宋佳寧，陸 旭

(天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387；天津市人民檢察院 第二檢察部，天津 300222)

一、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的形成

(一)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式的基本界定

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式，是指聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各利益關(guān)系主體，以法律手段為載體，對域內(nèi)環(huán)境污染治理的客體、各權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行規(guī)范和調(diào)整，最終實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境水平的整體提升(1)張海榮、方印、吳羽綸：《我國環(huán)境治理的法律模式選擇：硬法和軟法優(yōu)化組合》，《福建行政學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。。一般來說，區(qū)域內(nèi)各地方政府因相似的地緣、親緣、氣候、地理環(huán)境等因素，存在“一損俱損、一榮俱榮”的休戚相關(guān)性(2)崔晶：《生態(tài)治理中的地方政府協(xié)作：自京津冀都市圈觀察》，《改革》2013年第9期。。

從國內(nèi)外實踐可知，區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法律模式主要分三類。第一種模式是中央政府主導(dǎo)的自上而下的區(qū)域協(xié)同治理機構(gòu)，此種治理模式具有行政強制性特點。英國就是此種模式的典型代表。第二種模式是由區(qū)域內(nèi)各地方政府主動形成的以區(qū)域環(huán)境污染治理為目的的自愿性區(qū)域協(xié)作治理模式，此種模式主要以各參與主體間簽署的“契約”或市場導(dǎo)向為前提，各協(xié)同主體之間為平等的協(xié)作關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實踐中，美國跨域管理機構(gòu)就是此類典型。第三種模式為上述兩種模式的綜合，即初期的協(xié)同治理模式由中央政府統(tǒng)籌構(gòu)建，協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組與各參與主體之間形成一定程度的上下級領(lǐng)導(dǎo)和管理關(guān)系。當協(xié)作工作逐漸步入正軌之后，中央政府的主導(dǎo)作用逐漸轉(zhuǎn)移給區(qū)域內(nèi)各地方政府，此時的協(xié)同工作更類似于“契約型”協(xié)同治理，更強調(diào)各參與主體的主動性及積極性。從京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的發(fā)展軌跡來看，更類似于第三種模式。究其原因，與京津冀三省市均為省級別的特殊構(gòu)成形態(tài)有關(guān)。京津冀三省市政府均屬省級別，相互之間并不存在上下級隸屬關(guān)系。盡管北京市作為首都具有更為獨特的政治地位，但其行政級別并不高于天津市與河北省，因此，由北京市作為京津冀大氣污染協(xié)同治理機制的“老大哥”并不名正言順，也并不能得到津冀兩地的主動配合。此外，三省市之間因其行政同級的特性及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似等特點，相互間的競爭關(guān)系大于合作關(guān)系，而且鑒于區(qū)域大氣污染治理成本高、效果顯現(xiàn)慢等因素，京津冀三省市很難從內(nèi)部自動形成區(qū)域協(xié)同治理的“牽頭人”。故只能依賴中央政府的政治動員和強力介入才可確保協(xié)同機構(gòu)的成立及運行(3)楊志云、毛壽龍：《制度環(huán)境、激勵約束與區(qū)域政府間合作——京津冀協(xié)同發(fā)展的個案追蹤》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。。因此，京津冀區(qū)域協(xié)同治理機制形成初期，中央政府的牽頭是必要的。隨著協(xié)同機制的建立及逐步完善，京津冀三省市較為獨立的平級優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，此時可逐漸轉(zhuǎn)化以三省市協(xié)商模式為主的“契約型”協(xié)同機制。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理機制發(fā)展軌跡

國內(nèi)外的污染治理經(jīng)驗表明，以行政區(qū)劃為界限的大氣污染屬地治理模式對于解決域內(nèi)重復(fù)污染及跨境交叉污染問題幾乎無能為力(4)潘曉濱：《跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑——基于美國RGGI模式的思考》，《法學(xué)論壇》2018年第4期。。正因如此，京津冀地區(qū)很早就摒棄了由單一地方政府進行的“獨立減排”的模式，成為較早開展大氣污染協(xié)同治理的地區(qū)之一。早在2004年，京津冀作為我國大氣污染的重災(zāi)區(qū)開始試點啟動區(qū)域大氣污染防治的協(xié)同治理工作(5)常紀文：《聯(lián)防聯(lián)控，借鑒與創(chuàng)新要統(tǒng)一》，《環(huán)境經(jīng)濟》2015年第2期。。但從結(jié)果上看，早期協(xié)同治理的效果并不明顯。直到2008年北京奧運會籌備階段，為保障賽事期間的空氣質(zhì)量，首次提出京津冀大氣污染“聯(lián)防聯(lián)控”的概念(6)戴亦欣、孫悅：《基于制度性集體行動框架的協(xié)同機制長效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制為例》，《公共管理與政策評論》2020年第4期。，成果顯著?！皧W運藍”不僅驚艷了全國人民，也驚艷了世界。此后在每次重大活動中，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控對區(qū)域空氣質(zhì)量的保障都起到了極大的作用，活動期間區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善有目共睹。但在“奧運藍”“APEC藍”“閱兵藍”的背后，京津冀三省市及周邊城市也付出了巨大的代價。例如，重大活動前兩周，各地就已開始采取一系列“史上最嚴”的控排減排措施：包括重污染企業(yè)停工停產(chǎn)或限工限產(chǎn)、部分工地停工、城市道路采取單雙號限行、公車封存，甚至部分城市調(diào)休放假等。此種因大型重要活動而采取的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施，對于短期內(nèi)空氣污染治理具有見效快且好的效果，但因上述措施均屬不計較成本地非可持續(xù)性措施，不會也不可能長期實行。因此，此種短期性的“聯(lián)防聯(lián)控”措施并非真正意義上的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制。2013年開始，京津冀大氣污染協(xié)同治理機制開始將周邊城市和地區(qū)也納入進來，目前已形成“七省市八部委”在內(nèi)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)同治理機制(7)魏娜、孟慶國：《大氣污染跨域協(xié)同治理的機制考察與制度邏輯——基于京津冀的協(xié)同實踐》，《中國軟科學(xué)》2018年第10期。。

