李 響

（中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100091）

一、糧食安全：“卡脖子”與產(chǎn)業(yè)化

（1）我國的糧食安全形勢

俗話說“手中有糧，心中不慌”，農(nóng)業(yè)在我國國民經(jīng)濟中起到了“壓艙石”和“穩(wěn)定器”的作用，其中又以糧食安全為治國理政的重中之重，所以正如習近平總書記諄諄教誨的那樣，我們要牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產(chǎn)年年要抓緊，無論到了什么時候，中國人的飯碗都一定要端在自己的手中。[1]事實上，黨中央始終高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，歷年來的一號文件都在持續(xù)關注“三農(nóng)”問題，反復強調(diào)地方各級黨委和政府應實行黨政同責，一把手要親自抓“米袋子”，切實扛起糧食安全的政治責任，采取一切可行措施保障重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。由此可見，黨中央把確保老百姓的基本口糧充足供應從官員的工作職責上升到政治倫理高度，的確是謀萬世者的高瞻遠矚之舉。

今年全年糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升，連續(xù)6年保持在1.3萬億斤的水平，總產(chǎn)創(chuàng)歷史新高，為經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定提供了有力支撐。[2]從總體上看，我國糧食生產(chǎn)已實現(xiàn)“十六連豐”，稻谷、小麥兩大口糧庫存可滿足全國居民1年的消費需求，各種主副食品市場供給充足，糧食安全具備基本保障。但是也存在一些問題：一是糧食增產(chǎn)的勢頭逐年放緩，受到耕地面積縮小、土壤肥力下降、農(nóng)村勞力減少、農(nóng)業(yè)用水匱乏、工業(yè)污染危害等問題的影響，過去依靠加大要素投入的方式實現(xiàn)增產(chǎn)越來越不具有可持續(xù)性；二是糧食生產(chǎn)的成本和終端商品的價格不斷攀升，糧食豐收與糧價上漲并存，包括玉米在內(nèi)多種農(nóng)產(chǎn)品的價格突破歷史峰值，傳導到終端市場上自然令消費者們大呼吃不消；三是糧食進口增長顯著。以玉米為例，僅去年前11個月，我國就進口了超過900萬噸玉米，是前一年全年進口總量的122.8%，另外還有700萬噸的訂單等待裝船，但這相較以億噸為單位的大豆進口，不過是小巫見大巫而已。[3]可見，在今后一段時間里，我國糧食供需仍會維持在緊平衡的狀態(tài)。受制于農(nóng)業(yè)資源稟賦短缺、農(nóng)業(yè)人力資本投入不足、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效率低下等因素，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在原有生產(chǎn)關系下已呈現(xiàn)創(chuàng)新性不足的趨勢，只有堅決依靠科技創(chuàng)新，才有可能在生產(chǎn)力方面取得質(zhì)的飛躍。

（2）打破“卡脖子”的應對之策

面對復雜嚴峻的糧食安全形勢，黨中央經(jīng)過周密調(diào)研后指出，當前中國農(nóng)產(chǎn)品保供表面上是流通問題，但本質(zhì)上還是供給問題，故而進一步增強糧食生產(chǎn)能力是保障我國糧食安全的核心命題。為此，黨中央因癥施策提出了“藏糧于地”和“藏糧于技”的戰(zhàn)略部署，前者要求實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝的紅線，后者則強調(diào)依靠科技進步實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，尤應加強以育種為重點的基礎研究和技術研發(fā)。

在2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，種子問題歷史上首次被作為年度經(jīng)濟工作重點任務單獨列出，體現(xiàn)了黨中央前所未有的重視。此次會議的公報，針對種子問題，明確了“尊重科學、嚴格監(jiān)管，有序推進生物育種產(chǎn)業(yè)化應用”的關鍵任務，提出“開展種源卡脖子技術攻關，立志打一場種業(yè)翻身仗”。所謂“生物育種”，是指采用現(xiàn)代生物技術手段對農(nóng)作物品種進行輔助選育，換句話就是利用轉(zhuǎn)基因或基因編輯方式育種。因此，這一表態(tài)被市場普遍解讀為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展迎來重大機遇：以轉(zhuǎn)基因為代表的生物育種技術將得到更為廣泛深入的運用，相關品種審定辦法等配套文件會密集出臺，新轉(zhuǎn)基因性狀安全證書清單或加速公布，轉(zhuǎn)基因種子商業(yè)化應用有望陸續(xù)落地。受消息面鼓舞，隨即股市中的轉(zhuǎn)基因板塊集體應聲大漲，像隆平高科、大北農(nóng)、登海種業(yè)等轉(zhuǎn)基因技術儲備豐富、轉(zhuǎn)基因性狀研發(fā)領先、品種競爭力強勁的公司更是股價逼近漲停。

