何紹輝

(湖南省社會科學(xué)院 社會學(xué)所，長沙 410003)

城市社區(qū)治理作為一項系統(tǒng)工程，受到多重因素的影響和制約。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，“我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。”(1)《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第9頁。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變是推進城市社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)背景，這一背景既預(yù)設(shè)了城市社區(qū)治理的政策目標，也構(gòu)成了推進城市社區(qū)治理的前提和基礎(chǔ)。本文基于社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，主要分析城市社區(qū)治理的整體結(jié)構(gòu)，以及社會主要矛盾轉(zhuǎn)變帶給城市社區(qū)治理的影響。

一、城市社區(qū)治理的宏觀結(jié)構(gòu)背景

城市社區(qū)治理作為國家治理的重要組成部分，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的必要前提，也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。城市社區(qū)治理作為特定的政治與社會活動，受到特定社會客觀條件的制約，它建立在特定的經(jīng)濟社會發(fā)展水平基礎(chǔ)之上，與特定的社會背景密不可分。中國特色社會主義進入新時代，城市社區(qū)治理隨之面對新的宏觀社會結(jié)構(gòu)。

(一)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革

貫徹新發(fā)展理念，推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，就要樹立高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向，以此推進經(jīng)濟社會體制改革。提升發(fā)展質(zhì)量，推動經(jīng)濟發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，這是新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本要求。高質(zhì)量發(fā)展，標志著我國經(jīng)濟增長由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的速度依然重要，但發(fā)展的質(zhì)量被提升到更加重要的位置。我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)連續(xù)多年保持較高增長速度，各方面發(fā)展都取得了良好的成績。推進經(jīng)濟更加平穩(wěn)健康發(fā)展，就要注重質(zhì)量第一、效率優(yōu)先，就要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，注重把握好整體推進與重點突破的關(guān)系，把握好維護公平與講究效率的關(guān)系，切實推進經(jīng)濟發(fā)展由量的增加轉(zhuǎn)向質(zhì)的增長。

高質(zhì)量發(fā)展，并不只是針對經(jīng)濟增長指標的要求，同時也體現(xiàn)在改革發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生建設(shè)、風險防范等方面，是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總要求。高質(zhì)量發(fā)展，既是我國經(jīng)濟發(fā)展走向更高階段的客觀要求，也是我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的必然要求，還是我國現(xiàn)代化建設(shè)與民族復(fù)興的內(nèi)在要求。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上就是要貫徹新發(fā)展理念，讓人民共享改革發(fā)展成果，切實滿足人民日益增長的美好生活需要。因為“高質(zhì)量發(fā)展，是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展”(2)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》，北京：人民出版社、學(xué)習(xí)出版社，2019年，第112頁。。只有把做大“蛋糕”和分好“蛋糕”統(tǒng)一起來，把注重效率與推進公平結(jié)合起來，科學(xué)調(diào)整居民收入分配結(jié)構(gòu)，推進改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，才能切實解決收入差距過大、中等收入群體規(guī)模過小、發(fā)展不平衡等問題。

高質(zhì)量發(fā)展不僅呼喚高質(zhì)量增長，高質(zhì)量發(fā)展同時也呼喚高質(zhì)量治理，高質(zhì)量治理是推動和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。新時代人民群眾的美好社區(qū)生活需求，對高質(zhì)量城市社區(qū)治理提出了現(xiàn)實要求。推進城市社區(qū)高質(zhì)量治理，就是要讓社區(qū)業(yè)主能夠共享到改革發(fā)展成果，感受到社會公平正義，體會到基本權(quán)利的尊重。推動滿足廣大業(yè)主的美好社區(qū)生活需求、實現(xiàn)城市社區(qū)高質(zhì)量治理，既要重視城市社區(qū)治理中量的問題的解決，更要提升城市社區(qū)治理的質(zhì)，以城市社區(qū)治理質(zhì)量的提升來提高人民群眾對城市社區(qū)治理工作的滿意度，以此給人民群眾帶來更多的獲得感、滿足感和幸福感。城市社區(qū)治理只有真正實現(xiàn)了高質(zhì)量治理，才能契合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，才能因應(yīng)了城市治理的大勢。

(二)多元化發(fā)展導(dǎo)向的社會結(jié)構(gòu)演變

城市社區(qū)治理深嵌于特定的社會結(jié)構(gòu)之中，它的推進離不開特定社會基礎(chǔ)的支撐。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，中國社會發(fā)生巨大變化，社會變遷的速度前所未有，整個社會呈現(xiàn)出多元化發(fā)展導(dǎo)向，這給城市社區(qū)治理帶來了深刻影響，成為推進城市社區(qū)善治繞不開的社會結(jié)構(gòu)背景。