京津冀大氣污染協(xié)同治理機制的基礎(chǔ)是相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件。早在2010年，國務(wù)院已出臺專項文件將該區(qū)域列為“國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實踐的重點區(qū)域”(8)肖建華：《省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間邏輯》，《探索》2020年第5期。。但此時的文件只泛泛提到建立“聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域”，并未詳細規(guī)定具體實施細則。2013年，以“大氣十條”(9)2013年9月10日，國務(wù)院引發(fā)《大氣污染防治行動計劃》。因該計劃內(nèi)容共計十條，又被稱為“大氣十條”。《計劃》中較為具體的提出京津冀等區(qū)域大氣污染防治行動目標及方案。其中，第八條明確提出“建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”的任務(wù)及要求。為基礎(chǔ)成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(以下簡稱“協(xié)作小組”)，京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作有了名義上的“領(lǐng)頭羊”。但由于“協(xié)作小組”在職責(zé)分工、責(zé)權(quán)分配等方面的規(guī)定較為含糊，在具體實施過程中，缺乏指導(dǎo)性文件的引領(lǐng)導(dǎo)致協(xié)同機制名存實亡，多半淪為松散的會議機制或會商機制。由“協(xié)作小組”制定并頒布的《宣言》《協(xié)議》等也多因缺乏強制力而無法發(fā)揮應(yīng)有的效用。2015年，京津冀三地環(huán)保部門簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，打破了三地割裂和分散的環(huán)境污染治理模式。但從內(nèi)容上看，《協(xié)議》并未在地方政府間、政府和企業(yè)之間建立有效的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制(10)胡一凡：《京津冀大氣污染協(xié)同治理困境與消解——關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動策略、治理結(jié)構(gòu)》，《大連理工大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2020年第2期。。從本質(zhì)上看，《框架協(xié)議》僅為地方政府機構(gòu)之間的“契約”，本身并不具有法律上的強制約束力，也無權(quán)就不履行協(xié)議的行為實施懲罰性措施，故當時的協(xié)同工作只能依靠參與主體的自覺，實施效果欠佳。針對上述問題，2016年新《大氣污染防治法》專門作了回應(yīng)，即“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”(11)中國發(fā)展門戶網(wǎng)：《如何建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制？》，http：//cn.chinagate.cn/news/2016-01/07/content_37480190.htm。。對于重點區(qū)域主管部門、重點區(qū)域設(shè)置方式、行動計劃、防控目標、重點防治任務(wù)和措施、獎懲機制等均作了明確規(guī)定，首次在法律層面明確了京津冀地區(qū)大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機制的要求，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制的建立奠定了更為堅實的法律基礎(chǔ)。

(三)京津冀大氣污染協(xié)同治理機制的核心

京津冀大氣污染協(xié)同治理機制是以中央政府牽頭建立的，區(qū)域內(nèi)地方政府參與配合，具有強制性及非自愿性特點的“自上而下”的區(qū)域協(xié)同治理機制。在制定區(qū)域環(huán)境污染綜合治理方案方面，京津冀三省市已經(jīng)形成較為完善及持續(xù)性會商模式及聯(lián)防聯(lián)控機制，特別是在具體實施細則上做得較好。連續(xù)數(shù)年，京津冀三省市政府會同中央部委及相關(guān)主管部門，聯(lián)合發(fā)布京津冀及周邊地區(qū)環(huán)境污染防治行動計劃年度實施方案、大氣污染治理年度實施方案、秋冬季大氣污染綜合治理方案、重污染天氣應(yīng)急預(yù)警方案、機動車超標排放聯(lián)合執(zhí)法等具體實施細則。一般來說，協(xié)同治理機制的核心和“頭腦”為“協(xié)作小組”?！皡f(xié)作小組”的主要工作職責(zé)包括協(xié)同治理機制日常工作、各協(xié)同主體的協(xié)調(diào)工作、協(xié)同治理工作規(guī)則的制定、具體協(xié)同任務(wù)的分配與監(jiān)督等。因此，協(xié)同治理機制的運轉(zhuǎn)是否正常與“協(xié)作小組”的工作密切相關(guān)。強有力的協(xié)同治理小組能夠為協(xié)同治理工作提供良好的工作環(huán)境及高效的工作效率，為協(xié)同治理工作成果的取得起到事半功倍的作用。

1.初期階段：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。2013年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立，成員由北京市、天津市、河北省、原環(huán)保部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部組成。協(xié)作小組的工作主要以“小組會議”“專題會議”或“聯(lián)席會議”方式開展，完成協(xié)同治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和任務(wù)分配。在前北京市環(huán)保局內(nèi)設(shè)“協(xié)作小組”辦公室，主要從事具體協(xié)調(diào)工作。在具體運作上，負責(zé)具體協(xié)調(diào)工作的北京市環(huán)保局并非“協(xié)作小組”的“領(lǐng)導(dǎo)”，無權(quán)向各組織成員下達命令，僅承擔(dān)成員間工作任務(wù)、工作精神的“上傳下達”、會議安排等會務(wù)工作?！皡f(xié)作小組”開會時間一般以成員中主要領(lǐng)導(dǎo)人的空閑時間為主，且大部分協(xié)作會議內(nèi)容均以重大會議或重大活動的保障工作為主(12)孟慶國、魏娜：《結(jié)構(gòu)限制、利益約束與政府間橫向協(xié)同——京津冀跨界大氣污染府際橫向協(xié)同的個案追蹤》，《河北學(xué)刊》2018年第6期。。從本質(zhì)上來說，此類協(xié)同體現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域地方政府間的柔性協(xié)同，與具有法律約束力的剛性協(xié)同相比，在權(quán)威性及執(zhí)行力方面還存在較大差距。從協(xié)同的內(nèi)容和會議時間來看，“協(xié)作小組”工作多集中于重大會議或活動時期，其長效性及可持續(xù)性不強。具體而言，地方政府在認領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過自上而下的以行政級別為基礎(chǔ)的縱向形式在各自管轄范圍內(nèi)分解；“協(xié)作小組”中的各職能部門在認領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過與地方政府的橫向協(xié)作模式開展工作。從目前的協(xié)同效果來看，協(xié)同效果最好的時間段仍為京津冀區(qū)域的“重大活動”或“重大政治任務(wù)期間”。因“協(xié)作小組”自身組織架構(gòu)的特點，協(xié)同工作缺乏權(quán)威性，又因自身行政級別較低等客觀因素，更擅長從事信息的上傳下達工作。因此，“協(xié)作小組”在信息共享、重污染天氣應(yīng)急處置等領(lǐng)域能夠發(fā)揮更好的作用。

協(xié)作小組在組織結(jié)構(gòu)方面最主要的缺陷是缺乏權(quán)威性及行政級別過低。日常工作中，“協(xié)作小組”經(jīng)常需要跟省級機關(guān)單位對接與溝通，這就很容易形成“下級領(lǐng)導(dǎo)、指揮上級”的尷尬境況。因此，在應(yīng)對各地政府和相關(guān)部門時明顯力不從心，溝通不順暢局面屢屢發(fā)生，工作上的掣肘較為明顯(13)王麗：《霧霾治理的秩序維度：京津冀協(xié)同的個案》，《河南社會科學(xué)》2017年第2期。。在工作模式上，京津冀三省市相關(guān)部門均尚未徹底改變之前以行政區(qū)劃分的單獨治理模式。盡管冠之以“區(qū)域協(xié)同”名義，但在實際工作中，具體協(xié)同工作的分解還是以地方政府自上而下的內(nèi)部分工為主，兼采取橫向協(xié)同?！皡f(xié)作小組”也因“人微言輕”而作用微乎其微，并未能發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功用。整體來說，此協(xié)同治理模式與之前的單獨治理模式區(qū)別并不大。

