楊 娟,解增強(qiáng),李小波

(1.四川司法警官職業(yè)學(xué)院，四川 德陽 618000;2.德陽市公安局，四川 德陽 618000;3.德陽市公安局羅江區(qū)分局，四川 德陽 618000)

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是在特定歷史、人文環(huán)境下形成的中國特色的社會治理方法。從2019年冬以來，疫情帶來的影響已擴(kuò)散到社會生活諸多領(lǐng)域，尤其在疫情防控轉(zhuǎn)向常態(tài)化后，涉疫糾紛不斷產(chǎn)生，作為除疾控部門外與社會公眾打交道最直接最頻繁的部門，公安機(jī)關(guān)再一次走到聚光燈下接受黨和人民的全面大考。本文旨在將疫情防控、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與公安工作三者結(jié)合起來，從而為公安機(jī)關(guān)在本次“考試”中交出滿意答卷提供參考。

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”核心要義

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是中國社會治理的法寶。2010年，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被中央確定為全國社會管理創(chuàng)新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。2018年11月，紀(jì)念毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”55周年暨習(xí)近平總書記指示堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”15周年大會召開，全國掀起了學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的熱潮。2019年公安部印發(fā)《關(guān)于全國公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見》后，該熱點(diǎn)在公安領(lǐng)域進(jìn)一步升溫?？墒菃栴}在于，產(chǎn)生于“以階段斗爭為綱”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”能否在半個(gè)世紀(jì)后疫情防控的今天繼續(xù)發(fā)揮它的巨大能量?在強(qiáng)調(diào)法治化、依法防疫的今天，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”還管用嗎？要回答這個(gè)問題，必須從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷史說起。

最初的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是在農(nóng)村社會主義教育運(yùn)動中形成的。1963年，浙江省委將楓橋鎮(zhèn)的對地主、富農(nóng)、反革命和壞分子等批斗對象不打不罵、說服教育甚至允許批斗對象申辯的做法上報(bào)中央后，毛澤東主席親筆指示并要求全國各地效仿楓橋的做法。此后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”隨著時(shí)代的發(fā)展內(nèi)容不斷創(chuàng)新。1975年，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”增加了“依靠群眾，搞好防范，維護(hù)社會治安”的內(nèi)容。上世紀(jì)90年代，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”把社會治安綜合治理作為重要內(nèi)容，“立足預(yù)防，化解矛盾”。進(jìn)入21世紀(jì)后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”又探索出一條保持社會和諧穩(wěn)定的新路子，尤其是2013年浙江桐鄉(xiāng)高橋鎮(zhèn)創(chuàng)造出的“自治、法治、德治”相融合的社會治理模式，為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”續(xù)寫了新的篇章。[1]可見，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷久彌新的根源在于其很好地把握了公權(quán)力與私權(quán)利的邊界。當(dāng)然，無論權(quán)力還是權(quán)利，二者都是由法律賦予、由黨領(lǐng)導(dǎo)的，而這也正是十九屆四中全會提出的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合”。

二、疫情防控中的公權(quán)力與私權(quán)利

(一)疫情防控對公安工作的挑戰(zhàn)

本次抗疫戰(zhàn)爭中，公安機(jī)關(guān)牢記黨和人民的囑托，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記的重要指示精神，全力以赴投入到疫情防控的各項(xiàng)工作中去。以四川省德陽市為例，從2020年1月24日啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ι級應(yīng)急響應(yīng)，全市2天內(nèi)就設(shè)立了22個(gè)24小時(shí)值守治安卡點(diǎn)，累計(jì)排查4000余人，取消42場次群眾性大型集會活動，累計(jì)出動300余名警力值守各宗教場所開展勸導(dǎo)除夕夜全市各地群眾祭祀活動。這對公安機(jī)關(guān)各方面能力提出了全方位的考驗(yàn)。[2]

作為執(zhí)法部門，合法性是公安機(jī)關(guān)的首要大考。公安機(jī)關(guān)享有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律所賦予的應(yīng)急性權(quán)力，但由于以上法律對公安機(jī)關(guān)的權(quán)力設(shè)置含糊，導(dǎo)致權(quán)力界限不清，而現(xiàn)實(shí)中最常見的往往是警察權(quán)力的擴(kuò)張。[3]因此在疫情防控常態(tài)化過程中，最考驗(yàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平的是如何處理游走于合法與違法邊界的行為。在非法治社會，往往是公權(quán)力蠶食私權(quán)利，尤其是在類似疫情防控這樣的特殊時(shí)期，為盡快結(jié)束緊急狀態(tài)，公權(quán)力更是會采取特殊手段，甚至有可能危及私權(quán)利。正因如此，習(xí)近平總書記專門強(qiáng)調(diào)，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法治理，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。

(二)私權(quán)利、自治與疫情防控

私權(quán)利產(chǎn)生于私法。隨著改革開放的深入和公民意識的覺醒，人民群眾的法律意識提高很快，凡事要找“說法”、要依據(jù)，客觀上“倒逼”公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，守好公權(quán)力的邊界。然而，另一方面，由于我國市場經(jīng)濟(jì)不過短短幾十年，私權(quán)利運(yùn)行的規(guī)則如平等、誠信、權(quán)利不得濫用等并沒有深深扎根于老百姓心里。表現(xiàn)在：有些人對己有利的地方就談法定權(quán)利，對己不利的地方就講人情，說道德權(quán)利。疫情防控期間法律法規(guī)特別授權(quán)，在全國性的居家隔離、春節(jié)假期延長、學(xué)校開學(xué)推遲等措施切實(shí)執(zhí)行后，國內(nèi)疫情得到了根本性的控制。然而，有人在其他所有人均隔離在家的情況下去操場跑步，有人不戴口罩硬闖農(nóng)貿(mào)市場，由此引發(fā)一系列糾紛。

