馮源

摘要：基層干部“為官不為”現象發(fā)生在以行政發(fā)包制為主要特征的政府治理結構中，必然受到行政發(fā)包制的基本邏輯和獨特模式的影響。基層干部“為官不為”的生成可以從五大維度進行探尋：多層級權力關系、屬地管理與“內控”模式帶來信息不對稱問題;行政權分配特點與發(fā)包方相機授權導致基層干部權責失衡;財政分成和預算包干模式使基層干部面臨強財政約束與資源匱乏困境;干部管理制度缺陷降低基層干部“為官不為”風險;代理人成本制約與橫向監(jiān)督虛置削弱基層干部履職監(jiān)督體制效能?；鶎痈刹俊盀楣俨粸椤钡囊?guī)制需要進一步落實政務公開制度、規(guī)范政府權責體系、優(yōu)化財政預算與資金管理制度、健全干部選任考核激勵制度、健全干部履職監(jiān)督體系。

關鍵詞：為官不為;行政發(fā)包制;基層干部;官員激勵;政府治理

中圖分類號：D26? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2021）01-0064-09

一、問題的提出與文獻綜述

改革開放40多年來，中國實現了經濟的高速增長與社會的巨大變遷。在這之中，地方政府不僅是區(qū)域經濟增長的直接推動者，同時也是改革開放過程中破解集權體制弊端、引領制度創(chuàng)新的關鍵力量，[1]5而廣大基層干部作為探索者和實踐者，在地方經濟社會變革過程中扮演了極為重要的角色。在具有中國特色的以經濟增長為導向的干部激勵制度推動下，大部分基層干部積極擔當作為，努力按照上級組織要求和人民群眾需要創(chuàng)造政績，但部分地區(qū)“為官不為”現象也時有發(fā)生，并且隨著十八大以來全面從嚴治黨的深入推進，“為官不為”現象似乎漸有抬頭之勢，已然成為亟須治理的官場弊病。據人民論壇調查顯示：71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時經常有“為官不為”的切身體驗，七成以上受訪者認為基層干部最容易出現“為官不為”現象，其中更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）。[2]“為官不為”在基層政權的蔓延不僅敗壞了干部作風，惡化了政治生態(tài)，而且導致政策落實出現“上下熱、中間冷”的“中梗阻”問題，進而貽誤全面深化改革進程。當前，學術界關于基層干部“為官不為”的成因探究主要涵蓋內源性和外源性兩個方面。從內源來看主要歸因于一些干部黨性意識滑坡，責任意識下降，[3]“權力瘦身”后不適[4]等。從外源來看主要歸因于新舊體制轉軌過程中形成“真空”“斷檔”，[5]激勵弱化，追責困難，政治生態(tài)趨緊等?！盀楣俨粸椤爆F象屢禁不止固然與基層干部的利己而為動機密不可分，但官員激勵與政府治理層面的缺陷同樣難辭其咎。因此，在強化教育引導，解決基層干部思想問題的基礎上，進一步優(yōu)化基層行政組織責任體制與機制建設[6]，構建激勵與約束相容的機制鏈[7]，培育良好的政治生態(tài)[8]等，成為應對基層干部“為官不為”行為的政策呼吁。

作為當前行政管理研究日漸勃興的新論域，“為官不為”研究尚處于起步階段，為數不多的研究成果主要聚集在對“為官不為”現象進行普遍的、經驗主義的分析，鮮有研究者專門以基層干部為主體對“為官不為”現象予以系統(tǒng)化思考。習近平總書記指出，基層干部是加強基層基礎工作的關鍵。身處執(zhí)政一線的基層干部是國情黨情民情的“親歷者”，聯系著服務群眾的“最后一公里”。同時，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最終的執(zhí)行幾乎都要落在基層干部身上。[9]因此，聚焦研究基層干部的“為官不為”現象，對于新時代中國國家治理具有重要意義。那么，基層干部的獨特地位對“為官不為”行為產生了何種影響？基層干部“為官不為”究竟怎么定義？有何表征？如何生成？受何規(guī)制？本文嘗試在行政發(fā)包制背景下詮釋基層干部“為官不為”行為的理論邏輯與深層機理。

