文/高金環(huán)(北京大學(xué),北京 100871)

內(nèi)容提要：澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理實(shí)際上是一種介于我國(guó)內(nèi)地和西方國(guó)家之間的“中間道路”,它既強(qiáng)調(diào)社區(qū)組織、社區(qū)居民的自我治理,同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府的組織協(xié)調(diào)作用,形成一種多中心的社區(qū)治理模式。澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理具備政策咨詢與倡議等八項(xiàng)功能,發(fā)揮著積極作用：增強(qiáng)居民的交往,改善碎片化的交流,增設(shè)公共設(shè)施,提升公共服務(wù)；培養(yǎng)民眾參與,關(guān)注弱勢(shì)群體等。

澳門非營(yíng)利組織在社區(qū)治理中充當(dāng)著關(guān)鍵的角色,充當(dāng)著居民和政府、居民和商業(yè)團(tuán)體之間的橋梁作用。我們先簡(jiǎn)單了解澳門非營(yíng)利組織的情況,以進(jìn)一步定位本文所研究的澳門非營(yíng)利組織。澳門非營(yíng)利組織的類型較為多樣,大部分是非營(yíng)利性的社團(tuán),這里社團(tuán)指的是“社會(huì)團(tuán)體”,意思是兩個(gè)或更多人所組成的團(tuán)體,團(tuán)體的成立是有相對(duì)明確的組織目標(biāo)和義務(wù)。所以,本研究所指的非營(yíng)利組織,主要指具有非營(yíng)利性特點(diǎn)的社團(tuán),這種社團(tuán)是以社區(qū)為基礎(chǔ),出于自發(fā)性的意愿自行組織起來(lái),并且以服務(wù)社區(qū)居民和維護(hù)社區(qū)居民的利益而組建的。

一、澳門非營(yíng)利組織在社區(qū)治理中的功能

目前澳門有1萬(wàn)多個(gè)社團(tuán),由于澳門特別行政區(qū)從制度上給予結(jié)社自由的權(quán)利,《結(jié)社權(quán)規(guī)范》規(guī)定了凡符合規(guī)章組成的社團(tuán),其權(quán)利得到合法的保護(hù),均可依法行使其組織的管理。人們自由結(jié)社進(jìn)行集體行動(dòng),在澳門這個(gè)“小政府大社會(huì)”的社會(huì)格局之下,社團(tuán)在公共服務(wù)、政治競(jìng)選、文化傳播等方面均發(fā)揮著重要作用,在社區(qū)治理層面上,也積極與政府、居民和商業(yè)團(tuán)體進(jìn)行互動(dòng)。

(一)澳門社區(qū)治理中的非營(yíng)利組織的類別

澳門非營(yíng)利組織的靈活性特征,能夠良好地適應(yīng)社區(qū)居民的需求,在社區(qū)治理工作中已經(jīng)取得顯著成效,較好地促進(jìn)了政府部門、民間機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)組織三方的互相依賴、互為補(bǔ)充的關(guān)系。在澳門,社區(qū)中的非營(yíng)利組織主要有三類：

一是活動(dòng)類社區(qū)組織,如書(shū)畫(huà)協(xié)會(huì)、曲藝社、舞蹈社、戲曲社等,這些社團(tuán)旨在組織居民開(kāi)展文化娛樂(lè)等休閑活動(dòng),豐富居民的業(yè)余生活。它們是社區(qū)居民出于共同的興趣愛(ài)好和需求組織起來(lái)的?；顒?dòng)類的社區(qū)組織優(yōu)化了社區(qū)的人文環(huán)境,豐富了居民的生活。

二是服務(wù)類社區(qū)組織,如志愿者服務(wù)隊(duì)、敬老協(xié)會(huì)、各類聯(lián)誼會(huì)和互助會(huì)等,這些社團(tuán)旨在提供某一種或多種社區(qū)居民需要的服務(wù),也常常擔(dān)負(fù)著互幫互助、調(diào)解糾紛、協(xié)調(diào)利益等職責(zé)。它們能以遠(yuǎn)低于政府手段的成本和以更為靈活的手段,更及時(shí)地提供居民需要的多種服務(wù)。

