張潔，周天柱

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃及村級建制改革是國家政務改革的重要步驟，旨在精簡人員機構(gòu)，提升政府服務效能。全國警務改革在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)化與村級建制改革的背景下，四川省公安廳出臺了《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃及村級建制調(diào)整后全省公安派出所機構(gòu)設置調(diào)整有關要求的通知》，要求原則上除城區(qū)以外在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設立一個中心派出所。派出所合并既是機構(gòu)改革的需要，也是警務改革的趨勢。各地公安機關在派出所合并的實踐上已經(jīng)有很多經(jīng)驗可以借鑒，但在派出所合并過程中，不可避免地伴隨著產(chǎn)生一些問題，有民警對警務改革認識上的問題，也有合并后工作中的客觀問題。民警認識上的問題主要表現(xiàn)在：一是以局部的眼光片面看待派出所合并運行制度所產(chǎn)生的負面影響，而忽略了派出所警務改革的長遠效益，固執(zhí)己見，對派出所合并運行制度產(chǎn)生不理解，甚至部分抵觸情緒；二是以自我錯誤的權(quán)力觀、利益觀、價值觀，看待因派出所合并運行改革而發(fā)生的職務與職權(quán)變動問題；三是對派出所警務改革保持觀望心理，不敢主動擔當，缺乏創(chuàng)新實踐精神。工作中客觀存在的問題主要以下幾個方面：一是派出所撤除后，農(nóng)村見警率有所下降；二是處警途中時間拉長，影響處警效率，對轄區(qū)違法犯罪苗頭威懾力下降；三是影響到大量基礎信息的采集、維護、歸類與及時更新；四是案件數(shù)量和矛盾糾紛集中到合并所，對民警工作效率和工作能力提出了挑戰(zhàn)等等。為應對上述問題，各地區(qū)公安機關采取了積極的應對措施，比如建議在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理設置派出所［1］；在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域設置中心所，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)警務機制，結(jié)合治保力量做好群防群治［2］；合理分配警力應對倍增的警情和案事件；建立綜合指揮室和打擊辦案專業(yè)隊［3］，加強對現(xiàn)行案件的偵辦，提高破案率，有效震懾犯罪等等措施。各地根據(jù)轄區(qū)治安特點，提出針對性的措施。然而派出所合并運行不僅僅是人數(shù)和管轄區(qū)域的增加，其工作任務的艱巨性也顯著增強。各地公安機面對困難險阻，積極尋求突破之策，以警務改革為契機，牢牢把握問題導向，以服務社會大局穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)為目標，建設符合時代要求的現(xiàn)代警務創(chuàng)新機制，提高警務能力和效率，在一定程度上發(fā)揮了合并派出所“1+1〉2”的效果，值得進一步深入研究。

宜賓市公安局敘州區(qū)分局在全國警務改革的時代背景下，借鑒各地優(yōu)秀的警務模式，并結(jié)合轄區(qū)自身具體情況，大膽創(chuàng)新，勇于實踐，對其內(nèi)部所屬機構(gòu)及轄區(qū)派出機構(gòu)（簡稱派出所）推行合并運行的警務模式。本文試通過對敘州區(qū)公安分局近三年來派出所合并運行的警務模式具體情況進行歸納總結(jié)，并根據(jù)自身工作情況，選取蕨溪派出所為主要分析樣本，對敘州區(qū)公安分局鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所合并運行展開實證研究，期望為深化相關改革和研究提供參考。

