王圭宇 豆中元

一、問(wèn)題的提出

2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議先后表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（以下簡(jiǎn)稱“《憲法修正案》”）和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)察法》”），奠定了我國(guó)監(jiān)察體制改革的基本框架。伴隨著《監(jiān)察法》的落地實(shí)施以及國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深入，監(jiān)察工作實(shí)踐中需要應(yīng)對(duì)的一些實(shí)際問(wèn)題也開(kāi)始逐漸顯露出來(lái)。例如，受“宜粗不宜細(xì)”的立法觀念的影響，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察領(lǐng)域問(wèn)題所作的規(guī)定體現(xiàn)出原則性、抽象性和概括性的特點(diǎn)，這決定了其法律地位只是反腐敗工作領(lǐng)域的“基本法律”①莫紀(jì)宏：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察法的屬性》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第7 期。。為了使《監(jiān)察法》中的原則性、抽象性規(guī)定進(jìn)一步具體化，以便各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地執(zhí)行《監(jiān)察法》，亟需國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章乃至監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件。②相關(guān)的討論，參見(jiàn)秦前紅：《監(jiān)察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第366-371 頁(yè)。然而，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“《憲法》”）和《監(jiān)察法》均未明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。在這種情況下，2019年10月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”），對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)予以明確。不難看出，通過(guò)《決定》的方式為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供法律依據(jù)，實(shí)則是出于調(diào)和立法效率遲滯和現(xiàn)實(shí)需求急迫之間矛盾的考慮。2021年7月20日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》，也是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的第一部“監(jiān)察法規(guī)”，具有重要的里程碑意義?？梢灶A(yù)料，伴隨著未來(lái)國(guó)家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的監(jiān)察法規(guī)將被制定出來(lái)。但遺憾的是，《決定》并沒(méi)有明確監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系當(dāng)中的法律位階。有鑒于此，筆者立足于監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力來(lái)源，并在此基礎(chǔ)上借鑒行政法規(guī)的劃分理論，進(jìn)而展開(kāi)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的類型化分析，以便對(duì)監(jiān)察法規(guī)的法律位階予以合理、準(zhǔn)確的定位，從而有利于保障后續(xù)監(jiān)察實(shí)踐的順利有效開(kāi)展。

二、監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力來(lái)源

雖然學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)該享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，但是對(duì)于這種權(quán)力的來(lái)源，學(xué)者們卻有不同的認(rèn)識(shí)。從現(xiàn)有立法來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)缺乏來(lái)自《憲法》《監(jiān)察法》和《立法法》的規(guī)范依據(jù)，因此，通過(guò)《決定》的方式明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，只是一種“權(quán)宜之計(jì)”。正因?yàn)槿绱?，?guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力來(lái)源究竟是什么，尤其關(guān)于監(jiān)察法規(guī)究竟是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依職權(quán)立法還是依授權(quán)立法，抑或兩者兼有，這在理論上仍然存在爭(zhēng)議。

根據(jù)《憲法》規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，其組織構(gòu)成和職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定，但目前全國(guó)人大并未制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》，已經(jīng)頒布實(shí)施的《監(jiān)察法》也沒(méi)有對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定。2018年剛剛進(jìn)行了憲法修改，短期內(nèi)通過(guò)再次修憲的方式，來(lái)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的可能性幾乎不存在。2015年《立法法》也剛剛修正過(guò)，也不可能對(duì)后來(lái)才組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)問(wèn)題預(yù)先作出規(guī)定。況且，《立法法》的修改是較為嚴(yán)格、審慎的，如果要通過(guò)修改《立法法》來(lái)解決監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)問(wèn)題，那么其中關(guān)于立法的指導(dǎo)思想、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)、授權(quán)立法等許多內(nèi)容都需要進(jìn)行修改，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，短期內(nèi)難以提上修改日程。因此，通過(guò)修改《立法法》來(lái)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，時(shí)間上已然來(lái)不及。在《憲法》《監(jiān)察法》《立法法》均未明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的情況下，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以基于法定職權(quán)制定監(jiān)察法規(guī)的觀點(diǎn)，似乎沒(méi)有憲法和法律上的直接依據(jù)。然而，全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》使國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)具有了理論和規(guī)范上的正當(dāng)性與合法性，但問(wèn)題在于我們?cè)撊绾慰创@個(gè)《決定》。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《關(guān)于〈決定（草案）〉的說(shuō)明》中明確指出，通過(guò)修改《立法法》來(lái)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，時(shí)間上來(lái)不及，通過(guò)《決定》來(lái)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以制定監(jiān)察法規(guī)，既具有法律效力，又能夠及時(shí)地解決問(wèn)題。而且，由全國(guó)人大常委會(huì)作《決定》的方式，對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)問(wèn)題作出規(guī)定，以往也是有過(guò)先例的。①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉的說(shuō)明》中指出，通過(guò)修改立法法來(lái)明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，時(shí)間上恐難以適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)際工作需要。由全國(guó)人大常委會(huì)作決定，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以制定監(jiān)察法規(guī)，既具有法律效力，又能夠及時(shí)地解決問(wèn)題，比較適當(dāng)、可行。采取由全國(guó)人大常委會(huì)作決定的方式，對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)問(wèn)題作出規(guī)定，以往是有過(guò)先例的。另外，單從名稱上來(lái)看，以往全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出的授權(quán)決定，基本上都會(huì)在名稱中使用“授權(quán)”一詞，以此明示授權(quán)關(guān)系，形成了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)xxx（被授權(quán)機(jī)構(gòu)名稱）xxx（授權(quán)事項(xiàng)）的決定》這一專屬于授權(quán)決定的命名范式。例如，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開(kāi)展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定》（2019年12月28日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)）、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（2015年7月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)）、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2019年10月26日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)）等①在我國(guó)的法治實(shí)踐工作中，類似的授權(quán)決定還有很多。例如，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)證券法〉有關(guān)規(guī)定的決定》（2018年2月24日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議通過(guò)）、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》（2016年12月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)）、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批試行期屆滿后有關(guān)問(wèn)題的決定》（2015年12月27日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)）、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年12月27日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)）。本文在此不再一一列舉。。但是，筆者發(fā)現(xiàn)，不僅《決定》的名稱上沒(méi)有使用“授權(quán)”一詞，而且《決定》的內(nèi)容中也沒(méi)有體現(xiàn)出授權(quán)關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》并非是一個(gè)立法授權(quán)決定，而只不過(guò)是對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有制定監(jiān)察法規(guī)職權(quán)的一個(gè)明示性規(guī)定。換句話說(shuō)，為了領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)監(jiān)察領(lǐng)域的工作實(shí)踐，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基于自身的憲法地位，通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)以實(shí)現(xiàn)自己的職責(zé)是不言而喻的；而全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》只不過(guò)是對(duì)這一事實(shí)的補(bǔ)充性說(shuō)明，明確了《憲法》和《立法法》隱含的、但未示明的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)而已。