三是權(quán)益類社區(qū)組織,如業(yè)主委員會(huì),還有一些致力于維護(hù)少數(shù)群體的權(quán)益類組織也發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。在現(xiàn)實(shí)中,許多社區(qū)組織的功能實(shí)際上是較為綜合的,如澳門的街坊會(huì),兼?zhèn)淞松鲜鋈N類別的特征。

街坊會(huì)是一類高度自治的非營(yíng)利性組織機(jī)構(gòu),總機(jī)構(gòu)是澳門街坊會(huì)聯(lián)合總會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“澳門街坊會(huì)”),其成立的時(shí)間比澳門回歸的歷史還久,澳門街坊總會(huì)于1983年成立,因其龐大的組織體系深入社區(qū)每一個(gè)角落,其組織規(guī)模是澳門三大社團(tuán)之一,也是澳門最大型的社區(qū)非營(yíng)利組織。澳門街坊會(huì)設(shè)立服務(wù)辦事處,分別有地區(qū)辦事處、坊會(huì)、社區(qū)中心,還包括家庭服務(wù)中心、長(zhǎng)者中心、青少年服務(wù)、學(xué)校、托兒所、醫(yī)療服務(wù)等服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前,澳門街坊總會(huì)綜合了多元文化發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn),成為獨(dú)特歷史背景下的產(chǎn)物,它堅(jiān)守“互助”的理念,旨在為澳門建造一個(gè)“有組織、有秩序、有歸屬感”的生活社區(qū),激發(fā)出居民對(duì)公民利益表達(dá)的興趣和意愿?？梢哉f(shuō),澳門街坊會(huì)是基層社區(qū)治理的力量基礎(chǔ)。

(二)澳門非營(yíng)利組織在社區(qū)治理中的功能

以澳門街坊會(huì)為代表的社區(qū)組織是澳門社區(qū)多中心治理格局中關(guān)鍵而又富有活力的主體,澳門街坊會(huì)擔(dān)當(dāng)著溝通政府和居民之間的橋梁角色。并且,為了更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的目標(biāo),澳門社區(qū)組織肩負(fù)起澳門大部分的社區(qū)治理服務(wù)工作。具有以下八項(xiàng)功能。

第一,政策咨詢與倡議功能。在社區(qū)治理過(guò)程中需要引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、中介、政策倡議者、政策監(jiān)督者、社區(qū)服務(wù)者、社區(qū)專業(yè)人員、社區(qū)參與者,澳門社區(qū)組織在社區(qū)治理過(guò)程中能提供政策上的咨詢功能,包括與政府的定期會(huì)議、政策倡議、方案提交等,以調(diào)整社會(huì)現(xiàn)有的政策、措施和服務(wù),從而提高了社區(qū)治理效率。

第二,間接監(jiān)督政治權(quán)力。澳門社區(qū)組織的運(yùn)行模式主要是通過(guò)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)來(lái)促進(jìn)居民的參與,運(yùn)營(yíng)社團(tuán)的資金來(lái)源于服務(wù)收費(fèi)與政府撥款。政府的放權(quán)、出資,一方面保證了居民的社會(huì)服務(wù)需求得到了最大程度的滿足,另一方面社團(tuán)公開(kāi)的賬目形式,間接監(jiān)督了政府資源的使用,限制了政府的公共權(quán)力。

第三,利益表達(dá)功能。通過(guò)社區(qū)組織表達(dá)社區(qū)居民利益是最有效的方式之一。澳門社區(qū)組織發(fā)揮著自治的作用,社區(qū)組織除了不定期舉行社區(qū)活動(dòng),設(shè)立社區(qū)辦事中心和提供社會(huì)服務(wù)外,可以透過(guò)社區(qū)組織的立法會(huì)議員把聲音帶到立法會(huì)上。一些社區(qū)組織的社會(huì)影響力大,能根據(jù)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理過(guò)程中的需求,及時(shí)反饋給政府。

第四,保護(hù)社區(qū)居民的權(quán)利。殖民政府時(shí)期的澳門社會(huì)并沒(méi)有成為現(xiàn)代國(guó)家的一部分,居民缺乏對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感,缺少民主意識(shí)?；貧w后,澳門社會(huì)逐步向民主社會(huì)發(fā)展,居民的民主意識(shí)、公民意識(shí)逐步覺(jué)醒,公民的利益逐步得到保障。社團(tuán)在這一公民意識(shí)覺(jué)醒的過(guò)程中起到了重要作用,為居民爭(zhēng)取合法的權(quán)益,注重社區(qū)居民的需求,聚合民意始終是澳門社區(qū)組織的主要工作。

