰幼兒照護(hù)體系提出試點(diǎn)內(nèi)容，0-3歲嬰幼兒成為獨(dú)立的政策對(duì)象，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)3歲以下嬰幼兒早期發(fā)展的政策關(guān)懷。為解決貧困地區(qū)0-3歲嬰幼兒早期照料與教育困境，國(guó)家專門出臺(tái)了《國(guó)家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》（2014年）。為解決托育資源不足制約生育意愿的現(xiàn)實(shí)情況，推進(jìn)政策配套設(shè)施的進(jìn)一步完善，《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》（2015年）提出滿足新增公共服務(wù)需求的舉措。以上政策表明國(guó)家開始重新探索嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的規(guī)范化發(fā)展與責(zé)任主體重構(gòu)的新方式，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)向獨(dú)立化方向演進(jìn)。

這一時(shí)期嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策在理念上發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在國(guó)家開始出臺(tái)專門化嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策以促進(jìn)其專業(yè)化發(fā)展。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策在不斷地發(fā)展過程中呈現(xiàn)出政策目標(biāo)明確、政策適用性提高、政策配套措施增加、政策效果提高等政策選擇和實(shí)施的特點(diǎn)，我國(guó)托幼事業(yè)迎來了發(fā)展的新機(jī)遇［2］。在政策目標(biāo)方面，國(guó)家層面出臺(tái)的政策中逐漸形成了“0-3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”專屬的政策話語(yǔ)體系，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)不再附屬于“幼兒教育”、“早期教育”，也與“托兒所”等側(cè)重保育場(chǎng)所的機(jī)構(gòu)理清了界限，政策規(guī)范性不斷增強(qiáng)。此外，政策適用范圍逐漸擴(kuò)大，政策名稱中單獨(dú)提及“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”的政策文本日益增加，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的針對(duì)性也在逐漸提高。在政策配套設(shè)施方面，國(guó)家頒布的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策從整體上進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃過渡到微觀層面中對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展過程中師資培育、經(jīng)費(fèi)管理、成本分擔(dān)等方面的安排，由此可以看出我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的治理效能不斷提升。

（五）政策提升階段：嬰幼兒照護(hù)服務(wù)普惠與協(xié)同化（2019年至今）

伴隨嬰幼兒照護(hù)需求的不斷擴(kuò)大，國(guó)家支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策持續(xù)出臺(tái)，托育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇期，2019 年被業(yè)界稱為“托育元年”。從頒布政策來看，這一時(shí)期國(guó)家試圖發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)等多方主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制效益的基礎(chǔ)上多種形式整合嬰幼兒照護(hù)服務(wù)資源?！吨С稚鐣?huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“方案”）（2019年）中指出“3歲以下托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)范圍，是地方政府事權(quán)，要堅(jiān)持社會(huì)化發(fā)展托育服務(wù)，圍繞‘政府引導(dǎo)、多方參與、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、普惠可及’，深入開展城企合作，擴(kuò)大3 歲以下嬰幼兒普惠性托育服務(wù)有效供給。”在這一政策實(shí)施的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（2020 年），提出“加大組織實(shí)施力度，廣泛動(dòng)員各方資源擴(kuò)大普惠托育服務(wù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備”，旨在通過增加供給側(cè)改革的方式緩解嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需矛盾，為家庭發(fā)展賦能。為解決嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展資金匱乏，《方案》指出國(guó)家對(duì)承擔(dān)一定指導(dǎo)功能的示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施給予1萬元的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。同時(shí)中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于推動(dòng)銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持養(yǎng)老、家政、幼托等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)發(fā)展的試點(diǎn)方案》（2019年），通過貨幣靈活運(yùn)用的方式鼓勵(lì)家庭積極承擔(dān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)責(zé)任，推動(dòng)?jì)胗變悍?wù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。在師資隊(duì)伍建設(shè)上，《關(guān)于教育支持社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見》（2019年）（以下簡(jiǎn)稱“意見”）為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的師資培育提供了明確要求和發(fā)展建議。再次，《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2019年）明確了“家庭為主，托育補(bǔ)充”、“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”、“安全健康，科學(xué)規(guī)范”、“屬地管理，分類指導(dǎo)”的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)基本原則，為今后托育事業(yè)的發(fā)展提供了政策依托和巨大的發(fā)展空間。最后，國(guó)家層面積極推動(dòng)地方根據(jù)實(shí)際情況制定本地嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策，鼓勵(lì)各地積極展開嬰幼兒照護(hù)服務(wù)試點(diǎn)工作，形成示范效應(yīng)。目前已有地區(qū)在《意見》的宏觀指導(dǎo)下開展適合本地區(qū)在地實(shí)踐的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)試點(diǎn)工作，如廣東省等地區(qū)開始探索完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的一系列部署與安排。此外，政府也加強(qiáng)了對(duì)政策環(huán)境的應(yīng)對(duì)，在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的總體部署下，出臺(tái)了《關(guān)于做好托育機(jī)構(gòu)相關(guān)工作的通知》（2020年）和《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（2020 年），為托幼機(jī)構(gòu)開學(xué)前的準(zhǔn)備、開學(xué)后的衛(wèi)生防護(hù)以及出現(xiàn)疑似感染癥狀應(yīng)急處置等提出了要求。

