謝曉通 普書貞

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083)

一、精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的偏離困境

貧困問題是困擾世界各國可持續(xù)發(fā)展的全球性問題，貧困治理是全人類需要共同面臨的一項(xiàng)重大發(fā)展任務(wù)。中國40年的扶貧開發(fā)工作是極具中國特色的減貧實(shí)踐，為世界整體減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。改革開放后，中國社會在兩大方面取得了舉世矚目的成就，一是經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)的經(jīng)濟(jì)高速增長，二是經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的大規(guī)模貧困人口的減少。從20世紀(jì)80年代開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國在扶貧領(lǐng)域所實(shí)行的社會政策也隨時(shí)代變遷而不斷調(diào)整和優(yōu)化。其中，習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西考察時(shí)所提出的“精準(zhǔn)扶貧”理念，成為影響我國貧困領(lǐng)域未來政策走向的一項(xiàng)重大制度安排。2014年，國家將“精準(zhǔn)扶貧”理念上升至戰(zhàn)略層面，以此作為對以往扶貧開發(fā)工作進(jìn)行適應(yīng)性補(bǔ)充的肯定，并于2015年出臺《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，進(jìn)一步提出推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略。由此，在國家開展打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，精準(zhǔn)扶貧作為國家向地方實(shí)行資源輸入的一次重要轉(zhuǎn)變，正成為新的政策理念在扶貧領(lǐng)域的表現(xiàn)?？梢哉f，精準(zhǔn)扶貧不僅對以往“大水漫灌”的傳統(tǒng)扶貧方式做出了必要調(diào)整，而且不斷總結(jié)基于中國國情的諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)，對于國家提升扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)性和扶貧效率也起到了至關(guān)重要的作用?？傮w看來，在經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)不斷變動的趨勢下，精準(zhǔn)扶貧已發(fā)展成為能夠及時(shí)回應(yīng)中國扶貧實(shí)踐的具有本土特色優(yōu)勢的重要減貧理念。

當(dāng)然，在貧困治理問題引起我們關(guān)注的同時(shí)，問題的解決不僅需要依靠現(xiàn)實(shí)中的制度變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)也需從學(xué)理上建構(gòu)起相應(yīng)的話語體系，從而解釋并促進(jìn)政策的概念化和理論化，厘清潛在的政策失靈和實(shí)踐困境。社會政策是一個(gè)不斷變化和不斷更新的領(lǐng)域。由于貧困問題發(fā)生的反復(fù)性，在實(shí)際扶貧工作中，許多基層政府及官員對政策的理解和執(zhí)行同政策設(shè)計(jì)的理念初衷之間難免有所偏差，這也決定了反貧困工作的復(fù)雜性和艱巨性。精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)期扶貧政策的系統(tǒng)性工程，其形成和執(zhí)行過程也經(jīng)受著不斷的考驗(yàn)，面臨著一定的不確定性。

近年來，精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)了背離政策初衷的一些現(xiàn)象。首先，引起廣泛關(guān)注的是政策的“精準(zhǔn)”要義沒有得到很好的落實(shí)。在國家整體減貧任務(wù)取得初步進(jìn)展的情況下，其政策成效卻并不顯著。由于精準(zhǔn)扶貧所遵從的運(yùn)動式治理方式，[1]有些地方政府一方面突破舊有自上而下的科層制邏輯，通過國家扶貧資源的直接輸入，踐行地方扶貧舉措；另一方面又受制于壓力型考核體制，在開展具體實(shí)踐時(shí)遵循著不同的行動邏輯。[2]貧困治理邏輯的差異化，帶來不同利益主體的關(guān)系緊張和治理目標(biāo)的沖突[3]，進(jìn)而產(chǎn)生了對政策意旨的偏離。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的四個(gè)主要目標(biāo)任務(wù)中都存在不同程度的“不精準(zhǔn)”，即在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核上存在著表現(xiàn)各異，但都違背“精準(zhǔn)”原則的問題。[4]例如，由地方政府從外部選派的駐村扶貧工作隊(duì)，在政策執(zhí)行過程中的受重視程度有著明顯的差異。對于不同指標(biāo)權(quán)重的扶貧任務(wù)，扶貧人員會采取選擇性的資源投入。[5]在部分項(xiàng)目的安排上，基層政府大多以行政主導(dǎo)的方式進(jìn)行決策，因而不能充分了解最契合貧困戶需求的發(fā)展項(xiàng)目，最終導(dǎo)致了資源配置的浪費(fèi)。還有一些地方的扶貧實(shí)踐表現(xiàn)為在幫扶環(huán)節(jié)缺乏差異化的對待。[6]不同貧困戶有著不同的致貧原因，所需的幫扶資源也需以差別化的形式提供。但是，由于貧困地區(qū)客觀上的治理資源不足，實(shí)施差異化對待的成本高于扶貧主體的能力承受范圍，造成了實(shí)際操作過程中無明顯甄別不同類型貧困戶的幫扶措施的缺失。

其次，引起普遍注意的是，近年來，“不精準(zhǔn)”現(xiàn)象在農(nóng)村扶貧場域演變得越發(fā)明顯，由此衍生出了一系列與之相關(guān)的扶貧亂象。例如，貧困村莊日益嚴(yán)重的社會分化帶來的精英俘獲。[7]這一現(xiàn)象表現(xiàn)為：基層政府與鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村社會共謀生成了新型的權(quán)威，使得有限的扶貧資源被村莊強(qiáng)勢群體所擠占。地方精英充分利用其自身地位、權(quán)力及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，控制并索取投入村莊的扶貧資金及開發(fā)項(xiàng)目。在政策執(zhí)行過程中，精英們將政策意圖扶持的貧困戶排擠出利益圈層，進(jìn)而導(dǎo)致了扶貧資源偏離既定發(fā)展目標(biāo)的無意義的內(nèi)耗結(jié)果。與之相對應(yīng)的是，部分地區(qū)還出現(xiàn)了非貧困戶為獲取扶貧資源而爭搶貧困戶指標(biāo)的現(xiàn)象。[8]

總體看來，現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐偏離困境主要表現(xiàn)為扶貧資源輸入的規(guī)模排斥和精英俘獲、扶貧策略的同質(zhì)僵化和自利傾向、貧困治理的科層限制和執(zhí)行約束等。在有著不同發(fā)展意愿的個(gè)體之間，如何供給有限的扶貧資源成為精準(zhǔn)扶貧的一大難題。并且，基于不同個(gè)體自身觀念、能力、資本、技術(shù)等方面的制約，扶貧項(xiàng)目如何有效彌合貧困戶的自身發(fā)展水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)扶貧資源利用效用的最大化，也是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐過程中普遍面臨的一大問題。