值得注意的是，黨中央在“有序推進生物育種產(chǎn)業(yè)化應用”之前，還加上了“尊重科學”和“嚴格監(jiān)管”的前提條件，這與我國一直以來的生物安全法治立場是一脈相承的：首先，尊重科學是指對轉(zhuǎn)基因的安全性審查須建立在科學的檢測和評估基礎之上，即應確立以科學結(jié)論為依據(jù)的獨立決策階段，這不僅是一個行政管理流程，更是一個實質(zhì)性的判斷和決策過程；其次，嚴格監(jiān)管是指應將轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化應用從研發(fā)到售后的全部環(huán)節(jié)納入政府監(jiān)管，并且在監(jiān)管當中切實貫徹動態(tài)調(diào)整和多元共治的措施，尤其應注重建立面向公眾的風險溝通機制，做到信息發(fā)布與交流及時有效。[4]

（3）我國轉(zhuǎn)基因技術的發(fā)展歷程

我國轉(zhuǎn)基因作物培育始于20世紀80年代，是世界上最早開展相關技術研究的國家之一。這項研究得到了國家的大力支持，2008年黨的十七屆三中全會決定啟動轉(zhuǎn)基因生物新品種培育科技重大專項，力求盡快培育出一批抗病蟲、抗逆、優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效的轉(zhuǎn)基因生物新品種，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究和產(chǎn)業(yè)化整體水平。在“十二五”和“十三五”期間，轉(zhuǎn)基因生物新品種培育重大專項在轉(zhuǎn)基因動植物新品種培育、基因克隆與轉(zhuǎn)基因操作技術、轉(zhuǎn)基因生物安全技術和轉(zhuǎn)基因生物新品種中試驗、推廣及產(chǎn)業(yè)化等領域，先后啟動實施了百余項重大與重點課題，提升了我國自主基因、自主技術、自主品種的研發(fā)能力。作為農(nóng)業(yè)領域唯一的國家重大科技專項，現(xiàn)在已建立起涵蓋基因克隆、遺傳轉(zhuǎn)化、品種培育、安全評價等全鏈條的完整轉(zhuǎn)基因技術體系，抗蟲水稻、高植酸酶玉米、抗蟲玉米、耐除草劑大豆、節(jié)水抗旱小麥等原創(chuàng)產(chǎn)品打破了發(fā)達國家和跨國公司的專利壟斷，為保障我國糧食安全提供有力的科技支撐。[5]

在技術應用層面，我國已先后為包括水稻、玉米、大豆在內(nèi)的多種轉(zhuǎn)基因作物頒發(fā)安全證書，批準了抗蟲棉和抗病番木瓜的商業(yè)化種植，以及允許轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、棉花、甜菜等5種國外研發(fā)的轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品作為加工原料進入國內(nèi)市場。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部給出的統(tǒng)計數(shù)字，目前我國轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的種植面積約為290萬公頃，位列全球第七位（2000年以前一度排名全球第四位），但和美國、巴西、阿根廷等轉(zhuǎn)基因種植大國仍有顯著差距。[6]另外，我國種植的轉(zhuǎn)基因作物基本上都是棉花，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部尚未批準任何一種轉(zhuǎn)基因糧食種子在中國境內(nèi)種植，所以眼下在國內(nèi)并沒有可供直接食用的轉(zhuǎn)基因糧食作物種植（違規(guī)種植除外）。

在終端消費層面，我國是全球最大的轉(zhuǎn)基因糧食進口國，所進口的大豆、玉米、油菜當中有90%以上都是轉(zhuǎn)基因品種，除了一小部分被用作飼料以外，其余絕大多數(shù)都會充當原料，在經(jīng)過深加工之后被制成各式各樣的食材。以食用油為例，我國批準了進口轉(zhuǎn)基因大豆用于榨油（余料還可以制作豆粕），由于轉(zhuǎn)基因大豆價格低廉品質(zhì)佳，所以市場占比最高的大豆油幾乎使用的都是轉(zhuǎn)基因原料，在京東購物平臺上銷售量排名前十的食用油更全部都含有轉(zhuǎn)基因成分。[7]

總之，我國轉(zhuǎn)基因發(fā)展的現(xiàn)狀可以概括為“有技術、無產(chǎn)業(yè)”。在技術方面，由于起步較早，和發(fā)達國家在大多數(shù)領域內(nèi)并未拉開代差；但在產(chǎn)業(yè)方面，卻存在巨大差距，許多的先進技術停留在實驗室，并未運用于實踐。如果我國的轉(zhuǎn)基因技術今后依舊只能止步于實驗室，市場化與產(chǎn)業(yè)化仍然停滯不前，這對中國在轉(zhuǎn)基因研發(fā)領域保持長期競爭力將會是沉重的打擊。由此可見，黨中央這次將政策發(fā)力點瞄準了“產(chǎn)業(yè)化應用”，也是針對我國轉(zhuǎn)基因食品技術研究向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)向不足而提出的。