一、敘州公安基層派出所合并運行的背景與基本情況

2016 年，宜賓市政府針對所轄區(qū)域內(nèi)設置的公安機關派出機構(gòu)（簡稱公安派出所）制定《宜賓市深化公安派出所改革工作的實施意見》，并明確提出宜賓市兩區(qū)八縣（現(xiàn)三區(qū)七縣）共450余個派出所進行深化改革的具體要求。宜賓縣公安局（2018 年6 月更名為敘州區(qū)）于2017 年按照市政府文件要求，進一步制定《2017 年全縣公安改革工作方案》，對宜賓縣城關、岷江、金江、東大陸、向家壩等管理片區(qū)共28 個派出所（如表1）提出具體的改革實施步驟。2018 年為優(yōu)化全省地市級行政區(qū)劃，四川省開始調(diào)整宜賓市部分行政區(qū)劃并報國務院審核同意：撤銷宜賓縣，設立宜賓市敘州區(qū)，將原宜賓縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和翠屏區(qū)2個街道、1個鎮(zhèn)，共24個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位，其中涉及19個鎮(zhèn)、3 個鄉(xiāng)和2 個街道辦事處，作為新設立的敘州區(qū)的行政區(qū)劃。相應的部分公安派出所與所屬行政區(qū)域整體開始移交新劃歸的行政區(qū)。如原翠屏區(qū)分局蜀南大道派出所、長江大道派出所、金沙江大道派出所、趙場派出所、南廣派出所劃歸敘州區(qū)公安分局，同時原宜賓縣公安局孔灘所、王場所、雙誼所、永興所、白花所劃歸翠屏區(qū)公安分局。

表1 宜賓縣公安局下轄派出所分布情況（2018年舊版）

2018 年8 月，為順應公安全面深化改革的和敘州區(qū)公安分局具體工作的需要，分局對所轄區(qū)域30個公安派出所中的部分派出所按照先行先試、注重實效、機構(gòu)不減、職級不變的原則實行合并運行。如將天池派出所與新城派出所，趙場派出所與金沙江派出所，安邊派出所與向家壩派出所，鳳儀派出所與雙龍派出所，合什派出所與柳嘉派出所，泥南派出所、龍池派出所與蕨溪派出所實施合并運行。

2019 年，敘州區(qū)開始對轄區(qū)內(nèi)28 個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位進行優(yōu)化整合，其中涉及被撤銷的鄉(xiāng)級行政區(qū)包括：泥南鎮(zhèn)、喜捷鎮(zhèn)、復龍鎮(zhèn)、普安鎮(zhèn)、李場鎮(zhèn)、古柏鎮(zhèn)、隆興鄉(xiāng)、古羅鎮(zhèn)等8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自此，形成敘州區(qū)下轄17 個鄉(xiāng)級行政區(qū)單位（12 鎮(zhèn)、2 鄉(xiāng)、3 街道辦）的管轄區(qū)域。與此同時，與其變化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所，也相應發(fā)生部分調(diào)整變化（如表2）：一是部分派出所因鄉(xiāng)級行政區(qū)域的撤銷而合并于新劃歸的派出所，如撤銷泥南派出所，其行政管轄區(qū)域劃歸蕨溪派出所；撤銷復龍派出所，其行政管轄區(qū)域劃歸橫江派出所；撤銷古羅派出所，其行政管轄區(qū)域劃歸觀音派出所。但也存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所并未因鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的撤銷而改變，如行政區(qū)劃上撤銷了普安鎮(zhèn)、喜捷鎮(zhèn)，但在其下所轄的普安派出所與喜捷派出所并未撤銷，仍獨立運行。二是部分派出所因個別鄉(xiāng)級行政區(qū)域的合并而重新設立新派出所統(tǒng)一合并運行，如撤銷李場派出所、古柏派出所、隆興派出所，重新設立樟海派出所。

表2 2018—2020年敘州區(qū)公安分局鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所變動情況

自此，敘州區(qū)公安分局下轄18 個公安派出所，負責14 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3 個街道辦事處所轄區(qū)域內(nèi)的社會治安穩(wěn)定和違法犯罪活動的打擊工作。