2.當前階段：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組。2018年，原“協(xié)作小組”升格為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)，新增5個成員單位，在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)小組辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保職責(zé)(14)中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/11/content_5305678.htm。。領(lǐng)導(dǎo)小組由一名副總理擔(dān)任組長，辦公室負責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組制定“工作會議制度和信息報送制度”(15)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，國辦發(fā)〔2018〕54號。，將原有的主要從事議事協(xié)調(diào)工作的“協(xié)作小組”升級為具有一定行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，對進一步推動區(qū)域環(huán)境污染治理協(xié)同工作有一定裨益。但也存在組織成員職責(zé)部門過多，協(xié)調(diào)工作的內(nèi)容更為復(fù)雜，協(xié)同難度增大等問題。

領(lǐng)導(dǎo)小組與“協(xié)作小組”最主要的區(qū)別在于組長及辦公室的設(shè)置。領(lǐng)導(dǎo)小組由一名國務(wù)院副總理兼任，體現(xiàn)出國家對京津冀區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的重視程度，也確保了協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組被授予一定行政職權(quán)。原屬于“協(xié)作小組”的中央各級部委仍為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，因其與組長均為上下級關(guān)系，它們也會因領(lǐng)導(dǎo)小組組長的存在而更為重視領(lǐng)導(dǎo)小組下派的各項協(xié)同治理工作。以往的“協(xié)作小組”，盡管也是在中央指導(dǎo)下建立，且小組成員中也包括中央各級部委(工信部、發(fā)改委、交通部等)，但因缺乏實權(quán)行政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，小組組長同組員之前缺乏領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在協(xié)同積極性不強的情況下，各部委參與協(xié)同工作的自主性及意愿并不強烈。這也是“協(xié)作小組”最后僅淪為年度“聯(lián)席會議”的會務(wù)組織的重要原因之一。新的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在生態(tài)環(huán)境部，且由一名生態(tài)環(huán)境部副部長兼任辦公室主任，將辦公室行政級別由處級提升至司局級，辦公室主任職位由各地方生態(tài)環(huán)境局直屬領(lǐng)導(dǎo)兼任，加強了辦公室的行政職權(quán)，確保辦公室不再僅僅為“上傳下達”的傳達室，而是擁有一定行政命令權(quán)的組織機構(gòu)。生態(tài)環(huán)境部歷來負責(zé)全國環(huán)境保護及污染治理工作，對區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作有豐富的工作經(jīng)驗，與北京市環(huán)保局相比，能夠從更為全面的視角對京津冀環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作進行指導(dǎo)，對實際工作的開展將大有裨益。

二、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的運行特點

京津冀大氣污染協(xié)同治理機制是以中央政府為主導(dǎo)誕生和發(fā)展起來并日趨成熟的。京津冀一體化國家戰(zhàn)略的提出至今已經(jīng)超過5年，在戰(zhàn)略提出之初，京津冀大氣環(huán)境保護的協(xié)同發(fā)展就已經(jīng)被提上了日程。經(jīng)過多年的實踐，盡管成果豐碩，但協(xié)同治理機制的運轉(zhuǎn)仍存在諸多問題。究其根源，不僅與區(qū)域大氣污染治理的復(fù)雜性密切相關(guān)，而且與京津冀三省市獨特的政治地位及三地經(jīng)濟發(fā)展水平之間的巨大差距等客觀因素密不可分。

(一)京津冀三省市傳統(tǒng)的“屬地治理”模式仍占主導(dǎo)

目前，京津冀三省市治理模式仍以“屬地治理”模式為主，即三地政府只負責(zé)各自管轄范圍之內(nèi)的環(huán)境污染問題，對跨界污染或臨界污染事件的處理態(tài)度消極。地方政府在面對和解決環(huán)境污染問題時，只對自己管轄范圍內(nèi)負責(zé)，容易忽視跨界污染的治理。屬地主義的區(qū)域環(huán)境污染治理模式，只是將環(huán)境治理的便利性作為核心關(guān)注點，卻客觀地割裂了環(huán)境污染源具有流動性的自然規(guī)律(16)陶品竹：《從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》2014年第10期。。此種環(huán)境治理模式下的治理結(jié)果必然難以達到理想效果。具體而言，因?qū)俚刂卫砟Ｊ蕉纬傻牡胤奖疚恢髁x發(fā)展觀導(dǎo)致三地政府在處理環(huán)境污染問題時，習(xí)慣于單獨處理地方事務(wù)，而非合作共贏。長此以往，地方政府習(xí)慣于從自身利益出發(fā)，在處理跨界或臨界環(huán)境污染問題時也多“和稀泥”，期望將相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移到鄰省或市，最終導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境污染治理成效不佳。

屬地治理模式的缺陷在區(qū)域大氣污染治理中表現(xiàn)得尤為突出。一方面，因大氣污染物的移動性及擴散性特點，一地治污效果好的有利態(tài)勢很可能被相鄰兩省市嚴重的污染狀況所影響，這會很大程度上降低致力于環(huán)境污染治理省市的治污積極性，也有可能造成相鄰省市間就跨境污染治理問題發(fā)生沖突。另一方面，對于治污效果不好甚至不愿治污的地方政府而言，只要有一地治污效果良好，就有可能因大氣污染的跨界性特點而獲利，進而最終形成公地悲劇(17)“公地悲劇”又稱“哈定悲劇”，最早由英國學(xué)者哈定(G. Hadin)提出，屬于經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)問題，后被廣泛運用于法學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域。該理論認為，公地作為一項資源或財產(chǎn)有很多擁有者，他們中的每個人都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人的適用，從而造成資源過度適用和枯竭。對環(huán)境污染的治理即如此，由于污染治理需要成本，私人必定千方百計企圖把企業(yè)成本外部化，最終導(dǎo)致無人治理環(huán)境的悲劇發(fā)生。秦合舫：《霧霾下的“哈定悲劇”》，《中國經(jīng)濟和信息化》2013年第6期。。這也就是京津冀三省市在大氣污染協(xié)同治理問題上均缺乏合作積極性的重要原因。以上問題的硍節(jié)在于傳統(tǒng)行政區(qū)分割界限下的地方本位主義思想，以及基于此所產(chǎn)生的地方政府對自身利益最大化的強烈追求。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理工作的非常態(tài)運行

長期以來，以特殊政治性或賽事任務(wù)主導(dǎo)的區(qū)域環(huán)境治理“合作”模式是京津冀大氣污染協(xié)同治理工作的重要內(nèi)容之一(18)高明等：《大氣污染府際間合作治理聯(lián)盟的達成與穩(wěn)定——基于演化博弈分析》，《中國管理科學(xué)》2016年第8期。。無論從官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，抑或從新聞媒體及民眾體會來看，在某些特殊時期(如“奧運藍”“閱兵藍”“兩會藍”等)域內(nèi)三省市都會采取“史上最嚴”減排措施努力實現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量的明顯改善，且改善的效果也是毋庸置疑的。盡管此類合作治理模式的效果是顯而易見的，似乎通過“史上最嚴”減排措施即可解決所有問題，但此類治理模式的最大缺陷也就在于此，即治理效果的短期性或非常態(tài)性。