二、精準(zhǔn)扶貧的政策初衷：包容性視角下的價(jià)值回溯

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中頻繁出現(xiàn)的偏離困境，顯然與政策制定的初衷處于一種相悖的狀態(tài)。作為新時(shí)期我國扶貧開發(fā)領(lǐng)域瞄準(zhǔn)機(jī)制的一次重大調(diào)整，精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新性地將真正無法滿足自身生計(jì)需求的貧困人口納入到扶貧工作當(dāng)中，并以不斷提高的瞄準(zhǔn)精度和不斷下沉的瞄準(zhǔn)單位為導(dǎo)向，[9]減少了扶貧實(shí)踐中的社會排斥和真正貧困者發(fā)展機(jī)會的流失。不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策作為伴隨社會轉(zhuǎn)型和貧困問題轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的具有強(qiáng)烈包容性的扶貧開發(fā)模式，實(shí)質(zhì)上也遵循著我國社會政策重構(gòu)過程中發(fā)展范式轉(zhuǎn)變的基本價(jià)值規(guī)范。其中，就蘊(yùn)含著政策制定者對社會正義目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理想追求。因此，當(dāng)我們立足于“包容性”以及包容性社會政策的視角，重新審視精準(zhǔn)扶貧的偏離問題時(shí)，可以在該政策所建構(gòu)的價(jià)值規(guī)范的指引下，給予扶貧偏離實(shí)踐一個(gè)學(xué)理上的合理解釋。

對于社會政策的研究，基于對直接經(jīng)驗(yàn)的關(guān)注。雖然在不同發(fā)展語境下包容性的政策賦值有著不同的表現(xiàn)，但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，“包容性”理念及其相關(guān)概念與社會政策的建構(gòu)和重構(gòu)過程是一脈相承且不斷變化的，逐步走向地也是“包容性”理念日益成為政策規(guī)劃主流思想的演進(jìn)歷程。但是，從以往政策制定的重點(diǎn)來看，排斥性一直是社會政策的固有特性[10](P30)。之所以呼吁包容性社會政策，主要是基于政策對社會轉(zhuǎn)型所造成的發(fā)展差異的不滿。當(dāng)我們以“包容性”名義，從宏觀制度層面調(diào)整原有政策對差異現(xiàn)象的不尊重，并不斷主張以包容姿態(tài)實(shí)現(xiàn)社會中所有人的機(jī)會平等和公平正義時(shí)，實(shí)際上也是對帶有“排斥”傾向的諸多社會政策的反對和排斥。

值得說明的一點(diǎn)是：有關(guān)社會排斥的生成，我們需要從制度及社會變遷的視角予以解讀。有學(xué)者指出，當(dāng)代中國正逐步實(shí)現(xiàn)從“總體性社會(TotalitarianSociety)①“總體性社會”是指一種社會結(jié)構(gòu)形態(tài)，其政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的中心是高度重合的，國家與社會中心基本同構(gòu)，以至于各種資源和權(quán)力高度集中，使得國家具有很強(qiáng)的動員與組織能力，但社會結(jié)構(gòu)在總體上卻表現(xiàn)為僵硬、凝滯。（參見孫立平等．《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學(xué)》，1994（2），第51頁。）”向“個(gè)體化社會(TheIndividualizedSociety)②個(gè)體化社會”在思想來源上與個(gè)體主義和現(xiàn)代性的關(guān)系密不可分，是一個(gè)包含一切特權(quán)和權(quán)利剝奪的社會結(jié)構(gòu)，這種社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于生活準(zhǔn)則中的各種區(qū)別性的價(jià)值判斷措施，而不同階層的人都可以了解并利用這些生活準(zhǔn)則。（參見齊格蒙特·鮑曼: 《個(gè)體化社會》，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第19、56頁。）”轉(zhuǎn)變，個(gè)體化趨勢不斷加強(qiáng)[11](P81)。自改革開放以來，社會分化和社會流動的加快從根本上促成了社會變遷的兩種結(jié)果，一是日益復(fù)雜多元的社會結(jié)構(gòu)打破了集體化時(shí)期高度重合的構(gòu)成形態(tài)，各種沖突、歧視和貧富差距等社會問題成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重要因素，二是越發(fā)個(gè)體化的社會消解了集體化時(shí)期的身份認(rèn)同，現(xiàn)代性要素融于制度變革的同時(shí)，新生制度內(nèi)激發(fā)的發(fā)展動力也成為社會政策調(diào)整和變革的動因，為個(gè)體化社會人們變化的生活和動態(tài)的世界可能出現(xiàn)的各種不確定性提供了與之更具包容性的選擇自由。在伴隨著社會排斥的同時(shí)，個(gè)體化社會的到來也要求增強(qiáng)社會的包容性。換言之，在日益變遷的現(xiàn)代社會中，社會結(jié)構(gòu)和社會分化的解構(gòu)并非是我們所致力于尋求的重心。相反，我們需要在接受這種排斥特性的基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個(gè)能夠容納更多個(gè)體和弱勢群體的生存空間。[11](P83)從這個(gè)層面上看，排斥性對包容性有著重要的意義。

事實(shí)上，追求包容和平等的前提，恰恰是基于對排斥和差異的承認(rèn)。[10](P29)從人類歷史發(fā)展的視野來看待平等與差異的關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)一些重要的結(jié)論：在以分配關(guān)系為社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的農(nóng)業(yè)社會，分配所具有的天然的“正義”造就了等級制度下的不平等。具有封閉性和排斥性的分配行為，可以視作權(quán)力支配者的人際關(guān)系屬性在資源占取上的單向優(yōu)勢①在這里，我們將總體性社會當(dāng)作是國家為力圖改變這種傳統(tǒng)關(guān)系形式的一種表現(xiàn)。。隨著農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，交換關(guān)系逐漸替代分配關(guān)系。[10](P28)經(jīng)濟(jì)活動中的各種行為人通過相互競爭，改變了分配制度主導(dǎo)的資源配置方式，并以此形成現(xiàn)代社會不同個(gè)人及組織之間彼此合作的動態(tài)關(guān)系②在這里，我們將經(jīng)濟(jì)層面上產(chǎn)生的交換關(guān)系當(dāng)作是推動個(gè)體化社會來臨的重要力量，并且這種力量賦予了社會中的不同個(gè)體和組織，尤其是弱勢群體和弱勢組織的利益受到威脅時(shí)有能力參與政治，從而穩(wěn)固社會政策真正意義上的長久的合法性基礎(chǔ)。。當(dāng)個(gè)體化社會真正來臨時(shí)，社會發(fā)展開始進(jìn)入所謂“反身現(xiàn)代化”的階段。[12]當(dāng)然，這一階段并非是對工業(yè)社會的一種單純的顛覆，而是工業(yè)社會發(fā)展至足夠成熟之際，一個(gè)包含一切特權(quán)和權(quán)利剝奪的社會結(jié)構(gòu)的誕生。因此，我們無法再單純地依靠某一單一維度實(shí)現(xiàn)社會的治理。在承認(rèn)差異和渴望平等的前提下，交換關(guān)系也需要進(jìn)化成更高階的合作關(guān)系，進(jìn)而才能實(shí)現(xiàn)最終的社會正義。