二、行政發(fā)包制和“為官不為”的理論闡釋

在分析中國政府間關系、官員激勵和政府治理的結構性特征的諸種理論建構中，行政發(fā)包制是一個經典中觀理論。依據該理論，中國政府間關系或治理結構的主要特征體現為多層級權力關系下以屬地管理為基礎的行政逐級發(fā)包制。[1]29行政發(fā)包制介于韋伯意義上的官僚科層制與典型的外包制之間，是中央政府旨在兼顧效率目標和政權穩(wěn)定目標而形成的一種治理模式。周黎安教授提出三個維度用以描述行政發(fā)包制的特征，分別是：行政權分配、經濟激勵及內部考核和控制。行政發(fā)包制的“行政性”內涵集中體現在行政權分配上，即發(fā)包方與承包方處于“不完全契約”且不對等的權力分配關系。擁有支配性權力的發(fā)包方通過下達任務與指標分解的方式，將行政事務層層發(fā)包。承包方對其包干任務擁有實際控制權，這在一方面體現了“發(fā)包”的內涵，即承包方所承擔的職責壓力與自由裁量空間。除此之外，“發(fā)包”還體現在經濟激勵與內部控制上。經濟激勵方面，在預算包干和財政分成體制下，承包方擁有剩余索取權與籌集“預算外”收入的責任。內部控制是指發(fā)包方對承包方實行以結果而非程序、規(guī)則為導向的考核和問責制度。行政發(fā)包制的關鍵在于用恰當的“行政性”來防范與糾偏“發(fā)包制”在政府內部可能造成的治理扭曲，進而構建目標一致、協同高效的行政治理系統(tǒng)。

既然“行政性”對“發(fā)包制”具有約束性，兩者在一定意義上是替代關系，那么在政府管理的不同領域，行政發(fā)包程度便會有所差異。因此，一個核心的問題是：如何決定何種事務由行政集權還是層層發(fā)包？對此，中央（上級）政府面臨著質量壓力、統(tǒng)治風險、治理成本三者間的權衡。通常來說，為了降低治理成本，中央（上級）政府需要采用行政發(fā)包制，但因行政發(fā)包使地方（下級）政府擁有“分殊的實際控制權”，[10]那么質量壓力和統(tǒng)治風險又將不可避免地上升。因此，中央（上級）政府在決定發(fā)包事項和發(fā)包范圍時，通過在一些重要領域（如重要的人事權、重大投資行政審批權、干預權等）采取集中控制的方式，防范統(tǒng)治風險的發(fā)生，除此之外的行政事務則出于降低治理成本的目標，盡可能發(fā)包給地方（下級）政府。其次，在不同行政管理領域，則主要依據民眾質量壓力的大小，從而判斷是否更多地考慮節(jié)約治理成本，最終決定行政發(fā)包程度的高低，以迎合民眾對公共服務的多元化利益偏好。

基層干部“為官不為”并非原子化個體的孤立行為，它發(fā)生在一個以行政發(fā)包制為主要特征的政府治理結構之中，必然受到行政發(fā)包制的基本邏輯和獨特模式的影響。因此，將基層干部“為官不為”行為嵌入到行政發(fā)包制之中，才可能觀察到它的衍生路徑和深層邏輯。在行政發(fā)包制模型中，中央（上級）政府依據兩項基本原則開展行政管理：行政逐級發(fā)包與屬地管理?；鶎诱幵诙鄬蛹墮嗔﹃P系之中。基層干部是上級政令的承接者，同時，基于屬地管理的基本原則，老百姓的日常事務只與所在地的基層政府發(fā)生聯系并由它直接管轄。按照“誰主管、誰負責”原則，上級往往成為只負責監(jiān)督和驗收的“甩手掌柜”，責任主要由基層政府承擔，并且最終落到基層官員身上。在此基礎上，基層干部“為官不為”主要表現在三個層面：一是基層干部面對上級陽奉陰違，對其安排的任務敷衍了事;二是基層干部面對同級或下級推諉避責，出了問題不敢擔當;三是基層干部面對人民慵懶無為、在服務群眾的過程中消極應付。結合基層干部“為官不為”的表征來看，本文所界定的基層干部“為官不為”是指在以屬地管理為基礎的行政逐級發(fā)包的政府治理結構中，基層干部在履行崗位職責時呈現出不作為或不充分作為的現象。