黨的十九大報(bào)告將“幼有所育”排在了七項(xiàng)民生要求之首，提出建立“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接”的相關(guān)舉措。為緩解家庭壓力，構(gòu)建生育友好型社會(huì)，國(guó)家已將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)作為普惠性和公益性事業(yè)予以重點(diǎn)建設(shè)。2019年以來，國(guó)家層面力爭(zhēng)多措并舉促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作的扎實(shí)推進(jìn)，積極構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，從資源配置、成本分擔(dān)、師資培育、管理規(guī)程及組織實(shí)施等層面探索推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展的合理化路徑。在未來一段時(shí)間，政府應(yīng)繼續(xù)著力打通嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，協(xié)同家庭、社區(qū)、嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的多方資源，將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的可得性發(fā)揮到最大程度，盡快完成建立多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù)，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)規(guī)范化發(fā)展。

二、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的演進(jìn)邏輯

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策是我國(guó)學(xué)前教育政策的重要組成部分，對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展起著根本性保障作用?；仡檵胗變赫兆o(hù)服務(wù)政策發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的演進(jìn)邏輯主要表現(xiàn)在以供需矛盾為表征的政策動(dòng)力機(jī)制、以普惠公益為目標(biāo)的政策服務(wù)定位、以責(zé)任分擔(dān)為機(jī)制的政策服務(wù)路徑等方面。

（一）供需矛盾為表征的政策動(dòng)力機(jī)制

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的發(fā)展歷程，表現(xiàn)家庭嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的供需矛盾作為內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系逐漸完善的演進(jìn)邏輯，而在此過程中政府和市場(chǎng)為提供更適宜的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)而相互博弈。在政策起步階段，國(guó)家實(shí)行福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，從供方角度加大嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施的投資與建設(shè)，主動(dòng)承擔(dān)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的職責(zé)。自實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)從國(guó)家壟斷的福利性事業(yè)逐漸向市場(chǎng)主導(dǎo)的社會(huì)化轉(zhuǎn)向，國(guó)家層面的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給相應(yīng)減少，最后逐步發(fā)展到當(dāng)前政府提倡提升社會(huì)照護(hù)服務(wù)能力的協(xié)同化階段。政府長(zhǎng)期從頂層部署的戰(zhàn)略高度主導(dǎo)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)改革，努力解決嬰幼兒照護(hù)服務(wù)過度市場(chǎng)化而帶來的“養(yǎng)育難”等問題。在政策發(fā)展過程中，國(guó)家在合理統(tǒng)籌政府職能和發(fā)展市場(chǎng)資源資源配置作用的過程中建設(shè)公共滿意和響應(yīng)家庭早期照料與教育實(shí)際需求的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體制，不斷解決生育政策轉(zhuǎn)變后低生育率、雙職工家庭中養(yǎng)育與工作失衡的狀態(tài)。尤其是2016 年全面二孩政策實(shí)施以來，全國(guó)各地逐漸開始重視與生育政策相配套的托育服務(wù)體系建議，南京、上海等地相繼出臺(tái)或完善相關(guān)制度[3］。嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的內(nèi)部供需矛盾始終處于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的歷史變遷中最核心的驅(qū)動(dòng)力，國(guó)家嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的擴(kuò)容提質(zhì)進(jìn)程逐漸加快。