第五,爭(zhēng)取社區(qū)資源。奧爾森指出了集體行動(dòng)的困境,社區(qū)組織則能夠?yàn)樯鐓^(qū)爭(zhēng)取資源,促成居民的集體行動(dòng)。[1]澳門有一定規(guī)模的社區(qū)組織,由于其自治的組織特性,組織的成員有較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)去爭(zhēng)取社區(qū)資源促成集體行動(dòng)。

第六,提供社會(huì)服務(wù)。社區(qū)組織的服務(wù)目標(biāo)是為社區(qū)提供專業(yè)服務(wù)和公民教育。一些較早成立起來(lái)的社區(qū)組織在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富,服務(wù)內(nèi)容也在不斷變化和發(fā)展以應(yīng)對(duì)居民需求的變化,為居民的體育、文化活動(dòng)、教育和健康等方面提供福利服務(wù)。多元化的服務(wù)能豐富居民的社區(qū)生活,相比于政府部門,社區(qū)組織最大的優(yōu)勢(shì)就是“親民”。

第七,引導(dǎo)公眾參與社區(qū)治理事務(wù)。在過(guò)去的十年中,公眾的參與越來(lái)越受到重視,澳門社區(qū)組織在增進(jìn)公民參與方面的作用越來(lái)越大。澳門社區(qū)在努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)共識(shí),實(shí)踐公眾參與的社會(huì)治理方式,政府積極引導(dǎo)社會(huì)組織主動(dòng)地參與,提升社區(qū)服務(wù)主體參與間的良性協(xié)作,從而推進(jìn)政府與社區(qū)居民共同參與社區(qū)的發(fā)展,確保政策獲得了較好的效果。

第八,培養(yǎng)社會(huì)精英。澳門社區(qū)服務(wù)的歷史已經(jīng)有一百多年,華人組織在二十世紀(jì)50年代開(kāi)始提供救濟(jì)服務(wù),回歸后,更多不同類型的社團(tuán)也開(kāi)始開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。作為社區(qū)治理的重要主體,社區(qū)組織不但減輕了澳門特區(qū)政府的壓力,社區(qū)組織是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的民主政治訓(xùn)練,當(dāng)組織有一定名氣后,更容易得到相關(guān)的利益支持,更容易接觸到政府,進(jìn)入立法會(huì)成為議員,成為具有高度責(zé)任感的社會(huì)精英。

(三)澳門非營(yíng)利組織在社區(qū)治理中的作用

根據(jù)澳門社區(qū)非營(yíng)利組織對(duì)社區(qū)治理方面的功能,總結(jié)出以下四個(gè)方面的作用：

第一,促進(jìn)社會(huì)服務(wù)類型的完善。社區(qū)組織對(duì)于澳門社區(qū)治理來(lái)說(shuō)是不可或缺的,社區(qū)組織能提供大量的不同類型的服務(wù)。澳門社會(huì)服務(wù)的類型過(guò)去是單一的,隨著社區(qū)治理服務(wù)的發(fā)展不斷完善,目前,社區(qū)組織有許多專業(yè)服務(wù)人員,如社會(huì)工作者、物理治療師、心理學(xué)家、語(yǔ)言治療師、醫(yī)務(wù)人員都是社區(qū)組織中的志愿者。由于社區(qū)組織提供的服務(wù)種類繁多,與政府部門開(kāi)展合作活動(dòng)也成為重要的發(fā)展趨勢(shì)。以開(kāi)展澳門社會(huì)工作服務(wù)的情況為例,澳門社會(huì)服務(wù)的兒童保育服務(wù)受到公眾的廣泛關(guān)注,政府部門也投入較多關(guān)注力。其中,最重要的考慮因素是縮小政策與現(xiàn)實(shí)之間的差距,以解決居民對(duì)服務(wù)的需求。目前,全年為不同的服務(wù)對(duì)象提供廣泛的社會(huì)服務(wù),滿足了居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的多元化需求。

