王小光

（華東政法大學(xué)刑事法學(xué)院，上海200042）

2015年《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》公布后，中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，開全國性體育協(xié)會去行政化之先河，但隨后曝出“大學(xué)生足球聯(lián)賽商務(wù)運(yùn)營權(quán)糾紛”事件，引發(fā)足協(xié)權(quán)力缺少監(jiān)管的質(zhì)疑［1］。雖存爭議，但體育協(xié)會去行政化和實(shí)體運(yùn)營趨勢不可阻擋，同在2015年，中央印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，并于2016年、2017年、2018年連續(xù)3年啟動地方體育協(xié)會脫鉤試點(diǎn)，但全國性體育協(xié)會改制一直停滯不前。2019年6月，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》，再次明確以“應(yīng)脫盡脫”原則全面推進(jìn)行業(yè)協(xié)會脫鉤改革，列出一份全國行業(yè)協(xié)會商會脫鉤及擬脫鉤名單，涉及體育領(lǐng)域協(xié)會多達(dá)89個(gè)，明確此次改革在2020年基本完成［2］。

體育協(xié)會改制后實(shí)現(xiàn)人事、組織、資產(chǎn)與行政機(jī)關(guān)脫離，成為具有獨(dú)立法律地位的社團(tuán)法人，新協(xié)會通過“賦權(quán)”獲得公權(quán)力屬性的行業(yè)管理權(quán)，屬于行政法上根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織。然而，正如足協(xié)改革所受的質(zhì)疑，體育協(xié)會“賦權(quán)”存在濫用職權(quán)、腐敗、不當(dāng)作為等風(fēng)險(xiǎn)，引入外部監(jiān)管必不可少。

2016年監(jiān)察體制改革啟動以來，監(jiān)察委員會（以下簡稱“監(jiān)委”）成為監(jiān)督和調(diào)查公職人員違法犯罪的主要機(jī)關(guān)。體育系統(tǒng)的監(jiān)察改革也持續(xù)推進(jìn)，中央紀(jì)委派駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組被賦予部分監(jiān)察權(quán)，體育監(jiān)察的內(nèi)容和形式發(fā)生重大變化。2019年5月，國家體育總局黨組及派駐紀(jì)檢監(jiān)察組先后發(fā)文，正式明確體育協(xié)會改制后仍是監(jiān)察法層面的監(jiān)察對象［3］，但如何有效銜接體育協(xié)會與監(jiān)察體制雙重維度的制度改革，健全體育監(jiān)察體系仍需實(shí)踐探索。

1 體育協(xié)會改制后法律主體地位重構(gòu)的法規(guī)范解釋

2019年行業(yè)協(xié)會脫鉤改革的重大變動是將全國性體育協(xié)會與國家體育總局項(xiàng)目管理中心剝離，轉(zhuǎn)制為具有獨(dú)立身份的運(yùn)營實(shí)體。改制前的體育協(xié)會名為獨(dú)立社團(tuán)法人，實(shí)為國家體育總局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。改制后的體育協(xié)會逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)營，但仍屬于被監(jiān)察監(jiān)督對象。本文主要以脫鉤后根據(jù)授權(quán)或委托承擔(dān)公共管理職能的體育協(xié)會（如國家體育總局主管的全國性單項(xiàng)體育協(xié)會）為分析對象。

1.1 管辦分離與體育協(xié)會獨(dú)立主體地位的形成

管辦分離是一個(gè)中國化詞匯，其理念可追溯至西方多種公共管理理論，核心思想是在政府和社會之間合理分權(quán)，如由戴維·奧斯本提出的“政府再造理論”認(rèn)為政府應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”，政府是授權(quán)而不是服務(wù)［4］。管辦分離理念在20世紀(jì)90年代被引入國內(nèi)，2008年首次出現(xiàn)在官方文件之中［5］，該理念與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的行業(yè)協(xié)會管辦合一模式產(chǎn)生對沖，對沖的結(jié)果是管辦分離逐步獲得主流認(rèn)可。

中華人民共和國成立以來，體育行業(yè)的管理經(jīng)歷從管辦合一向管辦分離過渡的歷程。早期體育行業(yè)人才、設(shè)施、資金的自由市場支持不足，因此，國家力量全面介入體育管理，高度壟斷體育資源，以行政手段直接控制和干預(yù)體育發(fā)展［6］，最終形成所謂的體育發(fā)展舉國體制。舉國體制在培植弱小體育行業(yè)方面貢獻(xiàn)甚巨，卻與體育發(fā)展規(guī)律沖突，政府包辦無法解決部分體育項(xiàng)目的弱勢地位，更為權(quán)力尋租滋生腐敗制造空間。以足球項(xiàng)目為例，政府長期主導(dǎo)和干預(yù)職業(yè)足球聯(lián)賽，形成既管又辦的高度壟斷［7］，權(quán)責(zé)不清和監(jiān)管不力使足球聯(lián)賽幾近陷入混亂失控狀態(tài)。全民關(guān)注的壓力迫使足球改革走在前面，2012年《中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案（試行）》出臺，開啟足協(xié)獨(dú)立化運(yùn)營的初步探索，2015年實(shí)現(xiàn)足協(xié)與國家體育總局足球管理中心分離，足協(xié)改制對后續(xù)的體育協(xié)會改革具有示范效應(yīng)。