1.從倫理主導(dǎo)向契約主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在梁漱溟看來，倫理本位社會的主要特征是，“人類在情感中皆以對方為主(在欲望中則自己為主)，故倫理關(guān)系彼此互以對方為重；一個人似不為自己而存在，乃仿佛互為他人而存在者”(3)《梁簌溟全集》(第二卷)，濟南：山東人民出版社，2005年，第168頁。。在傳統(tǒng)的熟人社會中，人們往往通過一定的地緣、血緣、業(yè)緣等關(guān)系結(jié)合在一起，社會公眾之間的聯(lián)結(jié)方式主要以倫理為主導(dǎo)。在倫理本位的社會中，人們在乎的不僅僅是看得見的“經(jīng)濟利益”和“各種算計”，還有長遠的“情感投資”和“關(guān)系積累”，比如人情積累、面子擴散等。以倫理為主導(dǎo)的社會聯(lián)結(jié)，往往是一種天然形成的有機聯(lián)結(jié)，它所形成的社會，也往往是有機團結(jié)的社會。在有機團結(jié)的社會中，特定社會成員之間互動聯(lián)系多、聯(lián)結(jié)復(fù)雜。進入市場經(jīng)濟主導(dǎo)的社會后，人與人之間的聯(lián)結(jié)方式發(fā)生了變化，不同職業(yè)、不同愛好和沒有任何先天聯(lián)系的個體聚集到一起，彼此之間的聯(lián)結(jié)紐帶要么是強制性的行政式聯(lián)結(jié)，要么是互利性的利益式聯(lián)結(jié)。表面上，人與人之間的聯(lián)結(jié)方式更加多元了、復(fù)雜了，但實際上，互不相欠、一次性互動卻成為以契約為主導(dǎo)社會的常態(tài)。

2.從靜態(tài)社會向流動社會轉(zhuǎn)變。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的推進，社會要素從靜態(tài)化轉(zhuǎn)向流動性。在傳統(tǒng)社會中，人口、資源、戶籍等因附著于土地之上，流動較少，整個社會是一個生于斯長于斯死于斯的靜態(tài)社會。改革開放以來，我國流動人口規(guī)模快速增長，從1982年的657萬人(4)國務(wù)院第六次全國人口普查辦公室：《邁向全面小康社會的中國人口·全國卷》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2014年，第6頁。增長到2020年的約3.76億人(5)《第七次全國人口普查公報》(第七號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。這種大規(guī)模的人口流動，牽動的不僅是人口要素的流動，還有資金、物資等的流動，人流、物資流、資金流成為大流動社會的重要要素。城鄉(xiāng)流動的頻繁以及城鄉(xiāng)流動對鄉(xiāng)村和都市的雙向影響，使得無論是鄉(xiāng)村治理還是城市治理，都要考慮到社會流動所引致的巨變這一基本社會事實。社會流動給社會發(fā)展注入了活力，同時也給城市治理尤其是城市社區(qū)治理帶來了諸多挑戰(zhàn)。城市社區(qū)治理如何適應(yīng)人口大規(guī)模流動的現(xiàn)實，成為提升城市社區(qū)治理質(zhì)量、實現(xiàn)人民美好生活需要的基礎(chǔ)。

3.從超穩(wěn)定社會向風險社會轉(zhuǎn)變。隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化和城市化的快速發(fā)展，以及全球化的推進和科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新，中國日漸告別過去的超穩(wěn)定社會，風險成為社會發(fā)展中必須面對的重要議題。在世界現(xiàn)代化進程中，正如貝克所言，“也有越來越多的破壞力量被釋放出來，即便人類的想象力也為之不知所措”(6)[德]烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第17頁。。社會發(fā)展的不可知性、不確定性和不可預(yù)測性越來越多。對此，我們既要警惕黑天鵝事件，也要警惕灰犀牛事件。風險的普遍性，在城市社會中尤為明顯。因此，那些超大城市治理若處理不好，帶來的社會風險會非常嚴重。從超穩(wěn)定社會向風險社會的轉(zhuǎn)變，給城市社區(qū)治理同樣帶來了諸多治理難題，衍生出社區(qū)治理中的治理性風險、空間性風險和生活性風險。城市社區(qū)治理質(zhì)量提升，就要注重防范社區(qū)治理和發(fā)展中的各種可能風險。