還需要指出的是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)被《憲法》規(guī)定在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中，具有和國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)等中央國(guó)家機(jī)關(guān)同等的憲法地位。因此，學(xué)者們習(xí)慣將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和國(guó)務(wù)院各自享有的職權(quán)進(jìn)行橫向比較，其中就包括監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的考量。從權(quán)力制約與監(jiān)督的角度分析，這樣做有利于國(guó)家權(quán)力的分配至少在理論上達(dá)到一個(gè)相對(duì)均衡的理想狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間既相互配合又相互制約的目的。有論者將國(guó)務(wù)院依據(jù)《憲法》第89 條、《國(guó)務(wù)院組織法》第3 條和《立法法》第65 條而享有的行政法規(guī)制定權(quán)劃分為授權(quán)性立法權(quán)、職權(quán)性立法權(quán)、執(zhí)行性立法權(quán)三種類型。②參見(jiàn)李龍、李一鑫：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第12 期。但是，在國(guó)務(wù)院是否應(yīng)當(dāng)享有職權(quán)性立法權(quán)這一問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議頗多。③在國(guó)務(wù)院是否享有職權(quán)性立法權(quán)這一問(wèn)題上，主要有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)否認(rèn)國(guó)務(wù)院有“職權(quán)立法權(quán)”，以莫紀(jì)宏教授為代表。參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《論行政法規(guī)的合憲性審查機(jī)制》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3 期。第二種觀點(diǎn)承認(rèn)國(guó)務(wù)院享有“職權(quán)立法權(quán)”，以謝立斌、門中敬教授為代表。參見(jiàn)謝立斌：《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》，《政法論壇》2018年第6 期；門中敬：《國(guó)務(wù)院在行政與立法關(guān)系中的職能定位——以行政保留為理論分析的視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2016年第10 期。例如，反對(duì)者認(rèn)為，“在行政機(jī)關(guān)缺乏民主正當(dāng)性、且定位為立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)時(shí)，不宜承認(rèn)其可以直接依據(jù)憲法制定法規(guī)范”④王貴松：《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第1 期。。但是，支持者認(rèn)為，“我國(guó)《憲法》實(shí)際上承認(rèn)了法律之外的自主行政立法，從我國(guó)《憲法》第89 條第（一）項(xiàng)和《立法法》第65 條第一款的表述來(lái)看，所謂行政法規(guī)有兩種內(nèi)容，一種是執(zhí)行性的，另一種是補(bǔ)充或創(chuàng)制性的”⑤秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學(xué)論壇》2019年第5 期。。另外，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在審議《決定》（草案）之后的報(bào)告中指出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)是其履行憲法法律職責(zé)所 需要的“職權(quán)”，也是其作為最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)這一憲法地位所決定的。⑥全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中指出，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)。我國(guó)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。在《立法法》修改前，由全國(guó)人大常委會(huì)作出關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定，是必要的，符合憲法和監(jiān)察法的原則和精神。由此可見(jiàn)，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)也傾向于主張，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是基于自身的法定職權(quán)而享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的。

有鑒于此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，并且這種職權(quán)屬于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基于其憲法地位而自然享有的諸多職權(quán)之一，全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》只不過(guò)是明確了這一點(diǎn)而已。此外，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)講，承認(rèn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)性立法權(quán)，也符合我國(guó)既統(tǒng)一又分層的立法體制。在我國(guó)現(xiàn)行的立法體制下，立法機(jī)關(guān)以外的行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)享有一定程度的法規(guī)制定權(quán)，這已經(jīng)成為了現(xiàn)實(shí)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基于自身的憲法地位和法定職權(quán)，通過(guò)行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，能夠及時(shí)、靈活地回應(yīng)監(jiān)察實(shí)踐工作中的難題，滿足監(jiān)察工作實(shí)踐中對(duì)監(jiān)察法規(guī)的需求，保障國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)踐向縱深發(fā)展。最后，對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有職權(quán)立法權(quán)持質(zhì)疑觀點(diǎn)的學(xué)者，大多以傳統(tǒng)行政法學(xué)上的依法行政原理三大原則為理論基礎(chǔ)，即法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則、法律優(yōu)越原則和法律保留原則⑦參見(jiàn)陳新民：《行政法學(xué)總論》，臺(tái)灣三民書局2015年版，第89 頁(yè)。，主張立法機(jī)關(guān)是授權(quán)立法的唯一授權(quán)主體，行政機(jī)關(guān)是唯一受權(quán)主體，行政機(jī)關(guān)不可染指任何立法權(quán)，因此，職權(quán)立法是不存在的①參見(jiàn)秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學(xué)論壇（中南政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》2019年第5 期。。但是，我國(guó)《憲法》并沒(méi)有如有的學(xué)者所期待的那樣，全面采納依法行政原理三大原則，理論學(xué)說(shuō)和我國(guó)的立法體制之間存在一定間隙。由此可見(jiàn)，學(xué)者們基于價(jià)值選擇的差異所產(chǎn)生的理論上的分歧，并不足以否定監(jiān)察法規(guī)職權(quán)立法權(quán)存在的理論和現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。