2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（以下簡稱《2015脫鉤方案》），行業(yè)協(xié)會去行政化走出關(guān)鍵一步。此次脫鉤方案涉及5項(xiàng)內(nèi)容：①機(jī)構(gòu)分離，取消行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系；②職能分離，剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能；③資產(chǎn)財(cái)務(wù)分離，2018年之后以政府購買服務(wù)方式替代財(cái)政撥款；④人員管理分離，人事與原管理機(jī)構(gòu)徹底分離，協(xié)會擁有自主人事權(quán)；⑤黨建、外事等與原單位分離，具體業(yè)務(wù)對口新的主管機(jī)關(guān)。此后，行業(yè)協(xié)會脫鉤改革在各地進(jìn)行試點(diǎn)，并在2019年取得重大進(jìn)展。2019年國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《2019脫鉤意見》），其內(nèi)容與《2015脫鉤方案》基本類似，但明確列出了脫鉤協(xié)會的具體名單。2019年體育協(xié)會改革前，國家體育總局主管106個(gè)體育協(xié)會，各協(xié)會與總局項(xiàng)目管理中心合署辦公，實(shí)行“一個(gè)機(jī)關(guān)、兩塊牌子”，體育協(xié)會和國家體育總局實(shí)為一體結(jié)構(gòu)?！?019脫鉤意見》將國家體育總局管理的89個(gè)協(xié)會納入改革范圍，其中68個(gè)計(jì)劃與國家體育總局脫鉤，21個(gè)已完成實(shí)體化改革。

從2次脫鉤方案的要求看，體育協(xié)會去行政化和自主運(yùn)營是基本改革目標(biāo)，改制后體育協(xié)會與原管理機(jī)關(guān)之間徹底實(shí)現(xiàn)關(guān)系切斷，轉(zhuǎn)型為自主管理和獨(dú)立運(yùn)行的“獨(dú)立平等法人”。在法學(xué)學(xué)理上，根據(jù)是否行使公權(quán)力、組織方式和是否以營利為目的等標(biāo)準(zhǔn)，可將法人分為公法人與私法人、社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人、營利法人與非營利法人等［8］，而2020年正式通過的《民法典》第三章將法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。脫鉤改革實(shí)現(xiàn)體育協(xié)會的獨(dú)立法人身份由“名”到“實(shí)”的轉(zhuǎn)變，改制后的體育協(xié)會在人事、職能、財(cái)產(chǎn)等方面徹底獨(dú)立化，真正達(dá)到法律對獨(dú)立法人標(biāo)準(zhǔn)的要求。從體育協(xié)會運(yùn)營特征看，脫鉤方案明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會是行業(yè)內(nèi)自治組織，不以營利為目的，承擔(dān)部分政府轉(zhuǎn)移的公共管理職能，組織開展行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公益性活動，對照法人分類標(biāo)準(zhǔn)，體育協(xié)會改制后屬于非營利法人、社團(tuán)法人和公法人。

1.2 新體育協(xié)會具有公權(quán)力屬性

《2019脫鉤意見》要求剝離行業(yè)協(xié)會現(xiàn)有的行政職能，行政機(jī)關(guān)不得將其法定職能轉(zhuǎn)移或委托給行業(yè)協(xié)會行使，法律法規(guī)另有規(guī)定除外。這是否意味著體育協(xié)會脫鉤之后已失去行使公權(quán)力的資格？回答此問題，可結(jié)合《2019脫鉤意見》與相關(guān)體育法的規(guī)定，以及國家體育總局的政策導(dǎo)向進(jìn)行解讀。

（1）新體育協(xié)會承擔(dān)公共管理職能有法律依據(jù)?！?019脫鉤意見》提出剝離協(xié)會行政職能是為解決合署辦公體制中“政會不分”的問題。合署辦公將全國性體育協(xié)會和國家體育總局項(xiàng)目管理中心構(gòu)造成“二位一體”模式，體育協(xié)會兼行項(xiàng)目管理中心的行政管理權(quán)，兩者不僅體制不分，權(quán)限亦不分。此次改革將徹底從體制上切割二者，兩者權(quán)限亦隨之分離，故要求國家體育總局不可將自己的行政職權(quán)變相轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。然而，獨(dú)立后的體育協(xié)會并非完全與公權(quán)力絕緣，其職權(quán)仍具有公權(quán)力屬性。原因在于：①按照《2019脫鉤意見》所設(shè)兜底條款，在法律另有規(guī)定情況下，行業(yè)協(xié)會仍可行使一定行政職能。體育領(lǐng)域恰好有此類法律依據(jù)?！扼w育法》第40條規(guī)定：“全國性的單項(xiàng)體育協(xié)會管理該項(xiàng)運(yùn)動的普及與提高工作，代表中國參加相應(yīng)的國際單項(xiàng)體育組織?！眹殷w育總局在2018年發(fā)布《體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》規(guī)定全國單項(xiàng)體育協(xié)會監(jiān)管、指導(dǎo)和服務(wù)本項(xiàng)目賽事活動，制定本項(xiàng)目行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施等規(guī)范，組織實(shí)施信用管理、獎(jiǎng)懲等活動。這2個(gè)規(guī)定賦予脫鉤后體育協(xié)會繼續(xù)管理體育行業(yè)的職權(quán)，屬于行政法上根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)依法委托從事公共管理活動的權(quán)力。②體育協(xié)會脫鉤后承擔(dān)著管理國有資產(chǎn)的職責(zé)?！?019脫鉤意見》允許各協(xié)會繼續(xù)使用和管理原先使用的國有資產(chǎn)，根據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離之原則，在國資委的指導(dǎo)下加強(qiáng)對體育類國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理。新體育協(xié)會仍可使用國有辦公場所、體育場地和設(shè)施等，脫鉤意見賦予體育協(xié)會管理國有資產(chǎn)的職能，而該職能屬于管理國家公共事務(wù)的范疇。

（2）從政策層面考察，國家體育總局在改革中繼續(xù)保留體育協(xié)會的公共管理服務(wù)職能。中紀(jì)委派駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組組長習(xí)驊在2019年全局廉政會議上指出：“體育協(xié)會不是一般的社會團(tuán)體，既是具有公益性質(zhì)的社會組織，又是根據(jù)法律授權(quán)和國家機(jī)關(guān)委托管理相關(guān)體育事務(wù)、具有公共職能的自律機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了體育行政部門在相關(guān)運(yùn)動項(xiàng)目的管理責(zé)任，擔(dān)負(fù)的是國家體育使命，使用的是國家資源和公共財(cái)產(chǎn)，行使的是公權(quán)力?！保?］由此可見，國家體育總局在未來脫鉤改革中將繼續(xù)賦予體育協(xié)會管理體育項(xiàng)目職權(quán)。