(三)回應(yīng)型導(dǎo)向的國家與社會關(guān)系變革

國家與社會的關(guān)系是人類社會現(xiàn)代化進程中一對尤為重要的關(guān)系。中國國家與社會關(guān)系的變革在社會發(fā)展的各個階段呈現(xiàn)出不同的特征。在以小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的長期過程中，國家與社會的關(guān)系邊界不是特別清晰，國家治理體系和治理能力相對不足，“皇權(quán)不下縣”(7)最近有不少研究對此提出了質(zhì)疑：有論者以明清之際基層社會治理模式轉(zhuǎn)型這一核心命題為例，探討了清代縣轄政區(qū)的淵源、類型、空間分布，及其與基層行政、法律實踐、市鎮(zhèn)管理、錢糧征收、州縣置廢、地區(qū)開發(fā)的復(fù)雜關(guān)系，力圖從中國本土行政實踐中尋找到清末以來縣以下區(qū)劃的歷史淵源，對“皇權(quán)不下縣”相關(guān)理論進行了反思。具體可參見：胡恒：《皇權(quán)不下縣？——清代縣轄政區(qū)與基層社會治理》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2015年版。的同時也存在“皇權(quán)很難治縣”，導(dǎo)致出現(xiàn)“天高皇帝遠”的治理狀態(tài)，呈現(xiàn)出“弱國家—弱社會”的特征，國家極少進入社會。中華人民共和國成立之后的頭七年，我國逐步建立起來的經(jīng)濟體制基本參照蘇聯(lián)模式，雖然在總體上依據(jù)馬克思主義的傳統(tǒng)經(jīng)濟理論，但又明顯形成自己的特點；同時，社會被高度組織化，呈現(xiàn)出“強國家—弱社會”的特征。1978年改革開放以來的重大決定，改變了既往國家與社會的關(guān)系樣態(tài)，中國社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展呈現(xiàn)出新的互動模式，國家不再全方位包辦社會，“單位制”解體，社會自主性增強，各種社會力量不斷生長，呈現(xiàn)出“強國家—強社會”的特征。國家對社會進行有力整合，可以調(diào)配資源開展社會治理，推動社會發(fā)展。同時，各種社會力量不斷壯大，成為社會治理與國家發(fā)展中重要的主體之一。

我們國家與社會關(guān)系的變革，具體體現(xiàn)為政府與民眾關(guān)系的變化，也就是政府更加重視對社會需求的回應(yīng)，更加注重對人民群眾美好生活需要的滿足。在這個過程中，“回應(yīng)型政府”“服務(wù)型政府”建設(shè)的呼聲高漲。政府回應(yīng)，就是政府對民眾所提出的需求和問題進行積極、敏銳、及時地回應(yīng)和回復(fù)。回應(yīng)型政府有以下特征：它是一種合作型行政，是一種服務(wù)行政，是一種積極的行政，是一種動態(tài)的行政，是一種自省的行政，是一種“生態(tài)型”的行政(8)劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第299-301頁。?；鶎又卫黼x老百姓最近，與老百姓關(guān)系最為緊密，那么，確保基層治理堅守正確方向，緊緊回應(yīng)民求、贏得民意、匯聚民智，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，應(yīng)是回應(yīng)型政府構(gòu)建的題中之義?；貞?yīng)型政府也為基層治理回應(yīng)民眾訴求提供了重要方向，如北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”以黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新就是積極探索，很好地解決了政府有效呼應(yīng)民眾訴求的問題。

二、城市社區(qū)治理的中觀發(fā)展環(huán)境

城市社區(qū)治理作為社會治理的主要方面，與社會發(fā)展政策及其改革背景密切相關(guān)。分析和理解城市社區(qū)治理，不能脫離城市社區(qū)治理所處的中觀發(fā)展環(huán)境。總體來看，當前我國城市社區(qū)治理的中觀發(fā)展背景中既有良好機遇，也有不少制約因素。

(一)從配給制到市場化：城鎮(zhèn)住房制度改革

1.城鎮(zhèn)住房的配給政策?；趯ψ》繉傩哉J知的不同，我國住房體制改革經(jīng)歷了幾個不同的發(fā)展階段。從中華人民共和國成立到改革開放，主要關(guān)注的是住房的居住屬性，城市住房主要為滿足和保障城市居民的基本居住需求。因此，在新中國成立后，我國很長一段時間實行的是配給制的福利分房。以配給制為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)住房福利分配制度，是與我國的“單位制”緊密結(jié)合在一起的。在某種程度上，單位福利的好壞基本決定了住房條件的優(yōu)劣。從總體上看，這一階段我國住房政策雖然保障了居民的基本住房需求，但由于經(jīng)濟發(fā)展整體水平和資源配置效率都比較低，因此，城鎮(zhèn)居民住房條件和水平整體上不高。到1978年時，我國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積僅為6.7平方米(9)住建部：《中國城鎮(zhèn)居民人均住房面積達39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房體系》，《經(jīng)濟觀察報》2021年8月31日。，還遠遠不能滿足人民群眾對基本物質(zhì)文化的需求。