二、基層派出所合并運行的積極成效

（一）優(yōu)化內(nèi)部分工配置，提升中心所警力的有效運作

資源的集中并不代表資源的優(yōu)化，有效的資源整合是優(yōu)化資源的前提條件[4]。隨著基層派出所的合并運行，被合并運行的基層派出所的警力資源迅速集中于合并運行地所在的派出所，形成了以合并地派出所為轄區(qū)警力中心地帶聚集點，以被合并派出所為警力聯(lián)系點的警力分配模式。為了避免警力資源的浪費，中心派出所對被合并地與合并地派出所民警進行了重新整合，警力及其物資裝備集聚地稱為中心派出所，可以統(tǒng)一調(diào)度所內(nèi)警力，負責轄區(qū)各個聯(lián)系點（警務室）和聚集點區(qū)域的警務工作。根據(jù)民警自身的能力和對公安業(yè)務技能的熟練度，并結(jié)合民警自身的工作期望進行合理的崗位調(diào)整，既滿足了派出所警務工作的實際需要，也在一定程度上給予了民警一定的選擇空間，激發(fā)民警工作的積極性。以蕨溪派出所為例，實行派出所合并運行后，原泥南派出所與龍池派出所的部分警力逐漸集聚于蕨溪派出所，派出所民警由4 人增加至9 人，輔警由6 人增加至13 人，極大豐富了蕨溪派出所的警力資源，減輕了蕨溪派出所在治安防控、戶籍管理、刑事犯罪打擊和治安糾紛調(diào)處等各方面的警務壓力。同時，將臨近派出所分散的人、財、物集中于中心派出所統(tǒng)一領導、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一配備，一方面有利于上級警務指令的及時下達和執(zhí)行，提高警務運行的效率；另一方面，彌補派出所由于警力資源匱乏的原因，一直難以達到基層派出所標準化、規(guī)范化建設指標的瑕疵，避免“單個民警現(xiàn)場執(zhí)法”等系列不符合法律程序的現(xiàn)象出現(xiàn)。蕨溪派出所自合并運行以來，22 名民輔警在所長統(tǒng)一調(diào)度下，對轄區(qū)的案事件查處、治安糾紛的調(diào)解、戶籍工作的管理等各項工作方面都配備了多名民警與輔警，使派出所各項工作得到有效運轉(zhuǎn)。

（二）提高中心所接處警質(zhì)效，增強公安派出所社會服務職能

隨著公安機關的職能從“管理型”向“社會服務型”的理性定位[5]，各級公安機關在警務改革中愈加重視公共服務理念，即在社會管理工作中發(fā)揮好人民警察服務經(jīng)濟、服務社會和服務公眾的作用。敘州公安基礎派出所警力資源的有效整合配置，使中心派出所警力資源得到有效調(diào)度，所內(nèi)各項工作能夠做到物盡其用、人盡其職，極大提高派出所民警在頻繁的接處警、系列治安防控、戶籍窗口辦理、重點區(qū)域法制宣傳等工作中的出警率、見警率和管事率，從整體上提高了中心派出所公安民輔警在基層群眾中的良好形象。

（三）降低非警務活動參與度，減輕民警工作壓力

蕨溪派出所2018—2019 年合并運行過程中，共出動警力處理案事件近1000 余起（如表3），其中治安案事件305 起，立案偵查的刑事案件107 起，非警務案事件在總案事件的占比約為78%，大部分非警務活動主要來源于中心派出所所在地，對被合并派出所所在地非警務活動數(shù)量明顯減少，派出所警力資源逐漸向警務化、專職化方向傾斜，真正做到公安警力的專職專用。同時，將被合并派出所與其之前所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府從地理位置上相分離，一方面可以更好的避免公安警力資源陷入更多的非警務事件之中；另一方面，可以倒逼地方進行自我凈化，建立完善的社會糾紛治理機制，避免“有事找警察，事事找警察”，將大量警力資源浪費于瑣事中，導致基層民警疲于應對，不堪重負。

表3 2018—2019年蕨溪派出所接處警案事件統(tǒng)計

三、基層派出所合并運行中有待改善的問題

（一）警力輻射區(qū)域過寬，影響警務整體運行效率

蕨溪所與龍池所、泥南所合并運行后，其轄區(qū)范圍大幅度增加，轄區(qū)面積從208 平方公里增加至348平方公里，管轄人口從5.4萬人擴大到8.7萬人，涉及4個社區(qū)，44個村，極大的擴寬了中心所的警力輻射范圍，給警務工作的運行帶來一定的不便與風險。

一是增加出警時長，影響警務運行效益。管轄區(qū)域的擴大，使中心所對偏遠地區(qū)的出警時長增加，導致難以做到及時出警，不能盡快到達現(xiàn)場進行相關警務活動，如制止違法犯罪行為、收集證據(jù)材料、保護現(xiàn)場等，錯過最佳現(xiàn)場勘查時間和偵查時機。同時，民警出警辦案路程的時長隨之而增加，將大多數(shù)時間耗費在路程上，甚至出警路程時長大于現(xiàn)場處警辦案時長，既加大民警出警辦案的疲勞度，也增加警車等警務資源的消耗量，導致警務運行成本增加，警務運行效益受到不良影響。