綜上而言，筆者認(rèn)為，從根本上來(lái)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)源于其憲法地位，該職權(quán)也是其固有的法定職權(quán)。

三、監(jiān)察法規(guī)的法律位階之困局

“法律位階是法律等級(jí)的形象說(shuō)法,是指法律規(guī)范在法律體系中的等級(jí)地位”②鄧世豹：《法律位階與法律效力等級(jí)應(yīng)當(dāng)區(qū)分開(kāi)》，《法商研究》1999年第2 期。。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是一個(gè)由不同層次的法律規(guī)范構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定的法律等級(jí)，其中以憲法為統(tǒng)帥，以部門法為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等構(gòu)成。③參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，人民出版社2011年版，第1 頁(yè)。之所以說(shuō)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的法律系統(tǒng)，是基于現(xiàn)實(shí)中改革和法治的雙重需要：一國(guó)的法律體系既要適應(yīng)社會(huì)改革的不斷發(fā)展變化，又要滿足法治國(guó)家建設(shè)的相對(duì)穩(wěn)定性要求。因此，當(dāng)改革實(shí)踐帶來(lái)法治變革，導(dǎo)致國(guó)家法律體系之中出現(xiàn)了新的法律淵源時(shí)，必須要迅速為其找到合適的“位置”，合理定位其法律位階，以維護(hù)國(guó)家法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一與和諧穩(wěn)定。在討論了監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力來(lái)源之后，尤其是《決定》為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)提供了規(guī)范依據(jù)之后，監(jiān)察法規(guī)實(shí)際上就正式成為了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系之中一個(gè)嶄新的法律淵源。但是，目前囿于規(guī)范層面的立法不足和理論層面的研究缺憾，有關(guān)監(jiān)察法規(guī)的基礎(chǔ)理論研究受到嚴(yán)重制約，監(jiān)察法規(guī)法律位階的認(rèn)定陷入了理論、規(guī)范和實(shí)踐上的三重困境。

（一）理論層面上的困境

從理論層面來(lái)看，在2018年《憲法修正案》和《監(jiān)察法》通過(guò)之前，學(xué)者們的討論更多集中在國(guó)家監(jiān)察體制改革的正當(dāng)性、合憲性與合法性等方面；在此之后，學(xué)者們“關(guān)注的重點(diǎn)主要涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政權(quán)配置及與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間的銜接等問(wèn)題”④何永軍、李潤(rùn)萍：《監(jiān)察法規(guī)：一個(gè)嶄新的法律淵源》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1 期。，對(duì)監(jiān)察法規(guī)的理論研究十分不足。即便是國(guó)內(nèi)具有代表性的監(jiān)察法學(xué)者馬懷德、秦前紅、江國(guó)華、吳建雄、廖永安、謝尚果、譚宗澤等，在談及監(jiān)察法這一法律部門的法律淵源時(shí)，也僅僅提到了憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件、司法解釋文件及黨內(nèi)法規(guī)等⑤相關(guān)內(nèi)容，參見(jiàn)秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第2-55 頁(yè)。，而并未將監(jiān)察法規(guī)列入其中。此外，在近兩年最新出版的代表性立法學(xué)著作中，監(jiān)察法規(guī)同樣沒(méi)有進(jìn)入研究者的視野 。⑥參見(jiàn)楊臨宏：《立法學(xué)：原理、程序、制度與技術(shù)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版，第135-241 頁(yè)。在該代表性立法學(xué)著作中，作者探討了各類法律淵源形式，但卻并未涉及監(jiān)察法規(guī)。事實(shí)上，關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的以上理論窘?jīng)r似乎也容易理解，畢竟其進(jìn)入立法制度層面時(shí)間較短，始于2019年全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》。

（二）規(guī)范層面上的困境

從規(guī)范層面來(lái)看，《立法法》作為一部旨在規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的基本法律，理應(yīng)就監(jiān)察法規(guī)的法律位階問(wèn)題作出明確規(guī)定。但是，短期之內(nèi)《立法法》的修改未及列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之中，立法效率的遲滯導(dǎo)致了法律規(guī)范的缺失。一旦其法律位階定位不準(zhǔn)，將會(huì)使得監(jiān)察法規(guī)無(wú)法融入中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，即便其作為我國(guó)法律體系的一部分被制定出來(lái)以后，也可能會(huì)與法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等其他法律淵源之間存在“上、下、左、右”的抵牾，甚至?xí)趫?zhí)行的過(guò)程中引發(fā)爭(zhēng)議，不利于整個(gè)國(guó)家法律體系的邏輯統(tǒng)一與內(nèi)部和諧，也不利于監(jiān)察法規(guī)的有效實(shí)施。對(duì)此，已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)并指出，“在未來(lái)《立法法》修改時(shí)，要將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)以及其在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的法律位階等問(wèn)題予以確認(rèn)”①王圭宇、張亞娟：《監(jiān)察留置措施的適用條件論析》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1 期。。筆者認(rèn)為，《立法法》在未來(lái)針對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定及其法律位階等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定時(shí)，將主要涉及《立法法》第2 條和第五章的修改，由此明確監(jiān)察法規(guī)的法律位階。甚至可以考慮將“監(jiān)察法規(guī)”作為單獨(dú)一章列于第三章“行政法規(guī)”之后，比照行政法規(guī)對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定等問(wèn)題作出規(guī)定。

