近年來，各地相繼設(shè)立各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，規(guī)模迅速增長，業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，已成為財政支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要手段。面對新冠肺炎疫情的持續(xù)挑戰(zhàn)，政府投資基金更要彰顯效益性。筆者認(rèn)為應(yīng)加強對政府投資基金的審計監(jiān)督，促進基金規(guī)范運行，助力疫后經(jīng)濟重振。

一、明確審計思路，突出審計重點

政府設(shè)立投資基金，是通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用，積極引導(dǎo)社會資本流向，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善企業(yè)服務(wù)環(huán)境和融資環(huán)境，增強經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動力。基金審計應(yīng)從基金的設(shè)立管理、投資程序、退出機制及績效評價四個方面切入。

一是基金的設(shè)立管理。投資基金主要以母基金方式運作，通過與社會資本及其他政府性資金合作設(shè)立股權(quán)投資子基金。因此，基金設(shè)立方面要重點關(guān)注子基金設(shè)立是否符合產(chǎn)業(yè)支持方向，是否符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他國家宏觀管理政策；基金實收資本有無達(dá)到要求，管理機構(gòu)是否符合資質(zhì)；管理費計提是否符合市場行情，基金管理公司是否按照政策要求履行職責(zé)，收益分配約定是否合規(guī)等。

二是基金的投資程序。重點審查投資調(diào)查、投資決策和協(xié)議簽訂等三個方面。查看盡職調(diào)查是否真實客觀，被投資企業(yè)經(jīng)營狀況是否異常，行業(yè)是否符合投向領(lǐng)域，有無存在騙取投資的情況；評審決策是否符合程序，有無政府部門過度參與和干涉，從而影響決策；協(xié)議簽訂有無評估，被投資企業(yè)估值是否虛高，是否存在權(quán)利義務(wù)不對等的條款，即僅有利于被投資企業(yè)的條款；查看是否有投資退出條款，退出條件是否合理；是否存在基金對單個企業(yè)投資額超過基金資產(chǎn)總值的20%，變相從事明股實債等增加政府債務(wù)的行為，是否投入房地產(chǎn)、公開交易類股票投資、貸款、資金拆解等禁止性行業(yè)行為。

三是基金的退出機制。政府投資基金應(yīng)在存續(xù)期滿后終止，確需延長存續(xù)期限的應(yīng)在報同級政府批準(zhǔn)后按章程約定的程序辦理。政府投資基金退出和終止緩解，容易產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失和貪污腐敗的問題。因此審計要重點關(guān)注基金退出和終止是否符合相關(guān)規(guī)定的條件，決策和審批程序是否到位，政府出資資產(chǎn)是否實現(xiàn)了保值增值，是否存在低價轉(zhuǎn)讓政府投資的股權(quán)和收益，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

四是基金的績效評價。重點審查各級財政部門是否建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展績效評價，并有效利用績效評價結(jié)果。另外，也要關(guān)注同級財政部門是否按照政府投資基金約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度預(yù)算，向投資基金撥付資金時是否在資產(chǎn)基金中核算，收到投資收益是否增加當(dāng)期預(yù)算收入，基金清算或退出收回投資時，是否沖減當(dāng)期財政支出等。

二、堅持問題導(dǎo)向，提高審計質(zhì)效

筆者在實際審計工作中，重點關(guān)注了產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的管理和績效情況，發(fā)現(xiàn)基金運行過程中主要存在以下問題。

一是基金管理機制體制有待完善。通過翻閱相關(guān)項目投資資料，產(chǎn)業(yè)資金的投前審查、投后管理環(huán)節(jié)較為薄弱，有的項目盡職調(diào)查、風(fēng)控審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，投后監(jiān)管缺少抓手，股權(quán)投資的產(chǎn)業(yè)項目僅僅靠月報、季報很難掌握被投企業(yè)的真實狀況。目前，產(chǎn)業(yè)基金的投向比較集中，享受政府資金扶持的企業(yè)數(shù)量少，少數(shù)享受政府資金扶持的企業(yè)，其產(chǎn)業(yè)層次、行業(yè)地位、盈利能力、稅收與就業(yè)貢獻(xiàn)并不處于績優(yōu)的位次。另外，投資決策程序也不夠嚴(yán)格，有的項目沒有遵循市場規(guī)則，如某公司高分子材料生產(chǎn)項目在通過政策審查時獲得“有條件通過”，但在條件還不具備的時候進入了實質(zhì)性的投資。

