雷悅露，李亞真，劉黎明

（四川警察學(xué)院 四川瀘州 646099）

引言

自20 世紀(jì)80 年代以來，境外非政府組織①作為非營利性第三方力量，在中國境內(nèi)日益發(fā)展，成為影響我國經(jīng)濟、政治、外交、社會治理等方面的重要因素，其開展的各領(lǐng)域活動對國家治理和國際政治的作用也在潛移默化。但隨著越來越多的境外非政府組織參與并深入到我國扶貧、環(huán)保、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的活動中，以美國為首的西方敵對勢力逐漸將境外非政府組織（以下簡稱境外NGO）作為滲透破壞我國國家安全和社會穩(wěn)定的主體，企圖掀起中國版“顏色運動”。一直以來，西方敵對勢力都牢牢把握著意識形態(tài)滲透這條主線，利用文化滲透來攻擊和否定我國社會主義制度，貶低馬克思主義及信仰馬克思主義的中國共產(chǎn)黨。隨著5G 時代的到來，“誰掌握網(wǎng)絡(luò)世界，誰就擁有現(xiàn)實話語權(quán)”成為了西方敵對勢力追求霸權(quán)的信條。因此他們更加重視對網(wǎng)絡(luò)空間的控制，在其原有的“信息強勢”和“網(wǎng)絡(luò)霸主”地位的基礎(chǔ)上，不斷革新滲透技術(shù)，將網(wǎng)絡(luò)滲透運用自如。其中敵對勢力還將部分境外非政府組織作為“擋箭牌”進行秘密滲透，利用網(wǎng)絡(luò)平臺實行線上對接并組織一些非政府組織活動，打入國內(nèi)各社會領(lǐng)域，制造社會沖突和各類動蕩事件。通過渲染輿論或制造謠言，詆毀中國形象，動搖國民信心，以期達到滲透破壞我國國家安全和顛覆我國政權(quán)的目的。

2016 年4 月前，與本論題相關(guān)的研究集中在：一是基礎(chǔ)研究如境外NGO 現(xiàn)狀、分類；二是分類管理研究；三是境外NGO 對我國特殊領(lǐng)域（如外交領(lǐng)域、文化領(lǐng)域）的影響。2016 年4 月28日，我國通過了《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》（本文簡稱《管理法》），2017年1 月1 日起施行。此后，學(xué)界的研究相對集中在對境外NGO 法治化管理和對我國政治安全的影響方面；《管理法》規(guī)定公安機關(guān)為境外NGO 的登記管理機關(guān)，學(xué)術(shù)界在管理主體、管理體制機制等方面有過相對宏觀的研究②。作為境外NGO 登記管理機關(guān)的公安機關(guān)，在信息全球化之當(dāng)下，學(xué)界在境外NGO 的網(wǎng)絡(luò)滲透行為的具體對策方面還缺乏研究。本文力圖在此領(lǐng)域就公安機關(guān)如何順應(yīng)信息化警務(wù)發(fā)展趨勢，加強情報系統(tǒng)、輿情監(jiān)測、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、技術(shù)人才等方面的建設(shè)，作一初探。

一、境外非政府組織在我國概況

根據(jù)“境外非政府組織辦事服務(wù)平臺”發(fā)布的年度報告顯示：截至2020年12月31日，在我國依法登記的境外NGO代表機構(gòu)數(shù)量為575個[1]，其中美國的NGO在中國的進展最為引人注目。然而，與未在我國登記注冊的境外非政府組織代表機構(gòu)相比，登記在冊的境外NGO的數(shù)量寥寥無幾。隨著《管理法》的實施，境外NGO 代表機構(gòu)的登記逐年減緩，趨勢漸穩(wěn)，臨時活動備案趨于常態(tài)化業(yè)務(wù)。這些代表機構(gòu)涉及的項目大多分布在教育、環(huán)保、扶貧、婦女權(quán)利維護、邊緣群體救助等社會矛盾較為集中的領(lǐng)域，提供了部分資金支持和人道主義幫助，取得了不錯成效。值得警惕的是，由于部分境外NGO的創(chuàng)辦宗旨帶有明顯的政治意圖，因而其代表機構(gòu)在我國從事活動的目的復(fù)雜多樣、行動隱蔽難控，在一定程度上給我國的國家安全帶來了風(fēng)險和挑戰(zhàn)。境外NGO 在我國具有以下特點。

（一）網(wǎng)絡(luò)新生代成為境外NGO“中國區(qū)運營官”