綜上，體育協(xié)會脫鉤后繼續(xù)承擔(dān)相關(guān)體育行業(yè)的公共管理職權(quán)，并承擔(dān)管理和使用國有資產(chǎn)的職能，屬于行使公權(quán)力的社會團(tuán)體并無異議。至于體育協(xié)會權(quán)力的來源，可以是根據(jù)法律法規(guī)明確授權(quán)，或者由國家體育總局依法進(jìn)行委托，或者基于自治行使公共管理職能，劃定監(jiān)察范圍涉及公權(quán)力和自治權(quán)的邊界問題，具體將在下一節(jié)進(jìn)行討論。

2 體育協(xié)會改制后監(jiān)察范圍的重新界定

監(jiān)察體制改革創(chuàng)立屬人主義管轄原則，《監(jiān)察法》第3條設(shè)定監(jiān)委對“所有行使公權(quán)力的公職人員”進(jìn)行監(jiān)察，監(jiān)察監(jiān)督的著力點(diǎn)在于“公職人員”這個(gè)特定身份。公職人員身份判定依賴于相關(guān)人員所行使權(quán)力的性質(zhì)。體育協(xié)會擁有基于“契約”的行業(yè)自治權(quán)，又以“授權(quán)”形式取得管理體育事務(wù)的公權(quán)力，公權(quán)力和自治權(quán)集于一身，2類權(quán)力的邊界存在模糊區(qū)域，這是認(rèn)定體育協(xié)會監(jiān)察范圍的主要難題。

2.1 現(xiàn)階段確定體育協(xié)會監(jiān)察范圍的考量因素

雖然《2019脫鉤方案》明確體育協(xié)會與國家體育總局實(shí)現(xiàn)徹底分離，但傳統(tǒng)體育管理思維和模式不會立即退場，甚至在較長時(shí)間內(nèi)仍主導(dǎo)體育項(xiàng)目發(fā)展路徑。在監(jiān)察體制改革建立新型監(jiān)督模式的背景下，確定體育協(xié)會監(jiān)察范圍有必要對幾個(gè)關(guān)鍵因素有所考慮。

（1）監(jiān)察范圍和事項(xiàng)的基本法律設(shè)定?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察管轄、范圍和事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定，這是確定體育協(xié)會中監(jiān)察對象的基本依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第15條規(guī)定的第二類監(jiān)察對象是“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”，這是體育協(xié)會公職人員納入監(jiān)察范圍的直接依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第11條規(guī)定監(jiān)察事項(xiàng)包括依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、道德操守以及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，由此可見監(jiān)察事項(xiàng)范圍遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的檢察監(jiān)督、行政監(jiān)察。此外，還應(yīng)注意《監(jiān)察法》第3條以“行使公權(quán)力+公職人員”的設(shè)定所進(jìn)行的范圍限制，這種設(shè)定在認(rèn)定體育協(xié)會這類行業(yè)協(xié)會的監(jiān)察對象時(shí)尤為重要。

（2）體育協(xié)會內(nèi)部公權(quán)力和自治權(quán)邊界呈現(xiàn)動態(tài)變化。體育發(fā)展的國家色彩濃厚，體育協(xié)會承載大量國家任務(wù)，協(xié)會內(nèi)部的公權(quán)力比重依然較大，但自治權(quán)范圍有所擴(kuò)張。體育事業(yè)自中華人民共和國成立以來一直與民族、國家命運(yùn)聯(lián)結(jié)在一起，升格至國家前途、民族復(fù)興的高度，在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略定位中具有一席之地［10］。國家對體育事業(yè)的特殊戰(zhàn)略定位和改革方向使體育舉國體制在脫鉤改革中得以延續(xù)［11］，關(guān)系國家榮譽(yù)的體育事務(wù)上升為國家事務(wù)，國家公權(quán)力高度介入體育事務(wù)的管理過程。如“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”中的運(yùn)動員選拔、集訓(xùn)等工作，大型國際賽事中的國家隊(duì)組建及管理，這些事務(wù)均有國家公權(quán)力參與，將這類事務(wù)劃入自治范疇并不符合國情現(xiàn)狀。另一方面，脫鉤改革開啟體育行業(yè)管理模式轉(zhuǎn)型之路，國家體育向社會體育轉(zhuǎn)變是必然趨勢，有些體育事務(wù)在改革過渡期仍屬國家事務(wù)，但隨著國家干預(yù)色彩逐步淡化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代體育管理思維消退，體育自治事項(xiàng)范圍可能進(jìn)一步擴(kuò)張。從這個(gè)角度看，體育協(xié)會內(nèi)部公權(quán)力和自治權(quán)的邊界是一個(gè)動態(tài)變化過程。

（3）基本原則與個(gè)案判斷相結(jié)合。20世紀(jì)中后期以后，行政分權(quán)成為現(xiàn)代行政發(fā)展趨勢，我國治理模式受到該趨勢影響，政府壟斷的行政權(quán)逐步向社會轉(zhuǎn)移，特定社會組織開始承擔(dān)公共行政職能［12］。然而，行政分權(quán)在我國仍處于始發(fā)階段，分權(quán)范圍、事項(xiàng)和權(quán)責(zé)等尚未理清，立法層面不能提供足夠的規(guī)范支撐，這在體育協(xié)會改制中表現(xiàn)尤為明顯。因此，體育協(xié)會監(jiān)察范圍的確定可保持開放式結(jié)構(gòu)，在綜合分析基礎(chǔ)上可初步明確監(jiān)察監(jiān)督的范圍和邊界，但仍應(yīng)結(jié)合鮮活個(gè)案進(jìn)行有針對性的判斷。

