顏德如 張玉強(qiáng)

〔摘要〕?強(qiáng)化責(zé)任并建立一個(gè)責(zé)任政府是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的核心議題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代處理農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的總綱領(lǐng)，厘清鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任意義重大。既有的學(xué)術(shù)研究，缺乏將鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任作為一項(xiàng)獨(dú)立的研究議題進(jìn)行專門而系統(tǒng)的研究。本文通過構(gòu)建“價(jià)值-制度-角色”理論分析框架，分析鄉(xiāng)村振興中的政府權(quán)力再嵌入的合理性和必要性，并據(jù)此提出鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的新結(jié)構(gòu)和新問題，認(rèn)為依托“價(jià)值-制度-角色”三維分析框架，鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)在實(shí)踐中面臨價(jià)值引導(dǎo)異化、制度權(quán)威弱化和基層政府自利人角色困境的三重桎梏，阻礙了鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的充分發(fā)揮。在鄉(xiāng)村振興中，政府應(yīng)該加快價(jià)值理念重構(gòu)、增強(qiáng)制度供給和制度權(quán)威重塑，實(shí)現(xiàn)自身角色重構(gòu)和責(zé)任回歸，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的理想形態(tài)。

〔關(guān)鍵詞〕?鄉(xiāng)村振興;政府責(zé)任;鄉(xiāng)村治理;政府信任;結(jié)構(gòu)功能主義

〔中圖分類號(hào)〕F323〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）01-0133-09

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“歷史制度主義視角下的中國政府職能轉(zhuǎn)變研究（1978-2018）”（20BZZ059）;遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究課題“‘紅色物業(yè)：黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新模式研究”（2021LSLqnkt-050）

〔作者簡介〕顏德如，東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;張玉強(qiáng)，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，遼寧沈陽?110169。

在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，“三農(nóng)”問題是學(xué)術(shù)界和政府長期關(guān)注的重大問題。“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2020年是鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系初步形成之年，2020年的中央一號(hào)文件進(jìn)一步從打贏脫貧攻堅(jiān)、加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板等方面提出具體要求，特別提出要建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理工作體系，建立職責(zé)清晰的責(zé)任體系，推進(jìn)社會(huì)治理和服務(wù)向基層下移，提高鄉(xiāng)村治理效能。①在鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略的撬動(dòng)之下，國家資源和社會(huì)資本不斷下沉，政府作為鄉(xiāng)村振興的主導(dǎo)力量，在其中應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任，其履責(zé)的邊界和角色如何界定成為亟須研究的課題。

一、問題的提出

近現(xiàn)代以來，國家權(quán)力的不斷滲透一直伴隨著中國鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展變遷，這既是對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行整合的需要，也是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要使命。然而，事實(shí)一再證明，國家權(quán)力一旦超越其制度邊界以“支配者”自居，便會(huì)給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展帶來難以估量的影響。因此，政府權(quán)力以何種方式保持“在場(chǎng)”才能保證國家和鄉(xiāng)村發(fā)展間的相對(duì)均衡，仍需政府和知識(shí)界不斷探索和研究。

在后鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)村不再是也不可能是傳統(tǒng)的封閉空間，片面強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村僅僅依靠自身內(nèi)生型力量實(shí)現(xiàn)“純粹”的發(fā)展必然難以實(shí)現(xiàn)。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)原子化和異質(zhì)化不斷加深，鄉(xiāng)村振興必然面臨更多難題和阻力，這些都需要國家權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，因此鄉(xiāng)村振興中國家權(quán)力再嵌入有其合理性和必要性。從這個(gè)意義上講，作為國家權(quán)力的代理者和直接執(zhí)行者，政府也需要再次嵌入鄉(xiāng)村，并在鄉(xiāng)村振興中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。但問題的關(guān)鍵在于，政府應(yīng)以何種方式再次嵌入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興中政府應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任、其責(zé)任邊界又如何界定，這都是當(dāng)下鄉(xiāng)村振興中政府履行主導(dǎo)責(zé)任需要思考的重大問題。圍繞上述問題，近年來學(xué)界取得了較為豐富的研究成果，相關(guān)研究大致集中于以下兩方面：

首先，從現(xiàn)有研究的系統(tǒng)性看，學(xué)界的相關(guān)研究多見于零星的論述中，將鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任作為一個(gè)獨(dú)立議題進(jìn)行專門系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)相對(duì)缺乏。既有研究主要從鄉(xiāng)村振興中政府權(quán)力過密化和權(quán)力內(nèi)卷化②、政府過度的政策和制度供給導(dǎo)致村莊的結(jié)構(gòu)性困境③、政府壓力型體制下的村干部角色混亂④、鄉(xiāng)村振興中政府作為服務(wù)者和供給者所承擔(dān)的角色與責(zé)任⑤以及有限政府與無限政府論⑥等角度展開。完善鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任，既需要系統(tǒng)的理論研究，也需要堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。雖有少數(shù)學(xué)者依托自身建構(gòu)的理論分析框架對(duì)鄉(xiāng)村振興中存在的優(yōu)勢(shì)治理⑦、農(nóng)地存續(xù)治理⑧、主體自覺培育⑨等現(xiàn)實(shí)問題及其解決路徑進(jìn)行了規(guī)范分析，但其研究的全面性和系統(tǒng)性有待進(jìn)一步提升。