在面臨重大政治任務(wù)時，基于上級命令而短期內(nèi)形成的共商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控體系，并不能稱之為真正意義上的區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控。首先，為完成特殊任務(wù)而形成的三省市聯(lián)席會議多因上級行政命令而建立，缺乏法律基礎(chǔ)，不具備任務(wù)結(jié)束后長期存在的可能性。其工作原則及宗旨也完全以完成特殊任務(wù)為前提，在分派任務(wù)時也并未考慮工作內(nèi)容的長期效果或合理性。其次，上述嚴格措施確實可在短期內(nèi)達到明顯的“治污效果”，但也僅為“壯士斷腕”之舉。特別是在經(jīng)濟發(fā)展仍屬地方政府政績首位的現(xiàn)階段，很難想象三省市任何一地政府將全市停工停產(chǎn)或機動車單雙號限行作為環(huán)境治理的長效措施。短期措施更類似于“飲鴆止渴”，短期效果顯著但不具有可持續(xù)性，甚至可能加大對環(huán)境的破壞。因為被強制要求停工或限產(chǎn)的企業(yè)為趕上工時、挽回損失，很有可能在復(fù)工后加班加點生產(chǎn)，此種“反撲”將進一步惡化區(qū)域環(huán)境狀況。

(三)京津冀三省市經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡性帶來的矛盾

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的成功需要區(qū)域內(nèi)各主體強大的內(nèi)在驅(qū)動力，但在實際情況下，京津冀三省市在大氣污染協(xié)同治理工作中經(jīng)常出現(xiàn)各方治理動力不足的情況(19)胡中華：《關(guān)于完善環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理制度的思考》，《法學(xué)論壇》2020年第5期。。究其原因，與京津冀三省市經(jīng)濟發(fā)展水平之間的巨大差距關(guān)系密切。如上所述，現(xiàn)階段京津冀三省市在大氣環(huán)境治理頂層設(shè)計、大方向、大策略上已基本達成一致，其中，大氣污染協(xié)同治理機制也已初步形成。但因三省市經(jīng)濟水平差距過大，在具體治理措施的選擇、政策的制定等方面，河北省通常會落后于京津兩市，其治理效果上也存在較為明顯的滯后性。此外，三省市間極大的經(jīng)濟差距，也導(dǎo)致三地在面臨相同或類似的生態(tài)環(huán)境問題時，對污染治理的動力不同(20)潘靜等：《京津冀環(huán)境的協(xié)同治理研究》，《河北法學(xué)》2017年第7期。，這在具體實踐中表現(xiàn)為“積極治理”和“消極搭便車”兩種極端化狀態(tài)。

“積極治理”行為可從2018年以來各級規(guī)范性文件內(nèi)容中表現(xiàn)出來。從國家級和京津兩市的地方規(guī)范性文件中均可看出，在涉及區(qū)域大氣污染協(xié)同治理時大多包含對河北省的“照顧性”條款，此類條款可以被視為提升河北省參與和投入環(huán)境污染治理的“強心針”。河北省大氣環(huán)境質(zhì)量及污染治理水平的提升對整個京津冀區(qū)域來說至關(guān)重要，可以通過外部刺激或鼓勵的方式提升其治理積極性，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)污染治理工作中真正的協(xié)同發(fā)展?！跋麡O搭便車”可簡單理解為消極一方會因積極治理方環(huán)境質(zhì)量地提升從而獲得大氣環(huán)境污染的正外部性利益，進而實現(xiàn)其區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的短期內(nèi)提升，即“搭便車”行為?！跋麡O搭便車”的行為，從根本上來看與當?shù)亟?jīng)濟實力欠缺有關(guān)。大氣污染治理成本高且見效慢，地方政府本著“趨利避害”的思想，自然會轉(zhuǎn)向更易提升GDP的盈利性行業(yè)而放棄污染治理。而此時如區(qū)域中其他主體通過積極治理提升了環(huán)境質(zhì)量，消極治理一方也會因環(huán)境治理效果的擴散性而獲利，對于消極治理的一方來說，能夠不費工夫地獲得額外利益則何樂而不為。應(yīng)當認識到，如何在保證整體區(qū)域治理水平提升的同時，通過策略選擇盡量縮小域內(nèi)各省市之間的“滯后區(qū)間”(21)王紅梅等：《不同情境下京津冀大氣污染治理的“行動”博弈與協(xié)同因素研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第8期。，是京津冀大氣污染協(xié)同治理模式需要考慮的重點，也是難點問題。

(四)京津冀大氣污染協(xié)同治理機制的“自上而下”特性

從京津冀大氣污染協(xié)同治理機制形成之日起，該機制設(shè)計即為中央政府統(tǒng)一布局的，體現(xiàn)出典型的強制性協(xié)同治理的特點(22)戴亦欣、孫悅：《基于制度性集體行動框架的協(xié)同機制長效性研究——以京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制為例》，《公共管理與政策評論》2020年第4期。。此種中央主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同治理機制的優(yōu)點有二：一是中央的命令或政策可“快準狠”地傳達到地方政府，獲得重視并得到較好地執(zhí)行；二是相關(guān)協(xié)同治理工作更容易獲得中央專項財政投入，這點對于早期治理需要大量資金投入的環(huán)境治理工作來說大有裨益。此外，除中央財政強勢支持外，中央政府還可借助行政命令或法令法規(guī)的方式要求下級地方政府加大對區(qū)域內(nèi)弱勢一方的財政支持或幫扶。這點優(yōu)勢也是自愿性協(xié)同治理機制所無法比擬的。