2.城鎮(zhèn)住房的市場化改革。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人民群眾收入水平的提高，城鎮(zhèn)居民對住房提出了新的需求，以市場化為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)住房體制改革也呼聲高漲。城鎮(zhèn)住房市場化經(jīng)過初步探索之后，從1986年開始真正推進住房制度改革。1998年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號)明確提出“開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化……擴大個人住房貸款的發(fā)放范圍”(10)《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/gwywj/200611/t20061101_155362.html。等，標志著我國運轉(zhuǎn)數(shù)十年的福利住房政策的終結(jié)和住房商品化的全面開啟。住房商品化的改革，使得我國城鎮(zhèn)住房如雨后春筍般涌現(xiàn)。到2019年，我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到39.8平方米(11)住建部：《中國城鎮(zhèn)居民人均住房面積達39.8平方米(2019) 已建成世界最大保障房體系》，《經(jīng)濟觀察報》2021年8月31日。，相比1978年時增加了33.1平方米。

3.城市社區(qū)的陌生化治理。正是住房制度的市場化導(dǎo)向改革，城鎮(zhèn)商品房不斷涌現(xiàn)，住房問題的解決慢慢地從單位供給變?yōu)槭袌鲑徺I。城市商品房的銷售，比照的不是單位或級別，而是個體的經(jīng)濟可承受能力。因此，在商品房推出時，一些經(jīng)濟條件較好的城鎮(zhèn)居民紛紛搬進商品房小區(qū)。與此同時，隨著住房市場的日益成熟和擴大，大中城市商品房成為城鎮(zhèn)居民和部分進城務(wù)工人員的消費品。由商品房建設(shè)、交易和居住所構(gòu)建而形成的小區(qū)，多半為陌生人社區(qū)。城市社區(qū)的陌生化，使得城市社區(qū)治理面臨諸多的新情況新問題，也需要及時創(chuàng)新城市社區(qū)治理(12)何紹輝：《陌生人社區(qū)：整合與治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017年，第51-74頁。。

(二)從管理到治理：社會治理方式變革

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化改革的目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這次全會公報用“治理”代替了“管理”，不僅標志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，也標志著社會治理理念的轉(zhuǎn)變。公報中多次提出“創(chuàng)新社會治理體制”“改進社會治理方法”“提高社會治理水平”等，無不反映出我國社會治理理念上的創(chuàng)新。

習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”(13)中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：人民出版社、學(xué)習(xí)出版社，2014年，第116頁。我們推進社會管理轉(zhuǎn)向社會治理，首先，創(chuàng)新社會治理理念，既要科學(xué)地管控好社會，保持社會運轉(zhuǎn)有序，又要注重發(fā)揮社會治理中人的積極性，確保社會有活力；既要注重從最廣大人民群眾的需要和對美好生活的向往出發(fā)開展治理活動，又要提高社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，創(chuàng)新社會治理途徑。其次，創(chuàng)新社會治理體制，解決好社會治理所面臨的一些深層次的矛盾和問題，通過全面深化改革推進傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變，堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的體制機制，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、社會的協(xié)同作用、公眾的參與作用和科技的支撐作用。再次，改進社會治理方式，深入研究社會治理這門科學(xué)，把社會治理放在各級黨委和政府工作的重要位置來抓，一把手負總責，堅持把系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。最后，推進社會治理重心下移，注重治理資源向基層一線傾斜，注重抓好城市社區(qū)治理和農(nóng)村社會治理創(chuàng)新，做好流動人口管理和服務(wù)工作，真正把基層治理工作做實做牢。

推進城市社區(qū)治理創(chuàng)新，是社會治理的重要方面，也是社會治理的重點和難點所在。在社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的當下，推進城市社區(qū)管理向城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，是社會治理新形勢的要求。城市社區(qū)治理，通俗地說，就是為群眾做好管理和服務(wù)，增強群眾的歸屬感、獲得感、幸福感和安全感。城市社區(qū)治理做得好，不僅能夠獲得群眾認可，更能為國家治理奠定根基。因此，社會治理要求城市社區(qū)治理工作要注重創(chuàng)新體制機制，改進治理方式，以滿足廣大人民群眾對美好社區(qū)生活的需求。

