鄧煒輝，于福濤

（1.廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006；2.廣西民族大學(xué) 民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心，廣西 南寧 530006）

檢察公益訴訟制度獨(dú)創(chuàng)于中國司法智慧的長期實(shí)踐之中，其探索建立之初，即立足司法監(jiān)督職能，以糾正相關(guān)公益領(lǐng)域違法行政行為為關(guān)懷初心。2021年7月14日，由最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）中明確規(guī)定：“促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的重要任務(wù)。從歷史演進(jìn)角度看，檢察公益訴訟制度呈現(xiàn)出以法律監(jiān)督為邏輯起點(diǎn)、以公益訴訟為制度框架、以國家治理為宏觀志趣的開放式司法治理圖景。從學(xué)理和實(shí)踐維度審視，我國檢察公益訴訟制度的治理內(nèi)涵、邏輯和法社會學(xué)中的回應(yīng)型治理高度契合?；貞?yīng)型治理蘊(yùn)含的法理邏輯，與檢察機(jī)關(guān)探索建立客觀訴訟機(jī)制、完善檢察公益訴訟社會銜接和規(guī)范訴前程序相適應(yīng)。在此背景下，從回應(yīng)型治理角度研究檢察公益訴訟制度，探索其治理模式與實(shí)踐進(jìn)路，對于完善檢察公益訴訟制度具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、檢察公益訴訟治理模式的時(shí)代轉(zhuǎn)型

受制于科層制的治理體系和職權(quán)主義訴訟模式，我國檢察公益訴訟制度一直具有較強(qiáng)的能動性特點(diǎn)。作為一種治理模式，能動型檢察治理在以樂觀精神風(fēng)貌改善著國家司法秩序與福利的同時(shí)，也存在著無法高效率滿足現(xiàn)代民眾多元訴求的不足。為彌補(bǔ)檢察公益訴訟能動型治理模式的內(nèi)在弊端，一種新的檢察治理模式——回應(yīng)型治理模式應(yīng)運(yùn)而生。這種治理模式在致力于維護(hù)秩序的同時(shí)，也不斷釋放出社會自我管理的自生自發(fā)力量。[1]

（一）檢察公益訴訟治理的祛魅

深究本質(zhì)，檢察公益訴訟的治理內(nèi)涵不僅從屬于宏觀的制度設(shè)計(jì)，更受制于微觀的訴訟構(gòu)造。宏觀上，檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)具有明顯的客觀訴訟傾向。微觀上，檢察公益訴訟又具有縱向“兩階化”的特殊程序構(gòu)造。[2]由此，檢察公益訴訟的治理目的也表現(xiàn)為一種進(jìn)階式地實(shí)現(xiàn)，即通過法律監(jiān)督的權(quán)力制約實(shí)現(xiàn)公益訴訟的權(quán)利救濟(jì)。構(gòu)建于法律監(jiān)督職能延伸、完成于公益訴訟制度框架的檢察公益訴訟制度體現(xiàn)著一種不偏不倚，客觀中立的“允執(zhí)厥中”的治理哲學(xué)。除了本體論的分析，檢察公益訴訟的豐富治理內(nèi)涵還需進(jìn)行規(guī)范性概念的提煉。

法治是現(xiàn)代國家進(jìn)行治理的核心內(nèi)容，從廣義的國家治理即治國理政角度理解，司法治理是法治的具體表現(xiàn)。但是，如果以晚近形成的特有政治學(xué)概念“治理”①對晚近形成的“治理”概念進(jìn)行相對權(quán)威的解讀，可參見王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實(shí)踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社2017年版，第14頁；任劍濤：《奢侈的話題：“治理”的中國適用性問題》，載《行政論壇》2021年第2期。一詞分析，則司法治理將突破傳統(tǒng)內(nèi)容中追求形式理性的保守獨(dú)立，進(jìn)而呈現(xiàn)出一種維護(hù)實(shí)質(zhì)合理的多元融合。所以，特定意義下的“治理”更傾向于公權(quán)力主體和非公權(quán)力主體之間的相互依賴，發(fā)生于較少科層而更多網(wǎng)絡(luò)化體系的一種多元治理（亦可叫做奧斯特羅姆多中心治理式理解）。[3]