三、行政發(fā)包制條件下基層干部“為官不為”的生成邏輯

基層干部“為官不為”究竟是如何內生于行政發(fā)包制這一制度載體之中的？行政發(fā)包程度和范圍的決定因素之間的“沖突”固然是其不可回避的局限，但行政發(fā)包制所刻畫的深層制度邏輯絕不僅于此，故基層干部“為官不為”的生成邏輯仍需全面深入分析。

（一）信息邏輯：多層級權力關系、屬地管理與“內控”模式帶來信息不對稱問題

第一，多層級權力關系是行政發(fā)包制所刻畫的中國政府間關系呈現出的一個基本特征，體現為中央與地方、上級與下級之間是一種領導與被領導的多層級關系。一般而言，中央政府制定戰(zhàn)略目標與大政方針，地方政府進行逐級下達與部署，最終由基層政府予以落實。在這種關系中，政策的制定者與執(zhí)行者相分離，因而信息在兩者之間的分布是非均衡的。通常來說，大量有利于實現有效治理的“情境信息”往往掌握在基層政府干部手中，而中央與上級政府卻難以精準了解與調控基層政府的履職行為和施政成效。由此可見，多層級權力關系帶來的信息不對稱問題始終橫亙在上下級政府之間，而上級政府的信息劣勢處境給基層干部“為官不為”提供了博弈的機會。

第二，因人口眾多和國土遼闊，中國自古以來就是推行“屬地化”行政管理體制。在以屬地管理為特征的行政發(fā)包制下，基層政府作為最終的承包方，直接面對民眾，具體進行各項公共事務的管理，被賦予相當大的自主性去完成上級分配的任務?；鶎痈刹縿t基于自由裁量權而進行諸多實踐，這些正式和非正式的權力導致了對中央政策的各種抵觸和變通，[1]75既有積極意義上的因地制宜和政策創(chuàng)新，也滋生了消極意義上的形式主義和“為官不為”，同時還控制了相關信息向上披露。

第三，行政發(fā)包制以結果為導向，忽視過程控制和程序正義的“內控”模式會導致承包方對發(fā)包方的各種信息封鎖和形式主義。[11]在這種模式下，上級政府在下達任務后，既不考慮基層政府是否具備完成任務的條件和能力，也不考慮任務執(zhí)行過程是否存在違反程序和規(guī)則的行為，而是只以最終結果論英雄。一旦出現最終結果無法達到上級要求，而問責壓力凸顯的情況時，基層干部就會習慣性地利用以自由裁量權的方式享有的實際控制權實施各種信息封鎖和形式主義，使之成為其規(guī)避“為官不為”責任追究的“防火墻”。

（二）權責邏輯：行政權分配特點與發(fā)包方相機授權導致基層干部權責失衡

首先，在行政權的分配上，發(fā)包方擁有正式權威和剩余控制權。所謂正式權威，通常指發(fā)包方統(tǒng)攝重要的人事控制權、檢察權、指導權、審批權等。剩余控制權則是指發(fā)包方擁有的否決權和干預權不受任何制度約束。這反映了行政組織內部上下級之間的權力分配并非平等的契約關系，發(fā)包方完全可以憑借支配性權力干預甚至收回承包方的實際控制權。[12]同時，縱向政府間的權力歸屬與責任承擔并非始終明確且匹配。因此，作為下級承包方的基層政府時常面臨權小責大、權責割裂的尷尬處境，進而影響基層干部“為官有為”的積極性。