2.2 監(jiān)察范圍的界定：以公權(quán)力和自治權(quán)的分野為主線

2.2.1 權(quán)力動態(tài)運(yùn)行視角：公職人員的認(rèn)定方式

關(guān)于公職人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，目前缺少統(tǒng)一解釋，現(xiàn)有研究注意到公職人員與《刑法》中國家工作人員的區(qū)別。有學(xué)者［13］認(rèn)為，公職人員以履職說為標(biāo)準(zhǔn)，而國家工作人員以從事公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，非從事公務(wù)的國家公職人員不屬于國家工作人員。也有學(xué)者［14］認(rèn)為，公職人員履行職務(wù)的范圍沒有國家事務(wù)限制，公職范圍大于公務(wù)范圍，非國家性社會公共事務(wù)也屬于公職范疇。前一種觀點(diǎn)并未解釋何為國家公職人員，后一種觀點(diǎn)區(qū)分了“履行公職”和“從事公務(wù)”，認(rèn)為公職范疇涵蓋國家事務(wù)和非國家性社會公共事務(wù)。后一種觀點(diǎn)對解釋非國家工作人員受賄罪納入監(jiān)察管轄有一定幫助，但與《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定并不能完全契合。《監(jiān)察法》第3條規(guī)定監(jiān)察對象是“行使公權(quán)力的公職人員”，第15條使用“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”。按照通常理解，此處的公權(quán)力和公務(wù)應(yīng)具有國家屬性，是授權(quán)組織代表國家利益管理國家事務(wù)的權(quán)力和行為。前述觀點(diǎn)將“公”的概念擴(kuò)張解釋至社會集體事務(wù)，混淆社會組織內(nèi)部公權(quán)力和自治權(quán)的界限，實(shí)質(zhì)上把社會組織自治領(lǐng)域全部納入監(jiān)察范圍，所以對公職概念的字面解釋和靜態(tài)解讀并未注意到公職背后運(yùn)行的權(quán)力是何屬性。

從公職的字面含義看，“職”包含職位、職務(wù)等內(nèi)容，是一個(gè)相對中性的詞，所以關(guān)鍵限定詞是“公”，對“公”的含義解釋決定公職一詞的外延范圍。筆者認(rèn)為，公務(wù)可以細(xì)分為國家事務(wù)和社會集體事務(wù)，但《監(jiān)察法》層面的從事公務(wù)應(yīng)是行使國家公權(quán)力管理國家公共事務(wù)，行使自治權(quán)管理集體事務(wù)并非從事公務(wù)。因此，筆者傾向于從公權(quán)力動態(tài)運(yùn)行的角度界定監(jiān)察對象，從行使公權(quán)力的視角認(rèn)定公職人員的監(jiān)察法定義，即公職人員是指體育協(xié)會中部分人群因處于特定職位，獲得行使國家公權(quán)力管理公共事務(wù)的權(quán)力，在行使該權(quán)力過程中被視作公職人員。

2.2.2 基本標(biāo)準(zhǔn)：明確公權(quán)力和自治權(quán)的邊界

從公權(quán)力動態(tài)運(yùn)行的角度界定監(jiān)察對象，確定監(jiān)察權(quán)涉入自治組織的范圍和程度，難點(diǎn)在于如何劃分自治組織內(nèi)部公權(quán)力和自治權(quán)的邊界。體育協(xié)會改制后成為公權(quán)力和自治權(quán)的混合行使主體，2類權(quán)力在各類體育事務(wù)中有著復(fù)雜組合形式。如基于法律授權(quán)的懲戒屬于行使公權(quán)力，基于自律的懲戒屬于行使自治權(quán)。隨著脫鉤改革深入，公權(quán)力和自治權(quán)的邊界也可能發(fā)生移動。國家公權(quán)力運(yùn)行遵循“法未授權(quán)皆禁止”的基本原則，公權(quán)力邊界相對易于確定，因此，可通過確定公權(quán)力范圍來劃定權(quán)力邊界。

（1）以權(quán)力來源和依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)。體育協(xié)會中的公權(quán)力和自治權(quán)有著不同權(quán)力來源，公權(quán)力主要來自法律法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托，自治權(quán)來自行業(yè)契約或章程，是否有明確的授權(quán)或委托是判斷公權(quán)力的首要標(biāo)準(zhǔn)。授權(quán)或委托的形式表現(xiàn)為體育相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及國家體育總局等國家機(jī)關(guān)發(fā)布的意見、通知等，無論授權(quán)還是委托均是體育協(xié)會獲得公權(quán)力的方式，所以本文在此不對授權(quán)或委托進(jìn)行分類探討。然而，實(shí)踐中的授權(quán)或委托仍存在不規(guī)范問題：①籠統(tǒng)授權(quán)。如《體育法》第31條第3款授權(quán)各單項(xiàng)運(yùn)動的全國性協(xié)會負(fù)責(zé)管理單項(xiàng)運(yùn)動的競賽活動?！肮芾怼笔且粋€(gè)宏大概念，具體管理內(nèi)容模糊不清，造成判斷某個(gè)具體權(quán)力屬性的困難。②重復(fù)授權(quán)。立法規(guī)定授予體育協(xié)會的部分權(quán)力實(shí)為自治權(quán)，重復(fù)授權(quán)造成權(quán)力疊加，實(shí)質(zhì)上是對體育協(xié)會自治權(quán)的確認(rèn)而非授予。如《體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》規(guī)定體育協(xié)會開展對運(yùn)動員培訓(xùn)工作，培訓(xùn)運(yùn)動員并非國家專屬公權(quán)力，實(shí)為體育協(xié)會應(yīng)有之自治權(quán)。③內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一。許多全國性體育協(xié)會在2019年改革前后制定了協(xié)會章程，這些章程對授權(quán)或委托的內(nèi)容范圍規(guī)定雜亂不一，造成實(shí)踐認(rèn)知中的混亂。因此，法律、法規(guī)授權(quán)或國家機(jī)關(guān)委托的明文規(guī)定是判斷公權(quán)力的首要標(biāo)準(zhǔn)，但并非唯一標(biāo)準(zhǔn)，仍需結(jié)合其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合分析。