二是增加出警風險度，影響突發(fā)事件的馳援力度。目前，敘州區(qū)正處于城市發(fā)展建設轉(zhuǎn)型期，因城鄉(xiāng)改造引發(fā)的矛盾仍然較為明顯，特別是處于較為偏遠的鄉(xiāng)村地區(qū)，仍屬于是熟人社會，群眾法治意識薄弱，遇事傾向于依據(jù)鄉(xiāng)村習俗、經(jīng)驗等決斷，部分群眾不愿尋求法律途徑導致矛盾積累。加之，在鄉(xiāng)村向城市化發(fā)展過渡中，一般涉民糾紛事件如征地賠償糾紛時有發(fā)生，一旦處理不及時、不恰當，將增加突發(fā)案事件爆發(fā)的可能性。蕨溪所警力輻射區(qū)域在有限警力輻射的范圍基礎上，增加了原泥南所與龍池所的管轄范圍，導致警力實有輻射面積過寬，而警力輻射的有效性受到影響，警務人員難以及時介入偏遠地區(qū)公眾事件、突發(fā)案事件等處理中。并且，當事件事態(tài)存在擴大趨勢時，由于中心所與發(fā)生地距離較遠且警力有限，導致難以派遣民警進行及時馳援，穩(wěn)控現(xiàn)場。

三是增加法定程序時長，影響執(zhí)法辦案的規(guī)范性。法律賦予公安機關執(zhí)法辦案權(quán)力，但同時也對公安機關執(zhí)法辦案的程序進行了嚴格的規(guī)定。根據(jù)公安機關執(zhí)法辦案相關程序規(guī)定，公安機關辦理行政、刑事案件，以及在接處警、受案、立案等相關環(huán)節(jié)有嚴格的時限規(guī)定。出于對公民權(quán)益的及時保障和公安民警執(zhí)法規(guī)范化的考量，法律法規(guī)對公安民警接處警明確規(guī)定了要堅持及時、規(guī)范的要求，部分地區(qū)甚至明確規(guī)定了接處警的時間要求與程序要求。但對于交通不便且山區(qū)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所而言，接處警時間將會極大受到環(huán)境與裝備等方面的制約，難以做到與城區(qū)派出所一樣及時快速處警。加之管轄地域的擴大，出警路程和時長增加，更加難以提高處警的時效。同時，在案件偵查審訊環(huán)節(jié)，規(guī)定訊問犯罪嫌疑人環(huán)節(jié)必須是在法律規(guī)定的地點和規(guī)定的時限內(nèi)進行，對于一般的違法犯罪案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所主要傾向于在派出所設置有專門錄音錄像設備的訊問室進行，并在規(guī)定的時限要求完成訊問。但針對較為偏遠地區(qū)的案件，民警出于法律文書的規(guī)范性考慮，從傳喚犯罪嫌疑人開始，就必須提前預算好犯罪嫌疑人到案（包括主動到案和被動到案）進行訊問的路程時間，完成相關案件流程文書的審批工作，導致不得不被迫追求執(zhí)法辦案的形式規(guī)范，逐漸偏離了法律程序正義的實質(zhì)性要求。

四是增加管轄區(qū)域沖突，影響案事件處理的質(zhì)效。中心所與被合并派出所合并運行后，原被合并地派出所的管轄區(qū)域，將統(tǒng)一由中心所管轄。這在原本警務運行區(qū)域基礎上，進一步擴寬了中心所警務運行的管轄范圍與事務種類。然而，其中，在派出所管轄事務統(tǒng)一管理中，存在部分被合并派出所管轄地的征地拆遷、民工上訪等敏感性、公眾性案事件，也將按照屬地管轄原則歸屬中心所管理。這對中心所而言，一方面出于對被合并地管轄區(qū)域案事件情況不深入的了解和掌握，導致在警力部署上存在漏洞；另一方面，在派出所合并過渡期，按照“就近且有利于接處警”的原則，地理管轄職權(quán)開始轉(zhuǎn)移，但管轄邊界的模糊化卻開始凸顯，導致在案事件的處理上存在管轄權(quán)責不明確，處理結(jié)果難以使群眾滿意，從而取得良好的社會效果與法律效果。