由于意識形態(tài)滲透的巨大威力，當(dāng)前敵勢力將一些致力于教育文化事業(yè)的境外NGO納為關(guān)注重點，通過向國內(nèi)各大中院校提供免費教學(xué)、音視頻資料等形式，宣揚西方價值觀，招募學(xué)生干部擔(dān)任境外NGO 中國區(qū)運營官和形象大使。這些學(xué)生年齡普遍在20 到35 歲，特別是與互聯(lián)網(wǎng)同步發(fā)展的千禧一代，他們思想單純、熱情十足，樂于從事志愿服務(wù)及公益事業(yè)，很逐容易被境外NGO相中。由于長期接受西方價值觀的“洗禮滲透”，他們對中國共產(chǎn)黨及社會主義制度逐漸產(chǎn)生了抵觸、反感甚至敵對情緒。這些境外NGO從培養(yǎng)出來的候選“接班人”中，選出最符合組織意圖、最具有“抗?fàn)帯本竦念I(lǐng)導(dǎo)者，扶持其成為該組織在當(dāng)?shù)氐拇匀?，以此激發(fā)組織的發(fā)展?jié)摿Γ瑝汛蟪蓡T隊伍。而這些被選中的新生代“領(lǐng)導(dǎo)人”，有的擁有學(xué)生社團工作的經(jīng)驗，或?qū)嵉貐⑴c過境外NGO的組織培訓(xùn)，且有一定的計算機操作技術(shù)，甚至擁有社會工作背景，能夠快速接受新事物，主動融入新角色。因此，在滲透活動中，他們更能夠運用互聯(lián)網(wǎng)思維開展一些跨領(lǐng)域的非政府組織活動。比如，通過互聯(lián)網(wǎng)進行文化宣傳，向?qū)W生群體灌輸西方“民主”“自由”思想，攛掇發(fā)動學(xué)生運動；利用網(wǎng)絡(luò)滲透技術(shù)，對外有針對性地開展網(wǎng)絡(luò)攻擊，對內(nèi)能夠抵抗外界的反滲透。在敵對勢力的支持下，一些網(wǎng)絡(luò)新生代逐漸變?yōu)榫惩釴GO在中國發(fā)展的主力軍。

（二）自媒體平臺成為境外NGO輿論制造傳播機

根據(jù)非營利媒體Nonprofit Tech for Good 最新發(fā)布的2019 年《全球NGO 技術(shù)應(yīng)用調(diào)查》（The Global NGO Technology Report）報告[2]顯示，社群媒體已成為境外NGO 與目標(biāo)群體進行在線溝通與籌募資金的重要戰(zhàn)略陣地。由于媒體強大的輿論“擴音”功能，有些境外NGO傾向于借助媒體平臺宣傳自身以打響知名度，從而在所從事的領(lǐng)域中形成一定的社會影響力。然而，一些境外NGO 抱有極強的政治企圖，借“公益事業(yè)”之虛，行煽動分裂、顛覆之實。部分NGO因缺乏國內(nèi)知名媒體的支持，往往另辟蹊徑，成立專門的團隊經(jīng)營自媒體。通過打造公益“名人”吸引粉絲，或邀請具有名氣的網(wǎng)絡(luò)“維權(quán)”大V 發(fā)聲，打造輿論領(lǐng)袖。操作模式一般為：由團隊負責(zé)搜集社會熱點，高舉所謂“民主”“正義”“言論自由”的大旗，片面解讀或發(fā)布迷惑性、誤導(dǎo)性消息，利用不良輿論占領(lǐng)道德高地，并雇傭網(wǎng)絡(luò)水軍傳播謠言、抹黑政府，煽動群眾采用游行示威、武力對抗等方式，攫取非法利益、擾亂治安秩序，從而為分裂、顛覆國家政權(quán)創(chuàng)造條件。