（三）實(shí)踐層面上的困境

從實(shí)踐層面來(lái)看，伴隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷推進(jìn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)事實(shí)上在實(shí)踐中已經(jīng)陸續(xù)制定了一系列規(guī)范性法律文件。這些規(guī)范性法律文件或者是由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)制定的，例如，《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》；或者是由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)共同制定的②有學(xué)者指出，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，具有黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的“雙重屬性”，也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的一種方式。參見(jiàn)王圭宇：《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)路徑》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第5 期。，例如，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》；抑或是由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合制定的，例如，《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)移送最高人民檢察院職務(wù)犯罪案件證據(jù)收集審查基本要求與案件材料移送清單》。由此可見(jiàn)，監(jiān)察改革實(shí)踐早已走在了理論研究的前面。相比之下，監(jiān)察立法依據(jù)的缺失和監(jiān)察理論研究的不足，導(dǎo)致監(jiān)察法規(guī)這一新的法律淵源沒(méi)有得到立法者和研究者應(yīng)有的重視。在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)監(jiān)察立法的背景下，如果不明確監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的法律位階，將會(huì)為監(jiān)察法規(guī)在實(shí)際工作中的具體應(yīng)用帶來(lái)一系列問(wèn)題，使一線監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案人員面臨一系列法律適用上的困擾。可以說(shuō)，合理定位監(jiān)察法規(guī)的法律位階，已經(jīng)迫在眉睫。

面對(duì)以上三重困境，必須要準(zhǔn)確厘定監(jiān)察法規(guī)的法律位階，合理定位監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的“位置”和效力等級(jí)。為了維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，進(jìn)一步完善業(yè)已形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，監(jiān)察法作為一個(gè)新興的法律部門，應(yīng)當(dāng)逐步形成自己的部門法律體系，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的規(guī)范化和法治化。監(jiān)察法規(guī)作為中國(guó)特色監(jiān)察法律規(guī)范體系的重要組成部分，如果不能合理、準(zhǔn)確地定位其法律位階，將不利于本部門法律體系的統(tǒng)一和法治中國(guó)的建設(shè)。當(dāng)然，監(jiān)察法規(guī)法律位階認(rèn)定的困局之解決，最終還要依憑法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)察法規(guī)的類型化區(qū)分等理論與方法。

四、監(jiān)察法規(guī)的法律位階之厘定

為了準(zhǔn)確定位監(jiān)察法規(guī)的法律位階，可以考慮對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行類型化區(qū)分，然后再對(duì)類型化后的監(jiān)察法規(guī)的法律位階進(jìn)行分別討論，厘清監(jiān)察法規(guī)和法律、行政法規(guī)之間的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)監(jiān)察法規(guī)的法律位階作出合理的判斷。有學(xué)者按照監(jiān)察法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容不同，將監(jiān)察法規(guī)劃分為監(jiān)察主體法、監(jiān)察實(shí)體法、監(jiān)察程序法。③參見(jiàn)李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5 期。這種分類固然便于認(rèn)識(shí)不同類型的監(jiān)察法規(guī)的功能，但卻無(wú)益于監(jiān)察法規(guī)的法律位階的認(rèn)定。根據(jù)前述關(guān)于監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的權(quán)力來(lái)源的分析，我們擬比照國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)，將監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)劃分為職權(quán)性立法權(quán)、授權(quán)性立法權(quán)、執(zhí)行性立法權(quán)，據(jù)此將監(jiān)察法規(guī)區(qū)分為職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)、授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)和執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)三種類型。這樣做的好處不僅在于類型齊全、沒(méi)有遺漏，而且職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)、授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)和執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)三者之間也存在著不同的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)避免針對(duì)不同類型的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行“一刀切”式的簡(jiǎn)單化處理。首先，職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)具有自主性、靈活性的特點(diǎn)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在遵循《憲法》第124 條第4 款所確立的法律保留原則和《監(jiān)察法》第二章所明確的監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)的前提下，可以就職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)。其次，授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)具有針對(duì)性、具體性的特點(diǎn)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)必須事先獲得授權(quán)（法條授權(quán)或決定授權(quán)），才能針對(duì)某一特定事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)。最后，執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)具有操作性、執(zhí)行性的特點(diǎn)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)必須具有明確的上位法依據(jù)才可以制定，它是對(duì)上位法原則性、抽象性規(guī)定的具體化、細(xì)化。

盡管以上三類監(jiān)察法規(guī)存在差異，但其法律效力無(wú)疑是相同的。另外，對(duì)監(jiān)察法規(guī)比照行政法規(guī)進(jìn)行類型化區(qū)分，這樣的理論嫁接有利于從不同角度對(duì)監(jiān)察法規(guī)的法律位階進(jìn)行條分縷析式的論述，避免了籠統(tǒng)、模糊化的處理。

（一）職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)：從國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位來(lái)看