（二）警力資源分配不平衡，影響地方治安滿意度

首先，影響被合并派出所所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度。自中央頒布《中共中央關于加強公安工作的決定》和《人民警察法》以來，我國就明確規(guī)定了“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的警察管理體制，在“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理要求上明確提出，公安機關實行雙重領導體制，要以本級人民政府的領導為主。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所作為區(qū)縣級公安機關的派出機構(gòu)，與所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系處于輔助、服從關系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所職責的履行必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多棘手工作也需要公安派出所的協(xié)助。然而，隨著轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的合并運行，被合并派出所警力資源轉(zhuǎn)移至中心所，形成了以中心所為警力聚集中心的輻射圈，顯著影響了被合并地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在轄區(qū)的警力覆蓋。以蕨溪所為例，合并之前形成的是以龍池所、泥南所、蕨溪所為中心的三個警力輻射圈，分別覆蓋了三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄區(qū)域，然派出所合并運行后，泥南所與龍池所警力集聚于蕨溪所，泥南鎮(zhèn)合并于蕨溪鎮(zhèn)，龍池鄉(xiāng)政府管轄區(qū)域內(nèi)不再單獨設置派出所。于龍池鄉(xiāng)政府而言，在自己所在轄區(qū)失去了一支強有力的，可以提供最直接、最便捷保障的警務力量。一旦有突發(fā)事件的發(fā)生，只能向中心所尋求幫助，或者通過110報警平臺進行警務指令下達再轉(zhuǎn)令蕨溪中心所，影響了中心所與被合并地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的銜接度。

其次，影響被合并派出所所在地群眾的滿意度。長期以來，“有事找警察”已成為群眾固定的思維模式，特別是法律意識較為薄弱且非警務糾紛處理機制不完善地區(qū)，遇事找警察成為了其表達訴求、尋求幫助最為直接、便捷的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的合并運行，將部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)警力資源撤走，一方面給群眾帶來一定的不便而引發(fā)不滿情緒的滋生，如增加部分群眾辦理相關業(yè)務的路程距離，減少群眾表達利益訴求的途徑；另一方面，增加地方的治安隱患，影響群眾安全感，如長期混跡鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的流氓地痞等，在派出所合并運行后，自認為中心所民警出于距離較遠的考慮，對自己制造的系列輕微治安案事件不會理睬，且被發(fā)現(xiàn)和抓獲的可能性較小，便頻頻滋事，擾亂鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安穩(wěn)定。

（三）內(nèi)部融合難度增加，影響中心派出所隊伍凝聚力

對中心所而言，派出所的合并運行面臨的最大難題是如何進行隊伍整合，以及如何凝聚隊伍力量以發(fā)揮最大效益。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所合并運行，派出所的組織領導結(jié)構(gòu)還不是很合理，導致在轄區(qū)案事件管轄權(quán)、所內(nèi)民輔警調(diào)配使用權(quán)以及所內(nèi)領導職權(quán)之間存在摩擦和沖突，進而引發(fā)影響中心所隊伍凝聚力的一系列問題。

一是案事件管轄職權(quán)的界限有待明確。根據(jù)敘州區(qū)派出所合并運行的要求，中心所將管轄原被合并派出所區(qū)域的警務案事件，而被合并派出所與中心所管轄區(qū)域的治安與刑事違法犯罪，在不同時段的發(fā)展形勢、特征以及處理的方式方法都存在較大的差異性。如在派出所合并運行之前，蕨溪派出所面臨的主要治安案事件集中于侵犯財產(chǎn)類，龍池派出所管轄的主要治安案事件集中于尋釁滋事方面。對于兩所的民輔警而言，對自己所在轄區(qū)的案事件熟悉度與處理的難易程度都了然于胸。當兩所合并于中心所運行后，所內(nèi)民輔警進行重新整合，對各自所在管轄區(qū)域的案事件逐漸開始出現(xiàn)傾向性選擇。如對矛盾糾紛不復雜、辦理比較嫻熟且容易獲取工作成績的案事件，便爭先去做；對長期矛盾較深、極難辦理且極易引發(fā)矛盾沖突的案事件，皆選擇避而遠之。隊伍內(nèi)部出現(xiàn)趨利避害的心理，導致對內(nèi)嚴重影響公安隊伍整體凝聚力，對外影響公安隊伍整體形象。