盡管強制性協(xié)同治理機制的優(yōu)點不可忽視，但其缺陷也比較明顯。最主要的問題在于，協(xié)同治理機制形成之時，相關(guān)區(qū)域各方是否真正有意愿或有能力進行協(xié)同情況不明。如區(qū)域各方并無主動協(xié)同意愿，則很有可能出現(xiàn)的情況就是，地方政府對于中央下發(fā)的命令“陽奉陰違”，或出現(xiàn)“中央地方兩層皮”現(xiàn)象，即“重義務(wù)、輕權(quán)利”的傾向非常明顯(23)楊麗娟、鄭澤宇：《我國區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機制探析——以均衡責(zé)任機制為進路》，《東北大學(xué)學(xué)報》(社科版)2017年第4期。。退一步講，即使區(qū)域各方有明顯的協(xié)同意愿，這點在京津冀大氣污染協(xié)同治理中應(yīng)當是可以看出來的，即京津冀三地政府已完全認識到區(qū)域環(huán)境污染的嚴峻性及區(qū)域民眾對美好清潔環(huán)境的向往與追求，且已經(jīng)意識到京津冀大氣污染單靠單一政府的努力終將事倍功半。這時出現(xiàn)的另一個問題就是，中央政府提出的協(xié)同要求或任務(wù)清單，地方政府是否有能力完成，特別是像京津冀這種三地經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等存在巨大差距的區(qū)域。中央下發(fā)的統(tǒng)一的任務(wù)要求，通常并未根據(jù)地方特殊情況“量身定制”，這就導(dǎo)致區(qū)域中不同地區(qū)任務(wù)完成情況千差萬別，甚至可能出現(xiàn)部分政府因盲目追求任務(wù)的完成，而做出變相污染環(huán)境的“業(yè)績工程”。在目前仍以GDP為主要考量因素的政府績效體制下，單靠上級命令到底有多少環(huán)境治理工作是可以保質(zhì)保量完成也是存疑的。盡管近年來綠色GDP的提法越來越深入人心，官員對于管轄范圍內(nèi)環(huán)境污染治理的積極性也在提升，但也正因如此，他們更傾向于獨自處理環(huán)境污染問題，以期彰顯自己的行政管理能力，進而獲得相應(yīng)提拔或晉升等機會(24)高建、白天成：《京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2015年第2期。，此種本意上以提升區(qū)域大氣污染治理程度的績效考核機制反而起到了降低治理者協(xié)同治理積極性的不利效果。

(五)京津冀大氣污染信息共享機制尚未健全

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的前提條件之一，就是區(qū)域內(nèi)大氣污染信息能夠得到有效監(jiān)測和收集。一方面，只有通過對污染來源、種類、含量等多項復(fù)雜數(shù)據(jù)信息的綜合掌握，才能確保相關(guān)技術(shù)工作人員以此為基礎(chǔ)做好數(shù)據(jù)研判及對策分析，充分發(fā)揮區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機制的作用(25)謝寶劍、陳瑞蓮：《國家治理視野下的大氣污染區(qū)域聯(lián)動防治體系研究——以京津冀為例》，《中國行政管理》2014年第9期。。另一方面，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息共享，不僅能夠加深對京津冀三地環(huán)境承載力的理解，同時也可促進環(huán)保政策制定機構(gòu)、科研工作人員、政府工作人員等，從區(qū)域整體角度規(guī)劃區(qū)域環(huán)境污染治理工作任務(wù)及框架。

從目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，盡管中央和地方層面均提出建立京津冀地區(qū)大氣污染數(shù)據(jù)共享平臺的構(gòu)想，但在客觀情況上仍存在信息來源主體不一、信息標準不統(tǒng)一、各地信息統(tǒng)計不暢等問題。此外，目前各環(huán)境數(shù)據(jù)信息由三地政府相關(guān)部門負責(zé)牽頭管理及統(tǒng)計提交。由于三地對大氣污染信息收集的標準認定不統(tǒng)一、技術(shù)人員水平參差不齊、信息披露程度不一致等，導(dǎo)致區(qū)域信息共享平臺出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象比較嚴重(26)趙新峰、袁宗威：《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境及路徑選擇》，《城市發(fā)展研究》2019年第5期。。除此之外，民眾對于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，民眾了解環(huán)境質(zhì)量的重要途徑之一即為區(qū)域環(huán)境信息共享平臺。為滿足民眾的需求，近年來，大量非政府環(huán)保組織上線了各自的非官方環(huán)境信息平臺，為民眾提供免費信息咨詢服務(wù)。然而，由于民間組織和官方機構(gòu)發(fā)布的環(huán)境信息有可能出現(xiàn)不一致的情況(27)康京濤：《論區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律機制》，《寧夏社會科學(xué)》2016年第2期。，不僅可能影響官方環(huán)境信息公開平臺的權(quán)威性，也可能導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不必要的質(zhì)疑，一定程度上阻礙了民眾參與京津冀環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控工作。

三、京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式的轉(zhuǎn)提升級

京津冀大氣污染協(xié)同治理法律模式已基本成型，但在實踐中仍存在不少問題，不僅限制了協(xié)同治理的廣度與深度，也不利于京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量的進一步提升。針對現(xiàn)實中存在的問題，對京津冀大氣污染的系統(tǒng)治理法律模式提出對策解決方案。

(一)由屬地治理模式向自愿協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變

從主體責(zé)任上看，推進協(xié)同治理并非簡單地由中央政府或相關(guān)機構(gòu)將區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染治理工作均分為三等份。絕對平均分派治理任務(wù)的方式既與區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀不符，也可能造成區(qū)域中弱勢一方的治污壓力過大或強勢方的治污壓力過小，進而影響協(xié)同主體的凝聚力及協(xié)同性。相反，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)從環(huán)境治理效率角度出發(fā)，因地制宜地完成對區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的最優(yōu)配置，強調(diào)由污染治理成本邊際效果最低的地區(qū)承擔(dān)更多的減排及治理任務(wù)(28)李昕：《從城市群發(fā)展談區(qū)域污染協(xié)同防治——以京津冀為例》，《環(huán)境保護》2020年第5期。，最終達到整個區(qū)域環(huán)境污染治理的最優(yōu)效果。充分調(diào)動區(qū)域地方政府參與環(huán)境協(xié)同治理的主動性與積極性，實現(xiàn)由當前中央牽頭的強制性協(xié)同治理模式向自愿性協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)化?？山梃b美國《清潔空氣法》(Clean Air Act)體系中的“均衡責(zé)任機制”，強調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有州都應(yīng)對環(huán)境污染治理承擔(dān)共同的治理責(zé)任，將聯(lián)邦標準作為區(qū)分環(huán)保達標州和不達標州的標準。對于不達標州，如確因其自身能力所限，則要求達標州對其進行治污技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以此實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)所有州的協(xié)同均衡發(fā)展(29)楊麗娟、鄭澤宇：《我國區(qū)域大氣污染治理法律責(zé)任機制探析——以均衡責(zé)任機制為進路》，《東北大學(xué)學(xué)報》(社科版)2017年第4期。。因此，可在現(xiàn)行強制性協(xié)同機制的基礎(chǔ)上，通過增加地方政府事權(quán)、財權(quán)、建立獎懲機制等模式，激發(fā)區(qū)域政府參與協(xié)同的積極性及主動性，實現(xiàn)由強制性向自愿性協(xié)同機制的自主轉(zhuǎn)換，或最終形成強制性與自愿性并存的協(xié)同機制。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機制的完善