二是基金的績效完成情況不夠理想。政府出資設(shè)立基金就是要充分撬動社會資本，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。筆者選取了某產(chǎn)業(yè)基金在特定期間的投資情況為標(biāo)本，通過分析相關(guān)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)該基金資本放大倍數(shù)僅為地方政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的67%，就業(yè)效果增加有限，甚至有2家企業(yè)就業(yè)人數(shù)負(fù)增長，且基金投資的企業(yè)大多沒有投資收益或投資收益率低。

三是可持續(xù)發(fā)展方面存在風(fēng)險隱患。首先，子基金投資項目持續(xù)盈利難。從實地調(diào)研的情況看，子基金投資的企業(yè)普遍都存在一些短板，實際運營困難重重，很難保證持續(xù)盈利。其次，由于投資前的項目篩選、審查以及投資決策程序不夠嚴(yán)格，部分已投項目有明顯短板，投后監(jiān)管力度不夠，保障成功退出的責(zé)任不落實，加上項目投資周期長，政策與市場變化帶來的不確定因素較多等等，都增加了基金投資項目按合同約定成功退出的風(fēng)險。另外，基金的運營時間短，相關(guān)責(zé)任還沒有真正落實到位，政府引導(dǎo)與市場運作的邊界難以清晰劃分。

三、深入分析原因，探索解決路徑

存在上述問題的原因，歸根究底，還是績效意識不夠、風(fēng)險管理不到位、責(zé)任制未落實造成，因此要從以下幾個方面加以規(guī)范。

一是強化績效導(dǎo)向，健全管理體系。完善基金績效管理體制，以結(jié)果為導(dǎo)向，以資金使用效率、投入成本、經(jīng)濟效益、社會效益等為核心，設(shè)立評價指標(biāo)體系，以可持續(xù)發(fā)展為底線，以金融類企業(yè)或發(fā)達(dá)地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)基金同類指標(biāo)為參考，確定績效標(biāo)準(zhǔn)。明確基金功能定位，改變基金管理各自為政的局面，完善政府產(chǎn)業(yè)基金管理的頂層設(shè)計，合理界定各二級基金的投資范圍和投資目標(biāo)，要將績效理念和方法深度融入項目投資的全過程，分層級、分項目構(gòu)建政府產(chǎn)業(yè)基金績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。

二是強化風(fēng)險防范，完善管控機制。從項目立項、政策審查、專家評審、盡職調(diào)查、風(fēng)控審查和投資決策等方面全流程逐項梳理，找出風(fēng)險點，建立完善的風(fēng)險管控機制。同時，加大對子基金和直投企業(yè)的監(jiān)督管理力度，在處理好股權(quán)和投資決策的關(guān)系上，對市場化子基金和參股企業(yè)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)行使投資者委派董事、監(jiān)事等權(quán)力，確保監(jiān)管不缺位，投資隱患能及時發(fā)現(xiàn)，投資風(fēng)險能及時化解。

三是強化責(zé)任落實，保障持續(xù)發(fā)展。堅持以績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用為主線，倒逼產(chǎn)業(yè)基金投資優(yōu)化管理，提升效益。對標(biāo)銀行貸款終身責(zé)任制，堅持權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險與利益匹配的原則，激勵與獎罰掛鉤，將投資各環(huán)節(jié)的責(zé)任落實到?jīng)Q策與執(zhí)行各個層次，落實到各個環(huán)節(jié)，落實到具體責(zé)任人，切實做到“投資必問效、無效必問責(zé)”。

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黃石市審計局在開展市融資擔(dān)保公司經(jīng)營管理情況審計中，深入相關(guān)金融機構(gòu)、行政事業(yè)單位、中小微企業(yè)調(diào)查走訪，詳細(xì)了解融資擔(dān)保公司在服務(wù)中小微企業(yè)、支持地方經(jīng)濟發(fā)展過程中相關(guān)政策落實情況，促進地方政府加強融資擔(dān)保機構(gòu)管理，引導(dǎo)政府性融資擔(dān)保公司更好服務(wù)中小微企業(yè)發(fā)展，助力優(yōu)化營商環(huán)境。

（李群峰 攝影報道）