所謂“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”，是指享有職權(quán)立法權(quán)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，為了履行自身職責(zé)而根據(jù)憲法和法律自主制定的監(jiān)察法規(guī)。“這里的職權(quán)立法權(quán)是憲法和組織法授予的權(quán)限，是立法權(quán)限在憲法上的配置，屬于憲法授權(quán)而非法律授權(quán)”①門中敬：《職權(quán)立法的意義：學(xué)說(shuō)、爭(zhēng)議與重構(gòu)》，載韓大元、莫紀(jì)宏主編：《中國(guó)憲法年刊》(2016·第十二卷)，法律出版社2017年版，第12-27 頁(yè)。。目前，雖然國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)在《憲法》《監(jiān)察法》和《立法法》中沒(méi)有得到明確規(guī)定，但作為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基于自身憲法地位所自然享有的諸多職權(quán)之一，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《決定》將這一隱含的、隱性的職權(quán)予以了補(bǔ)充和明確。

但需要指出的是，即便是職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《立法法》第8 條和第9 條所確立的法律保留原則。其中，《立法法》第8 條和第9 條所列舉的“有關(guān)犯罪和刑罰”“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”“司法制度”等事項(xiàng)屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)不得就此制定“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”。《立法法》第9 條規(guī)定的除了上述絕對(duì)保留事項(xiàng)以外的，可以先通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定然后制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，屬于法律相對(duì)保留事項(xiàng)。鑒于全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定是國(guó)務(wù)院針對(duì)法律相對(duì)保留事項(xiàng)制定行政法規(guī)的前置性立法程序，因此，將來(lái)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)法律相對(duì)保留事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，同樣需要事先獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定。但是，這樣制定出來(lái)的監(jiān)察法規(guī)屬于“授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”而非“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”。因此，筆者認(rèn)為，雖然國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，但也不得違背《立法法》所確立的法律保留原則，不可針對(duì)法律絕對(duì)保留事項(xiàng)抑或是法律相對(duì)保留事項(xiàng)制定“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”，而只能針對(duì)《監(jiān)察法》第二章所明確的監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的普通事項(xiàng)制定“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”。這樣一來(lái)，“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”法律位階的認(rèn)定，將與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法定職權(quán)和憲法地位密切相關(guān)，并且任何國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)均由其憲法地位最終決定。另外，根據(jù)法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)理論，無(wú)論是“二元論”還是“三元論”，均強(qiáng)調(diào)立法主體憲法地位的高低對(duì)法律規(guī)范法律位階認(rèn)定的絕對(duì)影響。②學(xué)術(shù)界對(duì)法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)頗有爭(zhēng)議，代表性的觀點(diǎn)有兩種：“二元論”和“三元論”。前者認(rèn)為，法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：立法主體地位的高低、立法程序限制的多少；后者認(rèn)為，法律位階的確定有三個(gè)準(zhǔn)則：權(quán)力的等級(jí)性、事項(xiàng)的包容性、權(quán)力的同質(zhì)性。參見(jiàn)顧建亞：《法律位階劃分標(biāo)準(zhǔn)探新》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第6 期。

事實(shí)上，“2018年通過(guò)的《憲法修正案》為監(jiān)察委員會(huì)的成立提供了根本法依據(jù)，就國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、地位等根本內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定”③王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案（草案）〉的說(shuō)明（摘要）》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月7日。。這樣，就以國(guó)家根本法的形式宣告了一種全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)（監(jiān)察委員會(huì)）和國(guó)家權(quán)力（監(jiān)察權(quán)）的誕生，該如何認(rèn)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位隨之成為一個(gè)重要的憲法命題。對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位及其監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行討論，主要涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題?！艾F(xiàn)代憲法的首要功能和內(nèi)容就在于構(gòu)造并限制國(guó)家權(quán)力”④秦前紅：《新憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2015年版，第8 頁(yè)。。限制國(guó)家權(quán)力的最好方法就是“以權(quán)限權(quán)”，即通過(guò)國(guó)家權(quán)力的合理分配實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的相互制約與監(jiān)督。在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系問(wèn)題的討論中，必須要緊扣這一憲法原則?！稇椃ā返?26 條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)?！稇椃ā返?27 條第2款又規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。但是，《憲法》并未對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院等中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法地位孰高孰低這一問(wèn)題作出明確規(guī)定。

但有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)家監(jiān)察體制改革將促成在全國(guó)人大及其常委會(huì)下形成國(guó)務(wù)院、中央軍委、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高法和最高檢五個(gè)最高國(guó)家機(jī)關(guān)并列的格局”①童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，《法學(xué)》2016年第12 期。。國(guó)家監(jiān)察體制改革帶來(lái)的憲法修改并沒(méi)有改變我國(guó)的政權(quán)組織形式，只是“人民代表大會(huì)下‘一府兩院’的國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)架演進(jìn)為‘一府一委兩院’的構(gòu)架”②秦前紅：《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，《中外法學(xué)》2018年第3 期。。“新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)處于同一位階的地位”③徐漢明：《國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第1 期。。另外，從國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性來(lái)看，它是對(duì)行政監(jiān)察時(shí)代國(guó)務(wù)院所享有的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)所享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)所享有的檢查權(quán)、黨紀(jì)處分權(quán)等多元化權(quán)力的有機(jī)整合。因此，相比以往國(guó)務(wù)院所享有的行政監(jiān)察權(quán)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所享有的監(jiān)察權(quán)在權(quán)能上應(yīng)該更加龐大。最后，依據(jù)《監(jiān)察法》第15 條的規(guī)定，在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象主要是國(guó)務(wù)院等行政機(jī)關(guān)的公職人員這一現(xiàn)實(shí)狀況下，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院享有同等的憲法地位，才能夠在今后的反腐敗工作中充分發(fā)揮監(jiān)察效能，這也符合國(guó)家權(quán)力相互制約與監(jiān)督的憲法原則。因此，在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位問(wèn)題上，我們認(rèn)為：一方面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位自然低于全國(guó)人大及其常委會(huì)；另一方面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的憲法地位相同，彼此之間既互相配合，又互相制約。