目前，京津冀地區(qū)已經(jīng)建成大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機制，但在整體治理效果上要一分為二地分析。當面臨特殊政治任務(wù)時，區(qū)域協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)機制的作用發(fā)揮得最為突出，效果也最好。一方面與區(qū)域協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組和參與成員之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有關(guān)。當涉及重大特殊政治任務(wù)時，上級領(lǐng)導(dǎo)直接下達“史上最嚴”行政命令，下級執(zhí)行機關(guān)生怕出錯而嚴格執(zhí)行，且相關(guān)政策對京津冀地區(qū)污染源的打擊“正中要害”，其治理效果必然突出。另一方面，在非特殊時期，協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組的工作模式更多以聯(lián)席會議、溝通交流、研討、發(fā)布指導(dǎo)意見或牽頭框架協(xié)議等體現(xiàn)，具體協(xié)同治理的實施工作還是交由下級地方政府環(huán)保部門負責(zé)。再加上對治理效果的監(jiān)管機制及獎懲機制并不完善，下級部門的執(zhí)行力度也會隨著地方政府對污染治理的重視程度、地方財政投入等發(fā)生變化。

國外實踐經(jīng)驗表明，區(qū)域大氣污染協(xié)同治理需要強有力的領(lǐng)導(dǎo)機制。因環(huán)境污染治理既需要巨額資金投入，還需要技術(shù)性人才、基層工作人員及監(jiān)管人員等，有效的領(lǐng)導(dǎo)小組對協(xié)同治理模式的創(chuàng)新及機制的構(gòu)建、實際治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都大有裨益。美國國內(nèi)的區(qū)域治理有一些好的做法，如加州“南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)”(South Coast Air-Quality Management District，SCAQMD)是目前為數(shù)不多的跨境空氣污染治理典范機構(gòu)。在機構(gòu)建立之初，加州政府就已經(jīng)意識到，因大氣污染排放物的跨境擴散性特點，簡單地依靠單一城市的空氣污染治理模式無法從根本上解決問題，必須打破污染區(qū)域的行政區(qū)劃，建立超地方政府的專項行政管理機構(gòu)，并賦予其有力的行政執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)，才可真正實現(xiàn)大氣污染的跨區(qū)域治理。在履行監(jiān)管職責(zé)的同時，南海岸大氣質(zhì)量管理局還學(xué)習(xí)水污染治理的“排污許可證制度”，加強對域內(nèi)企業(yè)的排污管理，創(chuàng)新性地提出了“空氣污染排放交易機制”，將域內(nèi)涉污企業(yè)全部納入日常排污量的實時監(jiān)控體系，并實現(xiàn)全時段監(jiān)控。對于超限額排污的企業(yè)，處以罰款、停業(yè)整頓等處罰措施，強制域內(nèi)企業(yè)加強自身的排污管理。專門以區(qū)域內(nèi)大氣污染范圍為基礎(chǔ)建立流域大氣資源管理委員會(30)賈穎娜、趙柳依、黃燕：《美國流域水環(huán)境治理模式及對中國的啟示研究》，《環(huán)境科學(xué)與管理》2016年第1期。，主要目的是解決跨域大氣污染事件及跨域大氣環(huán)境治理難題，應(yīng)集行政管理、監(jiān)督指導(dǎo)、立法、執(zhí)法等多項權(quán)力和職責(zé)于一身，從區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境出發(fā)，以周邊地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展為基礎(chǔ)，就區(qū)域大氣資源的開發(fā)、利用、養(yǎng)護、科學(xué)研究等進行統(tǒng)籌管理。除此之外，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制領(lǐng)導(dǎo)小組還可通過行政命令方式規(guī)定“定期報告制度”，即要求相關(guān)義務(wù)主體就協(xié)同治理機構(gòu)在大氣污染治理政策實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題、應(yīng)當履行的職責(zé)及義務(wù)向協(xié)同治理機構(gòu)進行匯報，并接受其監(jiān)督。此種定期報告制度已在歐盟氣候治理過程中得到廣泛適用(31)傅聰：《歐盟環(huán)境政策中的軟性治理：法律推動一體化的退潮？》，《歐洲研究》2009年第6期。，不僅可做到督促治理主體履行治理義務(wù)的監(jiān)督作用，也可為其他治理主體提供交流和學(xué)習(xí)的橋梁。國外好的做法，我們應(yīng)多參考借鑒。

(三)加大中央政府對污染治理投入的力度

從短期來看，我國地方政府對環(huán)境污染治理的財政投入力度很大程度上受到績效考核方式及晉升機制的影響(32)孫靜等：《財政分權(quán)、政策協(xié)同與大氣污染治理效率——基于京津冀及周邊地區(qū)城市群面板數(shù)據(jù)分析》，《中國軟科學(xué)》2019年第8期。。盡管在全國性及京津冀地方規(guī)范性文件中均已原則性提到環(huán)境治理績效考核機制(33)如生態(tài)環(huán)境部等10部委及京津冀及周邊地區(qū)7省市共同發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原2020-2021年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》(環(huán)大氣〔2020〕61號)文件、《北京市大氣污染防治條例》等規(guī)范性文件中，均提到建立并完善大氣污染治理績效考核制度。，但具體實施文件的缺位仍無法改變地方政府盲目追求經(jīng)濟增長的現(xiàn)實。而環(huán)境污染治理需要大量資金和人力投入，面對京津冀三省市經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的現(xiàn)實狀態(tài)，加大中央政府對專項治理環(huán)境污染項目的支持與投入是必由選擇。

區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控的實行，意味著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟相對落后的地區(qū)不僅要努力趕上先進地區(qū)的步伐，還需要大力追加對生態(tài)環(huán)保的投入，這就可能給落后地區(qū)帶來因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等所造成的直接或間接經(jīng)濟損失(34)毛春梅、曹新富：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長三角區(qū)域為例》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第5期。?；诖?，中央政府加大區(qū)域環(huán)境污染治理的投入力度，尤其是將相當一部分投入傾向于區(qū)域內(nèi)的落后地區(qū)，這不僅是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展的必然選擇。為更好更快地實現(xiàn)真正意義上的京津冀環(huán)境協(xié)同發(fā)展，應(yīng)引入中央政府宏觀調(diào)控措施，加大中央政府對區(qū)域大氣污染治理的投入與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在此基礎(chǔ)上，“逐項合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，適當加強中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權(quán)?！?35)《國務(wù)院關(guān)于財政生態(tài)環(huán)保資金分配和使用情況的報告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/059cdcc614604b31ac3c1b9352b2e3b0.shtml。一方面，通過擴大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，整合各類生態(tài)環(huán)境保護基金、構(gòu)建生態(tài)補償機制等方式，提升京津冀大氣污染協(xié)同治理水平，引導(dǎo)弱勢地方政府提升其在大氣污染治理方面的財政投入力度，并通過中央財政對其直接經(jīng)濟損失按比例進行補償。如學(xué)習(xí)德國建立區(qū)域政府間財政平衡機制，即區(qū)域內(nèi)部各政府之間通過協(xié)商，由地方財政收入較好的地方政府向收入較低的政府通過項目或補助的方式進行支付轉(zhuǎn)移(36)李昕：京津冀城鎮(zhèn)化更應(yīng)實現(xiàn)“可持續(xù)”，《人民日報》2015年9月30日。，最終實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的“橫向平衡”。或由中央政府出面，在京津冀三地政府層面建立“區(qū)域大氣污染治理基金”，由京津冀大氣污染協(xié)同治理機構(gòu)統(tǒng)一管理或支配，基金金額全部用于域內(nèi)大氣污染問題的治理、科學(xué)研究或減排設(shè)施建設(shè)等(37)李昕：《從城市群發(fā)展談區(qū)域污染協(xié)同防治——以京津冀為例》，《環(huán)境保護》2020年第5期。。另一方面，可在京津冀三省市試點建立常態(tài)化大氣污染治理績效考核機制(38)孫靜等：《財政分權(quán)、政策協(xié)同與大氣污染治理效率——基于京津冀及周邊地區(qū)城市群面板數(shù)據(jù)分析》，《中國軟科學(xué)》2019年第8期。，全面提升綠色GDP在政府績效考核及官員晉升考核機制中的占比，以此倒逼地方官員有效參與到區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中來，推進協(xié)同向深度廣度發(fā)展，盡量避免“公地悲劇”或“搭便車”現(xiàn)象。