其次，總體來說，統(tǒng)治風險的溢出范圍是行政發(fā)包制確定中央和地方事權劃分方面的主要依據。但是隨著社會發(fā)展和急劇變遷，公共領域中系統(tǒng)性風險和非系統(tǒng)性風險二者之間互相影響和彼此轉化，[13]致使風險更加變動不居，并逐漸成為公共事務治理中不可忽視的擾動力量。因此，發(fā)包方出于政權穩(wěn)定需要進行相機授權。此時，作為最終承包方的基層政府所擁有的實際控制權和相當程度的自由裁量權將變得更加不確定，從而導致基層政府在完成包干任務時出現權責失衡、有責無權等問題，為基層干部“為官不為”提供了推卸責任的借口。

再次，一個特殊的情境是：中央（上級）政府在確定“行政性”和“發(fā)包制”的邊界時，即便是在治理風險較高的公共事務領域，治理的成本壓力也未必總是讓位于統(tǒng)治風險壓力。因為對于統(tǒng)治風險大但發(fā)生概率低的公共事務，出于節(jié)約成本考慮，中央（上級）政府仍會采取發(fā)包模式。比如一些具備此特點的跨區(qū)域公共事務，按照“屬地發(fā)包”的治理邏輯也屬地方政府管轄。而此類公共事務的治理需要屬地之間的緊密配合，單個承包方自主程度并不高，但在行政發(fā)包制的考核規(guī)則下，單個承包方往往面臨責任、權力、能力三者脫節(jié)的艱難處境。這無疑會造成作為最終承包方的基層政府壓力激增，迫使基層干部轉而采取各種避責策略予以應對，或者直接選擇“不作為”。

（三）財政邏輯：財政分成和預算包干模式使基層干部面臨強財政約束與資源匱乏困境

在經濟激勵方面，承包方和發(fā)包方處于財政分成和預算包干模式下，承包方擁有剩余索取權，一般表現為處于承包地位的下級政府需要向上級上交一定的預算收入，或者下級承包方在上級給定的補助款項基礎上實行財政或預算包干制，資金缺口自籌，盈虧自負。這種接近市場化的制度安排，在對承包方具有強激勵效應的同時，也使其面臨較強財政約束，因為承包方的預算支出能力高度依賴于其籌集財政收入或收費的能力。[1]36因此，財政分成和預算包干模式必然引發(fā)基層政府面對包干事務的無限支出責任與有限的財權、財力之間的矛盾。也就是說，上級政府在要求基層政府承擔與包干任務相關的全部支出責任的同時，相應的財政權力、專項資金或轉移支付卻未必安排到位。對于兩者之間的缺口，則需要基層政府自籌解決。此外，更加突出的是，基層政府不僅要完成包干任務，而且對于上級指定的其他公共服務目標，往往也需要調動自身的全部資源去完成，“中央請客，地方買單”現象時有發(fā)生，并進一步加劇作為最終承包方的基層政府的財政約束。

與此相對的是，由于國家占有與控制資源是按照行政權力授予關系，分配至各級不同類型和級別的政府部門中，不同的單位按照距離國家權力中心的遠近，獲取所分配的資源，并承擔按照國家的指令使用資源的責任。[14]因此，基層政府作為國家行政權力末梢所擁有的各項資源自然最為有限，面對日益龐雜繁重的考核目標任務難免“捉襟見肘”。顯然，這種強財政約束與資源匱乏的困境在問責壓力持續(xù)強化的背景下，“為官不為”成為基層干部權衡交易成本[15]后最為“經濟”的選擇。