（2）以權(quán)力的國家專屬性為標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代公法理論在國家和社會二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，推導(dǎo)出與國家公權(quán)力對應(yīng)的社會權(quán)力概念，體育行業(yè)的自治權(quán)也是社會權(quán)力的一種類型。體育協(xié)會的社會權(quán)力在內(nèi)部具有單方性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性、裁量性等特征，這些權(quán)力性質(zhì)已不能將公權(quán)力和自治權(quán)準(zhǔn)確區(qū)分。但公權(quán)力的國家專屬性與社會權(quán)力有根本不同，這也是行政授權(quán)的本質(zhì)之所在。無論法律法規(guī)授權(quán)還是國家機(jī)關(guān)委托，體育協(xié)會取得的是國家管理公共事務(wù)的權(quán)力，行使權(quán)力代表著國家利益。從此角度理解，行使公權(quán)力是指代表國家利益對公共事務(wù)進(jìn)行處置的行為［15］。值得注意的是，由于當(dāng)前授權(quán)或委托的規(guī)范化水平不高，存在籠統(tǒng)授權(quán)問題，體育協(xié)會在基于自治管理某些社會公共事務(wù)時(shí)，如果這些公共事務(wù)涉及國家利益，即使體育協(xié)會內(nèi)部章程對此進(jìn)行了規(guī)范，也應(yīng)視作行使公權(quán)力的行為，并將這類行為納入監(jiān)察監(jiān)督范圍。

（3）權(quán)力對象的開放性標(biāo)準(zhǔn)。體育協(xié)會在組織上具有封閉性和相對固定性，決定了其自治權(quán)對象也是相對封閉和確定的，非協(xié)會的成員不能成為其管理對象。相反，國家公權(quán)力針對不特定對象，涉及社會公眾利益，這種開放性是判斷權(quán)力性質(zhì)的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)。

以上述標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，結(jié)合《體育法》《體育總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)體育賽事活動監(jiān)督管理的意見》以及各體育協(xié)會內(nèi)部章程，同時(shí)參照體育總局“三定方案”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）中的職權(quán)分配方案，本文對體育協(xié)會內(nèi)部的權(quán)力類型進(jìn)行如下初步分類。

（1）體育協(xié)會行使公權(quán)力類型：①制定行業(yè)性發(fā)展規(guī)劃。這類規(guī)劃涉及體育項(xiàng)目的全國性發(fā)展計(jì)劃、工作方針、政策等，對體育項(xiàng)目的長遠(yuǎn)發(fā)展有重要影響。②組織、管理和監(jiān)督全國性比賽或國際比賽。目前這些賽事仍具有國家主導(dǎo)屬性，并非某個(gè)行業(yè)組織可以自行組織。③外事活動。如代表國家加入國際體育組織，代表國家開展國際交流等。④組織管理國家隊(duì)。如選拔成立國家運(yùn)動隊(duì)參加國際比賽，管理國家隊(duì)的集訓(xùn)等工作。⑤建立行業(yè)管理制度。如制定體育項(xiàng)目的運(yùn)動員、教練員、場地、設(shè)備、技術(shù)等的準(zhǔn)入和等級標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的人員、場地、競賽等管理制度，組織實(shí)施等級評定和晉升。⑥制定和實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。此處的懲戒主要是基于法律授權(quán)的處罰措施，如根據(jù)《反興奮劑法》對違規(guī)運(yùn)動員的處罰。獎(jiǎng)勵(lì)主要是授予國家性榮譽(yù)稱號。⑦管理國有資產(chǎn)。體育協(xié)會改制后仍可使用和管理部分國有辦公場所、訓(xùn)練場地和資金，而管理國有資產(chǎn)行為一般被視作從事公務(wù)行為。

（2）體育協(xié)會自治權(quán)類型：①管理協(xié)會內(nèi)部事務(wù)。如協(xié)會管理人員的任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金預(yù)算等，這些事務(wù)屬于協(xié)會內(nèi)部自治事項(xiàng)。②制定行業(yè)性規(guī)定。如制定行業(yè)自律規(guī)范、會員加入方案等，這些自律規(guī)范主要針對會員發(fā)生效力。③提供會員服務(wù)。包括為會員提供咨詢、業(yè)務(wù)支持等服務(wù)工作。④制定和實(shí)施獎(jiǎng)懲制度。獎(jiǎng)勵(lì)主要是指授予內(nèi)部榮譽(yù)稱號、進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。懲戒包括基于自律章程開除會員、制定比賽規(guī)則等。⑤經(jīng)濟(jì)類活動。包括進(jìn)行市場開發(fā)、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)、簽訂民事合同、募集資金等。⑥組織培訓(xùn)活動。主要是協(xié)助協(xié)會會員組織日常的業(yè)務(wù)類培訓(xùn)、專家教學(xué)等活動。⑦開展科學(xué)研究。雖然體育類相關(guān)立法規(guī)定體育協(xié)會應(yīng)開展體育科研，但科研并非國家專屬事項(xiàng)，體育協(xié)會開展科研活動并不需要法律授權(quán)，這類規(guī)定并非授權(quán)規(guī)范。

根據(jù)以上分類，體育協(xié)會中的高層領(lǐng)導(dǎo)、中層管理人員、其他聘請人員等在依法從事公務(wù)行為及管理國有資產(chǎn)過程中，因行使公權(quán)力行為而被視作公職人員，均應(yīng)納入監(jiān)察管轄范圍。當(dāng)然，以上分類并不能完全涵蓋所有的體育事項(xiàng)，在實(shí)踐中仍需結(jié)合劃分公權(quán)力和自治權(quán)的基本原則，結(jié)合具體個(gè)案的實(shí)際情況，綜合分析后確定監(jiān)察范圍。