（三）互聯(lián)網(wǎng)成為境外NGO非法活動的平臺

20 世紀(jì)90 年代初，一些境外NGO 就以網(wǎng)際網(wǎng)絡(luò)、電子郵件等作為大眾傳播與在線募款的工具。2000年后，為向公眾及時公開組織動向，某些NGO 開設(shè)官網(wǎng)平臺，如eActivist.org，透過該平臺可協(xié)助超過50個NGO 進行線上活動和宣傳；從電子郵件中衍生出的電子報系統(tǒng)，可定時向目標(biāo)群眾發(fā)送電子報。隨著線上工具的更新及新媒體應(yīng)用的日益頻繁，一些境外NGO開始重視將網(wǎng)絡(luò)發(fā)展與滲透活動相結(jié)合，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)幫助目標(biāo)國網(wǎng)民發(fā)起“顏色運動”。為避免被跟蹤和抓捕，某些境外NGO研發(fā)了可連接網(wǎng)絡(luò)又不會留下痕跡的服務(wù)器。它不僅可以對所有信息進行加密，還可以讓使用者匿名上網(wǎng)，保護組織與成員的資料信息。這類服務(wù)器的推廣，使線上煽動“顏色革命”的人得以躲避政府的審查和監(jiān)視。比如，谷歌、推特曾推出的“對推特說”服務(wù)：用戶在免費撥號的同時可上傳語音留言，并將留言自動轉(zhuǎn)為文字傳至推特，而且斷網(wǎng)后也能與外界保持聯(lián)系，這為上網(wǎng)環(huán)境較差的中亞地區(qū)提供了便利。如“阿拉伯之春”，也正是因為借助了這類網(wǎng)絡(luò)技術(shù)才使某些“異見人士”發(fā)動了“顏色運動”，因此“阿拉伯之春”也被稱為“臉書革命”“推特起義”“鍵盤敲擊出來的革命”[3]。直至今日，NGO 對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的研發(fā)也從未間斷。如一年一度的《全球NGO 技術(shù)應(yīng)用調(diào)查》報告，就以調(diào)查上千家NGO 對在線技術(shù)的應(yīng)用情況，為全球NGO 提供技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、線上溝通渠道、行動與社會募款訊息等實用資訊，促進NGO掌握互聯(lián)網(wǎng)資源和技術(shù)手段，提升組織影響力。

二、境外非政府組織開展網(wǎng)絡(luò)滲透的手段

（一）宣傳“顏色運動”進行意識形態(tài)網(wǎng)絡(luò)滲透

1.以西方價值觀煽動實施顛覆活動。在政治制度與意識形態(tài)方面，中西方存在較大差異。近年來西方國家經(jīng)常利用其先進的傳播手段向我國輸入其價值觀念和意識形態(tài)，企圖推行西方民主政治制度，對我國的民族精神進行瓦解和分裂[4]。許多西方敵對勢力借助境外NGO打著“服務(wù)和改善民眾生活”的幌子，對各國開展?jié)B透活動。這些境外NGO看似安分守己，但一旦目標(biāo)國發(fā)生重大政治事件或出現(xiàn)動蕩，他們便會乘勢而起，興風(fēng)作浪。如2011 年埃及的“1·25 革命”，表面上看是一場無組織、無綱領(lǐng)、無領(lǐng)導(dǎo)的“三無運動”，實際上則是受到各種境外NGO 的操縱與控制。其中“開羅人權(quán)研究中心”“科特普青年運動組織”“四月六日青年運動”等非政府組織都曾積極策劃和組織參與過反政府抗議的活動[5]，我們對這些國際問題以及所造成的現(xiàn)實危害應(yīng)該有足夠深刻的認識和戒備。

2.以藝術(shù)形式傳播非主流價值觀。西方敵對勢力往往通過創(chuàng)作網(wǎng)絡(luò)小說、影視作品等公共文化產(chǎn)品，宣傳其價值觀和政治主張。尤其是網(wǎng)絡(luò)影視作品，由于互聯(lián)網(wǎng)傳播有不受時空、播放次數(shù)限制的特點，可以最大限度地扭曲事實傳播非主流意識。因此，境外非政府組織在西方資助下投資拍攝各類影視、紀(jì)錄片等。如2019 年3 月30 日，第11 屆日內(nèi)瓦人權(quán)與民主峰會向頓珠旺青③頒發(fā)2019“勇氣獎”，其紀(jì)錄片《不再懼怕》以拍攝流亡藏人的悲慘命運為視角，塑造一種所謂的不畏強權(quán)的“英雄形象”，來肆意抨擊國家制度政策，宣揚達賴重回西藏的荒謬論斷。國際涉藏NGO 利用互聯(lián)網(wǎng)的無國界性，對外宣揚所謂的歐美西方“民主”制度的優(yōu)點，以揭示我國真實社會情況為借口，聚焦我國當(dāng)下社會治理中的不足和短板，試圖達到丑化或抹黑我國國家形象，煽動民眾不良情緒的惡劣政治目的。