（四）制度邏輯：干部管理制度缺陷降低基層干部“為官不為”風險

一方面，在行政發(fā)包制下，發(fā)包人和承包人組織同構且等級分明，但在實踐中情況卻并非如此簡單，而是呈現出分殊的實際控制權結構。[16]在這種組織關系中，發(fā)包方對承包方具有反向依賴性。上級雖然是指示的發(fā)出方，但指示能否得到順利貫徹還取決于下級對上級的配合意愿。為了實現治理目標，發(fā)包方不僅需要承包方的行政配合，而且承包方在信息掌握、資金自籌、社會承認基礎等方面的諸多優(yōu)勢也是不可或缺的要素。與發(fā)包方的反向依賴相比，承包方則可以對是否真正配合做出選擇。當發(fā)包方政令與下級承包方的意愿相悖，礙于行政級別和政策法規(guī)，下級承包方往往不會公開對抗上級，但是卻可能做出“退出”選擇，即采取“為官不為”策略，表面執(zhí)行，實則貽誤懈怠。而針對此種現象，現行干部管理制度無法規(guī)制，反而降低了承包方配合不力的風險，尤其是當這種不配合不是個人行為，而是一種組織行為的時候（因為代理組織無法全面更換）。[17]其原因主要在于現行的干部管理制度中尚未嵌入清退機制。即使是在實行問責制之后，被問責官員往往也只是予以行政撤職處分，其中多數是暫時調離崗位，行政級別和待遇不變。即便是被免職，未來同樣還可以復出，而并非事業(yè)終結。所以，基層干部“為官不為”很少構成事業(yè)風險。干部管理制度的“保護”性質導致干部清退渠道不暢，從客觀上降低了基層干部“為官不為”風險。

另一方面，為了制約下級承包方的自由度，提升其對上級“中心工作”的回應性，進而有效保證中央政府的意志得以執(zhí)行，各級發(fā)包方紛紛實行“一票否決”式績效考評制度。然而，實踐卻逐漸偏離政策設計初衷：上級發(fā)包方設置的“一票否決”事項越來越多，反而弱化了真正的中心工作，并且隨著“一票否決”指標的泛化與治理壓力的層層下移，身處一線的基層干部長期以來不堪重負，滋生了“明哲保身”“破罐子破摔”等“為官不為”思維。

（五）機制邏輯：代理人成本制約與橫向監(jiān)督虛置削弱基層干部履職監(jiān)督體制效能

行政發(fā)包制下，來自發(fā)包人對承包人的縱向監(jiān)督往往需要耗費巨大成本，并且隨著行政鏈條拉長，監(jiān)督的效益逐級遞減，而橫向的來自人大、政協、公民個人、新聞媒體的制約和監(jiān)督力量又相對薄弱，導致干部履職監(jiān)督體制效能弱化。我國遼闊的政府治理疆域、多層級的行政體系與龐大的代理人規(guī)模等因素直接決定了代理人成本（代理人成本，即發(fā)包人為監(jiān)督與協調代理人所產生的成本）高企與效益不彰。因此，上級政府不得不采取“數目字管理”的方式來判斷基層干部作為最終代理人是否履職盡責。通過指標數字的客觀性弱化人為的不確定性，則是目前最有效率的代替完全監(jiān)管的手段，但其代價就是使得工作實際成效往往“虛有其表”，[18]反而可能成為基層干部“為官不為”的“遮羞布”。

此外，行政發(fā)包制產生于中國國家治理長期貫徹的自上而下的統(tǒng)治邏輯中，是維系并強化這一統(tǒng)治邏輯的制度安排。在以此為主要特征的政治場域中，社會與國家之間的力量對比失衡，社會的穩(wěn)定與發(fā)展完全由國家權力所支配，卻沒有力量對政府權力加以控制，更別說在權力監(jiān)督方面有所作為。因此，我國現行的橫向監(jiān)督體制，諸如人大監(jiān)督、政協監(jiān)督、公民個人監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督長期以來都存在虛置與乏力等問題。在這個意義上，正是代理人成本的制約與橫向監(jiān)督的缺位給基層干部“為官不為”留下了一定的活動空間。