二是成員之間的隔閡有待化解。派出所的合并運行既是警務工作的合并，也是警力人員的合并，作為一個社會組織，在其內(nèi)部由于工作職責、工作分配內(nèi)容以及成員個體特性的不同，會自發(fā)形成與其具有相似特性的“群體”心理[6]，如派出所民警與輔警之間會因工作上分組安排而形成自己的小組群體，也會因性格相似、興趣相投、經(jīng)歷相同（退役軍人、警校生等）潛移默化地形成內(nèi)心認同，從而成為同一群體。同樣，在多個派出所合并運行后，各個派出所民輔警之間也會因曾為“同一所的”，而產(chǎn)生“群體”性認識，并在此認識基層上，以各個派出所所領導或者最為活躍者為“群頭”。雖然，原則上各派出所民輔警的人員調(diào)配是由中心所所長統(tǒng)一調(diào)度，但若所內(nèi)領導層因權(quán)益問題出現(xiàn)不合或摩擦現(xiàn)象，圈層現(xiàn)象就會凸顯出來，導致所內(nèi)民輔警及職工的使用調(diào)配出現(xiàn)隱形沖突。長此以往，一旦矛盾激化，將會影響整個隊伍的凝聚力。因此，及時解決被合并派出所民輔警利益問題，化解中心所與被合并派出所民輔警之間的隔閡，才能打破“小群體”認識，增強隊伍凝聚力。

三是所內(nèi)領導職責有待明確細化。在派出所合并運行中，按照機構(gòu)不減、職數(shù)職級不變的原則進行合并，即被合并派出所的主要負責人仍然保留與中心所所長一樣的職級，在職權(quán)職務具體內(nèi)容上，出于派出所統(tǒng)一管理的需要進行了部分調(diào)整。如在兩個及以上被合并派出所中選擇其中一位作為中心所主要負責人，統(tǒng)一進行所內(nèi)事務的具體安排，其他被合并派出所負責人，有的選擇作為派出所隊伍管理方面的負責人，有的作為普通民警或者調(diào)遣至其他部門。所領導職位發(fā)生調(diào)整而心理上卻未及時調(diào)整，導致較大的心理落差感，在工作上仍以所領導人身份和心態(tài)自處，不可避免地導致在處理所內(nèi)事務和警務工作時，出現(xiàn)領導職權(quán)的隱形沖突。主要表現(xiàn)在轄區(qū)案事件處理的決定權(quán)、所內(nèi)民輔警之間的利益分配權(quán)以及諸多所務的抉擇權(quán)上。究其根由，一方面在于中心所主要負責人在處理被合并所與中心所關系方面，是否具有足夠的個人領導魄力，協(xié)調(diào)處理好民警之間、以及與各被合并派出所所長之間的關系；另一方面，就在于警務合并運行制度在所領導職權(quán)分配上的進一步明確細化。

四、完善基礎派出所警務合并運行模式的建議

（一）夯實基層群眾基礎，建強警民協(xié)作機制

社會治安防范離不開群眾的參與，如果僅依靠公安機關的單打獨斗，那是不可能真正地實現(xiàn)保障社會安全與穩(wěn)定的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所在警務工作中與群眾聯(lián)系最頻繁，與群眾切身利益聯(lián)系最密切。因此，在當前敘州公安實施基層派出所合并運行之際，一方面應主動處理好警民關系，積極引導基層組織人員與社會治安積極分子參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的警務工作中，奠定牢固的基層群眾基礎。特別是在多個派出所合并運行中，中心派出所應在合并過渡期間就做好群眾的宣傳工作，派出所民警以鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、村組為單位，就派出所合并運行可能給群眾帶來的不便主動及時與群眾進行溝通交流，闡明派出所合并運行的主要目的以及長遠意義，盡可能爭取獲得群眾的最大支持。另一方面，中心所應切實加強與地方政府、基層組織（村組、街道辦等）的溝通、交流、聯(lián)系，特別是協(xié)調(diào)好與各被合并地鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的關系，爭取獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和理解，充分調(diào)動基層黨委政府工作人員參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安防范、違法犯罪防控與打擊工作中，提高警務工作的運行效率。