3.以網(wǎng)絡(luò)輿論戰(zhàn)宣揚“顏色革命”思想。部分境外NGO 還在西方敵對勢力的支持下建立了大量反動網(wǎng)站，宣揚各國成功的“顏色運動”，充斥各種負面信息和虛假言論。這些NGO 將此類信息加工包裝，制造謠言，詆毀和攻擊我國黨和政府。他們還招募了一批“水軍”，通過發(fā)布各類論壇貼文、短信郵件等手段大肆炒作，制造社會輿情，千方百計地削弱我國主流輿論的影響。他們以“信息圍堵”的方式攻擊我國，指責(zé)各類政策措施，潛移默化地對我國民眾進行思想意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透，為后續(xù)企圖開展的“顏色革命”打下思想基礎(chǔ)、民眾基礎(chǔ)和輿論基礎(chǔ)，并以此動搖我國社會主義意識形態(tài)的根基。如2017年11月彭宇華、李明哲④顛覆國家政權(quán)案。該二人自2012年9月起即在境外非政府組織的資助下，通過互聯(lián)網(wǎng)宣揚西方“顏色革命”價值觀、炒作敏感事件，將矛頭指向政府。同時，將顛覆國家政權(quán)作為行動目標(biāo)建立組織，在國內(nèi)開展顛覆滲透活動。該案深刻展現(xiàn)了西方敵對勢力借助境外NGO 利用網(wǎng)絡(luò)對我國制造顏色革命的險惡圖謀。再如2019 年8 月“反修例”期間，“平等機會婦女聯(lián)席”旗下團體“香港婦女基督徒協(xié)會”動員多家女權(quán)團體，通過網(wǎng)絡(luò)和自媒體平臺肆意散布著“女性示威者受到香港警方的性暴力行為和語言侮辱”的不實言論，煽動民眾為被捕者聲援。部分不良媒體亦大肆跟風(fēng)炒作，極力誣陷香港警方“性暴力”，致使香港特區(qū)政府與香港警方在國際輿論中陷于被動。這些境外NGO 背后，大多都受過西方敵對勢力的支持與資助，通過網(wǎng)絡(luò)輿論戰(zhàn)，號召不明真相的群眾走上街頭進行所謂的“民主抗?fàn)帯保麄冊谛麚P“顏色運動”思想中起著相當(dāng)重要的幕后操縱和推動作用。

（二）線上培養(yǎng)和資助NGO領(lǐng)軍人及其勢力

在對目標(biāo)國開展“顏色運動”過程中，以往西方采取的傳統(tǒng)方式是在目標(biāo)國建立一線“指揮中心”，集中培養(yǎng)和指揮目標(biāo)國“民主”異見人士和領(lǐng)導(dǎo)者，企圖通過集中培訓(xùn)來加強NGO成員的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力和作戰(zhàn)指揮能力。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興盛，許多境外NGO也與時俱進轉(zhuǎn)變其發(fā)展方式向網(wǎng)絡(luò)平臺進攻。由于當(dāng)前國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管還未完善，部分境外NGO 通過線上募款籌集活動資金，用于運營媒體和開發(fā)翻墻軟件，接入互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)設(shè)備，使用通訊工具、BT軟件等，宣揚反動輿情，指揮領(lǐng)導(dǎo)境內(nèi)人員。為吸引網(wǎng)民關(guān)注平臺，某些境外NGO還煽動網(wǎng)民翻墻瀏覽其境外組織網(wǎng)站或私信邀請網(wǎng)民加入討論群，大肆宣傳他們的“民主”“維權(quán)”思想等，以此來逃避國內(nèi)輿情系統(tǒng)平臺的監(jiān)管。為取得捐助人信任，這類NGO大量投入資金提高數(shù)據(jù)加密技術(shù)水平來保護組織內(nèi)部與捐款人信息，保證與捐款人的長期合作。部分境外NGO 還通過網(wǎng)絡(luò)進行一系列的組織活動，發(fā)掘擁有較強獵奇心、生活較為閑散的人和有極端主義思想的群體作為NGO 組織初期人員。在此基礎(chǔ)上，對網(wǎng)民實施線上培訓(xùn)，培養(yǎng)專門技術(shù)人員和代理人，鼓勵其在線下建立境外NGO代理機構(gòu)，在其招募組織成員的同時允諾將為其提供資金資助，以便組織、拉攏、操縱部分人員，從而培養(yǎng)出NGO 組織領(lǐng)軍人物，不斷擴展壯大組織隊伍，形成組織嚴(yán)密、層級分明、人員眾多的境外NGO 勢力的國內(nèi)運作群體。

（三）利用網(wǎng)絡(luò)宣傳、支持、資助民族分裂活動

2004 年至2008 年間，“美國國家民主基金會”持續(xù)不斷資助“國際維吾爾人權(quán)和民主基金會”“維吾爾美國協(xié)會”“世界維吾爾大會”“國際維吾爾筆會”四個“疆獨”組織，每年費用均在上百萬美元[6]。他們利用“維吾爾人權(quán)項目”片面解讀或編造維吾爾族人權(quán)的不良狀況，通過網(wǎng)絡(luò)宣傳造勢，誤導(dǎo)大眾輿論，同時積極支持“疆獨”頭目熱比婭成立的“國際維吾爾人權(quán)與民主基金會”，幫助其進行民族分裂活動。美國地緣政治學(xué)家威廉·恩道爾2008年4月份在北京舉行的能源問題國際合作戰(zhàn)略研討會上也曾提到，“發(fā)生在中國西藏的一系列騷亂事件是美國為首的西方國家顏色革命的延伸和翻版，部分具有美國政府背景的非政府組織如美國國家民主基金會等在其中發(fā)揮的作用不容忽視?！盵7]