我國檢察權(quán)具有法律監(jiān)督、行政、司法、公益的復(fù)合屬性。新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)對涉及公共利益和國家利益的監(jiān)督更是一種全領(lǐng)域式的規(guī)劃。[4]檢察公益訴訟制度更是形成了牽連深廣、多層嵌套的復(fù)雜網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)關(guān)涉行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)以及公民權(quán)，構(gòu)成了國家治理體系中的重要一環(huán)。[5]因此，結(jié)合黨中央提出的“共建共治共享”等國家治理政策和理論，我國檢察公益訴訟的回應(yīng)型治理模式，可以提煉出監(jiān)督規(guī)范秩序、協(xié)同維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會主體自我規(guī)制的基本功能。

（二）科層制治理：能動型檢察公益訴訟的實(shí)踐迷思

科層制是現(xiàn)代法理權(quán)威體制下，通過層級賦權(quán)而形成的組織關(guān)系，具有很大的形式合理性，也正是因?yàn)檫@種形式合理性的擴(kuò)張，破壞了治理活動中的實(shí)質(zhì)合理性。在實(shí)踐中，檢察公益訴訟常受到檢察機(jī)關(guān)職權(quán)主義訴訟模式的沿襲浸染和政策實(shí)施型的結(jié)構(gòu)設(shè)定，進(jìn)而表現(xiàn)出顯著的能動型特征。此外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級領(lǐng)導(dǎo)和檢察公益訴訟目的實(shí)現(xiàn)中外部的層級賦權(quán)，共同交互形成垂直單線的科層制治理特點(diǎn)。在能動型檢察公益訴訟治理實(shí)踐中，科層制是一柄雙刃劍，它既是能動型檢察實(shí)現(xiàn)的條件，同時(shí)也是導(dǎo)致檢察公益訴訟效能不佳的實(shí)踐困境之一。

譬如，在被評為最高檢“公益訴訟技術(shù)支持典型案例”的云南省安寧市督促松花閣文物保護(hù)行政公益訴訟一案（以下簡稱“松花閣案”）中，雖然法院最終判決責(zé)令安寧市文旅局履行排除危險(xiǎn)和限期修復(fù)的法定職責(zé)，但是在訴前程序和應(yīng)訴過程中，安寧市文旅局均表示未能履職的客觀因素在于經(jīng)費(fèi)困難。而就秩序公益而言，根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，承擔(dān)規(guī)劃、籌措文物保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體是安寧市人民政府，此外，安寧市政府與安寧市文旅局應(yīng)同為松花閣文物保護(hù)的責(zé)任主體。[6]是故，能動型檢察公益訴訟和科層制治理結(jié)構(gòu)的交互困境在此案中得以清晰呈現(xiàn)：第一，從利益實(shí)質(zhì)救濟(jì)層面來看，因科層制的賦權(quán)結(jié)構(gòu)影響，對經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)主體的追責(zé)缺失，極大概率地影響了實(shí)質(zhì)利益救濟(jì)的完成。第二，從維護(hù)法律秩序?qū)用鎭砜?，因政策?shí)施型的能動式檢察公益訴訟配套了利益救濟(jì)訴訟方案，從而忽略了對共同責(zé)任主體不作為的追責(zé)，以至于沒有完成對秩序公益的真正救濟(jì)。

在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的適格主體，其公益代理人的定義僅限于法律監(jiān)督的職能定位中，而利益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)主體應(yīng)當(dāng)為相關(guān)的行政主體或社會組織，甚至個(gè)人。所以，在利益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)層面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具備規(guī)范的謙抑性。此外，能動型檢察公益訴訟因職權(quán)主義的履職推動，在實(shí)踐中還表現(xiàn)出對行政事務(wù)或利益實(shí)現(xiàn)層面的僭越干預(yù)。譬如，山東省慶云縣檢察院訴該縣環(huán)保局案和山東省萊西市檢察院訴該市水利局案（以下共同簡稱為“山東案”）在利益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)過程中，都表現(xiàn)出介入性傾向。[7]