(三)從特大到超大：城市治理規(guī)模擴張

1.城市規(guī)模不斷擴張。城市作為現(xiàn)代化的重要產(chǎn)物，寄托著人們對美好社會生活的向往。“城市，讓生活變得更加美好”成為改革者推進現(xiàn)代化的動力，也成為人們紛紛涌入城市的不竭推力。中華人民共和國成立以來尤其是改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化成為社會變遷的主旋律，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市規(guī)模越來越大。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》(國發(fā)〔2014〕51號)進行劃分，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。截至2020年11月，我國有上海、北京等7個超大城市和武漢、東莞等14個特大城市(14)國家統(tǒng)計局：《經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，《求是》2021年第18期。。特大城市、超大城市因教育資源、醫(yī)療資源和就業(yè)機會等的集中，不僅成為人口聚集中心，也成為資源要素流動和匯集的中心。

2.特大、超大城市亟需創(chuàng)新社區(qū)治理模式?！疤卮蟪鞘刑N藏著我國由傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜變化，其社會治理的主體、機制和模式在實踐中都發(fā)生著較為明顯的改變，一些新的組織力量正在成長，傳統(tǒng)的治理主體本身在經(jīng)歷著角色轉(zhuǎn)型和工作機制的再思考。新元素的進入促成了特大城市社會治理模式的更新，一些更加適應(yīng)城市社區(qū)居民生活的治理模式正在生成?！?15)孫莉莉：《特大城市社會治理：立足基層社區(qū)的考察》，上海：上海交通大學(xué)出版社，2018年，第11頁。超大城市人口、資源高度聚集，社會空間相對局促，迫使其治理需要走出一條新路，以適應(yīng)發(fā)展需要。

3.超大城市中社區(qū)治理模式的探索。在超大城市人口規(guī)模和空間規(guī)模同時擴張的過程中，作為其根基的城市社區(qū)人口和空間規(guī)模也越來越大。超大城市治理，不僅在城市治理層面需要做出及時回應(yīng)，在社區(qū)治理上更需創(chuàng)新體制機制。近年來，超大城市在“治理重心下移”和打造“共建共治共享的社會治理格局”中，堅持把城市治理尤其是城市社會治理的重心放在基層，注重加強城市社區(qū)治理體系建設(shè)，創(chuàng)新城市社區(qū)治理體制機制，在社區(qū)治理中積極回應(yīng)人民群眾對美好生活的需求，探索了超大城市社區(qū)治理的一些好經(jīng)驗好做法(16)比如，擁有1430個社區(qū)的武漢市，以“全周期管理”理念為引領(lǐng)，以黨建引領(lǐng)為抓手，以機制創(chuàng)新為突破口，書寫了超大城市社區(qū)治理的武漢答卷。見柳旭：《超大城市社區(qū)治理的武漢答卷》，《中國社會報》2021年3月19日。。

三、城市社區(qū)治理的微觀社會基礎(chǔ)

城市社區(qū)治理，就是在城市社區(qū)范圍內(nèi)開展治理。城市社區(qū)社會性質(zhì)的變化、城市社區(qū)治理體制機制的變遷和城市居民需求的變革等都構(gòu)成了城市社區(qū)治理的微觀基礎(chǔ)。城市社區(qū)治理，就是在這些微觀因素的變動變化之中展開的。離開了城市社區(qū)治理的微觀基礎(chǔ)，城市社區(qū)精細化治理就不可持續(xù)，社區(qū)治理質(zhì)量提升就是一句空話。

(一)城市社區(qū)陌生化加劇

1.由熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)中國社會中，不論是鄉(xiāng)村社會還是城市社會，由于社會流動較慢，社會成員居住地點相對穩(wěn)定，社會分化不夠明顯，社會成員之間互動頻繁。因此，特定區(qū)域內(nèi)的人彼此熟悉，由此所形成的社會被稱之為熟人社會。熟人社會中，關(guān)系、人情、面子等往往是其主導(dǎo)性規(guī)則，“打個招呼就是了，還用得著多說么？”(17)費孝通：《費孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009年，第112頁。然而，改革開放以來尤其是城鄉(xiāng)自由流動大規(guī)模啟動以來，城鄉(xiāng)之間的壁壘消除，“單位制”解體，不僅城市單位制社會中的“熟悉”度下降，城市熟人社會瓦解，即便是鄉(xiāng)村社會也呈現(xiàn)出“半熟人社會”(18)賀雪峰：《論半熟人社會——理解村委會選舉的一個視角》，《政治學(xué)研究》2000年第3期。的特征，整個社會日漸陌生化，陌生人社會成為社會的主要類型。與熟人社會不同，陌生人社會的運作規(guī)則主要是以契約、規(guī)則為主，“講程序、按規(guī)則”成為首選。