2.3 監(jiān)督范圍擴(kuò)張：監(jiān)察權(quán)介入自治領(lǐng)域的形式和限度

《監(jiān)察法》授權(quán)監(jiān)委對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，行使公權(quán)力是確定管轄范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，在《監(jiān)察法》出臺之前，國家監(jiān)委發(fā)布《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》指導(dǎo)全國辦案工作，該管轄規(guī)定列舉的88個(gè)罪名包括非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪。按照刑事訴訟法關(guān)于管轄的分類，這2個(gè)罪名傳統(tǒng)上屬于公安管轄。根據(jù)監(jiān)察管轄以公職人員為對象的基本設(shè)定，監(jiān)委所管轄的這2類罪名只能是公職人員涉嫌非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪，但并非所有體育系統(tǒng)人員涉嫌此類犯罪均會被納入監(jiān)察管轄范圍。如此立法，主要是針對那些臨時(shí)從事公務(wù)而取得國家工作人員身份的人，如村委會主任。行業(yè)組織中從事公務(wù)人員涉嫌職務(wù)犯罪，過去檢察院和公安機(jī)關(guān)在管轄時(shí)存在盲區(qū)，導(dǎo)致對這類人員的監(jiān)督出現(xiàn)空白。監(jiān)察法律法規(guī)授權(quán)監(jiān)委管轄上述這2類罪名，意味著體育協(xié)會中那些從事公務(wù)的人員在從事非公務(wù)時(shí)也要接受監(jiān)委監(jiān)督，如道德操守問題、受賄和行賄問題，由此產(chǎn)生監(jiān)察權(quán)涉入自治領(lǐng)域的現(xiàn)象。但仍需明確的是，監(jiān)察改革如此設(shè)定的關(guān)注焦點(diǎn)仍是這類人員所行使的公權(quán)力，這類人員因從事公務(wù)而成為監(jiān)察對象，成為監(jiān)委所管轄這2類犯罪的主體，監(jiān)委對非公職人員實(shí)施的這2類犯罪并不行使管轄權(quán)。所以，監(jiān)委通過行使對公職人員道德操守、涉嫌非國家工作人員受賄罪、向非國家工作人員行賄罪的管轄權(quán)，在某種程度上對體育協(xié)會的自治權(quán)進(jìn)行了間接、附帶性質(zhì)的監(jiān)督，但這種監(jiān)督受到行為主體公職身份的特定限制，并不能推導(dǎo)出監(jiān)委對體育協(xié)會自治權(quán)的天然監(jiān)督權(quán)。

3 體育監(jiān)察體系重塑：以平衡體育自治和監(jiān)察監(jiān)督為視角

3.1 更新體育監(jiān)察法律規(guī)范

監(jiān)察體制改革創(chuàng)立紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公模式，紀(jì)委、監(jiān)委通過“二位一體”形式兼行紀(jì)檢、監(jiān)察2項(xiàng)職權(quán)，紀(jì)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組也在紀(jì)檢權(quán)力基礎(chǔ)之上通過改革授權(quán)取得部分監(jiān)察權(quán)。如2018年10月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化中央紀(jì)委國家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見》明確賦予派駐機(jī)構(gòu)有限的監(jiān)察權(quán)。這種合署辦公、雙權(quán)并行模式以及監(jiān)察范圍相較改革前的擴(kuò)張，造成監(jiān)督對象的數(shù)量急劇增加。如北京市監(jiān)委在監(jiān)察體制改革后經(jīng)全面梳理，監(jiān)察對象數(shù)量從改革前21萬人增至99.7萬人，而天津市監(jiān)委統(tǒng)計(jì)監(jiān)察對象數(shù)量從改革前9萬人增至60萬人左右［16］。至于監(jiān)察體制改革對體育系統(tǒng)監(jiān)察對象數(shù)量的影響，目前雖無詳細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但從全國范圍內(nèi)監(jiān)察對象數(shù)量普遍增加的情況看，體育系統(tǒng)監(jiān)察對象數(shù)量可能也有大幅增加。與監(jiān)察對象數(shù)量激增相比，體育協(xié)會轉(zhuǎn)制后脫離行政體制，行政監(jiān)管有所弱化，原主管機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或地方監(jiān)委如何對體育協(xié)會行使管轄權(quán)，仍是尚未明確的問題。

因此，體育監(jiān)察立法的主要任務(wù)是解決監(jiān)察機(jī)關(guān)如何對體育協(xié)會行使監(jiān)察管轄權(quán)，亦即明確體育監(jiān)察的監(jiān)察對象、監(jiān)察事項(xiàng)、監(jiān)察調(diào)查手段、處置方式等基本內(nèi)容。體育系統(tǒng)公職人員與《監(jiān)察法》規(guī)范的公職人員無本質(zhì)區(qū)別，確定體育系統(tǒng)監(jiān)察對象仍應(yīng)以《監(jiān)察法》的規(guī)定為基本標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察事項(xiàng)也不可超出《監(jiān)察法》規(guī)定范圍。在監(jiān)察調(diào)查手段的適用方面，不同監(jiān)察組織有權(quán)使用的監(jiān)察手段類型有差異，監(jiān)委可以行使完整的監(jiān)察調(diào)查權(quán)，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組只能根據(jù)監(jiān)委的授權(quán)行使部分調(diào)查權(quán)。然而，體育協(xié)會內(nèi)部的人員組成復(fù)雜，內(nèi)部公職人員的任命、管理等不同于普通公務(wù)員，協(xié)會內(nèi)部公職人員無法直接參照公務(wù)員體系進(jìn)行崗位和職務(wù)定級，在適用監(jiān)察分級管轄時(shí)遇到困難。較為可行的方案是由國家層面統(tǒng)一出臺體育系統(tǒng)監(jiān)察細(xì)則，將國家體育總局所屬體育協(xié)會、其他中央國家機(jī)關(guān)所屬體育協(xié)會、各類地方性體育協(xié)會的監(jiān)察事項(xiàng)等全部整合進(jìn)新規(guī)定，以轉(zhuǎn)制后體育協(xié)會的黨組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為基本標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)黨組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系確定對應(yīng)的監(jiān)察管轄主體，進(jìn)而統(tǒng)一規(guī)定體育協(xié)會的監(jiān)察管轄實(shí)施方案。