對此，我們將更為詳細(xì)地討論包容性與排斥性之間密不可分的互為關(guān)系。需要強(qiáng)調(diào)的重要一點(diǎn)是：以公正和平等觀念為核心的現(xiàn)代性競爭，同樣會產(chǎn)生排斥和差異。[13]因而，政策制定者希望通過制定重新的分配制度，以此減少社會不平等和貧富差距問題，而不是人為地?cái)U(kuò)大這種排斥性和差異性。在我們力圖實(shí)現(xiàn)社會平等的過程中，差異性和排斥性將不可避免地圍繞包容的社會政策的建構(gòu)過程而存在?？梢哉J(rèn)識到，社會政策對“包容性”的追求恰恰是基于對差異性的承認(rèn)。正如查爾斯·泰勒（CharlesTaylor）“承認(rèn)政治”①在這里，我們將總體性社會當(dāng)作是國家為力圖改變這種傳統(tǒng)關(guān)系形式的一種表現(xiàn)。觀點(diǎn)所指出的，“對平等的追求不等于消除差異。相反，根據(jù)承認(rèn)政治的看法，只有承認(rèn)了差異，才能做到真正的平等，才能實(shí)現(xiàn)真正的正義”[14]。也就是說，如果政策制定者遵循一貫的將兩者對立起來的思維，那么其建構(gòu)的政策內(nèi)容將難以正視公民間普遍存在的各種差異，繼而也難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會包容。學(xué)者弗里德曼(MiltonFriedman)在《資本主義與自由》一書中深刻闡述了這一點(diǎn)，“一個(gè)把平等放在自由之上的社會，最終將既得不到平等，也得不到自由。而一個(gè)把自由放在平等之上的社會，雖然得不到平等，但會比其他任何存在過的體制都更能接近于平等”[15]。由此可見，追求自由的過程，實(shí)質(zhì)上也是不同社會個(gè)體尋求差異化的發(fā)展樣態(tài)的過程。包容性社會政策需要達(dá)到的理想形態(tài)，就在于反復(fù)思考如何優(yōu)化個(gè)體重新進(jìn)行利益整合的問題，繼而將被承認(rèn)的社會差異保持在一個(gè)相對合理的范疇以內(nèi)。而在如何平衡“平等與自由”，抑或說如何應(yīng)對差異和排斥問題上，弗里德曼也表達(dá)了自己的觀點(diǎn)，“將政府的角色最小化以讓自由市場運(yùn)行，以此維持政治和社會自由”[16]。

按照上述進(jìn)路，我們認(rèn)為，包容性社會政策話語下的社會自由比社會平等具有更為重要的價(jià)值和意義，而精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)的初衷，是在承認(rèn)貧困戶等弱勢群體與其他社群之間的發(fā)展差異的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建能夠容納不同群體和個(gè)體實(shí)現(xiàn)利益優(yōu)化和整合的協(xié)商機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧致力于瞄準(zhǔn)的幫扶對象是農(nóng)村地區(qū)的貧困戶，但其作為一個(gè)系統(tǒng)工程而言，絕不僅僅將相應(yīng)的制度安排和政策保障單方面傾向于弱勢群體?；鶎臃鲐毟刹亢鸵恍撛诘倪吘壏秦毨?，同樣需要以包容的態(tài)度予其自由發(fā)展和賦權(quán)參與的過程。換言之，我們認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐不應(yīng)在力圖消除社會排斥的同時(shí)，又在無形中塑造新的排斥，這是政策執(zhí)行中每個(gè)集體成員都需致力于解決的問題。

三、限制性包容：精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐的初衷背離

我們的理論分析首先基于對包容性社會政策價(jià)值理念的回溯。與以往社會政策不同的是，將“包容性”嵌入社會轉(zhuǎn)型的宏觀背景，其內(nèi)在機(jī)制和發(fā)展規(guī)律受到不斷變化的現(xiàn)實(shí)世界的挑戰(zhàn)。盡管尚未通過大量的文獻(xiàn)挖掘和實(shí)證研究來構(gòu)建我們對社會變遷的整體敘述。但是，理解“包容性”的真實(shí)意義并不僅僅局限于此。下面，我們將通過具有聚焦優(yōu)勢的個(gè)案研究，考察當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域構(gòu)成要素的有關(guān)實(shí)踐對“包容性”理念初衷的背離。

多次田野考察所觀察到的現(xiàn)象，給了我們思考精準(zhǔn)扶貧政策“包容性”程度的依據(jù)。本研究重點(diǎn)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中資源投入在農(nóng)村貧困地區(qū)的偏離問題。我們認(rèn)為，類似現(xiàn)象在很大程度上體現(xiàn)了扶貧實(shí)踐對政策初衷所倡導(dǎo)的“包容性”的違背。對此，我們選取H省S縣的一個(gè)貧困村作為研究樣本，并在此進(jìn)行了為期半個(gè)月的田野調(diào)查。在正式入村訪談之前，我們首先經(jīng)有關(guān)人員的引薦，在當(dāng)?shù)乜h扶貧辦開展了一次座談會，初步了解當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧政策實(shí)施的大致情況。而后，我們就事先擬定好的訪談提綱，與當(dāng)?shù)胤鲐氜k主任、各科室負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)對接工作的科長進(jìn)行了深入交流。在入村調(diào)查過程中，我們重點(diǎn)訪談了隨行的縣扶貧辦負(fù)責(zé)人，駐村第一書記、村黨總支書記、村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人、鎮(zhèn)包村干部以及村內(nèi)若干貧困戶。