2.城市社區(qū)的陌生化加劇。在城市社區(qū)，由于單位制解體，住房主要由市場交易而非單位分配所得。尤其是以商品房小區(qū)為主的城市社區(qū)，因為業(yè)主來源多元化，大部分小區(qū)成員之間彼此不太熟悉，甚至從未謀面，僅僅因為房屋產(chǎn)權(quán)而成為相關(guān)群體。社區(qū)成員的異質(zhì)性，導(dǎo)致城市社區(qū)陌生化，這不僅出現(xiàn)在以商品房小區(qū)為主的社區(qū)，即便是單位制社區(qū)，也日漸陌生化。隨著單位公房可以上市交易，大部分城市單位制社區(qū)中陌生人闖入成為常態(tài)。一些單位制小區(qū)，除了小部分人是原有單位成員，大部分要么是新購買者，要么是租住戶，彼此之間缺乏地緣、業(yè)緣聯(lián)系，陌生化日益加劇。

3.城市社區(qū)的陌生化帶來治理難題。城市社區(qū)的陌生化，不僅使得城市社區(qū)社會資本下降，社會信任感降低，更使得城市社區(qū)治理面臨一些新的難題，如社區(qū)治理重心轉(zhuǎn)移難題、社區(qū)公共道德培育與建構(gòu)難題、社區(qū)整合能力提升難題、社區(qū)建設(shè)參與難題、社區(qū)空間沖突化解難題、業(yè)主維權(quán)行動困境等(19)何紹輝：《陌生人社區(qū)：整合與治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2017年，第52-69頁。。推進城市社區(qū)治理創(chuàng)新，提升城市社區(qū)治理質(zhì)量，要立足城市社區(qū)社會性質(zhì)的內(nèi)在變化，積極回應(yīng)陌生人社區(qū)建設(shè)中諸如認同、信任和沖突等議題，以此推動城市社區(qū)居民需求的滿足。

(二)社會治理重心向基層社區(qū)下沉

城市社區(qū)是城市居民安居樂業(yè)的家園，是城市社會和諧穩(wěn)定的基石。中華人民共和國成立70多年來尤其是改革開放40多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二，人民群眾生活水平顯著提高，綜合國力和整體實力大幅度提升。同時，在社會治理和社會建設(shè)領(lǐng)域成績也非常顯著，社會治理制度建設(shè)邁出堅實步伐，社會建設(shè)重要性日益提升，社會建設(shè)思路越來越清晰，社會建設(shè)成效越來越明顯。但相比經(jīng)濟建設(shè)的輝煌業(yè)績，我國社會建設(shè)相對滯后，社會治理離善治還有一定距離。正如陸學(xué)藝曾經(jīng)指出：“我國社會建設(shè)比經(jīng)濟建設(shè)差了15年，加快社會建設(shè)的步伐非常重要?！?20)陸學(xué)藝：《我國社會建設(shè)比經(jīng)濟建設(shè)差了15年》，《人民論壇》2009年第19期。

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。推進社會建設(shè)，需要抓住基層基礎(chǔ)，把治理重心下移到社區(qū)一級，落實到人民群眾身邊。對此，黨和政府已高度重視并不斷推動社會治理重心的下移。推進社會治理重心下移，是我國加強和創(chuàng)新社會治理的重要體現(xiàn)，是新時代社會建設(shè)的必然要求，也給城市社區(qū)治理帶來了新的契機。一方面，隨著國家對城市社區(qū)治理的重視，治理資源越來越多地下沉到社區(qū)，新的以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、技術(shù)支撐為特征的社區(qū)治理體制正在形成，城市社區(qū)治理面臨難得的機遇。國家不斷加強城市社區(qū)治理頂層設(shè)計，制定和下發(fā)推動城市社區(qū)治理的相關(guān)制度規(guī)定，推進社區(qū)減負，賦權(quán)基層社區(qū)，優(yōu)化基層社區(qū)資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，我國城市基層社區(qū)“治理寶典”越來越多，社區(qū)人和事的匹配度越來越高。另一方面，社區(qū)層面的創(chuàng)新行動和舉措日漸增多，社區(qū)治理創(chuàng)新案例在全國各地涌現(xiàn)，社區(qū)治理活力爭相迸發(fā)，社區(qū)治理質(zhì)量越來越高。比如，浙江省淳安千島湖鎮(zhèn)以基層組織力提升為突破點，創(chuàng)新以社區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)為主要力量的社區(qū)治理模式，全面形成政府與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的基層治理新格局，有效破解了當?shù)亍安疬w安置人口多、外來務(wù)工人員多、城市升級項目多”的治理壓力(21)竇瀚洋、劉愷：《細化責任清單 量化服務(wù)考核》，《人民日報》2020年10月26日。。城市社區(qū)治理的微觀變化，各地治理創(chuàng)新的鮮活案例，為社會治理重心下移奠定了良好的社會基礎(chǔ)，提供了豐厚的典型經(jīng)驗。