綜上所述，筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依職權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)，在法律位階上低于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。遵循憲法、法律優(yōu)位原則，監(jiān)察法規(guī)的內(nèi)容不得與憲法、法律相抵觸。在監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)法律位階的比較中，由于國(guó)務(wù)院行政監(jiān)察權(quán)的裁除，監(jiān)察法規(guī)與行政法規(guī)各自規(guī)定的事項(xiàng)不同，一般不會(huì)發(fā)生法律沖突。一旦發(fā)生沖突，鑒于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與國(guó)務(wù)院具有同等的憲法地位，“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”同行政法規(guī)也應(yīng)當(dāng)具有同等的法律位階，兩者之間的法律沖突應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決，在程序設(shè)計(jì)上可以借鑒《立法法》第95 條關(guān)于部門規(guī)章和地方性法規(guī)沖突時(shí)的解決方案。

（二）授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)：從授權(quán)決定本身的限制來(lái)看

所謂“授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”，是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)由法條授權(quán)或決定授權(quán)的方式被授予立法權(quán)限后，就職權(quán)范圍內(nèi)相對(duì)保留且尚未制定法律的事項(xiàng)依法制定的監(jiān)察法規(guī)。這里的“授權(quán)”是指通過(guò)法律（條款）的一般授權(quán)或者全國(guó)人大及其常委會(huì)采取決定的方式所進(jìn)行的特別授權(quán)?！笆跈?quán)立法在形式上多以‘決定’為載體，且《立法法》第10 條對(duì)‘授權(quán)決定’的內(nèi)容等作了專門規(guī)定”④江國(guó)華、梅揚(yáng)、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第5 期。。《立法法》第10 條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。而且，筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不僅僅適用于針對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)決定，同時(shí)也適用于全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)等其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的授權(quán)決定。其原因在于，結(jié)合《立法法》第9 條和第10 條進(jìn)行分析，雖然從兩個(gè)法律條款的上下銜接關(guān)系來(lái)看，第10 條關(guān)于“授權(quán)決定”的規(guī)定似乎只適用于行政法規(guī)，而未將監(jiān)察法規(guī)囊括在內(nèi)，但實(shí)際上，《立法法》第10 條在法律術(shù)語(yǔ)的使用上，采用的是上位概念“授權(quán)決定”，而并非“對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)決定”這一下位概念，這表明立法者在《立法法》制定之初就對(duì)“授權(quán)決定”這一問(wèn)題持開(kāi)放式的立法態(tài)度，預(yù)留了較為充分的立法和法律解釋空間。因此，《立法法》第10 條的規(guī)定同樣適用于對(duì)監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)決定。

但需要指出的是，通過(guò)對(duì)照《立法法》第10 條的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，《決定》中所規(guī)定的可以制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)并非針對(duì)某一特定事項(xiàng)，不具有具體性、明確性，而是具有一定的抽象性、概括性。雖然《決定》表面上符合特別授權(quán)的形式，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上并不符合《立法法》第10 條對(duì)于授權(quán)事項(xiàng)、授權(quán)期限的明確性要求。不僅如此，前述關(guān)于《決定》性質(zhì)的分析還表明，它在名稱上沒(méi)有“授權(quán)”二字，在內(nèi)容上也未表明授權(quán)關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為，《決定》本身不是一個(gè)授權(quán)決定，而是對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的一個(gè)重要的明示性、補(bǔ)充性的說(shuō)明。盡管如此，目前，作為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的唯一的規(guī)范依據(jù)，《決定》對(duì)于授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)的制定及其法律位階的認(rèn)定，仍然具有不可替代的指導(dǎo)作用。通過(guò)《決定》與《立法法》兩者關(guān)于監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)授權(quán)立法方面限制性規(guī)定的比較，可以反映出兩者之間在法律位階上的關(guān)系。

首先，為了規(guī)范授權(quán)性行政法規(guī)的制定，《立法法》第8 條和第9 條確立了法律保留原則，其第88 條還確立了法律優(yōu)位原則?！稕Q定》第1 條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)“憲法和法律”，制定監(jiān)察法規(guī)，不得與憲法、法律相抵觸，而沒(méi)有規(guī)定根據(jù)“行政法規(guī)”制定監(jiān)察法規(guī)抑或不能與之相抵觸。在這種情況下，監(jiān)察法規(guī)只需要同行政法規(guī)一樣，遵守《立法法》所確立的法律保留原則和法律優(yōu)位原則即可，而沒(méi)有所謂的“行政法規(guī)優(yōu)位”一說(shuō)。不僅如此，《決定》第1 條關(guān)于監(jiān)察法規(guī)制定依據(jù)的表述，和《憲法》第89 條第（一）項(xiàng)、《立法法》第65 條第一款關(guān)于行政法規(guī)制定依據(jù)的表述別無(wú)二致，也表明了通過(guò)相應(yīng)立法程序制定出來(lái)的監(jiān)察法規(guī)的法律位階不低于行政法規(guī)。

其次，《立法法》第97 條第（七)項(xiàng)規(guī)定，授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)及其制定的法規(guī)?！稕Q定》第3 條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。由于《立法法》僅規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)可以作為授權(quán)機(jī)關(guān)，未將國(guó)務(wù)院包括在內(nèi)，由此可見(jiàn)，無(wú)論是授權(quán)性行政法規(guī)還是授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)，有且只有全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷，而國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)撤銷同行政法規(guī)相抵觸的監(jiān)察法規(guī)。不僅如此，《決定》第3 條的表述與《憲法》第67 條第（七）項(xiàng)關(guān)于撤銷行政法規(guī)的規(guī)定一致，也從另一個(gè)方面表明了監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)具有同等的法律位階。