（一）案例介紹

本研究選取的村莊為H省S縣的深度貧困村。S縣是國家級貧困縣，于2020年2月正式脫貧摘帽。該村位于S縣北部，南鄰省道，西鄰縣鄉(xiāng)道，距當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府所在地3公里。全村共有8個(gè)自然村，15個(gè)村民小組，總?cè)丝?87戶1735人。其中，原有建檔立卡貧困戶41戶88人。2019年，市扶貧辦印發(fā)了《扶貧對象精準(zhǔn)識別及管理方法》《農(nóng)村建檔立卡扶貧對象精準(zhǔn)管理工作方案》《關(guān)于深入開展全市建檔立卡脫貧村及脫貧戶“回頭看”工作的通知》。按照上級政府的指示，該村5名村干部扎實(shí)推進(jìn)結(jié)對幫扶的工作，確保按時(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。在上級的行政安排中，有關(guān)政府部門還通過實(shí)施詳細(xì)的精準(zhǔn)脫貧規(guī)劃，聯(lián)合市直24家單位“一對一”結(jié)對幫扶，組織貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)活動，建立創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師培育系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，并引導(dǎo)市級企業(yè)參與深化“百企幫百村”精準(zhǔn)扶貧行動，幫助該村貧困戶脫貧、貧困村摘帽。同時(shí)，還實(shí)施了“黨員干部一對一”精準(zhǔn)扶貧行動，號召市直單位黨員干部到村內(nèi)開展捐資助學(xué)、志愿服務(wù)等活動。下面，本文將結(jié)合實(shí)地訪談所獲取的一手資料，從“包容性社會政策”視角考察該村精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐偏離的背后邏輯。

糖尿病性腦梗死患者在治療中以積極控制血糖水平、消除梗死因素、恢復(fù)腦部供血及相應(yīng)的對癥治療為主，以最大程度上拯救缺血壞死腦組織、保護(hù)相關(guān)的神經(jīng)功能，同時(shí)有效的護(hù)理是后期恢復(fù)肢體功能必不可少的關(guān)鍵。

（二）限制性包容及其現(xiàn)實(shí)表征

在我們調(diào)研的村莊，觀察到了這樣一種現(xiàn)象：在國家扶貧資源大量投入的情況下，基層扶貧干部經(jīng)往往被動提供服務(wù)。這種被動治理行為，導(dǎo)致了在具體的識別和幫扶等過程中出現(xiàn)了“不精準(zhǔn)”的現(xiàn)象。由于該行為的直接行使主體是扶貧資源的實(shí)際支配者，于是，我們產(chǎn)生了這樣的疑問：處于支配國家扶貧資源主導(dǎo)地位的基層干部，為何在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中處于被動的治理狀態(tài)？“不精準(zhǔn)”現(xiàn)象是否是基層干部面臨的眾多約束條件的一種外在表現(xiàn)？在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧這一具有包容特性的社會政策時(shí)，“不精準(zhǔn)”的扶貧結(jié)果對基層扶貧主體而言，能否看作是源自某些因素而對其包容性構(gòu)成的挑戰(zhàn)？換言之，政策執(zhí)行中那些脫離精準(zhǔn)扶貧政策初衷的現(xiàn)象，是否可以假定為在包容性社會政策框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府由于缺乏足夠包容的執(zhí)行環(huán)境，最終使其成為了與當(dāng)?shù)刎毨粝喈?dāng)?shù)娜鮿萑后w的一部分？

在問答這一問題之前，我們首先嘗試從政策演變的歷史脈絡(luò)中尋找答案。在傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式下，地方各級政府運(yùn)用與精準(zhǔn)扶貧模式不同的行為邏輯來開展扶貧工作，即并非表現(xiàn)出被動性，而是在“大水漫灌”式的政策影響下，積極主動地落實(shí)扶貧開發(fā)中的各項(xiàng)舉措。但不可否認(rèn)，傳統(tǒng)模式下地方各級政府的扶貧行為更多的是在無明顯約束的前提下采取的治理方式，且有著一定的突破扶貧資源限制的治理傾向，目的是以實(shí)現(xiàn)其任期內(nèi)的政績提升和權(quán)力擴(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)社會體制變革過程中，政府部門意識到傳統(tǒng)扶貧模式的缺陷。針對資源不斷投入而脫貧績效無顯著提升的突出問題時(shí)，上級政府試圖通過精細(xì)化的戰(zhàn)略調(diào)整，縮減每年分撥給各級地方政府的巨額財(cái)政預(yù)算，以便在扶貧工作中實(shí)現(xiàn)對扶貧主體的精準(zhǔn)定位、扶貧對象的精確識別和扶貧路徑的精準(zhǔn)選擇，[17]進(jìn)而高效開展扶貧工作，并取得減貧脫貧成果。

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以后，通過一系列有針對性的識別幫扶措施、貧困縣和貧困戶瞄準(zhǔn)，以及集中連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅(jiān)工作，[18]以往一味偏重資源投入的低效扶貧問題有了一定的改觀。但是，精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)的初衷卻沒有得到真正的體現(xiàn)。作為蘊(yùn)含包容特性的社會政策，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐過程中產(chǎn)生了與之相悖的結(jié)果，集中表現(xiàn)出地方各級政府，尤其是基層扶貧干部被動式地提供針對特定貧困地區(qū)和貧困人群的各項(xiàng)服務(wù)。隨著扶貧工作的持續(xù)推進(jìn)，這種被動式的行為趨勢表現(xiàn)得越發(fā)明顯。雖然精準(zhǔn)扶貧政策的內(nèi)涵是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“普惠式、社會運(yùn)動型”扶貧為“普惠式與適度競爭式”扶貧[19]，同時(shí)落實(shí)扶貧開發(fā)的主體責(zé)任，但通過扶貧資源的優(yōu)化與精準(zhǔn)投入來保障真正貧困戶生存權(quán)益的政策目標(biāo)，卻演變成扶貧主體在政策執(zhí)行過程中的無力或逃避表現(xiàn)，由此產(chǎn)生的偏離現(xiàn)象，則被認(rèn)為是生成精準(zhǔn)扶貧偏離困境的原因。