其次，從現(xiàn)有研究的時(shí)效性看，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的研究，主要集中在政府應(yīng)提供“保底”性的政策和制度供給⑩，不斷加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興的政策引導(dǎo)、投入引導(dǎo)和示范引導(dǎo)B11，使政府在權(quán)力、資源、文化三方面實(shí)現(xiàn)政府職能和角色的“自我革命”B12，以價(jià)值引領(lǐng)者、制度供給者和利益協(xié)調(diào)者等多重角色重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體B13，激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，政府應(yīng)采取“城市利益讓渡”B14策略，克服長期以來城市中心主義發(fā)展模式帶來的城鄉(xiāng)差距拉大問題，構(gòu)建起城鄉(xiāng)融合的城鄉(xiāng)共同體。B15而對(duì)鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任這一研究議題缺乏及時(shí)的研究。雖有學(xué)者分析了鄉(xiāng)村振興中的政府角色轉(zhuǎn)換B16、政府應(yīng)在鄉(xiāng)村振興中認(rèn)識(shí)自身職責(zé)和應(yīng)有作為B17、鄉(xiāng)村振興中的政府職能轉(zhuǎn)變（面臨拉力賽體制、科層制結(jié)構(gòu)和經(jīng)營型政權(quán)三大障礙）B18與鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的政府職能B19等現(xiàn)實(shí)問題及其解決路徑，但政府責(zé)任與政府職能有一定區(qū)別，對(duì)鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任方面亟須解決的問題進(jìn)行及時(shí)乃至前瞻性的研究尤為必要。

上述研究為本文探討鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。然而，關(guān)于“鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任”這一問題的研究，始終缺乏分析視角，難以構(gòu)建系統(tǒng)的理論分析框架。首先，既有研究多見于零散的論述中或依托自有邏輯框架展開，缺乏可依托的成熟理論框架對(duì)鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任展開系統(tǒng)的理論研究。其次，傳統(tǒng)的政府責(zé)任研究多從政府主體的橫向維度展開，將政府責(zé)任分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任進(jìn)行分析，鮮有學(xué)者從政府主體的縱向維度劃分政府責(zé)任，并提煉出政府責(zé)任的縱向分析維度。為了進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任理論研究的系統(tǒng)性和及時(shí)性，本文堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，將鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任作為一項(xiàng)獨(dú)立的研究議題進(jìn)行專門而系統(tǒng)的研究。同時(shí)，嘗試性地依托帕森斯在分析政府系統(tǒng)時(shí)提出的“價(jià)值-制度-角色”三維分析框架，從縱向維度對(duì)政府責(zé)任加以界定，以此對(duì)鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)的理論審視，并構(gòu)建出鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)的具體進(jìn)路。

二、“價(jià)值-制度-角色”：鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的分析框架

（一）結(jié)構(gòu)功能主義簡述

結(jié)構(gòu)功能主義（structural functionalism）是西方社會(huì)學(xué)的主要理論流派，具有悠久的思想淵源，最早可以追溯到19世紀(jì)生物學(xué)中的相關(guān)結(jié)構(gòu)主義原則。20世紀(jì)中葉，作為結(jié)構(gòu)功能主義理論集大成者的美國學(xué)者塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）正式提出“結(jié)構(gòu)功能”這一概念，并構(gòu)建出著名的“AGIL”分析模型。為了分析社會(huì)結(jié)構(gòu)，帕森斯提出“地位-角色”這一基本分析單位，“地位”是行動(dòng)者在社會(huì)系統(tǒng)中所處的結(jié)構(gòu)位置，“角色”是社會(huì)對(duì)該位置的行為期待，它構(gòu)成了個(gè)人與社會(huì)進(jìn)行互動(dòng)的媒介，也是共同分享的象征。B20此后，帕森斯采用“價(jià)值”“制度”“角色”三維分析方法，認(rèn)為政府系統(tǒng)的第一個(gè)最起碼的層次是價(jià)值系統(tǒng)，它規(guī)定了行動(dòng)的主要方向，必須在一般的高層次上加以闡述。第二層次是制度層次，它是規(guī)范的模式，其所處的層次較為具體，它們的分化與情景的迫切需要和系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)細(xì)分有關(guān)。第三層次則是角色層次，它是系統(tǒng)角色中的個(gè)人互相作用的具體系統(tǒng)。B21此后，羅伯特·默頓（Robert K.Merton）對(duì)結(jié)構(gòu)功能主義進(jìn)行了拓展，引入了“顯功能”和“反功能”的概念，使結(jié)構(gòu)功能主義成為傾向于經(jīng)驗(yàn)性研究的“中層理論”。B22

（二）結(jié)構(gòu)功能主義與鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的契合性分析

如何依托結(jié)構(gòu)功能主義將鄉(xiāng)村振興與政府責(zé)任連接起來是全文分析的基礎(chǔ)。目前，學(xué)界對(duì)二者之間的關(guān)系并未做出明確的理論闡釋，對(duì)鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任問題也沒有一個(gè)清晰的分析框架可供參考。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，政府作為重要主體在其中發(fā)揮著主導(dǎo)責(zé)任，與鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)有著密切關(guān)系。在此意義上，運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義分析鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)決定功能，有什么樣的結(jié)構(gòu)就有什么樣的功能。結(jié)構(gòu)功能主義在解釋社會(huì)發(fā)展時(shí)認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展要求社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷進(jìn)行調(diào)整，以強(qiáng)化功能的發(fā)揮。按此思路審視鄉(xiāng)村振興，可做如下理解：新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟊砻鳎l(xiāng)村振興是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的復(fù)雜系統(tǒng)B23，各子系統(tǒng)的振興體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性要求，各子系統(tǒng)功能的發(fā)揮是鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)的功能性訴求。而功能性訴求的實(shí)現(xiàn)必然依賴于具體的行動(dòng)者，政府作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵行動(dòng)者，在鄉(xiāng)村振興中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。如上所述，結(jié)構(gòu)功能主義在分析政府系統(tǒng)時(shí)，采用“價(jià)值-制度-角色”三維分析框架，明確了行動(dòng)者在結(jié)構(gòu)中的位置及其應(yīng)有的職責(zé)期待。由此，據(jù)此分析鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任，有助于厘清政府在鄉(xiāng)村振興結(jié)構(gòu)中應(yīng)有的角色和責(zé)任邊界，從而明晰政府責(zé)任的具體內(nèi)容。