第二,促進(jìn)居民與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。滕尼斯(T?nnies)的著作分析了該概念,指出社會(huì)是由社區(qū)組成,從緊密的人際關(guān)系到廣泛的情感分工。[2]第一次世界大戰(zhàn)后人與人之間的疏離感加劇,人際關(guān)系處于惡向發(fā)展,為社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的后患。[3]奧斯特羅姆(Ostrom)提出了多中心的服務(wù)供給模式,可以應(yīng)用于社區(qū)服務(wù)的提供。[4]然而,即使提供了多元化的社會(huì)服務(wù),仍然有部分的需求得不到滿足,沒(méi)有民間社團(tuán)參與社區(qū)服務(wù),政府很難統(tǒng)計(jì)公眾對(duì)服務(wù)的需求。澳門通過(guò)社會(huì)團(tuán)體的合作參與,社區(qū)可以更精確地預(yù)測(cè)所需服務(wù)的數(shù)量和變化。由于民間社團(tuán)傾向于直接接觸服務(wù)對(duì)象,居民需求已經(jīng)在社區(qū)里不斷得到確認(rèn),繼而政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況進(jìn)行政策調(diào)整,防止政策偏差,確保服務(wù)到位,并且合理的規(guī)劃研究可減少政府的資源浪費(fèi)?？梢哉f(shuō),澳門居民與社會(huì)之間的連接點(diǎn)是社團(tuán),社團(tuán)之多涵蓋著不同的年齡層面。

第三,形成一種有別于中國(guó)內(nèi)地的政府合作治理模式。澳門社區(qū)治理中的政府與社區(qū)組織的關(guān)系既不同于內(nèi)地,也不同于港臺(tái)地區(qū)。對(duì)比內(nèi)地的社區(qū)治理,澳門和內(nèi)地從社會(huì)服務(wù)的組織架構(gòu)、組織運(yùn)作、工作內(nèi)容都有一些不同。首先,盡管兩地的組織架構(gòu)都由管理層和服務(wù)層組成,但澳門社區(qū)更多地以相互的合作依賴為主,這削弱了上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系；其次,內(nèi)地的社區(qū)服務(wù),大多以政府為主導(dǎo)。澳門的大多數(shù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是自組織；最后,內(nèi)地的社區(qū)居委會(huì)擔(dān)任協(xié)調(diào)者、服務(wù)提供者和顧問(wèn)。澳門的社會(huì)街坊會(huì)則是組織者、策劃者、談判者和發(fā)言人。其中,澳門的街坊會(huì)雖然接受政府的經(jīng)費(fèi)支援,但較少受到政府的干預(yù),而是相互監(jiān)督,從而維持了政府與社會(huì)之間良性和均衡的發(fā)展。

第四,尋求社會(huì)的和諧發(fā)展。大約在1980年前,澳門非營(yíng)利組織主要是娛樂(lè)和福利性質(zhì)的組織；1980年后,非營(yíng)利組織的類型增多,包括工商、工會(huì)、學(xué)術(shù)、社區(qū)、政治等不同的類型。因行業(yè)成立工會(huì),因維護(hù)居民利益成立街坊會(huì),因賑濟(jì)社會(huì)職能成立慈善組織,非營(yíng)利組織主動(dòng)請(qǐng)求舉辦民間的社會(huì)活動(dòng),鼓舞社會(huì)的士氣,官民合辦的文化由此而來(lái)?，F(xiàn)時(shí),大量出色的非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮社會(huì)組織的自身優(yōu)勢(shì),政府通過(guò)擴(kuò)大對(duì)社區(qū)組織的資源投入,用行動(dòng)支持社會(huì)組織的發(fā)展。因此,政府與社區(qū)組織形成了共同服務(wù)于居民服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系。構(gòu)建和諧社會(huì)文化的關(guān)鍵因素,可從社區(qū)的居民參與社區(qū)的發(fā)展程度來(lái)判斷,澳門非營(yíng)利組織協(xié)辦社區(qū)治理的模式,使社會(huì)表現(xiàn)得一片和諧。