對此，包容性理念為我們提供了一種與之不同的進(jìn)路。我們認(rèn)為，基層扶貧干部被動提供服務(wù)的行為，并非是造成精準(zhǔn)扶貧政策偏離的導(dǎo)因。恰恰相反，正是由于精準(zhǔn)扶貧政策受到制度環(huán)境和個(gè)體因素的影響，事先產(chǎn)生了對其初衷的背離，繼而才引發(fā)一系列類似的現(xiàn)象。更進(jìn)一步講，我們的理解是：即使在本質(zhì)上相近的政策，在不同的發(fā)展語境下也會產(chǎn)生不同的結(jié)果。不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式有著和精準(zhǔn)扶貧模式共通的政策意涵，抑或可以將其看作是精準(zhǔn)扶貧政策的前身。不同的是，相比于以縣域?yàn)閱卧M(jìn)行的開放式扶貧而言，精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了更加自由和包容的針對貧困人群的瞄準(zhǔn)機(jī)制。從本質(zhì)上講，這種包容性的指向是將扶貧過程中的參與主體共同納入一條自由姿態(tài)下的發(fā)展軌道，而非過度偏袒某一群體。換言之，其包容性表現(xiàn)為對所有群體的包容，其目的是致力于構(gòu)建有助于全體成員實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的社會機(jī)制。從這個(gè)層面上講，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的重要路徑是給予所有群體在個(gè)體化社會中得以自由生存和發(fā)展的機(jī)會。[20]貧困戶和傳統(tǒng)弱勢群體是政策執(zhí)行中扶貧資源覆蓋的重點(diǎn)，但其所包容的范圍絕不僅僅局限在貧困戶當(dāng)中?；鶎臃鲐毟刹亢鸵恍┻吘壍姆秦毨巳?，也是需要加以包容的群體。

如果比較兩種扶貧模式，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，以往扶貧開發(fā)實(shí)踐的偏離受到地方政府官員追求政績目標(biāo)和職位晉升的動力驅(qū)使，且沒有過于明細(xì)化的硬性指標(biāo)約束，其積極主動作為的意愿更為強(qiáng)烈。扶貧政策的包容性在基層官員身上得到了許多隱性的體現(xiàn)。作為國家資源投入的實(shí)際占有者和支配者，基層扶貧干部在開發(fā)式扶貧模式下充當(dāng)了所謂“雙重代理人”的角色[21]，在科層制結(jié)構(gòu)對其無明顯約束和限定的情況下，基層干部在貧困治理中運(yùn)用資源的自主能動空間更大。另一方面，雖然當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐存在政策執(zhí)行“不精準(zhǔn)”的偏離現(xiàn)象，但這種偏離僅僅在于外在表征上的相似。其內(nèi)在邏輯與傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧模式有著明顯不同，而最為重要的不同，在于政策執(zhí)行主體面對的發(fā)展語境的改變，使其生成了被動式的治理傾向。我們姑且將這種改變籠統(tǒng)地稱之為“限制性包容”。

根據(jù)田野調(diào)查的一些發(fā)現(xiàn)，我們先簡要列舉這種改變所引發(fā)的偏離現(xiàn)象的幾種主要表現(xiàn)。

第一，在幫扶措施上，基層扶貧干部和真正貧困戶的邊緣化趨勢日益明顯。在精準(zhǔn)扶貧過程中，原則上只允許基層扶貧干部將扶貧資源瞄準(zhǔn)到真正的貧困戶及有利于貧困戶的發(fā)展領(lǐng)域，但資源投入范圍的大幅度減少，使得大多數(shù)村民有意識地爭奪建檔立卡貧困戶的分配名額。由于無法有效地對每戶村民的實(shí)際情況進(jìn)行核查，貧困戶與非貧困戶之間的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)變得模糊，部分村民開始刻意地“制造”貧困，使其符合建檔立卡戶的條件。我們在調(diào)研中了解到，有勞動能力家庭兜底政策的覆蓋比例整體上是偏高的。據(jù)村務(wù)公開信息顯示，在該村認(rèn)定的建檔立卡貧困戶中，有80%的認(rèn)定者具備基本勞動能力，且有約60%的認(rèn)定者享受低保政策。此外，該村一些農(nóng)戶家中的子女一方面享有城鎮(zhèn)低保福利，還有部分是財(cái)政供養(yǎng)人員，另一方面卻謊報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)情況，被當(dāng)?shù)卮_定為建檔立卡貧困戶。對此，基層扶貧干部在政策執(zhí)行過程中往往是束手無策的。一是在技術(shù)層面上扶貧干部無法準(zhǔn)確識別哪些個(gè)體符合建檔立卡戶的要求，二是農(nóng)戶的爭貧舉動往往容易造成基層秩序的混亂，出于“息事寧人”的考慮，村干部只能將有限的扶貧資源進(jìn)行分?jǐn)?。在這一過程中，村莊內(nèi)的個(gè)體不再維持傳統(tǒng)形式上的共同體秩序，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氼I(lǐng)域擁有話語權(quán)的利己主義者，主導(dǎo)著資源供給和分配，而真正有需求的貧困戶和一些基層扶貧干部，反而處于被動式的參與狀態(tài)。

第三，在資金使用上，基層扶貧干部對于具體扶貧項(xiàng)目和任務(wù)的投入缺乏自主選擇的空間，被動選擇的比例越來越大。在對S縣扶貧辦主任的訪談中，我們了解到基層扶貧工作對部分項(xiàng)目資金使用的不精準(zhǔn)情況。例如，該縣2018年使用統(tǒng)籌整合資金2097萬元，主要用于建設(shè)52個(gè)貧困村的村莊綠化項(xiàng)目。其中，該村投入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)35萬元，在村部周邊、文化廣場、村級道路兩邊以及貧困戶房前屋后種植樹木綠化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于用以觀賞的樹木，貧困戶普遍存在管理不善的情況。此外，該村也存在著部分項(xiàng)目修建標(biāo)準(zhǔn)高于同期同類項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。例如，縣交通局2018年追加給該村一個(gè)道路修建項(xiàng)目，工程規(guī)劃為瀝青路面，通村道路的總造價(jià)達(dá)到800多萬元。同其他采用水泥路面的通村道路相比，該村的標(biāo)準(zhǔn)明顯過高。此外，市扶貧辦還為該村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人提供引導(dǎo)資金150萬元，用于當(dāng)?shù)匾患肄r(nóng)業(yè)科技公司的花種加工基地和扶貧車間建設(shè)。但據(jù)該公司創(chuàng)業(yè)致富青年(2019年曾被授予“省優(yōu)秀電商扶貧帶頭人”稱號)的訪談，我們發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的減貧機(jī)制并不夠明確。原先資金投入的重點(diǎn)在于“激發(fā)內(nèi)生動力，助力脫貧攻堅(jiān)工作”，但扶貧車間只發(fā)揮了吸納貧困戶就近就業(yè)的功能，對其職業(yè)教育上的能力建設(shè)卻是空白的。另一方面，車間的建設(shè)流轉(zhuǎn)了本村160畝的農(nóng)用地，包括大多數(shù)貧困戶的土地，但公司向村集體繳納的資金數(shù)額僅為其年收益的10%，甚至更少，而最終由貧困戶獲得的實(shí)際收益則又進(jìn)一步地縮減。對于上述現(xiàn)象，基層扶貧干部往往出于多方因素，難以合理安排項(xiàng)目資金的使用。在我們的進(jìn)一步訪談中，該村黨總支書記透露：上級部門下達(dá)的資金安排，一般都傾向于投入到一些“看得見、摸得著”的大項(xiàng)目中，這些項(xiàng)目涉及金額較大、覆蓋范圍較廣。而我們其實(shí)更愿意將資金投入到對貧困戶發(fā)展有利的集體資產(chǎn)收益、工作技能培訓(xùn)或養(yǎng)老金保障標(biāo)準(zhǔn)的提高上，因?yàn)槲覀兏私庳毨舻恼鎸?shí)需求，但一般情況下，只能嚴(yán)格遵照上級部門的安排。