綜上，可以看出在檢察公益訴訟制度的實(shí)踐過程中，能動型檢察治理模式使得科層制阻礙因素滲透內(nèi)外，而政策實(shí)施的整體系統(tǒng)性，又將能動型檢察公益訴訟嵌套于科層制困境之中，這種交互形塑因素即構(gòu)成了檢察公益訴訟的效能困境。從訴訟結(jié)構(gòu)來看，究其本質(zhì)，還在于訴訟目的之差異，即追求主觀訴訟的權(quán)利救濟(jì)和追求客觀訴訟秩序公益的差異。雖然在制度設(shè)計(jì)上，檢察公益訴訟傾向于客觀訴訟，但在實(shí)踐中，多數(shù)案件還是指向于受損利益的恢復(fù)，而非實(shí)質(zhì)秩序公益的維護(hù)。①參見劉藝：《我國檢察公益訴訟制度的發(fā)展態(tài)勢與制度完善——基于2017－2019數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期；薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》，載《國家檢察官學(xué)報(bào)》2021年第2期。在實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的過程中，隨即觸發(fā)了科層制治理的阻擾因素，如層級權(quán)力分配，橫向職能重疊等制度上的客觀因素，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)面臨滯緩的困境，同時(shí)忽略實(shí)質(zhì)秩序公益的維護(hù)。

（二）回應(yīng)型檢察公益訴訟治理模式的興起

在回應(yīng)型治理模式中，檢察機(jī)關(guān)雖然具備較強(qiáng)的能動性，但是其參與治理目的的實(shí)現(xiàn)還是在于通過法律權(quán)威的刺激，完成多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型治理效應(yīng)?；貞?yīng)型檢察公益訴訟與能動型檢察公益訴訟的區(qū)別，不在于追求目的（實(shí)質(zhì)權(quán)能）之差異，而在于實(shí)現(xiàn)目的之方法的不同。回應(yīng)型檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備足夠的謙抑性，在維護(hù)合法性秩序的過程中，實(shí)現(xiàn)權(quán)能的保護(hù)，是一種調(diào)整而非裁判式的治理方法。在此之中，合法性監(jiān)督是回應(yīng)型法實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的核心進(jìn)路。此外，回應(yīng)型法治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是成熟的法治國家，強(qiáng)大的國家組織能力是其核心條件。實(shí)踐中，檢察公益訴訟活動以國家強(qiáng)大的組織體系為后盾，主動地履行對社會公益的監(jiān)督職能，使得相對封閉的司法活動更為積極開放。

在回應(yīng)型法治治理模式中，檢察機(jī)關(guān)雖然具備較強(qiáng)的能動性，但是其參與治理目的的實(shí)現(xiàn)還是在于通過法律權(quán)威的刺激，完成多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型治理效應(yīng)。根據(jù)以上回應(yīng)型治理邏輯，檢察公益訴訟可以從訴訟目的、訴訟模式和實(shí)現(xiàn)方式三個(gè)角度進(jìn)行“三階層”理論重構(gòu)，通過培育回應(yīng)型檢察公益訴訟的治理邏輯，繼而完成網(wǎng)絡(luò)型治理的扁平化格局塑造。

首先，在訴訟目的上應(yīng)當(dāng)貫徹檢察權(quán)法律監(jiān)督的憲法定位，建立客觀訴訟式的合法性評價(jià)目的，從而推動類型化訴訟構(gòu)造的形成。從職能開展的邏輯起點(diǎn)和認(rèn)知層面上規(guī)范訴前程序、訴訟程序以及訴后監(jiān)督，以形成權(quán)威型公益訴訟。其次，根據(jù)檢察公益訴訟具有的縱向“兩階化”特殊程序構(gòu)造，可以借鑒采納協(xié)同主義式訴訟模式。在審判中心主義的改進(jìn)中落實(shí)回應(yīng)型思維，實(shí)現(xiàn)以訴權(quán)為中心的整體規(guī)范約束，以當(dāng)事人與當(dāng)事人、當(dāng)事人與法官在規(guī)范協(xié)商中制定具體合理的可行性救濟(jì)，以形成共識型公益訴訟。最后，在訴訟結(jié)果的實(shí)現(xiàn)過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持足夠的謙抑性，在規(guī)范職能領(lǐng)域構(gòu)建促進(jìn)相關(guān)主體自我規(guī)制的誘因機(jī)制，推動預(yù)防性公益訴訟的實(shí)現(xiàn)。