二、澳門非營(yíng)利組織社區(qū)治理的演變及發(fā)展

澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理的動(dòng)因是多方力量角逐下形成：一種力量是出于社區(qū)組織的自愿性質(zhì)；一種力量是來(lái)自社區(qū)居民參與社區(qū)治理中的拉力因素；還有一種力量是政府在社區(qū)治理過(guò)程中的推力因素。這三股力量共同影響著非營(yíng)利組織參與到社區(qū)治理的過(guò)程當(dāng)中,并形成一種多中心治理的結(jié)構(gòu)體系。多中心治理結(jié)構(gòu)也有不同的側(cè)重,分別指向政府機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、社區(qū)居民以及商業(yè)團(tuán)體四個(gè)方面,當(dāng)其中一方參與主體表現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)或者影響力極強(qiáng),其治理過(guò)程與協(xié)商環(huán)境將向其傾斜。

(一)政府及社區(qū)居民的“推-拉”因素

第一,一般情況下,政府不會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織下發(fā)指令,非營(yíng)利組織具有較高的自主管理權(quán),開(kāi)展的社區(qū)活動(dòng)大多出自自愿性質(zhì),而且,對(duì)政府的政策措施只是起到“配合”的作用。在這種運(yùn)作機(jī)制中,非營(yíng)利組織作為一種較為獨(dú)立的實(shí)體組織,是具有一定的社區(qū)治理話語(yǔ)權(quán),無(wú)需向政府交代組織工作,只有在涉及申請(qǐng)資助或報(bào)稅的情況下,才需要向政府交代工作明細(xì)。從這一關(guān)系中可以看出,兩類參與主體只是作為出資人與資金使用者的關(guān)系進(jìn)行來(lái)往,政府不會(huì)過(guò)多干涉非營(yíng)利組織的內(nèi)部事務(wù),也無(wú)權(quán)干涉,并且,非營(yíng)利組織也沒(méi)有義務(wù)交代。

第二,在多中心治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中,不同參與主體關(guān)于社區(qū)治理的作用和定位并不一致,但治理位置卻趨向一致。例如在社區(qū)居民反對(duì)某項(xiàng)公共政策的落地或?qū)τ谀稠?xiàng)公共政策的建議,通過(guò)拉攏或借助社區(qū)組織的影響力來(lái)維權(quán),迫使政府做出讓步或改變,這是一種典型的“自下而上”、需求導(dǎo)向型的社區(qū)治理機(jī)制。由于社區(qū)居民在參與社區(qū)治理過(guò)程中的維權(quán)意識(shí)強(qiáng),屬于強(qiáng)勢(shì)的一方,而社區(qū)組織的影響力又強(qiáng)盛,兩者結(jié)合起來(lái)后,整個(gè)社區(qū)治理過(guò)程與協(xié)商環(huán)境將向他們傾斜,最終影響到政府的決策行為。

第三,政府難以兼顧不同的利益需求方,有的時(shí)候,政府會(huì)把一些社會(huì)服務(wù)“推給”社區(qū)組織,由他們來(lái)協(xié)助開(kāi)展和提供必要的支持。從政府的角度來(lái)看,政府既完成了社區(qū)治理任務(wù),社區(qū)組織能夠?qū)崿F(xiàn)自身功能,商業(yè)團(tuán)體能得到經(jīng)濟(jì)回報(bào),社區(qū)居民又能夠從中獲利,政府在這種多邊關(guān)系的利益博弈下會(huì)是一大贏家,以較低的成本方式達(dá)到預(yù)期的政治成果。

(二)澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理的發(fā)展模式

在社區(qū)治理中,非營(yíng)利組織難免與政府產(chǎn)生沖突,多個(gè)勢(shì)力的角逐導(dǎo)致混亂的治理情境出現(xiàn)。在角色定位方面,不同的非營(yíng)利組織有不同的側(cè)重點(diǎn),面向的服務(wù)對(duì)象也不同,與其他的服務(wù)團(tuán)體會(huì)出現(xiàn)服務(wù)重疊。在整理出最優(yōu)、效果最好的角色定位過(guò)程中,社區(qū)組織需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的探索和演變過(guò)程。澳門非營(yíng)利組織通過(guò)優(yōu)化自身的社會(huì)服務(wù),不斷促進(jìn)組織成長(zhǎng),逐漸發(fā)展出三種社區(qū)治理模式：