二、轉(zhuǎn)基因食品標識：障礙還是助力

（1）作為阻礙的轉(zhuǎn)基因食品標識制度

2020年已是“十三五”的收官之年，回顧國家在2016年發(fā)布的國家科技創(chuàng)新規(guī)劃，其中明確表態(tài)要推進新型抗蟲棉、抗蟲玉米、抗除草劑大豆等重大產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，但這個計劃最終未能實現(xiàn)，導致轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)踟躕不前，影響了產(chǎn)業(yè)化和進程。

至今我國從政策、安全問題、制度建設方面都為轉(zhuǎn)基因食品提供了支持。首先，我國政府向來支持轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，翻看歷年來的中央一號文件，從2007年首提轉(zhuǎn)基因以來，幾乎年年都有鼓勵轉(zhuǎn)基因科研，探索其商業(yè)化道路的表述，這一立場從來都是堅定鮮明的；其次，轉(zhuǎn)基因技術經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其中有些已經(jīng)相當成熟，何況為了自證安全性，甚至有中國企業(yè)（華恢）去申請了美國農(nóng)業(yè)部、食品藥品管理局和環(huán)保署的聯(lián)合認證，獲得了向美國出口轉(zhuǎn)基因大米的資格，所以這并不是一個站得住腳的理由；第三，中國已經(jīng)建立了跟國際接軌的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物技術安全管理的法律法規(guī)體系、技術規(guī)程體系和行政管理體系，這套體系覆蓋了轉(zhuǎn)基因從研究、實驗、生產(chǎn)、加工、進口許可到市場銷售的各個環(huán)節(jié)，完全有能力保障消費者的合法權益。

可見，我國轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)化進程遲滯的原因其實是商業(yè)考慮，有不少學者做過有關現(xiàn)階段中國城市消費者對轉(zhuǎn)基因食品認知程度、接受程度和購買意愿的調(diào)查分析，得出的結(jié)果幾乎都是既不（想）了解、也不（能）接受，更不（愿）購買，所以現(xiàn)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)化遇到的主要是種出來容易而賣出去難的問題。[8]之所以轉(zhuǎn)基因食品會在我國老百姓心目中呈現(xiàn)出如此的印象，與我國針對轉(zhuǎn)基因食品實行的標識制度密切相關，當前不科學、不合理的標識要求，無形之中助推了老百姓因為不了解而對轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)生的恐懼心理，從而避免購買具有轉(zhuǎn)基因標志的食品。這在心理學上被稱為“自我預言實現(xiàn)”效應，即越強調(diào)，越擔憂，越回避。

綜上所述，食品標識制度的本意在于通過強制性的信息披露，來滿足消費者對于所選購食品的知情需要。這套制度在信息對稱且消費者理性的前提下，無疑是具有充分合理性與正當性的，有助于把消費者的選擇權落到實處，但是在針對轉(zhuǎn)基因食品這類消費者并不能充分理解相關信息含義及做出理性選擇的商品時，反而會起到適得其反的效果。實際上，學者的研究結(jié)果也早就證實了，轉(zhuǎn)基因標識制度與消費者購買決策基本上成反比關系，越是貌似森嚴的標識要求，越會打消消費者的購買欲望，而標識要求越是寬松，消費者也越是樂于嘗試體驗。[9]

（2）標識制度助力轉(zhuǎn)基因食品銷售的范例

作為個體的市民，吃不吃轉(zhuǎn)基因食品，完全屬于個人愛好，任何人都無權干涉，但作為群體的國民，吃不吃轉(zhuǎn)基因食品，就和國家的糧食安全形勢產(chǎn)生了聯(lián)系。中國人憑借農(nóng)業(yè)科技進步養(yǎng)活自己，做到谷物基本自給、糧食絕對安全，但人的追求不應該僅僅是吃飽飯而已，所以我們的糧食安全邊際還無法稱為牢固，想要徹底擺脫肚皮對于精神的桎梏，只有依靠以轉(zhuǎn)基因為代表的現(xiàn)代生物技術，這一點是黨中央早已確立的發(fā)展路線。但試想如果大家總是對國內(nèi)出產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因食品抱有強烈的抵制情緒，我國的轉(zhuǎn)基因糧食始終無法打通從田間地頭到廚房餐桌的最后一公里，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈的供給側(cè)與需求側(cè)長期無法匹配進而形成內(nèi)生循環(huán)，這一發(fā)展路線又談何走下藍圖呢？