四、基層干部“為官不為”的規(guī)制路徑

“為官不為”雖是近來在基層政權凸顯及蔓延的不良政治現象，但其體制機制層面的成因卻并非今天才出現。因此，在行政發(fā)包制的政府治理結構下，如何對基層干部“為官不為”予以規(guī)制，便需要進一步從落實政務公開制度、規(guī)范政府權責體系、優(yōu)化財政預算與資金管理制度、健全干部選任考核激勵制度、健全干部履職監(jiān)督體系等多個維度進行探究，以敦促基層干部愿為、敢為、善為。

（一）進一步推進和落實政務公開制度

各級政府尤其是基層政府落實政務公開制度，實行陽光政務，不僅有助于推進民主政治建設和反腐倡廉建設，還有助于監(jiān)督干部的“為官不為”行為，進而提升政府服務水平與治理能力。當下，仍需進一步推進和落實政務公開制度，關鍵在于編制標準化政務公開事項清單、健全政務公開內容、整合政務信息資源、規(guī)范政務開放平臺、加強大數據運用等方面。只有推動基層政務公開全覆蓋，讓公開透明成為基層干部政治生活中的常態(tài)，才有可能防治與破解因信息不對稱所帶來的“為官不為”問題。

（二）進一步規(guī)范政府權責體系

進一步規(guī)范政府權責體系，推動承包方權責相適，是解決行政發(fā)包制下基層干部“為官不為”問題的治本之策。首先，按照權力歸屬列出“權責清單”，厘清責任邊界，明確責任內容，形成科學有序、清晰無縫的可監(jiān)察、可考核、可追責的干部責任鏈條，堵住平級之間橫向扯皮的漏洞，填平層級之間的縱向推諉真空。其次，“風險社會”到來以后，發(fā)包方對承包方的賦權如何加以調控，是影響基層干部實現“為官有為”的重要因素。一方面，必須確保中央政府具有引導和調控下級承包方行為的絕對控制權;另一方面，則須考慮屬地差異，穩(wěn)定賦權，鼓勵基層政府將上級精神與區(qū)域實際相結合，創(chuàng)造性地轉化為“本土藍圖”，從而推動完成其包干任務。因此，既要減少上級發(fā)包方相機授權帶來的不確定性，又要規(guī)范基層干部自由裁量權的行使，以促使基層干部權責匹配，壓縮“為官不為”行為的生存空間。此外，諸如一些統(tǒng)治風險大但發(fā)生概率低的公共事務，由于往往涉及多個區(qū)域，治理不是單個承包方所能為而是需要具備跨區(qū)域協調與整合能力時，不應出于節(jié)約治理成本的考慮進行屬地發(fā)包，而應以中央政府的行政性控制為主，以解決單個承包方權責能錯位的問題，從而降低作為最終承包方的基層政府的避責意愿，進而推動基層干部規(guī)范用權、奮發(fā)有為。

（三）進一步優(yōu)化財政預算與資金管理制度

依法管好政府的“錢袋子”，也就牽住了官員激勵與政府治理的“牛鼻子”，因此要進一步優(yōu)化財政預算與資金管理制度。首先，通過全口徑預算控制政府所有的收支活動，通過科學完整的預算編制細化政府的每項收支，可以從源頭上規(guī)范官員行為，減少卸責現象的發(fā)生。其次，在提高財政資金撥付效率的基礎上，建立財政資金動態(tài)調整制度，使財政資金在經濟社會發(fā)展急需資金支持的相關領域內實現動態(tài)管理、統(tǒng)籌使用，降低基層干部因預算資金匱乏導致的想作為而“不能為”“慢作為”的可能性。再次，將公共事務治理的“受益范圍”作為財政資金來源的劃分依據。具體而言，諸如跨區(qū)域公共事務的受益范圍主要是相關地區(qū)群眾，則應以相關地區(qū)的地方政府出資為主;如涉及的是受益人為全體國民的全國性公共事務，則應以中央專項資金或轉移支付為主，而不應采取“中央請客，地方買單”模式予以發(fā)包。唯如此，作為最終承包方的基層政府方能走出強財政約束與資源匱乏的困境，為基層干部實現“為官有為”奠定基礎。