運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義審視政府責(zé)任，目的在于為發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)存在的問題提供分析視角和方法。首先，通過“內(nèi)描述方法”，深入把握鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的新結(jié)構(gòu)，包括價(jià)值結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和角色結(jié)構(gòu)，這是政府在鄉(xiāng)村發(fā)展或鄉(xiāng)村復(fù)興中基于價(jià)值選擇、制度供給、角色定位而形成的組合模式。其次，通過“外描述方法”，全面把握鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任。鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任，是指鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中政府及其工作人員在價(jià)值引領(lǐng)、制度供給等方面所做的分內(nèi)之事及其所承擔(dān)的職責(zé)要求，包括政府責(zé)任發(fā)揮而體現(xiàn)出的“本功能”和政府與其他社會(huì)力量協(xié)同參與鄉(xiāng)村振興而產(chǎn)生的“構(gòu)功能”B24。最后，通過“內(nèi)外描述”相結(jié)合，系統(tǒng)把握鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的結(jié)構(gòu)與功能之間的聯(lián)系和互動(dòng)，分析政府責(zé)任結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中所出現(xiàn)的諸多偏差和阻梗。

因此，結(jié)構(gòu)功能主義與鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任分析存在理論層面的契合性，其“不僅可用來解釋社會(huì)現(xiàn)象、解釋集體的秩序和規(guī)范，更為當(dāng)下社會(huì)諸問題提供了一個(gè)理論解釋框架?！盉25此外，為確保分析上的嚴(yán)謹(jǐn)性和邏輯的自洽性，本文運(yùn)用默頓的“顯功能”和“反功能”概念，力求在分析鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任時(shí)更加全面和客觀。

（三）鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的“價(jià)值-制度-角色”框架

依據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義對(duì)政府系統(tǒng)進(jìn)行分析時(shí)采用的“價(jià)值-制度-角色”分析方法，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任的分析框架（如圖1）。在此框架中，價(jià)值、制度、角色構(gòu)成了分析政府責(zé)任的三個(gè)維度，即價(jià)值維度、制度維度和角色維度，三者相互影響、相互支撐，共同構(gòu)成了政府責(zé)任分析的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

1.價(jià)值維度：鄉(xiāng)村振興的合法性支撐

政府價(jià)值是政府適應(yīng)國家、社會(huì)、公民和自身總體需要的一種效用和思想價(jià)值觀念的體現(xiàn)，它體現(xiàn)了政府的理念和政府對(duì)政治價(jià)值的信念和追求B26，是現(xiàn)代政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的必要基礎(chǔ)。作為政府結(jié)構(gòu)的組成部分，價(jià)值主要通過價(jià)值引導(dǎo)的方式為政府系統(tǒng)提供合法性基礎(chǔ)。B27其價(jià)值引導(dǎo)的作用邏輯主要通過工具理性和價(jià)值理性兩種方式展開。一是從工具理性角度看，價(jià)值表現(xiàn)為一種客體對(duì)主體需要的滿足。二是從價(jià)值理性角度看，價(jià)值主要表現(xiàn)為提供一套客觀的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并通過價(jià)值趨同的教化邏輯達(dá)到價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值共識(shí)。同樣，就鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任而言，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是為正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供公平正義的價(jià)值理念;另一方面是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)多元價(jià)值的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整合協(xié)同發(fā)展。

2.制度維度：鄉(xiāng)村振興的權(quán)威保證

制度是結(jié)構(gòu)行動(dòng)中的正式組織和非正式規(guī)則和程序。B28其本質(zhì)是一種規(guī)范，內(nèi)含行動(dòng)者之間關(guān)系的穩(wěn)定性與秩序性。在鄉(xiāng)村振興中，制度通過穩(wěn)定的權(quán)威性制度供給，將各類行動(dòng)主體的行為規(guī)范在可控范圍內(nèi)，以避免出現(xiàn)鄉(xiāng)村失序問題。制度可分為正式制度和非正式制度，而政府在鄉(xiāng)村振興中制度供給方面的責(zé)任也體現(xiàn)在這兩方面：一是正式制度。目前，鄉(xiāng)村振興的最大瓶頸在于如何促進(jìn)資源要素合理有序向鄉(xiāng)村流動(dòng)，市場(chǎng)的逐利性在很大程度上會(huì)帶來鄉(xiāng)村衰敗。因此，恰當(dāng)、及時(shí)的制度供給和體制機(jī)制創(chuàng)新是鄉(xiāng)村振興的必然要求，政府應(yīng)在加強(qiáng)制度供給增強(qiáng)制度權(quán)威和制度認(rèn)同上有所作為。二是非正式制度。非正式制度是一種“根據(jù)本地方的實(shí)際需要而自發(fā)形成的一系列操作性較強(qiáng)的維持社會(huì)秩序、配置社會(huì)資源和保護(hù)本地區(qū)成員利益的規(guī)則體系?！盉29具體到鄉(xiāng)村社會(huì)，非正式制度多以人情觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約等傳統(tǒng)文化樣態(tài)呈現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興也是文化振興，政府應(yīng)在傳統(tǒng)文化保護(hù)方面將正式制度有效嵌入非正式制度中，使鄉(xiāng)村成為留得住鄉(xiāng)愁、凝聚著鄉(xiāng)情、融合了鄉(xiāng)韻的重要空間。