如何破解既要建立轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)，又要消除人們對轉(zhuǎn)基因食品抵觸的困境呢？一個是加強科普，通過輿論導向在全社會展開轉(zhuǎn)基因科學知識的宣傳和討論，讓人民群眾在思想認識層面發(fā)自內(nèi)心的真正接受轉(zhuǎn)基因食品；二是加強推廣，通過一定的政策傾斜和制度設計創(chuàng)造消費需求、培養(yǎng)消費習慣、引導消費行為，使得老百姓在親身體驗過之后見識到轉(zhuǎn)基因食品不是什么洪水猛獸，自然而然地接受它，進而在今后的日常生活當中自愿復購。如果打算采用第二個辦法，我們就亟須適當?shù)霓D(zhuǎn)基因食品標識制度加以配合了。

實際上，當我們回顧一下美國何以能夠成為當今世界最大的轉(zhuǎn)基因作物種植國、轉(zhuǎn)基因糧食出口國、轉(zhuǎn)基因食品消費國，就不難發(fā)現(xiàn)其早期實行的以寬松自由著稱的轉(zhuǎn)基因食品標識制度功不可沒。美國原轉(zhuǎn)基因食品標識制度最主要的特點，就在于對轉(zhuǎn)基因食品實行的是自愿標識制度，沒有任何法律強制性要求食品必須在外包裝上注明自己是否使用了轉(zhuǎn)基因原料或包含轉(zhuǎn)基因成分，即生產(chǎn)廠商并不負有向消費者披露轉(zhuǎn)基因相關信息的法定責任。因此，純粹就合規(guī)角度而言，轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品在標識方面遵循的是相同標準，生產(chǎn)廠商不需要特地在食品的外包裝上以文字或圖案的形式對兩者予以區(qū)分，但在這種可標可不標的情況下，如果自愿選擇了標識，那么就一定不要欺騙或誤導消費者。

美國之所以對轉(zhuǎn)基因食品標識采取了如此的態(tài)度，其核心邏輯在于以聯(lián)邦食品藥品管理局為代表的政府部門一直以來堅持認為轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品只存在生產(chǎn)方法的區(qū)別，在安全性方面是實質(zhì)等同的。既然并未有堅實可靠的科學證據(jù)表明相較于同類型的傳統(tǒng)食品而言，使用基因改造技術生產(chǎn)出來的食品會對全部或部分消費者的人體健康構成任何特殊的威脅（或者會危害環(huán)境），那么也無須在外包裝上特別提示其身份信息以提醒可能受此影響或?qū)Υ私橐獾南M者慎重選購，自然也就沒有必要對轉(zhuǎn)基因食品在標識方面另眼相看，否則便構成了歧視性對待與不公平競爭。這么多年來，美國國內(nèi)也陸續(xù)有消保、環(huán)?；蚍崔D(zhuǎn)團體，企圖通過訴訟的方式改變轉(zhuǎn)基因食品自愿標識的做法，但始終未能占據(jù)上風。法院拒絕對轉(zhuǎn)基因食品采取強制標識制度的法律依據(jù)主要在于憲法第一修正案的言論自由條款，指出食品標識本質(zhì)上屬于商業(yè)言論，強制性標識等于強迫商家發(fā)言，除非存在真實且迫切的公共利益考量，否則便是不合理的行政管制措施，諸如滿足消費者知情權之類的理由不足以抗衡商家的言論自由，因為不同消費者之間的訴求過于分散泛濫，想要一一滿足是根本做不到的。[10]

這樣一種全憑自覺的標識制度，顯然對轉(zhuǎn)基因食品在美國的早期推廣起到了相當積極的作用，老百姓還沒有來得及受大眾傳媒影響形成對轉(zhuǎn)基因的好惡觀感，就已經(jīng)在不知不覺當中接納了這一新生事物，既然親身證明了一代人吃下來對身體健康也沒有造成任何負面影響，后續(xù)便是習慣成自然，就這么順理成章地一直吃下去。時至今日，轉(zhuǎn)基因食品在美國占據(jù)了絕對統(tǒng)治地位，其國內(nèi)生產(chǎn)和銷售的轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、油菜、番茄和番木瓜等植物來源的轉(zhuǎn)基因食品超過3000個種類和品牌，加上凝乳酶等轉(zhuǎn)基因微生物來源的食品，美國市場銷售的含轉(zhuǎn)基因成分的食品則超過5000種，絕大多數(shù)色拉油、面包、餅干、薯片、蛋糕、巧克力、番茄醬、鮮食番木瓜、酸奶、奶酪等或多或少都含有轉(zhuǎn)基因成分。[11]