（二）優(yōu)化內(nèi)部組織分工，增強隊伍凝聚力

多個派出所的合并運行也是各個小“群體”的重新整合，中心派出所內(nèi)部組織機構(gòu)的配置，包括被合并派出所之間的融合度、各派出所內(nèi)部民輔警及職工之間的利益分配均衡度以及工作量分配均衡度等等。蕨溪中心派出所合并運行中，吸納了原龍池派出所、泥南派出所的民輔警，其中涉及原擔任所領導職務的民警3 人，以及從事被合并的各派出所刑偵、治安、戶籍管理等各項事務的民輔警共19人。蕨溪中心派出所面臨著22名民輔警，涉及轄區(qū)348平方公里，約8.7萬人的警務工作，警民比例約為1:4000，屬于典型的人少事多。除去所內(nèi)常規(guī)的值班備勤工作安排，每位民輔警將擔負所內(nèi)約五項以上的工作任務，民警需要具備內(nèi)勤人員上傳下達、編寫警務信息的能力，財物人員精打細算、謹慎填報財物信息的能力，還要具備案偵民警敏銳的偵查與審訊能力等等。因此，一方面配置好所內(nèi)人員與警務工作之間的協(xié)調(diào)搭配，做到人盡其職，可以提高警務人員對工作的積極性與進取心；另一方面做到適時的輪換，既可以調(diào)節(jié)人員對工作的疲乏感，也可以切身體驗所內(nèi)負責不同工作內(nèi)容的同事，在工作中的不易與諸多委屈，從而增強隊伍之間的團結(jié)，提高警務工作運行效率。

（三）合理配置警力資源，提高警務運行效率

鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所合并運行后，面臨管轄區(qū)域的擴大而警力資源不足的問題，雖然通過警民協(xié)作的方式可以對警務運行進行一定的緩解，但其前提是需要有合理的警力資源得以配置去做好與群眾的溝通協(xié)調(diào)、組織宣傳等工作，以獲得群眾的支持并主動自愿參與到轄區(qū)警務工作之中。以蕨溪派出所為例，在警務合并運行后，中心所設立在蕨溪鎮(zhèn)，警力輻射呈現(xiàn)出以蕨溪中心所為集中點，龍池、泥南分別設立警務室作為警力聯(lián)絡點，形成聯(lián)絡點依托中心所的基本警務模式。在警務室分別留下一名民警與兩名輔警，以防發(fā)生突發(fā)事件得以及時聯(lián)系中心所進行馳援。然警務室的留守民警主要以年老及女性民輔警為主，負責被合并派出所過渡期戶籍辦理、治安巡查、糾紛調(diào)解等工作，大多數(shù)青年民輔警主要集中于中心所，開展轄區(qū)案事件偵辦、犯罪嫌疑人抓捕等刑事與治安方面打擊違法犯罪的警務工作。這樣的警務模式是敘州區(qū)各警務合并運行點在警務改革過渡期較為普遍的運行模式，可以較好的緩和因警務合并運行給群眾帶來的不適感。然而在警力的配置上，除了以中心派出所與各警務室之間的警力輻射外，應進一步加強對其他區(qū)域的警力部署。根據(jù)轄區(qū)治安實際情況，圈畫出治安管控的重點區(qū)域、重點行業(yè)以及重點人員，實施陣地管控。同時，形成以中心所為警力集中區(qū)，警務室為警力輻射集中點，依托信息化技術(shù)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、村組加強緊密聯(lián)系，強化對轄區(qū)內(nèi)管轄盲區(qū)的警務預警，實現(xiàn)全覆蓋式防控，從而切實將警力配置到最佳位置，提高轄區(qū)警務運行效率。