對于如何保證中央財政專項資金投入能夠用到位、用到點子上的問題，美國的某些做法似值得我們借鑒參考。如，美國聯(lián)邦政府大力支持各州政府加入到聯(lián)邦“大氣污染防治合作項目”中來(39)潘曉濱：《跨區(qū)域大氣污染治理的法律路徑——基于美國RGGI模式的思考》，《法學(xué)論壇》2018年第4期。，以項目經(jīng)費方式對參與項目的州政府進行資金投入。為防止經(jīng)費濫用，聯(lián)邦政府制定嚴格的項目驗收標準，對于到期未通過驗收的項目，追究項目主持方的責(zé)任并追回項目資金，避免資金濫用。在污染治理資金的使用方面，加入“大氣污染防治合作項目”的污染州政府在收到項目負責(zé)人資金申請后，須召開公開聽證會，除極特殊情況，州政府應(yīng)授權(quán)下放資金。與此同時，州政府也可通過申請獲得聯(lián)邦政府提供的財政支持。由此可見，美國“大氣污染防治合作項目”采取“寬進嚴出”的方式，一方面，積極鼓勵州政府參與項目，保證大部分符合條件的州政府都有資格獲得項目投資；另一方面，通過事后監(jiān)督方式加強對項目資金使用的管控，對中標州政府的具體防治工作不作統(tǒng)一規(guī)定，各州可根據(jù)自身特點制定相應(yīng)政策措施，將資金使用權(quán)全部下放至項目參與者手中，確保治理投入切實到位。只對項目驗收制定嚴格標準，對不符合驗收標準的項目一律不予驗收，并追回投資。此種做法不僅鼓勵地方政府制定符合自身特點的大氣污染防治措施，還通過嚴格的項目驗收監(jiān)管機制為地方政府加上“緊箍咒”，有效防止污染治理資金濫用的現(xiàn)象發(fā)生。由于體制機制的不同，美國的做法未必適用中國，但其經(jīng)驗提供了某種參照，是有積極意義的。

(四)統(tǒng)一京津冀大氣污染治理規(guī)范性文件及標準

目前，在京津冀大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法過程中，經(jīng)常出現(xiàn)因三地污染物排放標準不統(tǒng)一、規(guī)范性文件中處罰規(guī)定不一致等問題，導(dǎo)致地方環(huán)保執(zhí)法部門在處理跨界污染案件時處于“有法卻無法可依”的尷尬境地。更為嚴重的是，對于已經(jīng)進入司法程序的跨界污染案件，三地法院的處理態(tài)度也不盡相同。這就導(dǎo)致一些重污染企業(yè)通過“挑選法院”方式轉(zhuǎn)移至違法成本低的地區(qū)，對于區(qū)域大氣質(zhì)量的提升及區(qū)域大氣污染統(tǒng)一執(zhí)法活動的正常運轉(zhuǎn)都造成很大的障礙。針對上述問題，在涉及京津冀大氣污染協(xié)同治理的立法中應(yīng)制定明晰的責(zé)任清單及任務(wù)分解，明確中央和地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利。根據(jù)參與主體的協(xié)同能力，將權(quán)責(zé)進一步明確，并加強法律層面的常態(tài)化、不定期監(jiān)督，以確保協(xié)同機制的順利運行。通過提高區(qū)域地方政府參與協(xié)同的積極性及責(zé)任感，逐漸變中央主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)同機制向區(qū)域內(nèi)部自主協(xié)同機制轉(zhuǎn)變，以期更好地提升區(qū)域協(xié)同主體間的認同感，進而提升協(xié)同機制的穩(wěn)定性及持續(xù)性。

應(yīng)當認識到，要實現(xiàn)京津冀大氣污染治理協(xié)同治理規(guī)范性文件的統(tǒng)一，首先，是對現(xiàn)有立法及規(guī)范性文件的梳理工作。此類梳理既要包括對現(xiàn)行規(guī)范性文件的搜集、整理和歸納，還應(yīng)包括對沖突、過時規(guī)范性文件的清理與修訂，并詳細記錄在案，以備將來三省市協(xié)同立法之用。其次，迫切需要京津冀三地就區(qū)域大氣污染治理問題進行協(xié)同立法，為規(guī)范區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控提供法律基礎(chǔ)。京津冀三地立法機關(guān)應(yīng)認識到啟動區(qū)域統(tǒng)一大氣污染治理立法活動的必要性及緊迫性，盡快為三地大氣污染司法活動提供具體、可實施的實體化規(guī)范。2016年通過的《河北省大氣污染防治條例》就是三地人大環(huán)境治理協(xié)同立法的初期試水。該條例出臺之前，京津冀三地人大曾就立法協(xié)同合作問題進行多次交流，河北省人大常委會還曾派人員專門赴天津進行調(diào)研走訪與座談(40)楊暉、賈海麗：《京津冀協(xié)同立法存在的問題及對策思考——以環(huán)境立法為視角》，《河北法學(xué)》2017年第7期。。2020年初，京津冀三地人大協(xié)同起草、同步審議的首個《機動車尾氣排放立法協(xié)同條例》在三省市同步發(fā)布。該《條例》主要解決京津冀地區(qū)環(huán)境污染重要來源之一的機動車尾氣排放問題(41)《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，http：//China.cnr.cn/yaowen/20200428/t20200428_525070888.Shtml。。由于機動車和非道路移動機械數(shù)量多且流動性大，對機動車尾氣排放問題，該《條例》中提出京津冀三地政府共同建立“京津冀機動車超標排放信息共享平臺”，對區(qū)域內(nèi)機動車超標尾氣排放問題進行協(xié)同監(jiān)管(42)《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/09/content_5488906.htm。。對非道路移動機械尾氣排放問題，《條例》提出三方共同建立“非道路移動機械使用登記管理制度”，加強統(tǒng)一管理與監(jiān)控?？傮w來說，《條例》首次由三地人大協(xié)同起草、審議，最后分別由各地人大通過的方式出臺，嘗試地解決京津冀三省市大氣污染治理中的共同難題，效果良好。特別是《條例》中反復(fù)強調(diào)區(qū)域協(xié)同治理、信息共享平臺等協(xié)同合作的要求，對之后三地在地方立法層面的協(xié)同合作起到了示范作用。最后，因區(qū)域協(xié)同立法所關(guān)注的問題涉及三省市，利益相關(guān)者眾多，如何通過統(tǒng)一的規(guī)范性文件條款解決區(qū)域共同的問題，而不侵害區(qū)域內(nèi)個體的利益，是京津冀三地協(xié)同立法需要解決的關(guān)鍵問題。特別是大氣污染治理方面的規(guī)范性文件，其涉及領(lǐng)域眾多，既關(guān)系到區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又影響到域內(nèi)民眾的日常生活，可謂事關(guān)重大。對于此，日本在東京都市圈大氣污染防治政策制定方面，有某些參考價值，例如在協(xié)同立法的過程中，鼓勵包括地方政府、專家學(xué)者、地方企業(yè)、當?shù)孛癖姷仍趦?nèi)的多個利益相關(guān)者的參與(43)王琦、黃金川：《東京都市圈大氣污染防治政策對京津冀的啟示》，《地理科學(xué)進展》2018年第6期。，最大限度地確保所有利益相關(guān)者的權(quán)益能夠得到一定程度的保障，或其主張權(quán)利的呼聲被傾聽。又如，地方政府從政府職能視角出發(fā)，衡量不同城市政府職能的分配是否均衡及合理；地方政府從規(guī)范性文件的內(nèi)容視角，確保文件的合法性；地方企業(yè)和當?shù)孛癖姀沫h(huán)境問題的參與者和見證者視角出發(fā)，重點考慮規(guī)范性文件對利益相關(guān)方的公平性問題；專家學(xué)者從專業(yè)視角出發(fā)，注重思考政策法規(guī)的合理性、技術(shù)的可行性等問題。