當然，對于不喜歡轉(zhuǎn)基因的消費者來說，也不是完全無從分辨和選購非轉(zhuǎn)基因食品，這是因為：一來美國有面向不同階層消費者的超市，像沃爾瑪大眾超市里面大多是轉(zhuǎn)基因食品，但像the Whole Foods（精品超市）里面全都是非轉(zhuǎn)基因或有機（綠色）食品，店家會替消費者從源頭把關；二來美國的食品工業(yè)基本上為各大跨國公司所把持，其各個層次的產(chǎn)品線非常豐富，既賣便宜的轉(zhuǎn)基因食品，也賣昂貴的非轉(zhuǎn)基因食品，所以為了避免低價商品和高價商品混淆銷售，會主動在外包裝上對兩者加以區(qū)別；三來美國的第三方認證機制十分發(fā)達，有專業(yè)組織會對食品進行各種類型的第三方認證，是不是轉(zhuǎn)基因的只要查閱相關認證信息就可以了。

總而言之，美國的經(jīng)驗告訴我們適當?shù)氖称窐俗R制度對于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著十分重要的促進作用，而不為社會當中的反對聲浪所動搖堅持采用最有利于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的食品標識制度，其關鍵在于美國政府始終在轉(zhuǎn)基因食品安全性問題的判斷上堅持了實事求是的立場，篤信當下的科學驗證是決定轉(zhuǎn)基因食品是否需要被區(qū)別對待的唯一標準。此外，美國的經(jīng)驗也展示了即便不依賴強制性的標識制度這一社會總體耗損最大化的方式（所有強加給商家的標識成本最終會被轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上），轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品也可以做到相安無事，消費者仍然有余地選購到自己心儀的商品。

（3）我國當前轉(zhuǎn)基因食品標識制度的缺陷

在我國，轉(zhuǎn)基因食品標識尚未有專門立法，而是由一系列法律（《食品安全法》）、法規(guī)（《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》）、部門規(guī)章（《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識管理辦法》）、國家標準（《預包裝食品標簽通則》）、規(guī)范性文件（《關于加強植物食用油標識管理的公告》），以及地方性立法（《黑龍江省食品安全條例》）當中零星的相關條款拼湊而成，其思路、框架與舉措主要脫胎于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識法律制度，其中又雜糅了一部分食品安全管理與消費者權益保護的內(nèi)容，因而顯得機制混亂，操作性差，在實踐中沒有有效的依據(jù)，現(xiàn)實生活當中各式各樣不標、錯標、亂標的現(xiàn)象層出不窮，甚至發(fā)現(xiàn)了問題都不知道該向的哪個部門投訴。

相對于美國長期將轉(zhuǎn)基因與非轉(zhuǎn)基因食品在標識要求方面一視同仁不同，我國的相關制度就顯得對轉(zhuǎn)基因食品十分不友好了。世界上絕大多數(shù)國家（地區(qū)）都以閾值來界定轉(zhuǎn)基因食品標識的范圍，即只有轉(zhuǎn)基因成分可檢出量在某樣食品的最終成品里占到一定比例才需要標識，否則便容許在市場銷售環(huán)節(jié)將其視為非轉(zhuǎn)基因食品同樣對待，因此閾值越小便意味著標識要求越嚴，例如被認為是對轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管最嚴格的歐盟，標識閾值是0.9%，馬來西亞、韓國是3%，日本是5%。[12]而唯獨我國是以目錄來控制轉(zhuǎn)基因食品標識的范圍，但凡使用進入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄當中的品種作為原料制成的食品都必須強制標識，但并未設置閾值，或者我們不妨把閾值理解為0。我們姑且不論這種“定性不定量”的標識制度是否具有科學上的必要性和救濟上的合理性，單就技術上的可行性而言，隨著全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)基因作物種植面積的持續(xù)增長，在某些領域內(nèi)用于食品制作的轉(zhuǎn)基因原料數(shù)量也在不斷增加，與非轉(zhuǎn)基因原料的交叉混雜必然會發(fā)生，所以要求商家在生產(chǎn)過程中做到同類食品里一點都不含轉(zhuǎn)基因成分，根本不具備現(xiàn)實可操作性。實際上，對農(nóng)作物進行基因改造已經(jīng)是一種相當成熟穩(wěn)定的技術，自從1993年第一款轉(zhuǎn)基因食品（轉(zhuǎn)基因晚熟西紅柿）走進人們的日常生活以來，全世界起碼有幾億人吃了將近30年轉(zhuǎn)基因食品，至今還沒有因此患上任何疾病的實證。