二、回應(yīng)型檢察公益訴訟治理模式的邏輯構(gòu)造

對回應(yīng)型檢察公益訴訟的理論內(nèi)涵、類型進(jìn)行梳理后，其治理邏輯應(yīng)當(dāng)是十分清晰了，但是還需要以回應(yīng)型理論為綱完成歸納，以科學(xué)地進(jìn)行檢討性思考。在以追求實(shí)質(zhì)正義為核心的回應(yīng)型法治思想中，回應(yīng)型治理的邏輯分階表現(xiàn)為：在積極層面通過維護(hù)客觀秩序（合法性）來實(shí)現(xiàn)法律功能上的實(shí)質(zhì)正義；在消極層面上是通過對多元主體的監(jiān)管刺激實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制（權(quán)利救濟(jì)）的實(shí)質(zhì)正義，總體上表現(xiàn)為協(xié)同多元的邏輯進(jìn)路。結(jié)合檢察公益訴訟的規(guī)范性內(nèi)涵界定和期許性邏輯演進(jìn)，通過“目的—手段”的邏輯分析法，可以將回應(yīng)型檢察公益訴訟的治理類型演化為權(quán)威型公益訴訟、共識型公益訴訟和預(yù)防型公益訴訟三種治理圖景。與此相對應(yīng)，實(shí)現(xiàn)這三種治理圖景的邏輯進(jìn)路為：塑造合法性的矯正邏輯、實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合的開放邏輯、促進(jìn)多元治理的謙抑邏輯。這三種類型在整體上表現(xiàn)出一種交互遞進(jìn)，協(xié)同多元的邏輯特點(diǎn)。

（一）權(quán)威型公益訴訟：塑造合法性的矯正邏輯

檢察公益訴訟制度的設(shè)計(jì)目的，是維護(hù)基于國家利益的法律秩序。就我國原發(fā)性的檢察公益訴訟而言，本質(zhì)上是以合法性評價(jià)式的法律監(jiān)督為治理的邏輯起點(diǎn)，這與回應(yīng)型法以維護(hù)客觀秩序?yàn)閷?shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的進(jìn)路是相契合的。但是，不同于傳統(tǒng)法治中將強(qiáng)制性視作法律權(quán)威的來源，回應(yīng)型法認(rèn)為合法性（即合法性評價(jià)或規(guī)范意義上的正當(dāng)性）是法律權(quán)威的本質(zhì)。因此，實(shí)現(xiàn)權(quán)威型公益訴訟的邏輯要求即是塑造合法性的矯正邏輯。

雖然檢察公益訴訟的制度內(nèi)涵是維護(hù)法律秩序，矯正違法行政行為，但實(shí)踐中，在以行政公益訴訟為核心的檢察公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)知層面上片面追求慣性勝訴，或通常單純追求受損公益的恢復(fù)，卻在觸發(fā)科層制治理的阻礙因素后，既不能有效恢復(fù)受損利益，又失之維護(hù)客觀秩序，最終以效能不佳飽受詬病，如上述松花閣案。因此，塑造合法性的矯正邏輯就是要求檢察公益訴訟從“權(quán)利救濟(jì)”邏輯轉(zhuǎn)向“秩序維護(hù)”邏輯，這既與檢察公益訴訟的基本構(gòu)造相契合，更與國家治理中的法治擘畫相契合。

不同于英美式由私人發(fā)起的公益訴訟，我國檢察公益訴訟制度已然具備了權(quán)威型公益訴訟的制度外觀，而實(shí)質(zhì)權(quán)威則體現(xiàn)為司法公信力的塑造。所謂合法性賦予法律權(quán)威，可以理解為哈特“第二規(guī)則”的思考，抑或是法律的自創(chuàng)性理論，即“以法律評價(jià)法律”。所以，權(quán)威型公益訴訟即是建立在正當(dāng)性、合理性及必要性基礎(chǔ)上的“服從自愿化”和“服從制度化”的合法性塑造。具備權(quán)威外觀的檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)更加“認(rèn)真對待權(quán)威”，即檢察機(jī)關(guān)在履職過程中應(yīng)當(dāng)以塑造合法性為中樞邏輯，形成具有普遍信服力的權(quán)威型公益訴訟，避免“信法不如信訪，信訪不如信網(wǎng)”的司法公信力困境。