3.2 實(shí)現(xiàn)行政授權(quán)的規(guī)范化

前文提到行政授權(quán)存在籠統(tǒng)授權(quán)、授權(quán)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不一、重復(fù)授權(quán)等問題，規(guī)范授權(quán)是預(yù)防出現(xiàn)權(quán)力性質(zhì)認(rèn)定困難的有效方法之一，可與當(dāng)前正在推進(jìn)的權(quán)力清單制度相結(jié)合。權(quán)力清單制度是國家機(jī)關(guān)在全面梳理各自職權(quán)基礎(chǔ)之上依法界定各個(gè)機(jī)關(guān)、部門的職責(zé)和權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式公之于眾［17］。該制度最初由行政系統(tǒng)進(jìn)行探索，此后擴(kuò)展至司法等其他領(lǐng)域。2015年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，正式在國家層面推動建立權(quán)力清單制度，走出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。權(quán)力清單制度以構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致的權(quán)力運(yùn)行體系為目標(biāo)，可以劃清不同主體之間的權(quán)力邊界，解決國家機(jī)關(guān)中長期存在的權(quán)責(zé)不清、效率低下等問題，這對當(dāng)前正在進(jìn)行的體育監(jiān)察改革有借鑒價(jià)值。

體育協(xié)會作為政府和社會之間的橋梁，各類復(fù)雜關(guān)系交織其中。在設(shè)計(jì)體育監(jiān)察的權(quán)力清單之前，有必要對幾類重要的關(guān)系予以厘清：①體育自治與行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管聚焦依法用權(quán)和規(guī)范運(yùn)營，應(yīng)充分尊重體育自治，避免行業(yè)監(jiān)管成為直屬管理。②內(nèi)部自律與外部監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督存在內(nèi)向監(jiān)督無力的局限，引入外部監(jiān)察監(jiān)督具有必要性，但外部監(jiān)督不能架空內(nèi)部監(jiān)督。③主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。我國黨政機(jī)關(guān)實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，各級黨組織承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任，2種責(zé)任性質(zhì)不同，不可互相替代，體育協(xié)會改制后仍將貫徹2種責(zé)任為主體的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。

體育監(jiān)察權(quán)力清單的設(shè)計(jì)應(yīng)充分回應(yīng)這3個(gè)關(guān)系，在此基礎(chǔ)上厘清行業(yè)主管機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和體育協(xié)會之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。一方面，體育行業(yè)主管機(jī)關(guān)可在《2019脫鉤意見》基本原則指導(dǎo)之下全面梳理主管機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會各自的職權(quán)范圍，明確向體育協(xié)會授權(quán)的范圍、內(nèi)容和類型，或委托的具體事項(xiàng)，以權(quán)力清單形式對外發(fā)布。另一方面，體育協(xié)會在授權(quán)或委托的范圍之內(nèi)，以體育自治為基本原則，制定關(guān)于落實(shí)授權(quán)或委托事項(xiàng)的權(quán)力清單，清單包括體育協(xié)會依法管理體育事業(yè)的職權(quán)、職責(zé)等內(nèi)容。如此，既可明晰體育主管機(jī)關(guān)和體育協(xié)會之間的權(quán)責(zé)分工，又便于監(jiān)察機(jī)關(guān)以清晰分權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)體育的歸體育、政府的歸政府、監(jiān)察的歸監(jiān)察。

3.3 體育協(xié)會納入紀(jì)檢監(jiān)察綜合監(jiān)督體系

體育協(xié)會轉(zhuǎn)制后的身份、職能、運(yùn)行方式均有重大變革，原已成型的監(jiān)督體制與新協(xié)會之間存在對接空白，新監(jiān)督體制中的紀(jì)委、派駐紀(jì)檢組、地方監(jiān)委都可對體育協(xié)會行使監(jiān)督權(quán)，這些主體之間的監(jiān)督分工仍有不明確之處?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第13條要求將紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督結(jié)合起來。該條規(guī)定將紀(jì)律、監(jiān)察、巡視和派駐4類監(jiān)督并列，這4類監(jiān)督方式最初產(chǎn)生于紀(jì)委監(jiān)督體系，在2016年監(jiān)察體制改革中最終成型。監(jiān)察體制改革創(chuàng)設(shè)監(jiān)委這個(gè)新型監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察監(jiān)督成為國家監(jiān)督體系中一個(gè)新的組成部分。由于紀(jì)委、監(jiān)委實(shí)行合署辦公模式，紀(jì)委、監(jiān)委名為2個(gè)不同性質(zhì)的主體，實(shí)則為“二位一體”模式之下的統(tǒng)一整體，因此出現(xiàn)名義上的2個(gè)主體同時(shí)進(jìn)行上述4類監(jiān)督的現(xiàn)象。體育協(xié)會作為依法承擔(dān)公共管理職能的組織，協(xié)會內(nèi)部有大量黨員和公職人員，理應(yīng)納入紀(jì)檢監(jiān)察綜合監(jiān)督體系之中。

具體而言：紀(jì)委可依其管理權(quán)限對體育協(xié)會內(nèi)部黨員進(jìn)行黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督，對協(xié)會內(nèi)部黨員違反黨紀(jì)國法的行為進(jìn)行黨紀(jì)調(diào)查及處分；監(jiān)委根據(jù)分級管轄原則對體育協(xié)會內(nèi)部的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置；紀(jì)委巡視組可組織人員對各類體育協(xié)會進(jìn)行巡視，通過巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)體育協(xié)會內(nèi)部是否有違反黨紀(jì)和法律的行為，并及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處置；派駐體育主管機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察組可通過派駐優(yōu)勢，掌握體育協(xié)會內(nèi)部的廉政風(fēng)險(xiǎn)情況，及時(shí)自行調(diào)查處置或向有管轄權(quán)的監(jiān)委報(bào)告。