第一,服務(wù)拓展模式。同一項(xiàng)社區(qū)服務(wù),除了有政府部門,也有非營(yíng)利組織參與,商業(yè)團(tuán)體也會(huì)提供幫助。但是,由于澳門的社區(qū)組織紛繁復(fù)雜,不同的組織機(jī)構(gòu)提供的社區(qū)服務(wù)十分相似,有時(shí)候容易出現(xiàn)重復(fù)的服務(wù)類型。為了避免這種局面的出現(xiàn),澳門社區(qū)組織實(shí)行差異化提供社會(huì)服務(wù),使各個(gè)社區(qū)組織分管不同的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容,形成具有自己特色的服務(wù)類型、服務(wù)活動(dòng)。

第二,循環(huán)協(xié)調(diào)模式。由于澳門社區(qū)的事務(wù)眾多,僅憑單個(gè)社區(qū)組織或依靠政府力量難以實(shí)現(xiàn)全方位的治理。因此,社區(qū)事務(wù)有不同的參與主體,在社區(qū)治理過(guò)程中,各個(gè)參與主體形成的是一種與政府協(xié)商的多元共治模式。政府機(jī)構(gòu)與社區(qū)組織的關(guān)系在這種模式下是平衡的。政府把治理權(quán)力下放到社區(qū)組織,社區(qū)非營(yíng)利組織通過(guò)組建社區(qū)活動(dòng),開(kāi)展社會(huì)服務(wù)工作,同時(shí)收集社區(qū)居民意見(jiàn),參與政府的決策行為。在這種互動(dòng)的過(guò)程當(dāng)中,社區(qū)治理的模式具有循環(huán)性和協(xié)調(diào)性特點(diǎn),面對(duì)社區(qū)治理沖突時(shí),如政府政策不符合社區(qū)民意,采取的解決方式是協(xié)商,也盡量做到權(quán)責(zé)獨(dú)立、責(zé)任自擔(dān)。

第三,多層嵌套模式。這是指社區(qū)治理的內(nèi)容、各個(gè)參與主體是逐層包含的關(guān)系。正如前文提及,社區(qū)居民一般不會(huì)直接把社區(qū)治理問(wèn)題反映至政府部門,而是通過(guò)影響力大的社區(qū)組織,通過(guò)他們發(fā)聲來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。在這一組關(guān)系當(dāng)中,社區(qū)居民是“被包含”在社區(qū)組織當(dāng)中,社區(qū)組織經(jīng)過(guò)與政府的協(xié)商后,政府作為上級(jí)機(jī)構(gòu)采納了社區(qū)組織的意見(jiàn)(首先由社區(qū)居民提出),在這一組關(guān)系當(dāng)中,社區(qū)組織是“被包含”在政府機(jī)構(gòu)里面。關(guān)于社區(qū)治理內(nèi)容的嵌套模式,主要是指政府提出了一項(xiàng)關(guān)于社區(qū)治理的政策,政府作為政策的制定者,社區(qū)非營(yíng)利組織作為政策的協(xié)調(diào)者,向下解釋政策、向上傳達(dá)意見(jiàn),社區(qū)居民則是該項(xiàng)社區(qū)治理政策的直接參與者與監(jiān)督者,從治理內(nèi)容來(lái)看,三者之間同樣存在著嵌套的關(guān)系。

三、澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理的機(jī)制分析

澳門非營(yíng)利組織的現(xiàn)實(shí)背景,在澳門回歸前,已經(jīng)有一批民間社會(huì)團(tuán)體肩負(fù)起政府與市民的溝通橋梁,這批民間團(tuán)體在回歸后一部分仍然保留下來(lái),可以說(shuō),澳門民間社團(tuán)是社區(qū)治理的重要主體之一,一方面原因是這種民間團(tuán)體思想認(rèn)識(shí)始終與政府執(zhí)政思想保持高度一致,另一方面原因是民間團(tuán)體不但能促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展,而且已經(jīng)在澳門社會(huì)中形成社團(tuán)經(jīng)濟(jì)。

(一)澳門非營(yíng)利組織與政府合作治理社區(qū)

澳門非營(yíng)利組織的運(yùn)作發(fā)展在政府改革的步伐中,采取合作治理是得到廣泛的認(rèn)同。民間的非營(yíng)利組織更多地依賴社會(huì)的需求來(lái)推動(dòng)發(fā)展,這種推動(dòng)力是社會(huì)動(dòng)員的顯性結(jié)果,社會(huì)成員需求演變至社會(huì)變革的訴求。