（二）共識型公益訴訟：實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合的開放邏輯

回應(yīng)型法認(rèn)為社會系統(tǒng)雖然封閉（獨(dú)立性），但認(rèn)知是開放的，所以各個(gè)社會子系統(tǒng)之間存在相應(yīng)的結(jié)構(gòu)耦合。由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)綱形成一種權(quán)威型公益訴訟后，即可由充足的司法公信力引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)多元主體參與的共識型公益訴訟，從而實(shí)現(xiàn)拓展公益訴訟案件范圍，貫徹多層次多領(lǐng)域依法治理的綱領(lǐng)任務(wù)。

形成共識型公益訴訟的邏輯前提，是實(shí)現(xiàn)一種結(jié)構(gòu)耦合的開放邏輯，是檢察公益訴訟能動型邏輯的完善。檢察公益訴訟制度作為狹義社會治理系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)耦合，應(yīng)當(dāng)在保證本身獨(dú)立性的前提下，發(fā)揮積極能動性，主動關(guān)注公益治理問題。由拓展公益訴訟監(jiān)管領(lǐng)域的邏輯轉(zhuǎn)化成為與多領(lǐng)域多主體的協(xié)調(diào)銜接邏輯，實(shí)現(xiàn)更為立體全面的互動開放式案件拓展方式，擺脫形式主義束縛，以求在社會治理中最大限度地發(fā)揮制度效益。新近發(fā)布的《辦案規(guī)則》中明確規(guī)定“人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律和相關(guān)法規(guī)”，實(shí)質(zhì)上這為拓展檢察公益訴訟辦案范圍提供了充足的發(fā)展空間，原則性地體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合的開放邏輯。此外，《辦案規(guī)則》中還規(guī)范了檢察公益訴訟實(shí)踐中的調(diào)查原則、調(diào)查程序和調(diào)查方式。雖然解決了長期困擾檢察公益訴訟的規(guī)范調(diào)查問題，但是從共識型公益訴訟的形成邏輯來看，規(guī)范調(diào)查還需要配套相應(yīng)的銜接機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合意義上的開放邏輯。當(dāng)然，需指出的是，這里的開放邏輯并不是對能動型的單純回歸，而是互動型對能動型邏輯的吸收和完善。

（三）預(yù)防型公益訴訟：促進(jìn)多元治理的謙抑邏輯

法律功能的有限性必然不能解決其他社會子系統(tǒng)的特有問題。社會治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必然完成于社會子系統(tǒng)的自我規(guī)制。在形成權(quán)威型公益訴訟和共識型公益訴訟之后，需要一種更為長效可行的預(yù)防型公益訴訟以實(shí)現(xiàn)公益訴訟最為終極的救濟(jì)。檢察公益訴訟作為一種程序性監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)的是對秩序公益的救濟(jì)。但除此之外，公益訴訟本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)還包括實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的適格主體，其公益代理人的定義應(yīng)僅限于法律監(jiān)督的職能定位中，而利益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)主體應(yīng)當(dāng)為相關(guān)的行政主體或社會組織，甚至個(gè)人，所以在利益救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)層面，檢察機(jī)關(guān)所能貢獻(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是在程序意義上構(gòu)建一種誘因機(jī)制，在完善訴前程序和訴后監(jiān)督的同時(shí)應(yīng)具備規(guī)范的謙抑邏輯，促進(jìn)多元主體的自我規(guī)制，形成一種元治理格局，即《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中支持各類社會主體自我約束、自我管理的長效規(guī)劃。

2021年2月25日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于貫徹＜中華人民共和國長江保護(hù)法＞的實(shí)施意見》和長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例，其中由社會公益組織發(fā)起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟四川“五小葉槭”案和云南“綠孔雀”案，引起了較為廣泛的關(guān)注和對公益訴訟的類型反思。實(shí)踐中，檢察公益訴訟的立案條件是需同時(shí)滿足的并列條件，其中之一即是公共利益的侵害已經(jīng)發(fā)生。所以，檢察公益訴訟通常也就成為了事后救濟(jì)。尤其在行政公益訴訟中，公共利益侵害的發(fā)生意味著法律秩序已然被破壞，事實(shí)上造成了預(yù)先進(jìn)行監(jiān)督干預(yù)的不能，既造成了司法資源的浪費(fèi)，也造成了治理意義上的滯后。