從上述現(xiàn)象中，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)明顯的表現(xiàn)，即基層扶貧干部在決策時(shí)運(yùn)用有限資源實(shí)施幫扶的自由空間被極大地縮減了。這種空間的縮減，很大程度上導(dǎo)致了我們普遍觀察到的各種偏離現(xiàn)象的產(chǎn)生。對精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)的成效——或者說對貧困戶幫扶舉措實(shí)績達(dá)標(biāo)——的要求，某種程度上也對基層扶貧隊(duì)伍的治理空間構(gòu)成了約束，甚至由于這種約束的擴(kuò)大和極化，使其最終難以合理地配置扶貧資源。某種意義上，基層扶貧干部已經(jīng)成為其扶貧組織、貧困戶和非貧困戶三者之間的一個(gè)重要接點(diǎn)，并且后三者所預(yù)想達(dá)到的期望也多數(shù)建立在基層扶貧干部的身上。具體來說，貧困戶是擁有合法政策訴求和真正弱勢地位的角色，自然需要基層干部動用一切力量進(jìn)行幫扶。非貧困戶可以通過爭貧舉動來獲取政策釋放的權(quán)益，扶貧組織則通過自上而下的科層治理，持續(xù)不斷地給基層扶貧安排繁雜的工作。當(dāng)政策下達(dá)的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生改變后，精準(zhǔn)扶貧實(shí)際的執(zhí)行主體便嵌入了不是很包容的權(quán)力行使空間中，政策的初衷便難以在基層扶貧干部身上得到體現(xiàn)。

當(dāng)我們把精準(zhǔn)扶貧政策當(dāng)作一種“包容性”體制時(shí)，事實(shí)上，我們不僅默許其成為旨在糾正市場失靈、政策和制度失效以及維護(hù)慣性貧困者基本生存權(quán)的公共干預(yù)，[22]而且還賦予了其作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程的內(nèi)在使命。在致力于幫助貧困群體擺脫其發(fā)展困境的同時(shí)，我們也需要對不同個(gè)體和組織的發(fā)展境況予以關(guān)注，從而建立起更深層次的協(xié)商參與機(jī)制。誠如前文，我們將研究的重心進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，即從貧困戶等弱勢群體轉(zhuǎn)向以基層扶貧干部為主的干預(yù)主體及其所面臨的制度環(huán)境。而通過考察其實(shí)踐偏離背后的邏輯，我們可以進(jìn)一步理解限制性包容在基層扶貧干部身上的種種約束表現(xiàn)。

四、限制性包容取向的生成邏輯

精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中“不精準(zhǔn)”問題的產(chǎn)生，可以看作是扶貧場域內(nèi)不同行為主體對政策本身的諸多策略性回應(yīng)，而當(dāng)立足于包容性視角的研究進(jìn)路時(shí)，我們的研究對象則深深嵌在了基層扶貧干部身上?？傮w而言，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的偏離，不僅與扶貧主體所處的制度結(jié)構(gòu)和環(huán)境密切相關(guān)，同時(shí)也與政策執(zhí)行中該主體同貧困戶、非貧困戶以及其他利益相關(guān)主體塑造的個(gè)體行為有關(guān)。我們的出發(fā)點(diǎn)，是將這些宏觀層次上的制度因素和微觀層次上各種行為互動的個(gè)體因素對其的影響作為分析“限制性包容”取向生成邏輯的要點(diǎn)。

(一）制度因素：科層體制與村莊秩序的雙重約束

中央和地方政府是我國政治體制的兩個(gè)重要組成部分，表現(xiàn)為有序的“上級（中央）——下級（地方）”關(guān)系[23]。但在實(shí)際的治理過程中，兩者間卻有著潛在的張力。這種張力投射到基層政府的身上表現(xiàn)得更為明顯。在我國行政體制中，基層政府有著雙重角色。一方面，作為政策執(zhí)行的具體部門，基層政府受到來自集權(quán)體制下中央和上級部門的正式的制度約束，另一方面，作為國家權(quán)力滲透至基層的代理人，基層政府又受到來自村莊社會傳統(tǒng)治理秩序的非正式的制度約束。在正式制度約束上，政策設(shè)計(jì)對基層扶貧干部包容性空間是不斷萎縮的。自“分稅制”改革以后，地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)出現(xiàn)了失衡狀況。同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的推進(jìn)，基層政府不再具有向村莊汲取資源的職能規(guī)定，村一級單位也不再具有納稅屬性。在村級財(cái)政的獲取上，基層政府主要依靠國家及上級的項(xiàng)目制形式獲取資源。但是，以項(xiàng)目為主要資源輸入方式的治理模式，卻經(jīng)常出現(xiàn)違背“治理初衷”的問題，即表現(xiàn)為原本想利用技術(shù)規(guī)范的治理手段優(yōu)勢來解決農(nóng)村發(fā)展動力不足等問題，但卻演變?yōu)榛鶎诱倪x擇性供給行為造成了偏離政策目標(biāo)的干預(yù)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象，實(shí)際上仍是基層政府受制于科層約束的表現(xiàn)。具體來看，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，國家層面上投入大量扶貧資源的情況出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，但基層扶貧干部面臨的扶貧任務(wù)和考核壓力實(shí)質(zhì)上并沒有因此減少。在扶貧場域中，不斷被量化和分解的扶貧指標(biāo)，給基層扶貧干部施加了巨大的扶貧壓力。出于遵循目標(biāo)管理責(zé)任制的考慮，基層政府往往為求任務(wù)達(dá)標(biāo)而采取了差異化的行為[24](p28)。通常情況下，基層干部會視扶貧任務(wù)本身的可視化程度進(jìn)行決策，可視化程度越高，其任務(wù)執(zhí)行的強(qiáng)度和力度就會越大[24](p36)。但是，這種選擇性的供給行為并非扶貧干部的本意，更非基層扶貧組織內(nèi)部群體之間的集體認(rèn)同，而是科層體制必須遵從和完成的來自上級部門的指令和支配。這意味著，政策調(diào)整后的“包容性”更多地表現(xiàn)出對于村莊貧困戶等社會群體的關(guān)照，以及政策的執(zhí)行過程和結(jié)果所應(yīng)達(dá)到的社會期待，而沒有體現(xiàn)出政策初衷理應(yīng)蘊(yùn)含的對于基層扶貧干部的關(guān)照。