總之，轉(zhuǎn)基因食品到底能不能吃，不是一件可以交給老百姓集體討論商量出一個結(jié)果的事情，而是應該由國家在科學決策原則指導之下給出結(jié)論，而不是僅僅給相關商品貼上一個模棱兩可的標簽，交由消費者自己去判斷。所謂標識應該是“標”和“識”兩方面的協(xié)力，我國當前的轉(zhuǎn)基因食品標識制度只強調(diào)了“標”的作用，而忽略了識的功能，可如果最終只做到了把一些老百姓看不懂的名詞印在外包裝上，而沒有機會和途徑向他們解釋清楚這些究竟意味著些什么，反倒只會讓大家對陌生標識心生戒備、退避三舍。對于消費者來說，這到底是在維護知情權，還是誤導選擇權這是不言而喻的。

三、完善我國轉(zhuǎn)基因食品標識立法的建議

（一）他山之石

在當今世界主要發(fā)達國家（地區(qū)）當中，日韓基本只吃不種，歐盟既不種也不吃，都沒有發(fā)展生物育種產(chǎn)業(yè)的需求，只有美國和我國的情況相差巨大，要在如此大體量的條件下保證本國糧食安全萬無一失，做到大類品種自給自足不依賴進口，必須建立起產(chǎn)銷一體的轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)內(nèi)生循環(huán)機制，所以美國利用標識制度推廣轉(zhuǎn)基因食品的做法值得我們借鑒。

然而，我們已經(jīng)錯過了效仿美國成功經(jīng)驗的最佳時間窗口，因為美國走的是類似于“先污染后治理”的路徑，先用魚目混珠的辦法為轉(zhuǎn)基因食品憑借自身價格優(yōu)勢占領市場創(chuàng)造機會，在確定轉(zhuǎn)基因食品的消費習慣已經(jīng)養(yǎng)成且主導地位固若金湯，無論農(nóng)民、商家還是消費者都作為既得利益者，被牢牢綁在了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)鏈上面無力擺脫之后，再順應民意于2016年通過了名為《國家生物工程食品披露標準》的聯(lián)邦新規(guī)（S.764法案），將標識制度由完全自愿改為部分強制，反手堵住了反轉(zhuǎn)陣營的悠悠之口。與此同時，我們也要看到自愿標識制度其實是以押上政府信用為代價的，由國家來為轉(zhuǎn)基因食品的安全性作保，但在威權主義落幕而民主意識高漲的今天，恐怕沒有哪個國家的政府還能頂住洶洶民意，冒天下之大不韙在標識問題上一意孤行，敢于明目張膽隱瞞轉(zhuǎn)基因食品的身份，誘使老百姓在不知情的情況下放心大膽地吃，所以讓我國改行美國從前那種自愿標識制度幾無可能。而美國的新規(guī)仍比日韓與歐盟的標識制度寬松不少，其中有頗多可取之處，值得我們學習借鑒。

根據(jù)2020年1月1日開始正式實施的新規(guī)（強制性合規(guī)日期為2022年1月1日），美國把強制標識的閾值定在了5%，即只有轉(zhuǎn)基因成分含量高于5%的食品，才必須向消費者披露相關信息。另外，標識可以采取多種方式，包括文字、符號或由智能手機讀取的二維碼等，若食品采用小型包裝也可僅提供電話號碼或網(wǎng)址，以便消費者自己查詢轉(zhuǎn)基因信息。[13]

結(jié)合隨后由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)營銷服務處制定的實施細則來看，這一新規(guī)的要點包括以下幾個方面：（1）只有包含可檢測到的遺傳物質(zhì)的食品才需要標識，所以供直接食用的轉(zhuǎn)基因大米需要標識，而由轉(zhuǎn)基因甜菜、大豆、玉米深度加工制成的糖、食用油、淀粉等都是不需要標識的，并且所有用轉(zhuǎn)基因飼料喂養(yǎng)的動物制品，比如肉、蛋、奶等，則屬于禁止標識之列；（2）就算包含可檢測到的遺傳物質(zhì)，但如果閾值不超過5%，也不用標識，以在市場上銷售的最終成品為準，而不論在生產(chǎn)過程中使用了多少轉(zhuǎn)基因原料；（3）商家可以自主選定標識的方法，如果選用符號，有統(tǒng)一的樣式，如果選用文字，則需自擬措辭，如果選用二維碼，要提示掃這里可獲得更多信息；（4）餐廳和零售自制食品的商店不在此法案的約束范圍之內(nèi)，無須告訴顧客某道菜品是否使用了轉(zhuǎn)基因原料，另外微型食品生產(chǎn)商（very small food manufacturers）也在豁免之列；（5）所有轉(zhuǎn)基因食品標識規(guī)定以本法案為準，此前各州制定的相關地方性法規(guī)一律作廢，此后也不得對其提出任何比本法案更高的要求；（6）標識了的一定是轉(zhuǎn)基因食品，但未標識的則不一定是非轉(zhuǎn)基因食品，所以原則上并不禁止反向標識，但不能欺騙誤導消費者；（7）重申了實質(zhì)等同原則，強調(diào)標識不與安全掛鉤，標識過的轉(zhuǎn)基因食品并不比非轉(zhuǎn)基因食品或是無標識的轉(zhuǎn)基因食品更加安全或不安全；（8）農(nóng)業(yè)部長無權以安全方面的擔憂為由召回應標識而未標識的轉(zhuǎn)基因食品。[14]