3.角色維度：鄉(xiāng)村振興的行動(dòng)者基礎(chǔ)

角色表征了其特定的結(jié)構(gòu)地位和相互關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。角色總與特定的責(zé)任相聯(lián)系，即角色是責(zé)任的邏輯起點(diǎn)。B30一定的角色必然會(huì)伴隨相應(yīng)的責(zé)任，沒有很好履行社會(huì)對(duì)角色應(yīng)有的期待就會(huì)產(chǎn)生越位、錯(cuò)位和缺位等問題。具體而言，政治系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)自身協(xié)調(diào)均衡，必然會(huì)依賴一定的共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)行動(dòng)者的行為指引或行為糾偏。從應(yīng)然層面講，作為政治系統(tǒng)的基本組成單元，行動(dòng)者應(yīng)以共同目標(biāo)作為其基本行動(dòng)準(zhǔn)則。在系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，每個(gè)行動(dòng)者都被賦予特定角色，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。行動(dòng)者能否按照角色期待扮演相應(yīng)角色，這對(duì)系統(tǒng)共同目標(biāo)的達(dá)成至關(guān)重要。

一般而言，角色實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)的方式主要有兩種：一是通過恰當(dāng)?shù)慕巧ㄎ淮龠M(jìn)共同目標(biāo)的達(dá)成。行動(dòng)者精準(zhǔn)的角色定位，在政治系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成過程中發(fā)揮著重要作用。二是通過形成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的行動(dòng)者集體達(dá)成系統(tǒng)目標(biāo)。在系統(tǒng)目標(biāo)達(dá)成的過程中，不同的行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)必然進(jìn)行角色互動(dòng)并形成角色關(guān)系，并形成了相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)整體。政治系統(tǒng)以各行動(dòng)者角色為中軸，將共同目標(biāo)合法地轉(zhuǎn)化為集體目標(biāo)。具體到鄉(xiāng)村振興中政府責(zé)任方面，政府角色內(nèi)含于鄉(xiāng)村振興中，并推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)的全方位振興，最終體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。上述目標(biāo)內(nèi)含于政府角色定位之中，政府以對(duì)自身角色的認(rèn)知與認(rèn)同為基礎(chǔ)，正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)等其他多方主體角色的關(guān)系，按照社會(huì)對(duì)其角色的應(yīng)有期待進(jìn)行“自我革命”，明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體各自在鄉(xiāng)村振興中的角色和責(zé)任。

三、鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)面臨的三重障礙

黨的十九大報(bào)告提出，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。B31鄉(xiāng)村振興背景下國家資源的不斷輸入為鄉(xiāng)村發(fā)展提供了契機(jī)，同時(shí)也對(duì)政府履責(zé)提出了新的要求?？梢哉f，政府責(zé)任的合理界定直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。然而，在具體實(shí)踐中，政府在價(jià)值、制度、角色三方面迫切需要轉(zhuǎn)型，同時(shí)面臨價(jià)值引導(dǎo)異化、制度權(quán)威弱化和基層政府自利人角色困境這三重障礙，一定程度上遏制了政府責(zé)任的充分履行，使鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化掣肘的困境。

（一）政府價(jià)值引導(dǎo)異化導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)價(jià)值危機(jī)

政府價(jià)值作為鄉(xiāng)村社會(huì)的基本價(jià)值基準(zhǔn)，主要通過滿足行動(dòng)者價(jià)值需求以形成價(jià)值認(rèn)同和價(jià)值共識(shí)來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整合，并獲得合法性支持。當(dāng)前，政府價(jià)值理念異化表現(xiàn)在兩方面：首先，政府的“城市中心主義”價(jià)值取向，其前提預(yù)設(shè)是城鄉(xiāng)之間不平等，用城市代替或抑制鄉(xiāng)村。其次，政府在鄉(xiāng)村價(jià)值引導(dǎo)上的長期失職或“不在場(chǎng)”，農(nóng)村思想混亂，出現(xiàn)了“價(jià)值失范”。

首先，“城市中心主義”價(jià)值理念阻礙鄉(xiāng)村振興。自城市從鄉(xiāng)村分離出來，城市發(fā)展就對(duì)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)出“碾壓性態(tài)勢(shì)”。尤其改革開放后，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府奉行“城市中心主義”價(jià)值理念，通過運(yùn)用行政手段建設(shè)開發(fā)區(qū)、招商引資等措施使城市成為巨大“磁力場(chǎng)”，鄉(xiāng)村大量的土地、資金、勞動(dòng)力資源被吸附到城市，從而促進(jìn)了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。然而，“城市中心主義”理念的背后邏輯是對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值的矮化，城市被塑造成現(xiàn)代性的代表，鄉(xiāng)村則是貧窮、落后的代名詞。這種價(jià)值理念的話語渲染，使人們從觀念上認(rèn)為鄉(xiāng)村就是落后的，留在鄉(xiāng)村就是不求上進(jìn)，鄉(xiāng)村失去了發(fā)展的主體資格B32，難以吸引發(fā)展所需要的人才。在此理念下，許多地方政府“一刀切”地進(jìn)行了大規(guī)模的“撤村并居”和“農(nóng)民上樓”。例如，山東省在2019—2020鄉(xiāng)村振興建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上出現(xiàn)威脅脅迫、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明等“硬核”合村并居問題。這種以政府公信力托底的鄉(xiāng)村振興“合村并居運(yùn)動(dòng)”，本質(zhì)上是政府“城市中心主義”理念在作祟，必然對(duì)鄉(xiāng)村振興起到“反功能”，最終也會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