我國的民族問題與宗教問題相互交織，不少西方國家利用我國國內(nèi)民族問題激化民族宗教矛盾，企圖分裂、顛覆中國，而一些境外非政府組織就從事著這一滲透破壞活動，形成了境外策劃行動、網(wǎng)上發(fā)號施令、境內(nèi)組織活動的特點。一方面通過各類網(wǎng)絡(luò)平臺與境內(nèi)極端分子相互聯(lián)系，線上發(fā)展境內(nèi)組織成員和受敵對勢力支持的國內(nèi)民族分裂主義勢力；另一方面利用網(wǎng)絡(luò)煽動民族對立情緒，散布各類政治謠言，宣傳分裂思想。他們對少數(shù)民族地區(qū)輿情實時跟蹤，根據(jù)境內(nèi)成員傳遞的國內(nèi)信息，幕后的境外同伙通過“翻墻”手段，進行別有用心的篩選和再加工，捏造事實，形成不實的熱點敏感話題，由境內(nèi)各地領(lǐng)軍人煽動所在轄區(qū)成員組織群體性事件。他們聯(lián)合西方知名媒體如美國之音（VOA）、自由亞洲電臺（RFA）、英國廣播公司（BBC）及NGO 自媒體，針對國內(nèi)熱點敏感話題制造輿論在網(wǎng)站傳播，對境內(nèi)翻墻網(wǎng)民進行思想滲透，激化我國少數(shù)民族地區(qū)群眾的不滿情緒和極端思想，以此削弱對國家的認同感和各民族的向心力，從而實現(xiàn)擾亂邊疆安全穩(wěn)定的險惡企圖。

三、公安機關(guān)應(yīng)對境外非政府組織網(wǎng)絡(luò)滲透中的不足

（一）輿情監(jiān)測與情報平臺存在瑕疵

在中國的輿情監(jiān)管技術(shù)中，對中文信息的監(jiān)管相對成熟，但公安機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)中少數(shù)民族語言的輿情監(jiān)管仍需依靠傳統(tǒng)的人工翻譯，缺乏能夠提取少數(shù)民族語言敏感詞匯的情報分析工具。境外敵對勢力已在我國周邊設(shè)立了30 多個轉(zhuǎn)播臺，每天使用多種語言、170 多個頻率對我國播出長達60多個小時的節(jié)目。同時，他們利用空間物理技術(shù)，在我國上空構(gòu)建起密集的衛(wèi)星電視網(wǎng)，頻道達400 多個，尤其是加大了對我邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和內(nèi)地區(qū)域的宣傳覆蓋，以此建立起輿論包圍層[8]。而在國內(nèi)，即使經(jīng)歷了“3·14”事件和“7·5”事件的許多公安機關(guān)加大了少數(shù)民族語言輿情監(jiān)測需求，但對這類少數(shù)民族語言輿情監(jiān)測僅能實現(xiàn)定向采集與全網(wǎng)搜索這兩種監(jiān)測方式，至于中文輿情監(jiān)測中的內(nèi)容情感分析、主題詞自動提取、全文檢索等服務(wù)則無法實現(xiàn)，少數(shù)民族語言情報與中文情報分析系統(tǒng)還不能夠?qū)崿F(xiàn)有效雙向連接應(yīng)用。

此外，雖然公安機關(guān)對境外NGO 設(shè)立代表機構(gòu)支持網(wǎng)上登記辦理，但對境外NGO 及其成員的行為活動的管理卻還處于落后的人工操作模式，不能及時準(zhǔn)確地獲取他們的動向，臺賬規(guī)范性及情報精準(zhǔn)性缺失。

（二）網(wǎng)民是否為境外非政府組織成員難以界定

《管理法》第41 條⑤規(guī)定，公安機關(guān)可以約談境外非政府組織代表機構(gòu)的首席代表以及其他負責(zé)人。因此一些境外NGO 為逃避《管理法》的制約和公安機關(guān)的監(jiān)管，不愿注冊法人實體，而是利用網(wǎng)民身份開展NGO 活動。筆者曾在公安工作中發(fā)現(xiàn)，一些境外NGO 骨干成員被公安機關(guān)詢問時，他們宣稱自己不是境外NGO 成員，而是一個樂于關(guān)注“俱樂部”或者網(wǎng)站的“翻墻”網(wǎng)民。借互聯(lián)網(wǎng)自由交流的名義，這些境外NGO 成員認為他們不需要遵守針對境外NGO 所出臺的相關(guān)法律法規(guī)?！豆芾矸ā返?8條規(guī)定，境外NGO 不得在中國境內(nèi)發(fā)展會員。為避免因正式擴大組織規(guī)模而引起公安機關(guān)的警惕和關(guān)注，這些境外NGO以網(wǎng)絡(luò)招募志愿者的形式征集成員。這種策略也使某些境外NGO運作相對比較自由和靈活，將非法活動冠以合法服務(wù)之名，所有成員都是“為人民提供良好的服務(wù)”的志愿者、活動的臨時工。境外NGO成員通過采取這種不注冊、依靠志愿者和靈活操作的策略，即使某些活動受到有關(guān)部門監(jiān)管，境外NGO也能夠自如運作。