社區(qū)是協(xié)調(diào)居民關(guān)系,社區(qū)能讓居民表達(dá)自己的訴求,社區(qū)作為溝通的平臺(tái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和伸張正義。澳門社區(qū)治理稍有不同,澳門社區(qū)是在街坊總會(huì)的帶領(lǐng)下,在全澳劃分出若干社區(qū),澳門還有諸如此類的社會(huì)團(tuán)體,比如,澳門工會(huì)聯(lián)合總會(huì),同樣面向澳門社區(qū)開(kāi)展社區(qū)治理服務(wù),設(shè)立地區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心。澳門有關(guān)服務(wù)于澳門社區(qū)的社團(tuán)還很多,這些團(tuán)體是典型的大規(guī)?！吧鐖F(tuán)”。澳門社區(qū)治理的做法是,不把觀念停留在行政區(qū)政府主導(dǎo)上,而是調(diào)動(dòng)社區(qū)成員參與的積極性行使民主權(quán)利使各方參與、群眾自治管理社區(qū)的關(guān)系網(wǎng),增加特區(qū)政府的資源投入,強(qiáng)化社區(qū)的管理、服務(wù)、教育、監(jiān)督等職能,從而激發(fā)出居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。[5]因此,澳門社區(qū)治理是通過(guò)互助合作共同促進(jìn)社會(huì)民生發(fā)展,逐步明確了一致的價(jià)值目標(biāo),以實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作支持的最大化,也就是“合作治理”。

(二)澳門非營(yíng)利組織拓展社區(qū)人文環(huán)境

類型比較學(xué)派指出社區(qū)特征包括有,第一,社區(qū)是文化現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)；第二,社區(qū)是事情發(fā)生的地方,具有實(shí)地性；第三,社區(qū)可以分不同類型。[6]以上三點(diǎn)特征歸納到類型比較學(xué)說(shuō)。人文區(qū)位學(xué)派的共同體研究學(xué)說(shuō)與類型學(xué)派的地域與空間結(jié)構(gòu)學(xué)說(shuō)相比較,共同體學(xué)說(shuō)強(qiáng)調(diào)互助合作的平臺(tái),彰顯以人為本的核心價(jià)值觀,透過(guò)整體性的社會(huì)對(duì)具體化的個(gè)人的照顧,關(guān)注社會(huì)各類群體。[7]類型比較學(xué)派側(cè)重研究社區(qū)的空間結(jié)構(gòu)性和地域性的特點(diǎn)。兩種學(xué)說(shuō)研究的視角不同,共通點(diǎn)都是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和平和正義的意義。[8]

澳門社區(qū)治理目標(biāo)是,形成各式各樣的功能社區(qū)。澳門仍保留傳統(tǒng)社區(qū)的共同體特點(diǎn),社區(qū)不存在嚴(yán)格的地域關(guān)系限制。共同體社區(qū)的凝聚力強(qiáng),社區(qū)成員的價(jià)值觀念一致。基于現(xiàn)代社區(qū)的特征,澳門社區(qū)既表現(xiàn)出,同質(zhì)性的特征,又具有現(xiàn)代城市社區(qū)脫域性的一般特征。同質(zhì)性,意思是物體的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)具有相似的性質(zhì),在社會(huì)學(xué)中,指的是由關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的熟人社會(huì),包括鄰居、親族、鄉(xiāng)土、宗教等情感型社會(huì)；脫域性,意思是社會(huì)關(guān)系擺脫了地域的限制,進(jìn)入更寬廣的境界,作為行為空間的概念,人類諸多的行為擺脫了狹隘的時(shí)空束縛,每個(gè)人可以在不同地域中來(lái)去自如。