最后，《決定》第3 條規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，這與《立法法》第98 條第（一）項(xiàng)確立的行政法規(guī)備案審查制度相一致，且不同于第98 條第（二）項(xiàng)關(guān)于省一級(jí)地方性法規(guī)雙重備案審查的規(guī)定，即授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)制定出來(lái)以后，只需要向全國(guó)人大常委會(huì)申請(qǐng)備案，而無(wú)需向國(guó)務(wù)院備案。這一點(diǎn)在全國(guó)人大常委會(huì)最新通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》①《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，載《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)》2020年第1 期，第271-276 頁(yè)。（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）中得以再次重申、確立和細(xì)化，具體體現(xiàn)在《辦法》第2條和第38 條。

綜上可知，《決定》本身對(duì)“授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”的限制與《立法法》本身對(duì)“授權(quán)性行政法規(guī)”的限制如出一轍，前者基本上就是對(duì)后者的借鑒和應(yīng)用。這也說(shuō)明監(jiān)察法規(guī)在法律位階上要高于省一級(jí)地方性法規(guī)，且至少不低于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)。由此可以得出結(jié)論，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有和行政法規(guī)同等的法律位階，兩者只是在制定主體、調(diào)整事項(xiàng)上存在差異而已。

（三）執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)：從國(guó)家監(jiān)察立法體系化來(lái)看

所謂“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”，是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為了滿足執(zhí)行法律的規(guī)定，履行自身職責(zé)的需要而依法制定的監(jiān)察法規(guī)?！读⒎ǚā返?5 條規(guī)定，國(guó)務(wù)院“為執(zhí)行法律的規(guī)定”可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)?！稕Q定》第1 條也規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)“為執(zhí)行法律的規(guī)定”可以根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)?？梢?jiàn)，“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”中“執(zhí)行性”的內(nèi)涵指的是“執(zhí)行法律規(guī)定”，這里的法律規(guī)定指的是上位法規(guī)定。

在執(zhí)行性立法和職權(quán)性立法的關(guān)系問(wèn)題上，有論者指出，職權(quán)立法的意義是對(duì)憲法和法律的執(zhí)行，是通過(guò)制定下位法來(lái)對(duì)上位法的概括性規(guī)定進(jìn)行的具體化。這種學(xué)說(shuō)將職權(quán)立法的意義概括為“法律執(zhí)行”，因此被稱為“執(zhí)行說(shuō)”，其又可以分為“行政行為說(shuō)”和“立法行為說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。它們的共同點(diǎn)是都將職權(quán)立法看作是對(duì)憲法和法律的貫徹執(zhí)行，所不同的是前者將這種執(zhí)行行為當(dāng)作行政行為，后者將其看作立法行為 。②關(guān)于職權(quán)立法意義的行政行為說(shuō)，參見(jiàn)門中敬：《規(guī)范行政保留的憲法依據(jù)》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1 期；關(guān)于立法行為說(shuō)，參見(jiàn)陳章干：《關(guān)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)立法問(wèn)題》，《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第3期。而在執(zhí)行性立法和授權(quán)性立法的關(guān)系問(wèn)題上，有學(xué)者指出，“為了加強(qiáng)對(duì)專門決定的授權(quán)的規(guī)范，可以將根據(jù)法條授權(quán)制定的有關(guān)規(guī)定歸于執(zhí)行法律，不作為授權(quán) 立法看待”①喬曉陽(yáng)：《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第94-95 頁(yè)。。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是將來(lái)自法條的授權(quán)性立法看作是執(zhí)行性立法的一種類型。因此，“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”就具有了廣義和狹義之分，廣義的“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”包括“授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”“職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)”和狹義的“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”；而狹義的“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”是指在沒(méi)有法律授權(quán)或全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定的情況下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為了執(zhí)行法律規(guī)定以履行自身職責(zé)，非依職權(quán)制定的監(jiān)察法規(guī)。本文采用狹義的“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的概念。

在黨的十九大明確要求反腐敗立法體系化、推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展，通過(guò)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)助力國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等一系列全面依法治國(guó)舉措實(shí)施的背景下，學(xué)術(shù)界提出了“國(guó)家監(jiān)察立法體系化”這一重大法治命題。在“國(guó)家監(jiān)察立法體系化”的背景下，《監(jiān)察法》本身只是一部對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性作用的基本法律，在其頒布實(shí)施以后，還需要一系列受《監(jiān)察法》統(tǒng)領(lǐng)并與之相配套的法律法規(guī)制定出臺(tái)②例如，2020年6月20日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)的《公職人員政務(wù)處分法》和2021年8月20日第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《監(jiān)察官法》都是為了貫徹落實(shí)《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定而配套制定的法律。，最終在監(jiān)察領(lǐng)域形成“以《憲法》和《監(jiān)察法》為基礎(chǔ)，監(jiān)察特別法為骨干，監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)章為配套規(guī)范的監(jiān)察立法體系”③馮鐵栓：《國(guó)家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1 期。?！盀榱舜_保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上有序運(yùn)行，填補(bǔ)《監(jiān)察法》的立法漏洞或空白，監(jiān)察立法應(yīng)當(dāng)盡快體系化”④同注③。。在這種背景下，“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的制定對(duì)于監(jiān)察法律體系的形成、《監(jiān)察法》的貫徹落實(shí)、法律漏洞的填補(bǔ)都將發(fā)揮重要作用。與此同時(shí)，要想國(guó)家監(jiān)察法律體系切實(shí)發(fā)揮制度構(gòu)建的初始功能，首要的任務(wù)就是先建構(gòu)起體系完備、結(jié)構(gòu)科學(xué)的監(jiān)察立法體系，使得各類監(jiān)察法律規(guī)范的法律位階排列有序、清晰明確，便于實(shí)際應(yīng)用。在這樣的前提下，再來(lái)考量“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的法律位階問(wèn)題。