（三）互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管設(shè)備落后，技術(shù)人才缺乏

由于越來越多的境外NGO 成員由明轉(zhuǎn)暗，以網(wǎng)絡(luò)為主戰(zhàn)場，利用其掌握的先進計算機技術(shù)開展網(wǎng)絡(luò)滲透，因此網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管成為了公安機關(guān)日常主要的工作手段，而這一手段的實施需要以高科技的技術(shù)設(shè)備作為支撐。但在實際工作中，當(dāng)遇到問題時很多警務(wù)人員采用的仍是傳統(tǒng)思維，沒有養(yǎng)成優(yōu)先考慮運用先進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)解決問題的意識。并且現(xiàn)階段監(jiān)管設(shè)備與敵對勢力提供給境外NGO 的設(shè)備之間差距懸殊，不能及時預(yù)防和偵控到境外NGO 的動向，使得公安機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)信息的篩選、控制、堵塞工作難度較大。如2018 年5 月，美國自由之家（Freedom House）曾宣稱，針對中國對媒體和新聞自由的限制，他們將“公布新的翻墻上網(wǎng)資源，協(xié)助挑戰(zhàn)中共當(dāng)局的網(wǎng)路封鎖。”而與自由之家如出一轍的其他境外NGO也紛紛為境內(nèi)網(wǎng)民列出了新的翻墻上網(wǎng)資源。通過“研究制定新的策略來保護和擴大言論自由”以達到“挑戰(zhàn)中國政府越來越嚴(yán)厲的審查封鎖以及在境內(nèi)外進行的監(jiān)管”。堵墻行動從未停止，但更高端的翻墻技術(shù)也在不斷更新。面對日益變化的互聯(lián)網(wǎng)手段，公安機關(guān)更應(yīng)引進優(yōu)秀技術(shù)：既包括技術(shù)設(shè)備，也包括相應(yīng)的技術(shù)人員。在公安實戰(zhàn)中，有些部門購買或開發(fā)的設(shè)備只是在上級或領(lǐng)導(dǎo)檢查時進行演示操作，在實戰(zhàn)層面應(yīng)用缺失，形成不了真正的戰(zhàn)斗力。而還有一些民警不愿意學(xué)習(xí)先進的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身具有排斥心理。這就形成一個怪圈，即使設(shè)備齊全也難以提高工作效率。

四、公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管境外非政府組織的對策

（一）提高網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域“顏色革命”的警惕性

與傳統(tǒng)戰(zhàn)爭不同的是，這種網(wǎng)絡(luò)“顏色革命”滲透戰(zhàn)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達國家對互聯(lián)網(wǎng)新興國家的長久戰(zhàn)，在格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦、古巴、伊朗等相繼發(fā)生的顏色革命便是明證：誰能控制網(wǎng)絡(luò)誰就能控制政權(quán)。從這些國家的經(jīng)驗教訓(xùn)中可知，我國應(yīng)充分重視網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)的管控。各級公安機關(guān)應(yīng)正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意表達，統(tǒng)一思想、凝聚力量，匯集網(wǎng)絡(luò)“正能量”。各級黨委應(yīng)牢牢掌握意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、話語權(quán)，使網(wǎng)絡(luò)民意成為推動社會和諧的一股重要力量，成為抵御“顏色革命”的堅實屏障。只有敢于亮劍，敢于斗爭，才能徹底肅清敵對勢力的內(nèi)外呼應(yīng)，讓網(wǎng)絡(luò)空間清朗起來。