(三)澳門非營(yíng)利組織與政府的相互博弈

地方治理最顯著的特征是治理主體的多元化,這意味著第三部門組織甚至私營(yíng)部門可以參與地方公共事務(wù)的管理過(guò)程,地方政府不再是唯一的治理中心,社會(huì)組織可以成為地方治理的主體。正如有學(xué)者所說(shuō),這是一種直接對(duì)抗一元或一元中心的權(quán)力秩序思維。[9]從澳葡的發(fā)展歷史窺探澳門的政治、社會(huì)發(fā)展的演變可知。接近近現(xiàn)代時(shí)期,葡人治理澳門采取“葡人治葡、華人治華”的原則,葡人管理葡人,華人管理華人。直到澳門回歸祖國(guó),我國(guó)實(shí)行“一個(gè)國(guó)家,兩種制度”的高度自治方針,這在現(xiàn)代治理模式中是獨(dú)特的。

澳門非營(yíng)利組織在居民與政府交往中始終扮演重要角色,無(wú)論澳葡政府時(shí)期,后到確立立法會(huì)選舉制的轉(zhuǎn)變,從無(wú)到有的政治參與身份。法團(tuán)主義的社會(huì)結(jié)構(gòu),縮短了與政府間的疏遠(yuǎn)感,為個(gè)人提供集體身份,保護(hù)共同體的利益。無(wú)論政府還是市場(chǎng),在社會(huì)治理以及公共服務(wù)的供給過(guò)程中的角色都并非萬(wàn)能。如果完全由市場(chǎng)主導(dǎo)、缺乏政府的有效干預(yù),政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行過(guò)程中僅僅扮演著“守夜人”的角色,可能導(dǎo)致公共服務(wù)的范圍和水平嚴(yán)重不足,難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。在澳門,地方政府愿意轉(zhuǎn)讓其權(quán)利的一部分；解決政府的被動(dòng)性困境,引進(jìn)多元主體參與地方治理,應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)卣畬?duì)社會(huì)回應(yīng)的有限性和局限性。非營(yíng)利組織在澳門社區(qū)治理中,則更加鼓勵(lì)社區(qū)成員根據(jù)其自身情況表達(dá)需求愿望,社區(qū)組織自主實(shí)施管理,政府對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目提供扶持,并且接受政府或第三方的監(jiān)督和評(píng)估。

四、結(jié)語(yǔ)

澳門社區(qū)的非營(yíng)利組織主要有道德團(tuán)體、文化體育團(tuán)體、慈善團(tuán)體和經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體等分類,澳門社區(qū)由民間非營(yíng)利組織來(lái)管理,社會(huì)整合各方的團(tuán)體,彼此通過(guò)協(xié)調(diào)商榷、利益交換,避免沖突發(fā)生。早期來(lái)澳門定居的大多是移民人口,建立宗氏親會(huì)是中國(guó)特色的傳統(tǒng)行為。由不同背景、群體、社會(huì)文化匯聚到同一地區(qū)、同一空間,從實(shí)際情況考慮,受到多元文化的沖擊,多重公民的身份邊界模糊,社會(huì)建設(shè)和發(fā)展只能依靠華人圈相互協(xié)助社會(huì)事務(wù)的發(fā)展。共同參與到社區(qū)來(lái),大家相互聯(lián)系、相互包容,不單是語(yǔ)言上的交流,還有思想的溝通。

綜上,一方面澳門的社區(qū)治理中豐富的組織資源,并富有強(qiáng)大的團(tuán)體意識(shí)；另一方面澳門特區(qū)政府盡可能地培育社區(qū)資源,澳門公民自治社會(huì)不斷受到了重視,促使社團(tuán)的良性發(fā)展,培育出社區(qū)自治組織作為建設(shè)社區(qū)的后盾。在社區(qū)治理中非營(yíng)利組織增強(qiáng)居民的交往,改善碎片化的交流；增設(shè)公共設(shè)施,提升公共服務(wù)；培養(yǎng)民眾參與,關(guān)注弱勢(shì)群體,澳門社區(qū)治理的核心思想突出政府對(duì)社區(qū)的治理,同時(shí)還強(qiáng)調(diào)主體間的互動(dòng)與合作。這一模式從多個(gè)方面為社區(qū)治理提供了經(jīng)驗(yàn),如注重居民參與社區(qū),注重社會(huì)協(xié)同發(fā)展,貫徹社會(huì)福利主義的精神,以不斷改善民生為目標(biāo)等?？偟膩?lái)看,澳門非營(yíng)利組織參與社區(qū)治理是一種有組織結(jié)構(gòu)的公眾參與制度,促進(jìn)了政府與社區(qū)的良好互動(dòng)。