（四）完善案事件內(nèi)外銜接制度，及時處置民意訴求

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警務合并運行過程中，被合并派出所撤離所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將警力資源集中于中心所進行重新整合，與被合并地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少了在警務與非警務活動上的相互協(xié)作，特別是在涉及刑事或民事方面的系列案事件的溝通銜接。被合并地群眾有訴求表達至地方政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織由于法制意識薄弱、糾紛協(xié)調(diào)機制不完善等原因，或?qū)⑷罕娫V求進行壓制導致矛盾積累，或不分案事件輕重情況一律訴諸于中心派出所而加大民警警務壓力。因此，應進一步完善中心所與地方基層組織案事件方面的溝通銜接制度，減少不必要的警務資源浪費。一是分清警務案事件與非警務案事件的明確界限。根據(jù)公安機關案事件相關管轄規(guī)定，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所轄區(qū)具體情況，明確中心派出所管轄案事件的具體范圍以及不得利用警務力量參與的地方事件。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法機構(gòu)與中心所之間的案事件銜接。對符合派出所管轄的案事件，要及時做好轉(zhuǎn)交偵辦工作；對不符合派出所管轄的，要及時對接相關管轄部門進行交接，減少非警務活動給基層警務人員帶來的壓力。

（五）進一步明確所領導職責，提高中心所領導力與決策力

基層派出所領導是派出所隊伍的“領頭人”，影響著派出所整體發(fā)展趨勢，在敘州公安基層派出所合并運行中，所領導層級與職權(quán)的重新整合與調(diào)整，既是此次派出所改革中不可避免的問題，也是影響中心所是否能夠得到良性發(fā)展最關鍵的問題。敘州公安基層派出所中，所領導層面主要涉及派出所所長與教導員，所長是派出所的主要負責人，統(tǒng)籌派出所各項事務，而教導員則主要負責派出所隊伍的管理，協(xié)助所長做好各項事務。此次派出所的合并運行大多數(shù)是兩兩合并運行，涉及需要調(diào)整的所領導層面的民警少則兩人，多則六人以上，因此，擇優(yōu)選任中心所領導并合理歸置被合并所副科級以上干警，成為了此次合并運行的關鍵性問題。2013 年，在全國組織工作會議上，習近平總書記提出了“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的干部選任新標準，再次明確了選任領導干部中要堅持“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡睦砟?。同理，在中心所領導層面的選任中，應注重對人選“德”與“才”雙重標準的動態(tài)考察。一是從“德”的標準考察各被合并派出所所領導，即其個人的為人處世、政治素養(yǎng)、道德品行等，具體而言可以從群眾對派出所所領導的知曉度、滿意度與認可度，所領導個人對所內(nèi)民輔警及職工的影響力與號召力等方面設置考察指標；二是從“才”的方面考察人選的才能，即是否具有足夠的領導能力可以統(tǒng)籌派出所各項事務，是否具備足夠的人格魄力可以調(diào)度中心所的警力，以及是否能合理調(diào)配所內(nèi)利益使警力配置到最佳等。同時，原被合并派出所副科級以上所領導中，未被選任為中心所領導的，要合理歸置其去向，可根據(jù)其個人才能及主觀傾向為其配置適合的崗位。

（六）抓住警務改革契機，加強基層派出所現(xiàn)代化建設

派出所合并要體現(xiàn)其優(yōu)越性，應抓住改革契機，不僅從管理制度上創(chuàng)新，更要在科技強警方法上創(chuàng)新。科技強警是實現(xiàn)公安工作現(xiàn)代化的必由之路，也是公安機關面對新形勢、新挑戰(zhàn)的必然選擇。通過科技手段，一方面可以豐富服務群眾的手段，大力推廣公安網(wǎng)絡服務推廣平臺，做到讓群眾少走路，數(shù)據(jù)多跑路。另一方面通過加強天網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、大情報、執(zhí)法辦案平臺建設，可以及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)群體性事件和公共安全事件苗頭，拓寬對社會面的管控渠道，提升偵查破案的能力和效率，為服務群眾和打擊破案提供強有力的技術(shù)支撐。合并派出所應在科技手段上增加投入，增強對社會面管控的能力，實現(xiàn)服務人民、維護社會大局穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。

五、結(jié)語

當前，公安機關警務改革的時代步伐不斷加快，敘州公安正處于由“農(nóng)村公安”向“城市+農(nóng)村公安”轉(zhuǎn)變的關鍵期，基層派出所的合并運行是敘州公安警務改革的必然趨勢和重要探索，在此合并運行過程中不可避免會遇到諸多發(fā)展阻礙，并顯露出一定的不足與漏洞。但就總體趨勢而言，敘州公安派出所警務改革帶來的長遠實效是遠遠大于當前顯露出來的問題，期望迎來進一步探索，助推敘州公安警務改革長遠發(fā)展。