這一新規(guī)給我們的啟示在于：首先，應由立法機關主導統(tǒng)一立法以確保轉(zhuǎn)基因食品標識的一致性，這樣可以避免九龍治水管理模式下政出多門的弊端，消除了商家和消費者此前由于制度過于碎片化而導致的合規(guī)困難與理解困惑；其次，應為后續(xù)生物育種科技的發(fā)展留下了足夠空間，例如該法案把轉(zhuǎn)基因食品改稱為生物工程食品，并且縮小了傳統(tǒng)理解上轉(zhuǎn)基因的定義，將其限定為涉及DNA（脫氧核糖核酸）重組技術的遺傳修改，因此一些新興基因編輯技術，如CRISPR將不包括在轉(zhuǎn)基因技術之內(nèi)，也就不適用強制標識的規(guī)定了；再次，應考慮照顧低收入群體的利益，保障物價平滑與社會穩(wěn)定，該法案5%的閾值設定應該算是全世界最高一檔，使目前市場上絕大多數(shù)轉(zhuǎn)基因食品得以免于標注，保證了食品價格不至于產(chǎn)生劇烈波動（標識成本約占食品售價的10%，有研究預測，若實行全面強制標識，每個家庭每月的食品開支將會增加300美元左右[15]）；最后，應注意原則性與靈活性相結(jié)合，不要以有形之手過度干預市場競爭，譬如該法案設置的轉(zhuǎn)基因食品標識方式十分靈活，商家有較大余地根據(jù)自己產(chǎn)品特點與市場接受程度，巧妙選用看起來不那么突兀醒目的方式予以標識，有助于緩沖給消費者決策心理和行為習慣帶來的改變。

從效果上來看，美國制定轉(zhuǎn)基因食品標識新規(guī)是一次高明政治手腕，當時的局面是美國聯(lián)邦政府已經(jīng)彈壓不住各州的蠢蠢欲動，從佛蒙特州開始陸續(xù)有20多個州已經(jīng)或著手制定針對轉(zhuǎn)基因食品標識的地方性法規(guī)，而且在標準和手段上一個比一個嚴厲，于是國會干脆搶先一步推出了這個外強中干版本的新規(guī)，并以各州自行其是會導致混亂的借口廢止了所有地方性法規(guī)，看似對反轉(zhuǎn)陣營做出了一定的妥協(xié)，但實則以立法形式確認了實質(zhì)等同立場，背地里更大程度保護了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)業(yè)。

（二）完善建議

立法從來都不是求得理論上最優(yōu)解的過程，而是不同利益訴求之間相互博弈的結(jié)果，所以一旦國家在近期啟動針對轉(zhuǎn)基因食品的立法項目，最需要注意的就是確保公眾能夠有效參與其中，在服從鞏固國家糧食安全的前提下，征詢各方意見，結(jié)合實際提出符合我國國情的轉(zhuǎn)基因食品標識制度。我謹提出以下三點建議以備參考。

從宏觀角度而言，眼下的當務之急是為轉(zhuǎn)基因食品標識制度單獨立法，即便制定《轉(zhuǎn)基因食品法》的時機還不成熟，也應該盡快推出專門的《轉(zhuǎn)基因食品標識條例》。這是由于目前我國采取的立法形式欠妥：如前所述，轉(zhuǎn)基因食品標識的相關規(guī)定是散見于《食品安全法》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等法律法規(guī)當中的，其中絕大多數(shù)的名稱里都帶有“安全”二字，顧名思義主要規(guī)范的是安全性方面的問題，這就難免會讓大家對轉(zhuǎn)基因食品標識制度產(chǎn)生一個先入為主的負面聯(lián)想，覺得之所以需要特別標識，是因為轉(zhuǎn)基因食品不安全的緣故，由此轉(zhuǎn)基因食品便在大家的印象里牢牢和安全性擔憂捆綁在了一起。這種做法對于轉(zhuǎn)基因食品是不公平的，實際上只要通過了上市審查程序，那么在安全性方面轉(zhuǎn)基因和非轉(zhuǎn)基因食品是完全等同的，標識制度是為了滿足消費者的知情權，而不是一種類似于“吸煙有害健康”的警示。因此，我們要努力消除任何使標識與安全掛鉤的聯(lián)想，為了避免兩者繼續(xù)同時出現(xiàn)在一部規(guī)范性文件里，趕緊讓轉(zhuǎn)基因食品標識制度另立門戶實乃應有之義。