檢察公益訴訟是通過法律監(jiān)督激活其他公益保護(hù)制度共同發(fā)揮作用，在法律維系社會秩序的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)參與主體的自我規(guī)制，這已然是實(shí)質(zhì)完成權(quán)利救濟(jì)，是對以秩序公益為主的實(shí)質(zhì)正義的補(bǔ)充完善。所以，從回應(yīng)型檢察公益訴訟的治理邏輯出發(fā)，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督程序中構(gòu)建促進(jìn)社會主體自我規(guī)制的長效誘因機(jī)制，才是區(qū)別于保護(hù)禁止令規(guī)則邏輯的協(xié)同多元治理邏輯，這也是“預(yù)防性”和“預(yù)防型”的內(nèi)涵區(qū)別。這不僅是回應(yīng)型檢察公益訴訟的治理邏輯，更是其維系社會功能分化的治理任務(wù)。區(qū)別在于，前者是謙抑的，后者是能動的。保持這樣一種謙抑性邏輯的本質(zhì)原因在于現(xiàn)代社會復(fù)雜的功能分化，使得其逐漸傾向于多元主體的積極的自我規(guī)制。而檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的職權(quán)主義傾向，在促進(jìn)參與主體的自我規(guī)制時(shí)，保持謙抑性是非常有必要的。

三、回應(yīng)型檢察公益訴訟治理模式的實(shí)踐路徑

檢察公益訴訟的基礎(chǔ)構(gòu)造，雖然是一種典型的客觀訴訟構(gòu)造，而應(yīng)對回應(yīng)型的實(shí)踐轉(zhuǎn)變則需要一種更為開放的反身法理論進(jìn)行完善，以推動回應(yīng)型檢察公益訴訟制度實(shí)踐的演進(jìn)。根據(jù)回應(yīng)型治理內(nèi)涵和檢察公益訴訟規(guī)范原理，客觀法邏輯基礎(chǔ)上的檢察公益訴訟在實(shí)現(xiàn)公益訴訟的終極救濟(jì)過程中，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建誘因機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)元治理的形成。因此，回應(yīng)型檢察公益訴訟的實(shí)踐路徑可以從以合法性評價(jià)為綱構(gòu)建客觀訴訟機(jī)制、以延展性聯(lián)動完善社會銜接機(jī)制，以一般性審查為核心規(guī)范訴前程序，來探尋和實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟更豐富的治理效能。

（一）以合法性評價(jià)為綱構(gòu)建客觀訴訟機(jī)制

檢察公益訴訟蘊(yùn)含規(guī)范的客觀訴訟原理，從塑造合法性評價(jià)的矯正邏輯出發(fā)，起源于越權(quán)之訴的客觀訴訟。檢察公益訴訟的功能運(yùn)行，是對行政行為進(jìn)行合法性評價(jià)的秩序公益維護(hù)。在實(shí)踐中，由于認(rèn)識層面的模糊和制度構(gòu)建上類型化研究的缺失，我國學(xué)界至今尚未能完整地構(gòu)建出檢察公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制，進(jìn)而形成預(yù)防型和權(quán)威型結(jié)合的合法性評價(jià)監(jiān)督，致使檢察公益訴訟對于秩序公益的救濟(jì)往往表現(xiàn)出滯后性。究其本質(zhì)，在于對客觀訴訟的嚴(yán)密邏輯尚未完全采納，還需要相應(yīng)地構(gòu)建檢察公益訴訟之客觀訴訟機(jī)制，以促進(jìn)回應(yīng)型檢察公益訴訟的完善。具體可以從以下兩方面進(jìn)行構(gòu)建：