(三)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展呼喚融合治理

鄉(xiāng)村是中國傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)和主要社會形態(tài)，費孝通曾用“鄉(xiāng)土中國”一詞對其進行了高度概括。他指出：“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的，鄉(xiāng)下人是中國社會的基層?！?22)費孝通：《費孝通全集》(第6卷)，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009年，第108頁。在鄉(xiāng)土中國，人的社會流動少，人們與土地的關(guān)系尤為緊密，那是一個生于斯、死于斯的社會，是一個無訟的、禮治的和熟悉的社會。在鄉(xiāng)土中國時代，都市社會同樣是一個熟人社會，社會關(guān)系構(gòu)成、社會治理等與鄉(xiāng)土中國相差無幾。

近年來，伴隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化規(guī)模的持續(xù)擴大，越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力涌入城市，成為城鄉(xiāng)流動人口或新市民。截至2020年11月，中國城市化率已達到63.4%(23)《第七次全國人口普查公報》(第七號)，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html。。當前，不僅中國農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了根本性變化，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性變化，鄉(xiāng)土中國開始正式轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)中國(24)劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國——中國轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期。?！爸袊艽?。不過我們這個很大的國家，可以說只有兩塊地方：一塊叫城市，另外一塊叫鄉(xiāng)村。中國人口也很多，不過十數(shù)億中國人，也僅分為兩部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫鄉(xiāng)下人。這樣看，城鄉(xiāng)中國、中國城鄉(xiāng)，拆開并攏，是一回事?！?25)周其仁：《城鄉(xiāng)中國》，北京：中信出版社，2017年，第Ⅶ頁。在城鄉(xiāng)中國，不僅農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)生分殊，農(nóng)村異質(zhì)性不斷增加，都市社會同樣受到影響。這種影響的機制，正是鄉(xiāng)村與城市人口的流動。正如費孝通所言：“若是都市和鄉(xiāng)村間人口流動，只是一方面的，或者說，若人口只是從鄉(xiāng)村向都市的流動，則鄉(xiāng)村的社會變遷可以和都市不發(fā)生嚴重的關(guān)系。因為若是沒有人從都市中流動到鄉(xiāng)村中去，鄉(xiāng)村中的人民就不會因都市中人民生活方式的改變而受到影響?！?26)費孝通：《費孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009年，第127頁。換言之，在費孝通看來，“都市和鄉(xiāng)村間人口的流動常是雙方的，雖則雙方流動的速率不同”(27)費孝通：《費孝通全集》(第1卷)，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009年，第127頁。。

由于城鄉(xiāng)流動和影響的這種雙向性，2017年，中共中央、國務(wù)院在考慮城鄉(xiāng)社區(qū)治理時，將城市社區(qū)治理和鄉(xiāng)村社區(qū)治理融合在一起，頒布了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(中發(fā)〔2017〕13號)，就全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確要求。因此，在分析和考量城市社區(qū)治理時，要考慮城鄉(xiāng)人口流動這一社會事實，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的角度來思考城鄉(xiāng)社區(qū)治理方案。新時代的城市社區(qū)治理，必然是促進大多數(shù)人參與的治理，其旨歸是促進更多的城鄉(xiāng)流動人口更好地融入城市、融入社區(qū)。

(四)居民社區(qū)生活需求發(fā)生根本性變化

城市，是人類文明發(fā)展與變遷的產(chǎn)物，是讓生活變得更美好的地方。我國城市萌芽于原始社會末期，初步形成于夏商時期，周代的營城制度就是早期城市發(fā)展的重要形態(tài)。在城市萌芽時期，城邑空間布局被納入禮制軌道，人們慢慢地聚集到城市里生活。到了唐代，我國開始出現(xiàn)人口過百萬的城市，唐都長安城當時的人口接近200萬，流動人口也有數(shù)十萬。到清朝末期，開始引入現(xiàn)代西方城市制度，“市”的建制進入行政體制，地方則開始實施城鄉(xiāng)分治?？梢哉f，在城市發(fā)展早期，人們居住在城市主要是基于安全的需要，如抵御自然災(zāi)害、防止侵擾等。隨著人類文明的發(fā)展和社會的進步，人們居住在城市有了更多更高的需求，如交流交往、教育醫(yī)療、居住質(zhì)量等。為了更好地生活或為了生活得更好，成為人們選擇和居住在城市的重要理由。