（二）以普惠公益為目標(biāo)的政策服務(wù)定位

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)在演進(jìn)過程中表現(xiàn)出普惠性、公益化的制度定位，這與實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的民生任務(wù)密切相關(guān)?！坝子兴笔鞘糯笞龀龅闹匾獞?zhàn)略部署，也是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的任務(wù)安排。自福利性托育時(shí)代結(jié)束后，社會(huì)力量參與到嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展過程之中。隨后嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的商品化程度提高，在發(fā)展過程中也日益表現(xiàn)出嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給資源不能滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的現(xiàn)實(shí)瓶頸，由此嬰幼兒照護(hù)服務(wù)“去商品化”的進(jìn)程被提上了政策議題?！叭ド唐坊钡脑捳Z(yǔ)體系始于政策提升階段，主要表現(xiàn)在社會(huì)、家庭在促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)普惠性和公益性的事業(yè)發(fā)展上所做出的努力。國(guó)家出臺(tái)了一系列加強(qiáng)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的配套設(shè)施建設(shè)的政策文件，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的適應(yīng)范圍逐漸精準(zhǔn)化，如《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》（2019 年）確定了“政府引導(dǎo)、多方參與、社會(huì)運(yùn)營(yíng)、普惠可及”的總體思路，普惠性和公益化逐漸成為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的目標(biāo)定位。

（三）以責(zé)任分擔(dān)為機(jī)制的政策服務(wù)路徑

復(fù)雜的工作特征決定了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需涉及不同的政府職能部門。在政策起步階段，國(guó)家層面出臺(tái)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策較多涉及國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部、教育部等部門，但沒有對(duì)此類部門的具體職責(zé)進(jìn)行界定和劃分，托育服務(wù)僅屬于國(guó)家壟斷的福利性事業(yè)。隨著嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家意識(shí)到需成立主管部門對(duì)其單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)才能實(shí)現(xiàn)管理效能最大化，因此成立了“托幼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)”領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)托幼事業(yè)發(fā)展，但該部門很快被撤銷，導(dǎo)致各部門對(duì)幼兒教育工作的管理分工不清，職責(zé)不明等問題的發(fā)生。但政策恢復(fù)階段國(guó)家開始對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的主管部門有了初步的規(guī)定，直至政策提升階段國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2019 年），將“促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作部門職責(zé)分工”作為附件形式進(jìn)行下發(fā)，對(duì)政府職能部門、公益性組織等團(tuán)體負(fù)責(zé)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作進(jìn)行了明文規(guī)定。至此，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)確立了初步的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

三、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的行動(dòng)展望

嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策是我國(guó)學(xué)前教育政策的重要組成部分，對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展起著根本性保障作用。根據(jù)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的演進(jìn)邏輯，從政策前瞻的戰(zhàn)略布局出發(fā)，未來應(yīng)在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上加快嬰幼兒照護(hù)服務(wù)建設(shè)，形成嬰幼兒照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，具體可從以下幾個(gè)方面構(gòu)建多元行動(dòng)路徑。

（一）增加有效供給，理順政府、市場(chǎng)及家庭的定位與職責(zé)

隨著0-3 歲嬰幼兒研究成果的廣泛傳播，人們已經(jīng)意識(shí)到“生命最初一千天”對(duì)個(gè)體后續(xù)發(fā)展的重要性，人們對(duì)0-3 歲嬰幼兒的早期照料與教育尤為關(guān)注。為了解決這一問題進(jìn)而彌補(bǔ)民生短板，我國(guó)應(yīng)在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的大規(guī)模建設(shè)與發(fā)展時(shí)期努力精準(zhǔn)已育群體的照護(hù)需求的基礎(chǔ)上增加托育機(jī)構(gòu)的有效供給，致力于建構(gòu)提高適育群體生育意愿的生育友好型社會(huì)。國(guó)家層面還可以重點(diǎn)扶持地方嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)，形成一批具有示范作用的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的改革項(xiàng)目，同時(shí)放權(quán)于地方，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行差異化、多樣化、層次化有效供給。如探索多種嬰幼兒照護(hù)服務(wù)模式，靈活響應(yīng)不同家庭的差異化照護(hù)需求，進(jìn)一步完善入托年齡、入托方式、入托費(fèi)用等方面的實(shí)施機(jī)制。還應(yīng)鼓勵(lì)個(gè)人或團(tuán)體對(duì)盈利性、普惠性及公益性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的引入，并不斷建立起一套適合中國(guó)發(fā)展的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理體系。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)不斷理順政府、市場(chǎng)及家庭的定位與職責(zé)，以支持家庭發(fā)揮最大功能。這就要求政府在統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，理順?gòu)胗變赫兆o(hù)服務(wù)的市場(chǎng)化與家庭化協(xié)調(diào)機(jī)制，既不讓嬰幼兒照護(hù)服務(wù)過度市場(chǎng)化導(dǎo)致家庭無法承擔(dān)沉重的養(yǎng)育成本，也不可將嬰幼兒照護(hù)工作一直“私人化”，避免出現(xiàn)婦女群體的被迫失業(yè)及祖輩照料不科學(xué)等不利于提升嬰幼兒后續(xù)發(fā)展質(zhì)量等問題的出現(xiàn)。因此應(yīng)在多方增加?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)供給的前提下，從政府助力、市場(chǎng)調(diào)控及家庭支持上促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)進(jìn)一步完善與發(fā)展。