第一，根據(jù)客觀訴訟的啟動原理，客觀訴訟的啟動應(yīng)傾向于事實(shí)利益受損，而非規(guī)范利益的損害。雖然該設(shè)計(jì)初衷在于避免濫訴，但是卻間接形成了一種預(yù)防型公益訴訟。由國家司法機(jī)關(guān)發(fā)起的檢察公益訴訟，應(yīng)當(dāng)借鑒采納事實(shí)利益受損的啟動因素，加之本身具備的權(quán)威性和謙抑性，不僅能規(guī)避上述滯后性的成因，又可規(guī)避濫訴風(fēng)險(xiǎn)。第二，根據(jù)客觀訴訟的原告廣泛適格原理，具備共識型公益訴訟內(nèi)涵的回應(yīng)型檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)促進(jìn)其他適格主體參與公益訴訟，尤其是行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)借鑒民事公益訴訟的訴前公告制度，構(gòu)建更為廣泛透明的秩序公益監(jiān)督機(jī)制。

（二）推進(jìn)延展性聯(lián)動完善社會銜接機(jī)制

根據(jù)回應(yīng)型法治原理，雖然法律的治理效能是有限的，但是法律系統(tǒng)不應(yīng)當(dāng)是自我隔離的，尤其對外應(yīng)當(dāng)具有高度的延展性，從而開放檢察公益訴訟的外部認(rèn)知，增強(qiáng)檢察公益訴訟與社會的聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)其協(xié)同治理的最大效能。所以，行之有效的回應(yīng)型檢察公益訴訟治理應(yīng)當(dāng)側(cè)重于完善社會銜接機(jī)制。同樣，回應(yīng)型檢察公益訴訟的延展性聯(lián)動，也是基于社會功能分化程度較高，治理事務(wù)日趨高度專業(yè)化的治理環(huán)境。完善社會銜接機(jī)制，也是為實(shí)現(xiàn)由拓展公益訴訟監(jiān)管領(lǐng)域的邏輯轉(zhuǎn)化成為與多領(lǐng)域多主體的協(xié)調(diào)銜接邏輯，實(shí)現(xiàn)更為立體全面的互動開放式案件拓展方式，從而完成更具有預(yù)防性和共識性的公益保護(hù)。

在實(shí)踐中，譬如重慶市檢察院與重慶市消委會聯(lián)合印發(fā)《加強(qiáng)協(xié)作配合切實(shí)做好消費(fèi)民事公益訴訟工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中將涉及未成年人消費(fèi)合法權(quán)益的民事公益訴訟納入了合作范圍，此系全國檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者組織合作開展民事公益訴訟中的首創(chuàng)之舉。《意見》明確了建立對口聯(lián)系機(jī)制、信息共享機(jī)制、辦案協(xié)助機(jī)制、訴訟銜接機(jī)制、資源共享機(jī)制等工作機(jī)制，綜合看來，已然不同于單純的線索移交思維，而是形成了不同功能系統(tǒng)間具有共識性和預(yù)防性的治理合力。其中完備的銜接機(jī)制，也說明了回應(yīng)型檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)延展性聯(lián)動的社會條件日趨成熟，與檢察機(jī)關(guān)形成了公益保護(hù)的制度合力。

此外，根據(jù)權(quán)威型公益訴訟邏輯原理，在與社會組織的銜接過程中，還應(yīng)當(dāng)重視在程序上需要完善細(xì)化訴前程序與訴訟程序的銜接，避免讓訴前程序完全脫離訴權(quán)的制約。[8]既然《辦案規(guī)則》中明確表示支持適格主體依法行使公益訴權(quán)，就還需要完善與相關(guān)適格主體在訴權(quán)方面的銜接機(jī)制。

（三）以一般性審查為核心規(guī)范訴前程序

我國檢察制度曾移植蘇聯(lián)的“一般監(jiān)督”理論，即對社會主體實(shí)行廣泛的法律監(jiān)督。檢察公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，實(shí)際上蘊(yùn)含對秩序公益的有限一般監(jiān)督特征。2018年修訂的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定了人民檢察院的具體職權(quán)，實(shí)際上均包含著審查前置的要求，這說明新時(shí)代檢察權(quán)呈現(xiàn)以檢察審查為核心內(nèi)容的樣態(tài)。這是所有檢察職權(quán)的“最大公約數(shù)”。[4]結(jié)合檢察公益訴訟的合法性評價(jià)特征，檢察審查在維護(hù)秩序公益時(shí)，應(yīng)表現(xiàn)為一般性審查，以實(shí)現(xiàn)對檢察公益訴訟訴前程序的規(guī)范統(tǒng)一，形成核心支配因素，填補(bǔ)檢察公益訴訟具體權(quán)能的空白，構(gòu)建“法律監(jiān)督—檢察審查—檢察建議”的完整權(quán)能鏈。