在《監(jiān)察法》和“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的關(guān)系問(wèn)題上，毫無(wú)疑問(wèn)，前者作為由全國(guó)人大制定的監(jiān)察領(lǐng)域的“基本法律”，對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性的作用，而后者則是對(duì)前者的貫徹和執(zhí)行，不可與之相抵觸，因此“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的法律位階應(yīng)低于《監(jiān)察法》。實(shí)際上，關(guān)于監(jiān)察法規(guī)的法律位階低于法律的觀點(diǎn)，前面已有多處論及。在“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”與行政法規(guī)的關(guān)系問(wèn)題上，從國(guó)家監(jiān)察立法體系化的角度來(lái)看，不妨追溯一下監(jiān)察權(quán)的歷史淵源。作為一項(xiàng)新的國(guó)家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)是國(guó)家監(jiān)察體制改革所催生的產(chǎn)物。與行政監(jiān)察時(shí)期國(guó)務(wù)院所享有的行政監(jiān)察權(quán)相比，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所享有的監(jiān)察權(quán)更為復(fù)合，內(nèi)容也更加龐大。關(guān)于監(jiān)察權(quán)的法律性質(zhì)，學(xué)界有不同的看法，但都將監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)放在同等重要的地位。⑤關(guān)于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)有四種學(xué)說(shuō)：陳光中教授認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察權(quán)既非行政權(quán)，也非司法權(quán)，而是一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，參見(jiàn)陳光中、邵?。骸段覈?guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期；張建偉教授認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)以外第四種權(quán)力，參見(jiàn)張建偉：《監(jiān)察至上還是三察鼎力——新監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的配置分析》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期；另有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)具有行政權(quán)和專門調(diào)查權(quán)的二元屬性，參見(jiàn)鄭曦：《監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力二元屬性及其協(xié)調(diào)》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第11 期；還有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合型權(quán)力，參見(jiàn)徐漢明：《國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第1 期。從行政監(jiān)察權(quán)到監(jiān)察權(quán)的歷史嬗變，可以映照出《行政監(jiān)察法》（由全國(guó)人大常委會(huì)制定）到《監(jiān)察法》（由全國(guó)人大制定）、行政監(jiān)察法規(guī)（國(guó)務(wù)院制定）到監(jiān)察法規(guī)（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定）法律位階的平移乃至躍升。因此，“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”是對(duì)行政監(jiān)察時(shí)期國(guó)務(wù)院“行政監(jiān)察法規(guī)”功能的移接，與“行政監(jiān)察法規(guī)”的法律位階相同，在國(guó)務(wù)院行政監(jiān)察權(quán)被轉(zhuǎn)隸至國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的今天，“執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)”的法律位階應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于國(guó)務(wù)院所制定的行政法規(guī)。

總而言之，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)在法律位階上低于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，和行政法規(guī)居于同等的法律地位，但要高于省一級(jí)地方性法規(guī)。這里運(yùn)用了類型化的分析方法，將監(jiān)察法規(guī)區(qū)分為職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)、授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)和執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，但并不意味著這三種類型的監(jiān)察法規(guī)的法律位階存在差異，而是為了更清楚地展示國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)所制定的監(jiān)察法規(guī)的復(fù)雜性，進(jìn)而準(zhǔn)確解釋其法律位階和效力等級(jí)。

五、余論

在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)持續(xù)向前的時(shí)代背景下，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)基于自身的憲法地位，自然應(yīng)當(dāng)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)有利于完善監(jiān)察立法工作、構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察法律規(guī)范體系和推進(jìn)監(jiān)察工作法治化。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。這就需要對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行類型化的區(qū)分，據(jù)此對(duì)監(jiān)察法規(guī)的法律位階進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定?？偟膩?lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)，無(wú)論其性質(zhì)是職權(quán)性監(jiān)察法規(guī)、授權(quán)性監(jiān)察法規(guī)還是執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，其法律位階都應(yīng)當(dāng)在憲法、法律之下，與行政法規(guī)的法律位階相同。監(jiān)察法規(guī)和行政法規(guī)在各自的領(lǐng)域發(fā)揮作用，所不同的只是制定主體和調(diào)整事項(xiàng)上的差別?？紤]到國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷向縱深發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，未來(lái)必須從立法層面明確監(jiān)察法規(guī)的法律位階。筆者建議，在未來(lái)《立法法》修改時(shí)，可以考慮在第五章“適用與備案審查”中將此問(wèn)題予以修正和明確，具體主要涉及第87 條、第88 條、第90 條、第92 條、第93 條、第94 條等具體條文，從而明確監(jiān)察法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的法律位階。此外，鑒于監(jiān)察立法工作的系統(tǒng)性、全面性和重要性，甚至可以一并考慮增設(shè)“監(jiān)察法規(guī)”一章，將其列于第三章“行政法規(guī)”之后、第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”之前，對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定問(wèn)題作出“專章”規(guī)定，從而為中國(guó)特色監(jiān)察法律規(guī)范體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果未來(lái)某一個(gè)時(shí)間修憲成為一種時(shí)代必然時(shí)，我們還建議在《憲法》上明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)，并在當(dāng)中列明國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，從而為國(guó)家監(jiān)察方法提供堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)。