不僅如此，基層干部還需要面對政策調(diào)整帶來的一系列執(zhí)行環(huán)境的改變而增加的約束。取消農(nóng)業(yè)稅，某種程度上也意味著基層政府和村莊社會之間政治互動紐帶的斷裂。這種治理形態(tài)延續(xù)到扶貧場域，也使得基層扶貧干部與村民之間缺乏了長期存續(xù)的合作基礎(chǔ)。政策調(diào)整的初衷，是適應(yīng)制度轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)分化的社會演變趨勢，承認(rèn)社會差異，不斷追求平等。但是，實(shí)現(xiàn)政策初衷的前提條件在鄉(xiāng)村社會尚未完全成熟，即社會治理過程中的交換關(guān)系尚未進(jìn)化成更為高階的合作關(guān)系。當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會，仍然存在以宗親文化、祠堂文化及鄉(xiāng)賢文化等觀念建筑的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。[25]在血緣和地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村社會仍然維系著一種被廣泛認(rèn)同的權(quán)威，并由此形成了以若干親密社群為基礎(chǔ)的利益共同體[26]。在扶貧場域中，貧困戶的識別和認(rèn)定方式往往根植于非正式的制度和組織中。由國家宏觀層面制定的政策要義，在不同的鄉(xiāng)村利益共同體中產(chǎn)生了不同的結(jié)果。同時(shí)，基層扶貧干部所具備的理性思維，與村莊本土的治理規(guī)則之間難免有著認(rèn)知上的沖突和脫嵌。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，基層扶貧干部的治理行為及其組織目標(biāo)所確立的共同信念，往往在實(shí)際執(zhí)行過程中轉(zhuǎn)化成對鄉(xiāng)村非正式力量的妥協(xié)。

（二）個(gè)體因素：差別化行為背后的觀念角力

我們從宏觀層面考察了基層扶貧干部在精準(zhǔn)扶貧中所面臨的制度環(huán)境、組織目標(biāo)以及所處鄉(xiāng)村社會對其治理行為的影響和約束。從有關(guān)分析中，我們了解到組織目標(biāo)或政策初衷在實(shí)際執(zhí)行過程中通常與其設(shè)計(jì)初衷是不完全吻合的。與宏觀的科層體制和鄉(xiāng)村秩序相對應(yīng)，組織內(nèi)的成員和扶貧場域內(nèi)的特定群體在一定程度上也左右著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一層面上，組織和鄉(xiāng)村共同體致力于達(dá)成的目標(biāo)，通常情況下與個(gè)人希望實(shí)現(xiàn)的自我發(fā)展目標(biāo)又是不完全吻合的。在政策執(zhí)行過程中，基層扶貧干部受制于約束條件生發(fā)的維穩(wěn)心理、村莊群體“道義”與“理性”相互作用產(chǎn)生的爭貧心態(tài)，以及貧困戶參與合作治理的認(rèn)知缺失，構(gòu)成了不同個(gè)體差別化行為背后的觀念角力。

在我們討論生成限制性包容取向的個(gè)體因素時(shí)，一個(gè)前提假設(shè)是：基層政府是由那些關(guān)切自己職業(yè)生涯和利益的政府官員組成[27]。首先，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，由上級部門制定的嚴(yán)格細(xì)致的考核指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了基層扶貧干部的主體責(zé)任。某種程度上，脫貧績效為政策執(zhí)行主體提供了職業(yè)生涯上升的激勵(lì)，成為他們突破科層體制而求得快速升遷的渠道。但是，與其他政治任務(wù)有所不同，扶貧場域中各方利益構(gòu)成的復(fù)雜性、脫貧任務(wù)的艱巨性和績效考核的嚴(yán)格性(如某些固定指標(biāo)不達(dá)標(biāo)則實(shí)行“一票否決”)，使得基層扶貧干部更多的時(shí)候會做出不影響自我職業(yè)生涯終結(jié)的理性選擇，遵循的是“不出事”的維穩(wěn)心理。于是，在完成某些具體指標(biāo)時(shí)，基層扶貧干部會理性地考慮對上級部門和一些“鬧事”村民作出退讓。其次，我們將村莊內(nèi)的一些群體(主要是爭奪扶貧資源的非貧困戶)看作是理性小農(nóng)與道義小農(nóng)相互交織而成的行為個(gè)體。在我國農(nóng)村發(fā)展歷程中，一方面是傳統(tǒng)的農(nóng)村道義觀與公正觀仍然存續(xù)，另一方面是轉(zhuǎn)型期的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展將理性的經(jīng)濟(jì)觀引入村莊場域[28](p44)。在消解封閉的鄉(xiāng)土社會時(shí)，理性觀念也同傳統(tǒng)的道義公正觀念發(fā)生沖突和彌合。具體來看，道義小農(nóng)將“小農(nóng)”作為一種具體而獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)類型進(jìn)行了界定和分析，其行為建立在村莊本土的生存?zhèn)惱砗偷赖聹?zhǔn)則的基礎(chǔ)之上，而理性小農(nóng)是理性的個(gè)體，具有理性決策的能力且不受權(quán)力關(guān)系的鉗制，是追求利益最大化的單位。在政策執(zhí)行過程中，兩種觀念融合的群體，一是出于生計(jì)需求而爭搶有限的貧困戶名額，二是出于利益最大化的考慮竭盡全力“充當(dāng)”貧困戶，以獲取村莊互惠規(guī)范失衡后的資源利益[28](p50)。爭奪扶貧資源的形式，輕則糾纏不休、謊稱貧困，重則舉報(bào)上訪、公然鬧事，諸如此類。當(dāng)農(nóng)戶群體競相爭奪原初計(jì)劃供給貧困戶的有限資源時(shí)，農(nóng)戶群體實(shí)際上已位于政策執(zhí)行的核心，即在“限期脫貧”的目標(biāo)責(zé)任制要求下，基層扶貧干部難以對其進(jìn)行有效的管控和區(qū)分，只能以各種溫和的方式被動干預(yù)。再次，貧困戶自身參與能力的缺失也是間接造成政策初衷背離的一大原因。貧困戶是政策設(shè)計(jì)上優(yōu)先考慮的受益者，也是“包容性”理念在最為弱勢的群體身上的最好體現(xiàn)。但是，貧困戶對包容性理念的認(rèn)知水平還沒有達(dá)到令人滿意的結(jié)果。大部分貧困戶對于精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的目的——或者說對于享有資源救助的因果關(guān)系——還沒有形成系統(tǒng)性的認(rèn)知。貧困戶自身單一的、落后的生長環(huán)境和教育經(jīng)歷，尚不足以構(gòu)建一種政策執(zhí)行時(shí)運(yùn)用多中心治理的合作關(guān)系，由此導(dǎo)致的結(jié)果，是基層扶貧干部工作精力和時(shí)間的分散化，最終逐漸轉(zhuǎn)變成對基層干部“包容性”的限制。