(五)加強京津冀大氣污染協(xié)同治理的多元監(jiān)管體系的建設(shè)

區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理機制中的監(jiān)管體系既包括機制內(nèi)部的自我監(jiān)督(如領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)作小組的監(jiān)督)，還包括外部監(jiān)督(包括信息數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)、民眾和媒體等的監(jiān)督)。當前，京津冀三省市大氣污染監(jiān)管部門在隸屬關(guān)系上還歸口地方政府，因此，在人事安排、財政投入、經(jīng)費支持等方面必然受到歸口上級的制約。在具體環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境污染數(shù)據(jù)統(tǒng)計方面(44)馮建生：《京津冀重污染區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的法律保障研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。，仍需考慮地方政府的“面子”及地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。無論是早期的“協(xié)作小組”，還是后期的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其定位不清、責(zé)權(quán)不明的現(xiàn)象一直存在，跨界大氣污染監(jiān)管機制的缺乏加之現(xiàn)行屬地主義治理模式的存在，導(dǎo)致目前的監(jiān)管機構(gòu)既像“運動員”又像“裁判員”，在環(huán)保監(jiān)督及執(zhí)法過程中的權(quán)威性受到質(zhì)疑。改進當前環(huán)保監(jiān)管部門依附于地方政府的現(xiàn)狀，將相關(guān)部門直接劃歸國家生態(tài)環(huán)境部直屬管轄，將地方政府部分權(quán)力讓渡于協(xié)同治理機構(gòu)，使之行使權(quán)力時不受地方政府干擾(45)郭施宏、齊曄：《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式構(gòu)建——基于府際關(guān)系理論視角》，《中國特色社會主義研究》2016年第3期。，是有效解決上述問題的關(guān)鍵。

治理大氣污染既是政府的責(zé)任，也是社會的責(zé)任。社會公眾參與是大氣污染治理的重要組成部分，讓地方政府之外的其他多元主體參與到區(qū)域治理中來，共同承擔(dān)大氣污染的治理成本(46)朱京安、楊夢莎：《我國大氣污染區(qū)域治理機制的構(gòu)建——以京津冀地區(qū)為分析視角》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2016年第5期。，將大大提升協(xié)同治理的力度。京津冀大氣污染的治理具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。多年前，京津冀區(qū)域大氣污染問題已經(jīng)受到區(qū)域內(nèi)民眾的廣泛關(guān)注?？梢詫⒚癖姼邼q的參與積極性作為基礎(chǔ)，鼓勵他們參與區(qū)域環(huán)保立法和大氣污染監(jiān)督工作等，提升其對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的參與度。也可在條件允許的情況下，借鑒美國加州南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)提出的空氣質(zhì)量標準制定聽證會要100%實現(xiàn)民眾參與的倡議。此外，還可通過社區(qū)公益教育、宣講等豐富多彩的公眾活動，提升區(qū)域民眾的環(huán)境保護的主人翁意識。

研究表明，當前普遍存在民眾對大氣污染治理積極性高，但參與程度普遍較低的特點。究其原因，主要可歸結(jié)于公眾參與治理的渠道較為單一，長期擔(dān)任污染事件發(fā)生之后的“末端參與者”。在環(huán)保訴求表達、環(huán)保決策及環(huán)境問題監(jiān)督等方面雖享有投訴、建議、意見權(quán)利，但話語權(quán)卻嚴重不足(47)毛春梅、曹新富：《大氣污染的跨域協(xié)同治理研究——以長三角區(qū)域為例》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2016年第5期。。通過加強對區(qū)域大氣污染信息共享平臺的建設(shè)，確保民眾可以自由且免費地獲取區(qū)域環(huán)境非涉密信息，既可加強民眾對地方環(huán)保機構(gòu)工作的監(jiān)督，同時，也可緩解民眾對區(qū)域環(huán)境污染狀況的緊張情緒，更可保障民眾對環(huán)境信息的知情權(quán)。近年來，在大氣污染信息共享平臺的建設(shè)層面，國內(nèi)環(huán)保組織的貢獻功不可沒，其活動能力及影響力也不斷提升。京津冀大氣污染協(xié)同治理可以開展并加強與環(huán)保組織的合作，既能加大相關(guān)治理活動的宣傳力度，還能有效利用環(huán)保組織中的環(huán)保專家的力量，提升大氣污染信息共享平臺建設(shè)的深度與廣度，借助環(huán)保組織中專業(yè)人士的專業(yè)意見為污染治理過程中存在的疑難問題提出解決方案。域內(nèi)企業(yè)也是區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制中不可忽視的重要實體單位，其不僅是大氣污染物的排放者，也是大氣污染治理的參與者。鼓勵相關(guān)企業(yè)參與區(qū)域協(xié)同污染治理，可以將企業(yè)角色由污染者變?yōu)橹挝壅撸欢ǔ潭壬显鰪娖錅p排的積極性及主動性，同時，還可將企業(yè)納入污染治理的立法、制度制定及科學(xué)研究中來，嘗試從排污者的角度出發(fā)，探索新的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理思路。