（二）加快頂層設(shè)計(jì)，明確嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的主管部門

回顧嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策的頒布機(jī)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)此類機(jī)構(gòu)數(shù)量多且種類較為復(fù)雜，而“以保為主，保教結(jié)合”的工作特征使嬰幼兒照護(hù)服務(wù)在我國(guó)已有的行政體系中缺少合適的依托部門。政策提升時(shí)期，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的工作職責(zé)被相關(guān)部門分散，但是各部門該如何落地實(shí)施，如何保障實(shí)施效果成為了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)未來發(fā)展的不可控因素。作為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作的牽頭部門，衛(wèi)健委應(yīng)加快嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的管理體制改革步伐，明確自身及其他部門在嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)建設(shè)過程中的責(zé)任邊界，發(fā)揮領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)為嬰幼兒早期發(fā)展提供科學(xué)且持續(xù)的整合性資源。教育部則應(yīng)在完善政策法規(guī)、加快學(xué)科體系建設(shè)、促進(jìn)托育師資培養(yǎng)等方面做出詳細(xì)規(guī)定，從戰(zhàn)略高地引導(dǎo)我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)科學(xué)發(fā)展。學(xué)界也應(yīng)盡快開展并探索出一批頗具實(shí)踐意義的理論研究成果。由于我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展歷史較短，可借鑒國(guó)外成熟保育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成本土化的理論指導(dǎo)，推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)的學(xué)科體系建設(shè)。目前，已有學(xué)者對(duì)國(guó)外兒童早期教育目標(biāo)、教育者的培養(yǎng)理念、教育質(zhì)量評(píng)估體系進(jìn)行探究［6］。由于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的供需矛盾加大，學(xué)界也正在摸清嬰幼兒家庭早期教養(yǎng)需求，以盡可能探索托育的多元有效供給模式?，F(xiàn)已有不少學(xué)者對(duì)嬰幼兒家庭的保教指導(dǎo)需求進(jìn)行了調(diào)查與分析［7］。與此同時(shí)增強(qiáng)政策前瞻性，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策應(yīng)在充分研判政策環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行深入分析，進(jìn)而頒布針對(duì)性的政策指導(dǎo)文件以促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展壯大。

（三）完善配套設(shè)施，激發(fā)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

有研究指出，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策內(nèi)容主要分為服務(wù)政策、時(shí)間政策和經(jīng)濟(jì)政策［8］。但從具體實(shí)施情況來看，這三類政策實(shí)施效果并不樂觀，公眾的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)依然沉重，因此應(yīng)在繼續(xù)完善政策配套設(shè)施的基礎(chǔ)上構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展體系。在服務(wù)政策上，國(guó)家應(yīng)盡可能地提供普惠性、公益性的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，鼓勵(lì)個(gè)人和團(tuán)體開展0-3 歲嬰幼兒早期照料與教育活動(dòng)，用成本分擔(dān)的方式緩解嬰幼兒照護(hù)壓力。如積極發(fā)揮公益團(tuán)體、社區(qū)、鄰里之間早期照料活動(dòng)的開展。同時(shí)也應(yīng)用政策引導(dǎo)的方式促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)中時(shí)間政策的發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)假、育嬰假、帶薪陪產(chǎn)假等相關(guān)制度的推廣與應(yīng)用，增加政策輻射面和供給范圍，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一方面，借鑒國(guó)際配套設(shè)施建設(shè)的成熟經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)本土化嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)，如芬蘭等國(guó)家利用時(shí)間政策積極推進(jìn)父職養(yǎng)育，這不僅實(shí)現(xiàn)父親參與教養(yǎng)的功能效用，還能為兒童及家庭發(fā)展賦能。在經(jīng)濟(jì)政策上，國(guó)家正在向適度普惠型嬰幼兒照護(hù)服務(wù)建設(shè)邁進(jìn)。近年來國(guó)家出臺(tái)了較多促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的優(yōu)惠政策，力圖從財(cái)政支持角度減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，接下來應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的補(bǔ)貼力度，逐步完善兒童津貼、兒童補(bǔ)助、育兒津貼等嬰幼兒早期發(fā)展的經(jīng)費(fèi)資助體系。