其次，政府價(jià)值引導(dǎo)弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)價(jià)值失范。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的快速性與政府價(jià)值引導(dǎo)責(zé)任缺位之間的矛盾是產(chǎn)生該問題的根源，這主要表現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)村功利主義、消費(fèi)主義盛行。在城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化浪潮的沖擊下，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀價(jià)值被扭曲乃至拋棄，加之農(nóng)民出于生計(jì)需求的考量，鄉(xiāng)村成為各種思想觀念、文化相互碰撞的場(chǎng)域，功利主義、消費(fèi)主義大行其道，鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)價(jià)值危機(jī)。二是鄉(xiāng)村陷入共同體之困。帕森斯認(rèn)為，具備一定數(shù)量的行動(dòng)者，是社會(huì)系統(tǒng)和文化模式之間進(jìn)行整合的必要基礎(chǔ)。B33改革開放以來，由于城市的巨大“虹吸效應(yīng)”，大量農(nóng)民迫于生計(jì)壓力開始進(jìn)城打工，成為漂泊于城市與鄉(xiāng)村之間的“候鳥人群”，農(nóng)村日益呈現(xiàn)“空心化”狀態(tài)，出現(xiàn)所謂的“無主體熟人社會(huì)”。B34大量的農(nóng)村人口外流一定程度上弱化了村民之間的利益關(guān)聯(lián)和對(duì)共同體的依賴，個(gè)體意識(shí)的激發(fā)使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)統(tǒng)一的道德準(zhǔn)則讓位于分散的意識(shí)觀念，村民對(duì)鄉(xiāng)村共同體的情感逐漸消退。此外，政府在鄉(xiāng)村價(jià)值引導(dǎo)上的長期缺位和錯(cuò)位也促使鄉(xiāng)村陷入共同體之困。

（二）政府制度權(quán)威弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)村難以實(shí)現(xiàn)有效治理

鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威具有內(nèi)在一致性。B35在某種程度上講，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生秩序難以自發(fā)生成，而制度權(quán)威可以增強(qiáng)村民的未來預(yù)期，通過整合鄉(xiāng)村多元主體的利益訴求和規(guī)范村民有序參與以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，成為鄉(xiāng)村有效治理的功能性資源基礎(chǔ)。然而，一直以來，中國鄉(xiāng)村都是傳統(tǒng)思維和行為模式沉淀最為集中的地方，當(dāng)前大部分農(nóng)村活動(dòng)依然按照鄉(xiāng)村傳統(tǒng)行動(dòng)邏輯開展，正式制度權(quán)威遠(yuǎn)未形成，出現(xiàn)了制度失靈、制度權(quán)威碎片化以及正式制度與非正式制度不相容等問題。

首先，制度失靈。現(xiàn)有制度規(guī)范無法得到有效實(shí)施和遵守，不能有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題。作為一種行為規(guī)范，制度以相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行規(guī)則和程序來應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的復(fù)雜性，以促進(jìn)制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，所以制度常以封閉性、穩(wěn)定性為特征的制度剛性形式存在。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，因鄉(xiāng)村環(huán)境復(fù)雜，往往要求以具有靈活性、彈性的制度框架來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)，這就形成制度剛性與鄉(xiāng)村治理有效性之間的悖論。在此邏輯下，制度剛性要求越高，鄉(xiāng)村治理的有效性就越低，其回應(yīng)民眾需求的能力也會(huì)降低。從這個(gè)角度而言，有效治理常常是以弱化制度權(quán)威為代價(jià)的。B36因此，制度剛性和有效治理之間的內(nèi)在緊張關(guān)系會(huì)在一定程度上帶來制度失靈問題，并削弱制度權(quán)威。

其次，制度權(quán)威碎片化。不同來源和主體制定的制度規(guī)范之間呈“分割化”態(tài)勢(shì)，制度規(guī)范之間缺乏有效銜接，導(dǎo)致制度低效運(yùn)行。作為當(dāng)前中國政府的主要管理模式，科層體制遵照專業(yè)分工的原則，強(qiáng)調(diào)在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)專業(yè)分工和層級(jí)節(jié)制。這既導(dǎo)致政府內(nèi)部各職能部門的本位主義，也因缺乏相關(guān)利益協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，政府日益官僚化，并且政府僵化和缺乏彈性問題突出。這既難以適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)，也壓制了地方政府自主性和積極性的發(fā)揮。特別是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以后，土地、林業(yè)和環(huán)衛(wèi)等各級(jí)政府部門為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)和完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)，都基于自身利益訴求和表達(dá)手段，制定了一系列關(guān)于鄉(xiāng)村振興的制度規(guī)劃和政策文件，簽訂各類鄉(xiāng)村振興“責(zé)任狀”。然而，各項(xiàng)制度之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)、銜接機(jī)制，鄉(xiāng)村振興中的精準(zhǔn)扶貧、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等項(xiàng)目往往主管部門不一，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興中的制度預(yù)期與實(shí)際效果不對(duì)等。