（二）培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)反滲透專業(yè)化警務(wù)人才隊伍

境外非政府組織在中國境內(nèi)開展活動，需要接受公安機關(guān)監(jiān)督管理，這在法律上是有明文規(guī)定的。然而在實際工作中，由于公安機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域監(jiān)管的滯后，缺乏高端網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和相應(yīng)的技術(shù)人才，公安機關(guān)只能在其登記注冊時初步判斷組織的合法性，不能及時捕捉到境外NGO 動向和實時監(jiān)管其是否在網(wǎng)上宣傳組織危害國家安全的活動，以至于未能真正履行這一監(jiān)管職責(zé)。為解決這一問題，建議各地公安機關(guān)應(yīng)高度重視并配備專門的監(jiān)管警力，建立公安機關(guān)有關(guān)業(yè)務(wù)部門相互協(xié)作的平臺渠道，培養(yǎng)一批具有互聯(lián)網(wǎng)思維及反滲透意識的高科技應(yīng)用型人才，吸納一批通曉多語種人才進入公安隊伍，高科技應(yīng)用型人才與多語種人才聯(lián)合攻關(guān)，實現(xiàn)多語種情報與中文情報分析系統(tǒng)的雙向有機連接。

（三）搭建多部門協(xié)同參與的網(wǎng)絡(luò)互助平臺

一些境外NGO受控于西方敵對勢力的資金約束，他們從事營利行為、組織宗教活動、涉染政治領(lǐng)域，這偏離了境外非政法組織的宗旨。公安機關(guān)應(yīng)積極參與到與政府、市場和媒體群眾共同構(gòu)建的監(jiān)管平臺中：首先，要在各部門普及社會組織運營規(guī)范及相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)則。這一做法利于政府部門準(zhǔn)確判斷境外NGO運營好壞，行業(yè)內(nèi)部也能及時發(fā)現(xiàn)可能存在的異常行為，盡早解決隱患，保障公共合法利益。其次，借助媒體的影響力，利用網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)公眾確立正確的社會認知。再次，由于在華境外NGO的信息統(tǒng)計還不夠完備，尤其是動態(tài)數(shù)據(jù)的掌握與社會評價信息的統(tǒng)計存在明顯不足，因此要建立起了解行業(yè)動態(tài)、捕捉行業(yè)熱點、完善行業(yè)信息、引導(dǎo)輿論風(fēng)向、調(diào)查組織聲譽、評估運作效果、排查體制漏洞等功能集為一體的數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺，就顯得尤為重要[9]。最后，對于此項工作的開展，應(yīng)動員、發(fā)展社會力量，積極引入第三方組織共同參與監(jiān)督管理。

（四）強化各類網(wǎng)絡(luò)機制依法管理有效監(jiān)督

要認真貫徹落實黨中央對網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作各項部署，立足《管理法》開展監(jiān)督管理相關(guān)工作，全力確保我國國家安全。首先，要將組織保障機制擺在首要位置。隨著網(wǎng)絡(luò)安全和信息化技術(shù)在國家安全與發(fā)展中的地位與作用不斷提升，世界上許多國家都將網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展作為國家的“一把手工程”。這從客觀上也要求我國把網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)作為國家的重大戰(zhàn)略，由黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)親自抓。2014 年2 月27 日，由習(xí)近平任組長的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化小組成立，充分體現(xiàn)了黨中央對網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作的高度重視，我國的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化管理體制機制發(fā)生了深刻變化，這對于從管理入手維護我國網(wǎng)絡(luò)安全至關(guān)重要。

其次，要建立并理順日常管理協(xié)調(diào)工作機制。促使各有關(guān)職能部門之間的相互協(xié)作，進一步發(fā)揮各級“聯(lián)席會議”機制的作用，暢通信息渠道。由公安、民政、宗教、外交、勞動、教育文化、工商稅務(wù)、海關(guān)等部門組建統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立健全信息溝通、情況通報、調(diào)查處理、法律適用、事件反饋、檢查監(jiān)督等工作制度，形成管理合力[10]。公安機關(guān)著力關(guān)注西方媒體及在華境外NGO 代表機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)動向及西方敵對勢力的各類滲透破壞活動，及時獲取境外NGO 骨干成員與NGO 的千絲萬縷的隸屬關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)他們從事與“備案事項”不相一致的活動的，則提前預(yù)警，利用各職能部門的最佳行政資源予堅決以遏制。同時，政府有關(guān)職能部門應(yīng)充分、靈活應(yīng)用現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策意見，并根據(jù)實際需要，研究提出完善相關(guān)法律的建議，為進一步做好工作提供更加有力的法律保障。除此之外，政府還要嚴(yán)格落實日常管理和工作監(jiān)督機制。認真落實《管理法》各項要求，嚴(yán)格把關(guān)境外NGO的登記備案制度，全面掌握其代表機構(gòu)的基本情況，查明底數(shù)、掌握動向，明確在我國允許活動的范圍和不允許活動的范圍(涉及國家安全和社會穩(wěn)定)及相應(yīng)的處罰措施，密切關(guān)注、嚴(yán)密掌握其具體動向，切實加強和深化對境外非政府組織在華活動的調(diào)查工作。本著“區(qū)別對待、依法管理”的原則做好對境外非政府組織的日常管理和有效監(jiān)督，引導(dǎo)其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事合法有益的活動，有效防范抵御西方敵對勢力利用境外非政府組織對我實施滲透、顛覆、破壞活動，切實維護國家政權(quán)安全和制度安全。