結(jié)合預(yù)防型公益訴訟原理，檢察公益訴訟在進(jìn)行一般審查時(shí)應(yīng)構(gòu)建元治理的誘因機(jī)制。該機(jī)制構(gòu)建的功能有二：一是通過一般審查的細(xì)化規(guī)則激活其他公益保護(hù)制度共同發(fā)揮作用，以權(quán)威型公益訴訟擔(dān)綱，促進(jìn)多元主體參與的秩序維護(hù)，形成更為透明的秩序公益維護(hù)。二是通過共識型公益訴訟的完成，促進(jìn)多元主體的自我規(guī)制，實(shí)現(xiàn)公益訴訟的終極救濟(jì)和預(yù)防型救濟(jì)。在功能分化日趨高度專業(yè)化的社會治理中，單純依賴公權(quán)力的監(jiān)管治理，難以形成高效的治理體系，因此需要反身法思維的轉(zhuǎn)向。

實(shí)際上，就檢察公益訴訟而言，現(xiàn)有的宏觀規(guī)劃中，已然為此轉(zhuǎn)向，建構(gòu)了相對充足的探索空間。新近發(fā)布的《辦案規(guī)則》中，將《兩高解釋》中的“督促適格主體依法行使公益訴權(quán)”表述，改為“支持適格主體依法行使公益訴權(quán)”。從“督促”到“支持”的改進(jìn)，所體現(xiàn)的是檢察公益訴訟更為開放積極的、促進(jìn)多元主體參與的司法治理格局。而在實(shí)踐中，公益的侵害往往是相關(guān)制度的僵化失效，通過檢察公益訴訟的激活、促進(jìn)作用，可以使已有的制度和未充分履行的職能得到更好的發(fā)揮。[9]檢察公益訴訟一般性審查權(quán)能的構(gòu)建，在于居中綜合調(diào)配訴前程序，可以促進(jìn)形成更為專業(yè)的研判團(tuán)隊(duì)，及時(shí)應(yīng)對多元治理挑戰(zhàn)，諸如“松花閣案”中對法定責(zé)任的判定疏漏，“山東案”中的權(quán)限越界，也能進(jìn)行更為專業(yè)的審查規(guī)避。在一般性審查主導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)范的訴前程序，形成了對延展性聯(lián)動和合法性評價(jià)的統(tǒng)合，也有益于形成權(quán)威型公益訴訟和預(yù)防型公益訴訟，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)促進(jìn)多元社會主體完成自我規(guī)制的誘因機(jī)制，和對自我規(guī)制的長效促進(jìn)機(jī)制，這應(yīng)當(dāng)是回應(yīng)型檢察公益訴訟此后完善的主要任務(wù)之一。

四、結(jié)語

在多元共治的新時(shí)代治理格局中，檢察公益訴訟制度不僅是檢察制度的主要職能方向，更是社會治理中由檢察權(quán)主導(dǎo)形成的治理合力。當(dāng)下，我們所面臨的更像是埃里希式的“活法”時(shí)代，檢察公益訴訟制度作為本土原發(fā)性制度，更應(yīng)當(dāng)吸取優(yōu)秀的法理資源，以促成治理效能的升華。本文回應(yīng)型檢察公益訴訟的理論構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了以“公共利益”為樞紐的社會主體與公權(quán)力的良性互動，形成了規(guī)范意義的智識樞紐。以治理主體自我規(guī)制為理論構(gòu)建的趨向，使得回應(yīng)型檢察公益訴訟實(shí)現(xiàn)了與本土法理的耦合。放在法治變革的大環(huán)境下，檢察公益訴訟治理效能的提升顯然不是封閉式的完成，它與社會多元主體“自我規(guī)制”形成新的治理合力，顯然已經(jīng)成了檢察理論研究新的法治命題。