從中觀角度而言，我國應該順應世界發(fā)展潮流，用國際通行的閾值標準取代當前的目錄機制，從而切實減輕生產(chǎn)商的合規(guī)壓力與消費者的購買成本，以利于更好體現(xiàn)出轉(zhuǎn)基因食品的價格優(yōu)勢。我國現(xiàn)在實行的目錄機制從本質(zhì)上看是一種定性標識，即不管食品中轉(zhuǎn)基因成分含量多少，只要被納入目錄，都必須標識。然而，這樣制度設計明顯脫離實際，對轉(zhuǎn)基因食品構成了過度監(jiān)管，純屬理論上無依據(jù)、實務上無價值、成本上無必要、技術上無手段、結(jié)果上無影響，直接導致了現(xiàn)實生活中守法的盲目性、違法的偶然性、執(zhí)法的隨機性。[16]縱觀世界其他國家，幾乎毫無例外地采用了閾值標準來確定轉(zhuǎn)基因食品標識制度的實施范圍，這絕非是不約而同的偶然，而是實事求是的必然，要知道隨著轉(zhuǎn)基因技術在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應用極大普及，以后各國食品市場的兩極分化只會日趨嚴重，要在保持價格低廉的同時還想追求純粹自然，恐怕將越來越難。因此，即便從降低轉(zhuǎn)基因食品標識的操作難度這一現(xiàn)實考慮出發(fā)，我國改用閾值標準也勢在必行，這一點在學界與業(yè)界已經(jīng)達成了共識，異議只在于閾值應該就高還是就低。[17]

從微觀角度而言，可能是受到“宜粗不宜細”之類傳統(tǒng)立法觀念的影響，我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因食品標識制度當中存在著很多疏漏之處，茲舉幾例略加說明：比如前文已經(jīng)提及的主責機關不明的問題，現(xiàn)在由于轉(zhuǎn)基因食品標識制度大多借鑒的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標識規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門出面規(guī)制的情況較為常見，但用管莊稼的辦法管面包肯定不是長久之計，待到單行法出臺以后，還是交由市場監(jiān)管部門進行日常管理為宜。再比如到底什么是轉(zhuǎn)基因食品這一基礎性的問題，我國相關法律并未給出過一個清晰明確的定義，而這直接關系到標識制度的適用對象與覆蓋范圍，要知道在定義里增加或減少一兩個字，帶來的后果可能是對成百上千種轉(zhuǎn)基因食品標識要求的改變，對此我建議借鑒美國新規(guī)的定義，把可檢測性作為一個限定條件，從而遏制消費者知情權毫無邊際地肆意擴張。還比如轉(zhuǎn)基因食品具體應當如何標識的問題，目前我國的相關規(guī)定過于呆板，只允許顯著文字這一種標識形式，并且對表述方法也有限定，顯然不利于把轉(zhuǎn)基因信息全面、正確、靈活地傳遞給消費者，在智能手機已經(jīng)如此普及的情況下，我們?yōu)槭裁床灰M二維碼標識呢？凡此種種，難以一一列舉，留待專文詳述。

（三）結(jié)語

糧食安全是一個重大和永恒的話題，其要義在于買得到且買得起，一個國家只有做到糧食自給，才能掌握糧食安全的主動權，進而才能控制經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，而要想實現(xiàn)這一切，我們不僅要依靠科技創(chuàng)新培養(yǎng)良種，而且要憑借機制創(chuàng)新制訂良法，讓我國農(nóng)民在用最好的技術種出最好的糧食之后，在法律的保駕護航下使得這些糧食能夠順利變成農(nóng)民兜里的鈔票、市民碗里的佳肴、國家心里的底氣。

2021年作為“十四五”的開局之年，如何找準方向起好步至關重要，內(nèi)需、創(chuàng)新和安全無疑將是這一階段的關鍵詞，這就需要我們通過提振內(nèi)需來引領創(chuàng)新從而保障安全，故而以完善轉(zhuǎn)基因食品標識立法為突破口有序推進生物育種產(chǎn)業(yè)化應用正當其時。正如習近平總書記所指出的那樣：“只有立足自身，把國內(nèi)大循環(huán)暢通起來，才能任由國際風云變幻，始終充滿朝氣生存和發(fā)展下去?！盵18]誠如斯言，藍圖已經(jīng)繪就，唯有砥礪前行。