五、小結(jié)與討論

從社會轉(zhuǎn)型的歷史脈絡(luò)來看，精準(zhǔn)扶貧的政策要義是決策者針對社會分化和人的發(fā)展差異問題而實(shí)行的政策細(xì)化和調(diào)整。在現(xiàn)代國家的發(fā)展及其架構(gòu)下的社會個(gè)體化與類型化，使得建立一種精確的正式的社會權(quán)利結(jié)構(gòu)成為可能[29]。我們需要進(jìn)一步認(rèn)識到構(gòu)建包容性社會政策的必要性，以修正這種權(quán)利結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的社會排斥和社會差異。為此，有必要在其中努力尋求一種社會不同群體之間的相互制衡機(jī)制。在涉及諸多社會弱勢群體的扶貧領(lǐng)域，精準(zhǔn)扶貧作為公共政策變遷的一種表現(xiàn)形式，旨在通過“精準(zhǔn)”的執(zhí)行過程，重新賦予貧困人口和弱勢群體被剝奪和被侵犯的各種權(quán)利，進(jìn)一步消弭社會差異，實(shí)現(xiàn)機(jī)會平等。但是，在政策實(shí)際執(zhí)行的過程中，尤其是在貧困戶識別、幫扶、管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行主體又被賦予了新的目標(biāo)任務(wù)，并承擔(dān)了新的考核要求。在具體實(shí)踐中，精細(xì)化、數(shù)量化的指標(biāo)體系，以及相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制成為政策執(zhí)行主體日益關(guān)注的主要內(nèi)容。[30]雖然精準(zhǔn)扶貧對傳統(tǒng)粗放式扶貧方式進(jìn)行了重塑，且在政府職能及扶貧機(jī)制方面做出了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，但在國家扶貧資源配置優(yōu)化、貧困人群瞄準(zhǔn)力度提升的同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧也面臨著諸多“不精準(zhǔn)”的表現(xiàn)。對此，盡管2020年后我們將完成全面建成小康社會的重大目標(biāo)和取得巨大的減貧績效，但我國局部貧困地區(qū)和脫貧人群的動態(tài)貧困問題仍將存在，這需要我們繼續(xù)提升反貧困政策的精準(zhǔn)化水平。

針對精準(zhǔn)扶貧實(shí)施中出現(xiàn)的偏離困境，本文將研究的重點(diǎn)放置在了對于政策本身理念意涵的討論之上，即包容性社會政策在有關(guān)社會自由和社會平等關(guān)系的價(jià)值判斷上所具有的重要性，由此對精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)的初衷進(jìn)行了價(jià)值層面上的追溯。在理論分析上，我們將研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)鶎臃鲐毟刹恐卫硇袨榈难芯俊Ｍㄟ^H省S縣一個(gè)貧困村個(gè)案，我們進(jìn)一步考察精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域構(gòu)成要素的有關(guān)實(shí)踐對“包容性”理念初衷的背離現(xiàn)象，分析了不同發(fā)展語境下政策執(zhí)行產(chǎn)生的不同結(jié)果。從包容性理念的價(jià)值層面來看，精準(zhǔn)扶貧政策的初衷是給予不同群體在個(gè)體化社會得以生存和發(fā)展的機(jī)會。但事實(shí)上，政策的包容性僅僅局限于貧困戶這一單向范疇之內(nèi)。基層扶貧干部在決策時(shí)運(yùn)用有限資源的自由空間的極大縮減，導(dǎo)致了我們觀察到的被動式的行為傾向。這種發(fā)生在基層扶貧干部身上的約束現(xiàn)象，我們將之概括為“限制性包容”。對此，我們進(jìn)一步分析了其背后的生成邏輯。從制度因素影響下科層體制與村莊秩序的雙重約束和個(gè)體因素影響下差別化行為的觀念角力兩個(gè)層面的探討，使我們獲得了一些重要的結(jié)論。例如，與完全意義上的包容性理念不同，“限制性包容”缺乏對基層扶貧干部應(yīng)有的關(guān)照，等等。無論從包容性的本質(zhì)內(nèi)涵還是政策執(zhí)行的偏離問題來說，限制性包容所折射的對現(xiàn)象的認(rèn)識，值得我們進(jìn)一步的省思。此外，我們還需要認(rèn)識到基層扶貧干部身上具有的理性與非理性交織而成的多重角色。當(dāng)基層干部在運(yùn)用有限的治理資源、成為不同要素構(gòu)成的復(fù)雜世界的一部分以及融入其所處的組織環(huán)境時(shí)，實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)的最佳治理，將會是他們在了解周圍事物如何運(yùn)作變化后呈現(xiàn)的種種行為的有力解釋。