（四）進一步健全干部選任考核激勵制度

完備的干部管理制度是推動基層干部履職擔當，解決“為官不為”問題的利器。按照習近平總書記“把那些愿干事、真干事、干成事的干部發(fā)現出來、任用起來”“引導大家爭當改革促進派”的要求，增強基層干部干事創(chuàng)業(yè)的內生動力，就必須進一步健全干部選任考核激勵制度。其一，健全干部選任制度。推動形成“能者上、庸者下、劣者汰”的正確用人導向，嚴把選人用人關，讓有為者有位，暢通干部退出渠道，讓“為官不為”者出局。其二，健全干部考核制度。提升考核規(guī)范化與科學化水平，首要在于規(guī)范考核指標設計，對納入“一票否決”考核事項的非關鍵性績效指標進行清理和規(guī)范。為此，要探索健全社會化評價制度，如推行第三方評議、群眾點評等制度，并明確社會化評價指標在基層干部考核中的一定權重。此外，在結果導向的考核制度下，也要綜合考量基層干部的權責匹配狀況，以對其給予客觀公正評價。其三，健全干部激勵制度。合理的干部激勵制度關鍵是要處理好兩對關系。一是要處理好責任追究與干部激勵之間的關系。一方面，要嚴格責任追究，對于因“為官不為”而被問責處理的基層干部，其行政級別和待遇水平也要進行相應調整，復出審核應更為審慎嚴格，以此實現對基層干部履職行為的有效調控;另一方面，又要增強正面激勵力度，通過提高激勵性薪酬比例、突出晉升激勵等方式，激發(fā)基層干部的擔當精神。二是要處理好容錯免責和責任追究之間的關系。一方面，深化改革進程中需要先行者、創(chuàng)新者、敢為者，因此不能一有失誤就對基層干部加以苛責，而要鼓勵創(chuàng)新，允許試錯;另一方面，敢為不是亂為，容錯制度絕非干部的“護身符”，對于不屬于容錯范圍的重大決策失誤與違紀違規(guī)行為，必須嚴格責任追究。因此，既要探索完善“為官不為”的問責辦法，明確基層干部“為官不為”的具體表現、追責標準和處理程序，同時也要合理界定容錯和問責的邊界，實現容錯的制度化與可操作化，消除基層干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

（五）進一步健全干部履職監(jiān)督體系

要實現對基層干部“為官不為”的有效規(guī)制就必須內外兼治，進一步健全干部履職監(jiān)督體系。在基層組織內部建立強大的監(jiān)督機制，建立一個專司行政監(jiān)督協調的權威機構，賦予其相對獨立的地位和較大的權威，以此統(tǒng)一協調整個基層內部各個監(jiān)督主體對基層干部“為官不為”的監(jiān)察管理。在強化內部監(jiān)督的基礎上，進一步健全人大、政協、公民個人、新聞媒體對基層干部履職狀況的監(jiān)督制度，形成全方位、全過程、全覆蓋的外部監(jiān)督體系，尤其是要充分發(fā)揮公民參與對基層干部行使公權力的監(jiān)督作用。讓公眾可以通過信函、政府網站、電子郵件、政務熱線等途徑，向主管部門舉報基層干部“為官不為”行為，讓“為官不為”者無所遁形，使公權力運行回歸正位。但在這其中，要注意培養(yǎng)公眾參與能力，規(guī)范公眾參與行為，引導公眾有序參與、理性評判。

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責任編輯：譚桔華