近年來，地方監(jiān)委還探索過一類新型監(jiān)督模式，即向重大比賽組委會派駐監(jiān)察專員。例如，北京市監(jiān)委向北京冬奧會組委派駐監(jiān)察專員，在北京冬奧會組委成立專門的監(jiān)察專員辦公室，監(jiān)察專員對冬奧會的工程審批、招投標(biāo)和廉潔辦會等進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)行監(jiān)察監(jiān)督職能向基層一線延伸，最終形成北京市紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)處室、區(qū)紀(jì)委監(jiān)委、派駐機(jī)構(gòu)、巡視機(jī)構(gòu)、企業(yè)紀(jì)委協(xié)同配合的冬奧監(jiān)督工作體系［18］。北京冬奧會監(jiān)督體系對于體育協(xié)會監(jiān)督體系的構(gòu)建具有一定的參考意義。

3.4 建立監(jiān)察體制內(nèi)部的辦案協(xié)作機(jī)制

體育腐敗問題在中國由來已久，并在前幾年出現(xiàn)愈演愈烈趨勢，甚至直接影響到某些重大體育項(xiàng)目的正常運(yùn)行。“2009年足壇反腐風(fēng)暴”查處57名公職人員，涉及多名體育系統(tǒng)的資深官員，一度演化成現(xiàn)象級社會事件。2014年中央巡視組對體育系統(tǒng)巡視之后，向國家體育總局反饋體育系統(tǒng)存在賽事審批、裁判選拔、比賽造假、賽事經(jīng)營等多個(gè)領(lǐng)域的廉政風(fēng)險(xiǎn)。體育事業(yè)與國民生活聯(lián)系密切，受到社會關(guān)注多，體育腐敗犯罪引發(fā)的社會輿論批判勝過普通體育違紀(jì)問題。因此，查處體育系統(tǒng)的腐敗一直是反腐敗的重要任務(wù)之一。

2016年監(jiān)察體制改革重塑職務(wù)犯罪偵查體制，檢察院反貪局、反瀆局的偵查人員整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委，監(jiān)委獲得法律授權(quán)調(diào)查絕大多數(shù)職務(wù)犯罪，由此成為調(diào)查職務(wù)犯罪的主要機(jī)關(guān)。按照2018年監(jiān)察派駐改革的文件要求，紀(jì)委派駐體育系統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察組將同時(shí)行使監(jiān)委的監(jiān)察職能，但是在監(jiān)察權(quán)內(nèi)容上有所限制。如派駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組可參與調(diào)查駐在部門黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件，調(diào)查駐在部門司局級干部違反黨紀(jì)、政紀(jì)的案件及其他重要案件，但對其他案件無權(quán)自行處置，可見派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的調(diào)查權(quán)并不完整。因此，各級監(jiān)委才是調(diào)查體育腐敗的主要責(zé)任主體。

雖然中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐國家體育總局紀(jì)檢監(jiān)察組在2019年印發(fā)《關(guān)于對體育協(xié)會實(shí)施監(jiān)察監(jiān)督的意見》，依法將體育協(xié)會行使公權(quán)力的人員納入監(jiān)察范圍，但紀(jì)檢監(jiān)察組在調(diào)查體育協(xié)會內(nèi)部職務(wù)犯罪時(shí)難免力有不及。派駐紀(jì)檢監(jiān)察組可以發(fā)揮其“派”的優(yōu)勢、“駐”的權(quán)威，收集匯總體育協(xié)會基層一線的職務(wù)犯罪線索，然而派駐紀(jì)檢監(jiān)察組缺少調(diào)查人員、調(diào)查設(shè)備和辦案場所，這也決定了派駐紀(jì)檢監(jiān)察組只能成為犯罪調(diào)查的輔助力量，具體的職務(wù)犯罪調(diào)查工作仍需借助監(jiān)委力量來完成。這也需要監(jiān)委與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組之間建立起信息溝通、線索移交、案件移送和聯(lián)合辦案機(jī)制，這類機(jī)制不僅在監(jiān)委與其派出紀(jì)檢監(jiān)察組之間建立，還應(yīng)在派駐紀(jì)檢監(jiān)察組與其他層級的監(jiān)委之間建立，如此才能凝聚雙方合力發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)在體育系統(tǒng)反腐敗中的作用。

4 結(jié)束語

體育協(xié)會改制之后實(shí)現(xiàn)去行政化和獨(dú)立運(yùn)營，轉(zhuǎn)型為根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或委托從事公務(wù)的社會組織，仍具有公權(quán)力屬性。雖然改制造成協(xié)會外部行政色彩消減，但隨著社會及市場因素在協(xié)會運(yùn)行中的影響加深，公權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益交織極易誘發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。然而，原有監(jiān)督體系建立在體育主管機(jī)關(guān)和體育協(xié)會管辦合一基礎(chǔ)之上，沿用于改制后體育協(xié)會存在制度不適和沖突。2016年以來，監(jiān)察體制改革已推廣至全國范圍，體育協(xié)會的公權(quán)力屬性決定其屬于監(jiān)察范圍之內(nèi)，構(gòu)建國家監(jiān)察體制框架內(nèi)的體育檢察體系具有現(xiàn)實(shí)必要性。新型體育監(jiān)察體系以平衡體育自治與監(jiān)察監(jiān)督之間關(guān)系為原則，通過權(quán)力清單分權(quán)定責(zé)，逐步更新體育監(jiān)察相關(guān)法律規(guī)范，將體育協(xié)會納入監(jiān)察監(jiān)督綜合體系之中，可以填補(bǔ)脫鉤改革后產(chǎn)生的監(jiān)督空白。