五、結(jié)語

敵對勢力利用境外NGO開展的滲透破壞活動形式多樣，其中網(wǎng)絡(luò)滲透的潛伏期長、影響力大。本文通過研究這一新興滲透方式發(fā)現(xiàn)，一些境外NGO“境外策劃，線上指揮，境內(nèi)實施”，使組織活動更具隱蔽性，也加大了公安機關(guān)的管理難度。處于轉(zhuǎn)型階段的公安機關(guān)，依托網(wǎng)絡(luò)管理的手段還不夠成熟，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運用尚缺火候。要解決這一問題，基于新時期境外NGO管理工作要求，還需要不斷研究境外NGO 的發(fā)展現(xiàn)狀和境外NGO 運用網(wǎng)絡(luò)開展?jié)B透活動的手段，分析公安機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管領(lǐng)域的管理漏洞深入改進對境外NGO網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管的各項工作。

[注釋]：

①非政府組織（Non-Governmental Organization,簡稱NGO），定義為“志愿性的以非營利為目的的非政府組織”。NGO 的角色是多重的，既是服務(wù)型的組織，也是諸多活動的倡導(dǎo)者。與政府機構(gòu)相比，它是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構(gòu)自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區(qū)的、權(quán)力流動雙向或多向的、獨立運作的組織；與企業(yè)組織相比，它又具有非營利性；同時，與政府機構(gòu)和企業(yè)組織的組建都不相同的，非營利組織的構(gòu)建具有較強的志愿性，是公民自發(fā)形成、志愿參與的。NGO的根本特質(zhì)也決定了它在公共管理中與政府部門和企業(yè)部門不同的角色和地位。

②（版本1）相關(guān)文獻參見：李丹萍,張玲.境外非政府組織評估:功能、定位與評估體系[J].行政論壇,2014,21(04):85-89；湯蘊懿.中國境外非政府組織管理困境中的“鎖定效應(yīng)”分析[J].社會科學(xué),2012(03):76-83；陳曉春,施卓宏.在華境外非政府組織的分類管理探析[J].中國行政管理,2014(03):48-52；王存奎,彭愛麗.境外非政府組織在華運行現(xiàn)狀及管理對策——以維護國家政治安全為視角[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2014,30(01):122-128；王存奎.國外非政府組織管理對我國維護國家政治安全的啟示[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016,32(06):51-57；潘素梅.公安機關(guān)管理境外NGO 面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對——以《境外非政府組織管理活動法》為背景[J].廣西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2016,29(06):55-59；溫豪.新形勢下公安機關(guān)對在華境外非政府組織的管理[J].中國公共安全(學(xué)術(shù)版),2018(03):10-14.

③頓珠旺青，藏族制作人，西藏紀(jì)錄片《不再懼怕》的拍攝者，2009 年12 月28 日在青海西寧以煽動分裂國家罪被判處有期徒刑6年。

④彭宇華、李明哲經(jīng)營著“圍觀中國”“圍觀華南”系列QQ群，以網(wǎng)絡(luò)平臺推廣“梅花計劃”，該計劃確立了建立政黨、推翻國家現(xiàn)行政治制度的終極目標(biāo)，提出以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立覆蓋全國的五級架構(gòu)、2017 年達到100 萬成員的階段目標(biāo)。2017 年11 月28日，湖南省岳陽市中級人民法院依法對被告人彭宇華、李明哲顛覆國家政權(quán)案一審公開宣判，認定彭宇華、李明哲均犯顛覆國家政權(quán)罪，判處彭宇華有期徒刑7年，剝奪政治權(quán)利2年；判處李明哲有期徒刑5年，剝奪政治權(quán)利2年。

⑤公安機關(guān)負責(zé)境外非政府組織代表機構(gòu)的登記、年度檢查，境外非政府組織臨時活動的備案，對境外非政府組織及其代表機構(gòu)的違法行為進行查處。公安機關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)涉嫌違反本法規(guī)定的行為，可以依法采取下列措施：（一）約談境外非政府組織代表機構(gòu)的首席代表以及其他負責(zé)人；（二）進入境外非政府組織在中國境內(nèi)的住所、活動場所進行現(xiàn)場檢查；（三）詢問與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人，要求其對與被調(diào)查事件有關(guān)的事項作出說明；（四）查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的文件、資料，對可能被轉(zhuǎn)移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存；（五）查封或者扣押涉嫌違法活動的場所、設(shè)施或者財物。