自治是公法權(quán)利。離開社區(qū)的自治，疫情的控制將無從談起。然而，在談到自治的時(shí)候，不能忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)。仍然以德陽為例，德陽著力構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，業(yè)委會協(xié)會、物業(yè)公司協(xié)會為“兩翼”，小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等多方聯(lián)動的治理共同體，近年來社區(qū)黨組織主導(dǎo)小區(qū)三方聯(lián)席協(xié)商324次，協(xié)商調(diào)處各類矛盾糾紛4647件，在構(gòu)建高效協(xié)同的運(yùn)行體系方面發(fā)揮了重要作用。[4]同時(shí)，自治組織也不能忽視自治成員的私權(quán)利。

實(shí)際上，正如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”告訴我們的那樣，自治、法治、德治三者是密不可分的。自治即民治，指人民共建共治共享，其附屬于基層群眾自治制度之下，屬于民主政治的范疇，在“三治”之中居首要地位，統(tǒng)籌德治和法治。所謂德治，是指以德治理而非單純的道德教化，即注重用社會主義的社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德引領(lǐng)社會，用誠實(shí)守信的操守培養(yǎng)社會風(fēng)氣。[5]“三治”比較而言，法治更為一般民眾所熟知，然而，“徒法不足以自行”，德治與法治各自在自己的領(lǐng)域里發(fā)揮作用，“法治”不能取代“德治”，“德治”也不能取代“法治”,二者有機(jī)統(tǒng)一于自治的框架下。

三、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的應(yīng)用：公權(quán)力與私權(quán)利的平衡

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升服務(wù)水平

習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂。”要想實(shí)現(xiàn)國家的長治久安、實(shí)現(xiàn)社會治理的良性循環(huán)，就必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治。習(xí)近平總書記提出的“十一個(gè)堅(jiān)持”中，排在第一位的就是堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，這充分表明黨的領(lǐng)導(dǎo)在建設(shè)社會主義法治國家中的重要地位。在當(dāng)前全球疫情仍未得到根本遏制的背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和落實(shí)習(xí)近平總書記的“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的總要求，推出更多惠民利民便民新舉措，切實(shí)提高人民群眾的安全感、幸福感、獲得感。

(二)堅(jiān)持群眾路線，推進(jìn)疫情防控

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心就是堅(jiān)持走群眾路線。盡管黨中央早在十八屆三中全會就把“社會管理”改稱“社會治理”，但總體而言，很多地方的疫情防控體系還是建立在上情下達(dá)、層層落實(shí)的官僚體制之上，群眾參與度不夠，從而導(dǎo)致群眾的主人翁精神缺乏，對公安機(jī)關(guān)的工作持抵觸情緒。因此，疫情防控中公安機(jī)關(guān)應(yīng)利用廣播、電視、微博等多種形式做好群眾的思想工作，及時(shí)向廣大人民群眾宣傳黨和國家對防疫工作的重要部署和決策、疫情形勢以及預(yù)防措施、防護(hù)手段等，同時(shí)教育群眾不信謠、不傳謠，遵守疫情防控期間各項(xiàng)規(guī)定，切實(shí)切斷傳染途徑和傳染源，從而從根本上抑制疫情的傳播。

(三)用好“三治融合”，解決涉疫糾紛

疫情防控常態(tài)化期間的大量涉疫糾紛，絕大多數(shù)并不是刑事案件。相反，大量的類似糾紛，究竟僅為民事侵權(quán)還是需治安處罰抑或刑事處罰，其界限往往并不是十分清楚。以前文所舉隔離期間跑步、不戴口罩硬闖農(nóng)貿(mào)市場者為例，前者由派出所民警與防疫人員以不遵守政府防疫規(guī)定和不服從防疫人員管理為由，帶至強(qiáng)制隔離點(diǎn)進(jìn)行隔離；后者被公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》第五十條之規(guī)定行政拘留五天。盡管這些執(zhí)法行為經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光后取得了大多數(shù)民眾的認(rèn)可，然而，這并不代表著公安機(jī)關(guān)對該糾紛解決得恰當(dāng)。實(shí)際上，《治安管理處罰法》第五十條第一款“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的”運(yùn)用的前提是“緊急狀態(tài)”的存在，然而，事實(shí)上新冠疫情暴發(fā)后各地啟動的是“突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)”，并沒有宣布全國進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，因此該執(zhí)法本身是不夠規(guī)范的。[6]當(dāng)然，也有人呼吁應(yīng)加強(qiáng)緊急狀態(tài)的立法以避免類似情形的再次發(fā)生。然而，再高的立法技術(shù)也無法完全避免制定法的滯后性。因此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的柔性治理顯然是更佳選擇。公安機(jī)關(guān)在解決涉疫糾紛時(shí)，既要依法行政，又要借鑒楓橋民警解決糾紛的作法，為私權(quán)利的行使留出適當(dāng)?shù)奈恢?，讓?quán)為民，還權(quán)于民。如果公安民警介入后，能夠通過各方私權(quán)利的重新分配解決該糾紛，則這種解決方式更符合社會治理的需要。