最后，正式制度與非正式制度不相容。道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為，制度有正式制度和非正式制度之分，二者之間存在這樣一種關(guān)系，正式規(guī)則能夠補(bǔ)充和強(qiáng)化非正式制度的有效性，同時(shí)也能修改、修正或替代非正式規(guī)則，非正式規(guī)則的作用主要在于修改、補(bǔ)充或拓展正式規(guī)則。B37目前，中國鄉(xiāng)村振興中的制度供給存在一定程度的二元化傾向，即正式制度不斷深化完善，而內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式規(guī)則也逐漸活躍。然而，“外來”正式制度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)漫長的過程。中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村社會(huì)雖歷經(jīng)“政黨下鄉(xiāng)”“送法下鄉(xiāng)”等一系列黨政主導(dǎo)的正式制度改造，非正式制度主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)開始松動(dòng)和瓦解。但是，國家層面的正式制度供給并不能很好地嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，出現(xiàn)了“水土不服”癥狀。就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，一些地方出現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興“急躁病”，地方各級(jí)政府頻繁的制度供給（俗稱“政策組合拳”），猛烈沖擊著鄉(xiāng)土社會(huì)中的正式制度和非正式化鄉(xiāng)土規(guī)則，在制度供給的同時(shí)也并未將這些新的政策加以制度化整合，其結(jié)果只能是導(dǎo)致不同程度的“碎片化”治理。這也就給植根于鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式規(guī)則提供了大量的運(yùn)行空間B38，在消減正式制度權(quán)威時(shí)，也使正式制度不得不對(duì)非正式規(guī)則加以巧妙利用和整合，從而形成了中國轉(zhuǎn)型期特有的制度形態(tài)。

（三）政府角色定位不清導(dǎo)致政府公信力受到?jīng)_擊

合理、科學(xué)的政府角色定位對(duì)鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)至關(guān)重要。作為直面鄉(xiāng)村振興的“最后一公里”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位尤為重要，作為國家行政結(jié)構(gòu)序列的最低一級(jí)，它是國家公權(quán)力的代表，也是基層民眾利益訴求的直接反映者。這種雙重角色要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保證自上而下的政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，并及時(shí)回應(yīng)民眾訴求以獲得合法性支持。自20世紀(jì)80年代后，隨著財(cái)政體制改革和稅費(fèi)改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸偏離其本應(yīng)承擔(dān)的組織、管理和服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)的基本職責(zé)，開始成為一級(jí)獨(dú)立的利益實(shí)體，轉(zhuǎn)變成為“營利型經(jīng)紀(jì)”B39，自利角色凸顯。在國家資源自上而下輸入的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在既定的政策框架內(nèi)開始運(yùn)用其所掌握的各種資源實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)。在“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”價(jià)值理念指引下，地方政府將工作中心放在招商引資上，地方官員“不是在抓項(xiàng)目，就是在跑項(xiàng)目的路上”，忽視其本應(yīng)在培育市場(chǎng)和社會(huì)力量以及鄉(xiāng)村公共服務(wù)等方面承擔(dān)的責(zé)任。為了在“項(xiàng)目競(jìng)爭”中脫穎而出，地方政府往往奉行策略主義邏輯，以“上有政策，下有對(duì)策”來應(yīng)對(duì)上級(jí)的各項(xiàng)檢查，各類涉農(nóng)政策文件多是“紙上畫畫，墻上掛掛”，難以真正落實(shí)到鄉(xiāng)村。

在此邏輯下，在任性問責(zé)、頻繁檢查督查和一票否決中，一些地方政府官員出于“自?！?，將精力也放在應(yīng)付上級(jí)各類考核和“留痕”上，在鄉(xiāng)村振興中大搞形式主義，背離其應(yīng)承擔(dān)的“原初”目標(biāo)。在目標(biāo)管理責(zé)任制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員將更多的時(shí)間、資源和人力都放在可以量化的“硬指標(biāo)”上，如基層組織建設(shè)、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境和維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定，而難以量化的“軟指標(biāo)”則在基層實(shí)踐中被忽視，致使諸多項(xiàng)目資源難以與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，農(nóng)村公共服務(wù)水平難以改善。

四、鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)障礙之破解：政府責(zé)任重塑

作為鄉(xiāng)村振興的重要主體，政府是統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的核心和密切聯(lián)系群眾的紐帶。如何合理界定鄉(xiāng)村振興中的政府責(zé)任以實(shí)現(xiàn)政府的角色回歸和責(zé)任重構(gòu)，是破解鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)障礙的關(guān)鍵。

（一）價(jià)值維度下的政府責(zé)任——價(jià)值理念重構(gòu)

價(jià)值理念重構(gòu)是鄉(xiāng)村振興中政府履責(zé)的前提和基礎(chǔ)。價(jià)值維度下政府責(zé)任主要體現(xiàn)在兩方面：一是實(shí)現(xiàn)政府自身治理理念轉(zhuǎn)型，主要包括樹立城鄉(xiāng)融合發(fā)展和服務(wù)型政府理念;二是以科學(xué)高效的價(jià)值宣揚(yáng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值整合。具體而言，價(jià)值維度下鄉(xiāng)村振興中政府應(yīng)承擔(dān)以下幾方面責(zé)任：