在社會生產(chǎn)力水平較低、物質(zhì)財富較匱乏的時期，人們的社區(qū)生活需求大多停留于安全、住房等物質(zhì)層面，這也是人民群眾的物質(zhì)文化需要在社區(qū)生活與治理層面的折射。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷深入，社會生產(chǎn)力水平不斷提高，人民群眾的基本物質(zhì)文化需要和社區(qū)生活需要得到了滿足。據(jù)統(tǒng)計，2016年時，全國居民人均住房建筑面積已達40.8平方米(28)《居民人均住房建筑面積達40.8平方米——我家的房子更敞亮了(一圖說五年)》，《人民日報》2017年10月7日。。隨著中國特色社會主義進入新時代，人們對美好生活的需要開始上升為主要訴求，在微觀層面體現(xiàn)在，從對有房住轉(zhuǎn)為希望住得更好更舒心，從安全的需要開始慢慢轉(zhuǎn)為對環(huán)境、文化和認同等的需要。要而言之，隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民群眾的社區(qū)生活需求發(fā)生了根本性變化，即從低水平、低層次的基本社區(qū)生活需求，開始轉(zhuǎn)向高層次、高水準的美好社區(qū)生活需求。這不僅是需求內(nèi)容的變化，即從單純的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向物質(zhì)需求、環(huán)境需求和文化需求兼具；也是需求層次的變化，即從單純的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向更高的精神需求；還是需求結(jié)構(gòu)的變化，即不同階層和社會位置的人對物質(zhì)需求、心理需求、認同需求等方面的需求結(jié)構(gòu)不同。

在社會生產(chǎn)力水平較低、人民群眾的物質(zhì)文化需要還未完全滿足的情況下，人民群眾對城市社區(qū)管理和服務(wù)工作的需求較為單一。當人民群眾的社區(qū)生活需求發(fā)生轉(zhuǎn)變后，城市社區(qū)管理和服務(wù)工作同樣需要轉(zhuǎn)型，需要更加精細化。以物業(yè)服務(wù)為例，與滿足人民群眾美好生活的需要相比，當前我國優(yōu)質(zhì)的物業(yè)企業(yè)和服務(wù)明顯不足，行業(yè)標準和服務(wù)水準有待提升，物業(yè)管理較多、服務(wù)較少的現(xiàn)象還時有存在。

我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變后，人民群眾對治理主體的多元化、主體關(guān)系的多樣化、運作方式的網(wǎng)格化和參與主體的廣泛性等提出了新的要求。比如，就治理主體看，單一社區(qū)治理主體只能滿足社區(qū)居民簡單的、低層次的社區(qū)生活需求，而對于多樣化、高層次、高水平的社區(qū)生活需求的滿足，就需要社區(qū)黨組織、基層政府、社會組織、居民群眾等形成一個多元的、相互合作的統(tǒng)一體，充分發(fā)揮各自的功能和作用，共同構(gòu)筑起城市社區(qū)治理的大格局。社會主要矛盾和城市居民社區(qū)生活需求的變化，對城市社區(qū)治理能力建設(shè)也提出了新要求，主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，城市社區(qū)治理要善于捕捉和發(fā)現(xiàn)人民群眾社區(qū)生活需求的變化，并全面準確地對其定位，這是積極有效回應(yīng)變化進而采取有針對性措施的基礎(chǔ)；另一方面，要善于回應(yīng)和應(yīng)對人民群眾對城市社區(qū)治理工作提出的新要求，從滿足人民群眾美好社區(qū)生活需要的角度去加強社區(qū)治理，搞好社區(qū)服務(wù)。

四、結(jié)語

社區(qū)是居民生活的基本單位，是國家治理的基本單元，是基層治理的重點所在。社區(qū)治理關(guān)系到居民美好生活需求的達成，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要注重加強和創(chuàng)新城市社區(qū)治理。加強和創(chuàng)新城市社區(qū)治理，就要立足我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的大背景，以居民社區(qū)需求變化為起點，聚焦人民群眾對美好社區(qū)生活的需要，把握社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的整體變化，采取與社區(qū)社會性質(zhì)轉(zhuǎn)變、社區(qū)治理體制變革相適應(yīng)的城市社區(qū)治理策略。唯有立足社區(qū)治理的宏觀背景、中觀環(huán)境和微觀基礎(chǔ)，抓住社區(qū)居民的美好社區(qū)生活需求，精準推進城市社區(qū)治理，城市社區(qū)治理的政策才能真正發(fā)揮實效，社區(qū)治理的目的才會實現(xiàn)，社區(qū)的善治才有可能。