首先，從城市中心主義向城鄉(xiāng)融合共生發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會(huì)處于“數(shù)千年未有之大變局”中，各種思想觀念相互碰撞，各類邪教大勢(shì)蔓延，農(nóng)民思想混亂，這給社會(huì)埋下了不穩(wěn)定因子。同時(shí)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，社會(huì)蔓延著“賤農(nóng)主義”和城市拜物教思想B41，使得人們認(rèn)為鄉(xiāng)村就是貧窮、落后的代稱，留在鄉(xiāng)村就是不思進(jìn)取，這不利于鄉(xiāng)村振興中的人才吸引和使用。因此，政府應(yīng)該將城鄉(xiāng)融合發(fā)展價(jià)值理念作為其最高價(jià)值基準(zhǔn)，置于最高價(jià)值位階，克服傳統(tǒng)“以工統(tǒng)農(nóng)”“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”式城市中心主義發(fā)展所帶來的“城市像歐洲，農(nóng)村像非洲”的城鄉(xiāng)反差問題，將平等、包容、共享等一系列價(jià)值融入城鄉(xiāng)關(guān)系的處理中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的共榮共生，增強(qiáng)農(nóng)民的身份認(rèn)同和歸屬感。

其次，從維持型向服務(wù)型政府價(jià)值理念轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)村振興背景下，國家的各項(xiàng)資金、項(xiàng)目會(huì)不斷在農(nóng)村落地生根，若仍采用傳統(tǒng)的維持型政府管理模式，極力完成上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)，將維穩(wěn)、秩序視為政府的首要大事，奉行“不出事”邏輯，必然會(huì)忽視百姓的需求和呼聲。因此，政府迫切需要從維持型政府向以“幫、扶、引”為特征的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)充分發(fā)揮政府的指揮棒作用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的規(guī)劃引導(dǎo)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面對(duì)農(nóng)村工作的組織、扶持和幫助，明確鄉(xiāng)村振興的軸心和方向，做好“前方”的保駕護(hù)航。其次，應(yīng)加強(qiáng)政府的“后方”公共服務(wù)保障建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興高歌猛進(jìn)的時(shí)代，政府需要保持定力，冷靜思考其在鄉(xiāng)村振興中的角色和地位。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興中許多惠農(nóng)項(xiàng)目之所以“進(jìn)得來”卻“留不住”，很大程度就在于政府公共服務(wù)不到位。所以，政府應(yīng)不斷提升公共服務(wù)水平和能力，激發(fā)鄉(xiāng)村“內(nèi)生”發(fā)展?jié)摿?，讓其產(chǎn)生“造血”機(jī)制，真正改善鄉(xiāng)村服務(wù)環(huán)境。

最后，以科學(xué)高效的價(jià)值宣揚(yáng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值整合。當(dāng)前，鄉(xiāng)村存在封建迷信、邪說且消費(fèi)主義、拜金主義盛行等問題。消減鄉(xiāng)村價(jià)值危機(jī)的國家努力之所以效果甚微，原因在于忽視了農(nóng)民的主體性，下鄉(xiāng)的文化難以得到農(nóng)民認(rèn)可。因此，在鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，政府提供的公共文化產(chǎn)品應(yīng)以農(nóng)民的認(rèn)可和接受為首要標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化供給是立足于農(nóng)民需求的“自下而上”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變應(yīng)植根于鄉(xiāng)村社會(huì)固有的地方性知識(shí)，力圖轉(zhuǎn)變農(nóng)村社群分崩離析的態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村共同體的內(nèi)聚力。一是鑒于鄉(xiāng)村內(nèi)生式發(fā)展難以自發(fā)生成，政府應(yīng)以服務(wù)者和引導(dǎo)者的角色介入鄉(xiāng)村社會(huì)，賦予農(nóng)民群眾的文化主體性資格，為鄉(xiāng)村文化振興奠定基礎(chǔ)。二是政府應(yīng)創(chuàng)新文化下鄉(xiāng)體制機(jī)制，增強(qiáng)契合鄉(xiāng)村場(chǎng)域的文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給力度，也應(yīng)注重激活鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，使政府導(dǎo)向的文化下鄉(xiāng)同鄉(xiāng)土社會(huì)的優(yōu)秀文化真正融合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村文化復(fù)興，進(jìn)而激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生式發(fā)展的文化動(dòng)力并增強(qiáng)鄉(xiāng)村認(rèn)同。

（二）制度維度下的政府責(zé)任——制度供給和制度權(quán)威重塑

制度作為政府結(jié)構(gòu)的重要組成部分，與價(jià)值體系有著密切關(guān)系。正如學(xué)者蓋伊·彼得斯指出，“如果組織沒有形成一套普遍性的價(jià)值系統(tǒng)，那么就確實(shí)不能說存在著一個(gè)制度?！盉42鄉(xiāng)村振興中，政府在制度方面的主要責(zé)任在于，按照平等、包容、共享等價(jià)值理念為鄉(xiāng)村振興提供制度供給并增強(qiáng)制度權(quán)威。

首先，融合正式制度與非正式制度，加強(qiáng)制度供給。十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，但當(dāng)前的鄉(xiāng)村振興處于探索起步階段，各地鄉(xiāng)村實(shí)踐都是“摸著石頭過河”，缺乏相關(guān)制度和政策指導(dǎo)。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理中制度運(yùn)行面臨舊有鄉(xiāng)村規(guī)則的制約，呈現(xiàn)出正式制度非正式運(yùn)行等問題。這種制度滯后與制度陳舊的雙重困境致使鄉(xiāng)村振興中出現(xiàn)制度不遵從等問題，并影響制度權(quán)威。為此，鄉(xiāng)村振興中政府應(yīng)加快制定各類制度規(guī)范，特別是土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新制度供給，盤活鄉(xiāng)村諸要素，以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的制度規(guī)則規(guī)范各行動(dòng)者的行為。同時(shí)，制度供給也要注重正式制度與非正式制度的有機(jī)融合。近百年的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表明，正式制度無法完全消除或替代非正式規(guī)則，應(yīng)以正式制度為價(jià)值引導(dǎo)且有機(jī)地嵌入鄉(xiāng)村非正式制度中，形成自治、法治、德治一體化的鄉(xiāng)村治理體系，從而建立正式制度與非正式規(guī)則良性互補(bǔ)的動(dòng)態(tài)開放治理體系。

其次，整合政府職能，增強(qiáng)制度權(quán)威。合理、科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)是增強(qiáng)制度權(quán)威的基礎(chǔ)，并最終影響鄉(xiāng)村振興的整體進(jìn)展。為增強(qiáng)制度權(quán)威，需從權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。其一，橫向維度政府職能整合，構(gòu)建整體性政府。從當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中各地實(shí)踐看，鄉(xiāng)村振興的許多政策文件，上級(jí)怎么寫，下級(jí)就怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，不愿擔(dān)責(zé)。但是，政府不同層級(jí)、不同職能部門往往都有其各自的表達(dá)手段，故會(huì)出現(xiàn)“文件打架”，對(duì)制度權(quán)威造成影響。因此，應(yīng)圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心，從中央頂層繼續(xù)探索如何實(shí)施大部門體制，理順部門權(quán)責(zé)關(guān)系，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)同高效、分工明確的現(xiàn)代政府治理體系，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的權(quán)威基礎(chǔ)。其二，縱向維度的制度體系整合。中國的特殊國情決定了鄉(xiāng)村振興的基本前提是堅(jiān)定不移地貫徹頂層制度。因此，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興中制度權(quán)威的首要任務(wù)是形成統(tǒng)籌規(guī)劃、高效嚴(yán)格的頂層制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村振興中具有戰(zhàn)略性、根本性的制度的優(yōu)先性，避免“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，也在頂層制度設(shè)計(jì)之外，整合和完善鄉(xiāng)村振興的中層和底層制度設(shè)計(jì)，形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系以保證制度權(quán)威。

（三）角色維度下的政府責(zé)任——角色重構(gòu)與責(zé)任回歸

政府角色必須與相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，否則，政府行為非但不能推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，反而起到“反功能”。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，政府的主要責(zé)任是進(jìn)行“自我革命”，從自利人角色向鄉(xiāng)村振興的“服務(wù)者”與“引導(dǎo)者”角色轉(zhuǎn)變，充分調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村振興偉大實(shí)踐，打造“政府+”多元主體協(xié)同共治格局，實(shí)現(xiàn)政府角色的軸心轉(zhuǎn)換。

首先，政府應(yīng)從“自利人”角色向鄉(xiāng)村振興的“服務(wù)者”與“引導(dǎo)者”角色轉(zhuǎn)變?？v觀歷史，權(quán)力的全能主義特征使基層政府可憑借行政權(quán)和財(cái)政權(quán)相結(jié)合的權(quán)力形態(tài)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管理。20世紀(jì)80年代后，隨著財(cái)政體制改革的深入，基層政府逐漸成為一級(jí)獨(dú)立的利益實(shí)體，“自利人”傾向更加明顯。在鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需重新審視自身角色，克服自利化傾向?qū)е碌摹肮残运ヂ洹?，明確政府應(yīng)有的“服務(wù)者”和“引導(dǎo)者”角色?；诋?dāng)前名目繁多的考核目標(biāo)（考核責(zé)任狀）和“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的雙重矛盾和現(xiàn)實(shí)，一方面應(yīng)實(shí)行考核項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在鄉(xiāng)村振興整體性工作有所作為，將主要精力集中在鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、維護(hù)社會(huì)秩序、保障農(nóng)民權(quán)利和提供公共服務(wù)等責(zé)任上，應(yīng)規(guī)范對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核項(xiàng)目和責(zé)任狀審批權(quán)限，克服借“屬地管理”之名將任務(wù)層層加碼加壓給基層。另一方面，應(yīng)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，以其責(zé)任界定權(quán)力所應(yīng)發(fā)揮的功能，以功能的發(fā)揮來限定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力范圍，避免簽訂“鄉(xiāng)村振興責(zé)任狀”成為上級(jí)政府推卸責(zé)任的手段，真正為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部減壓減負(fù)，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重心回歸到鄉(xiāng)村振興整體性、實(shí)質(zhì)性工作上。

其次，政府應(yīng)充分發(fā)揮自身“元治理”作用，吸納和整合多方力量，形成“政府+”協(xié)同共治，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化的嚴(yán)峻現(xiàn)狀使社會(huì)中出現(xiàn)“將來誰來種地”的擔(dān)憂。然而，近些年隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的不斷加快，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，這既對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化提供了新機(jī)遇，但也對(duì)政府能力和責(zé)任提出了新要求。面對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展所帶來的巨大變化，必然要求政府以多元化的治理機(jī)制與之相適應(yīng)?！罢?”協(xié)同共治理念主張充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方主體力量和優(yōu)勢(shì)，改變傳統(tǒng)政府在鄉(xiāng)村事務(wù)中的全能主義“父愛臆想”，以政府為核心和平臺(tái)，加強(qiáng)多元主體在鄉(xiāng)村振興中的相互合作，從而形成強(qiáng)大的振興合力，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

五、結(jié)論與討論