譚清立,劉珈瑗

(廣東藥科大學(xué) 商學(xué)院，廣東 中山 528400)

特殊群體(包括留守兒童、老年人、殘疾人、貧困人口和流動(dòng)人口等)人數(shù)在我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量中占較大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村留守兒童人數(shù)達(dá)697萬(wàn)，殘疾人總數(shù)達(dá)8500萬(wàn)，約占中國(guó)總?cè)丝诒壤?.21%[1]；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示：65周歲及以上人口17599萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.9%，農(nóng)村貧困人口數(shù)量達(dá)1660萬(wàn)，全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.41億[2]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)為特殊群體提供社會(huì)保障的能力，是當(dāng)代世界評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與文明進(jìn)步程度的重要標(biāo)志之一。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正在穩(wěn)步提高，在以實(shí)現(xiàn)全面小康為目標(biāo)的大背景下，發(fā)展和完善特殊群體的社會(huì)保障和救助機(jī)制越來(lái)越受到重視。受經(jīng)濟(jì)條件和身體功能障礙等因素的影響，特殊群體的日常生活多有不便。而當(dāng)公共衛(wèi)生事件突然發(fā)生時(shí)，由于社會(huì)人力、物力、財(cái)力資源的暫時(shí)性短缺，特殊群體的需求更容易受到影響，生活便利程度大大降低。我國(guó)各級(jí)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊下制定了一系列針對(duì)特殊群體的社會(huì)保障與救助機(jī)制，旨在以其實(shí)際需求為本，保障其在特殊情況下基本生活的維持、患病后能及時(shí)得到醫(yī)治。本文將運(yùn)用政策工具法對(duì)我國(guó)“非典”疫情、甲型H1N1流感疫情、H7N9禽流感疫情及新冠肺炎疫情等4次突發(fā)公共衛(wèi)生事件下特殊群體社會(huì)保障和救助支持政策進(jìn)行對(duì)比。研究在于明晰4次疫情中政府運(yùn)用了哪些政策工具、應(yīng)用比例，以及在政策工具應(yīng)用時(shí)有哪些問(wèn)題，該如何解決，等等。研究將為政府進(jìn)一步完善相關(guān)制度和政策提供參考，也為后續(xù)相關(guān)研究提供理論參考和佐證。

1 我國(guó)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中特殊人群支持政策

1.1 資料與方法

1.1.1 資料來(lái)源

在中國(guó)政府網(wǎng)、中國(guó)衛(wèi)健委官網(wǎng)、中國(guó)財(cái)政部官網(wǎng)及部分地方政府官網(wǎng)上，搜索“非典”、甲型H1N1流感、H7N9禽流感和新型冠狀病毒性肺炎等4次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我國(guó)中央及地方政府發(fā)布的與特殊人群相關(guān)的意見(jiàn)、通知、綱要等政策文件。最終納入分析的文件共有36份。

1.1.2 研究方法

借鑒Rothwell 等人提出的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分類(lèi)思維方法[3]，對(duì)“突發(fā)公共衛(wèi)生事件下我國(guó)特殊群體的社會(huì)保障和救助支持政策”進(jìn)行分析和探討。

1.2 政策工具內(nèi)容分析

1.2.1 政策工具的分類(lèi)

將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型等3大類(lèi)型。

第一，供給型政策工具。主要表現(xiàn)為從政府角度考慮、直接提供的且對(duì)特殊人群的保障具有推動(dòng)作用的政策，體現(xiàn)政府對(duì)特殊群體保障與救助支持的直接推動(dòng)力，主要包括資金投入、公共服務(wù)及資源分配等。

第二，需求型政策工具。主要表現(xiàn)為政府從特殊群體內(nèi)需角度出發(fā)的、給予其社會(huì)保障和救助的拉動(dòng)措施，即給予特殊群體社會(huì)保障直接或間接的支持，具體包括資金補(bǔ)助、就業(yè)扶持、臨時(shí)救助等。

第三，環(huán)境型政策工具。主要指政府在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下為特殊群體的健康和基本生活保障營(yíng)造良好環(huán)境氛圍的措施。與前兩種政策工具有所不同，環(huán)境型政策工具更多是作為外部因素發(fā)揮潛在的間接影響和滲透作用，主要包括實(shí)施方案、財(cái)政支持和推廣宣傳等。

1.2.2 政策工具的整理與歸納

為方便統(tǒng)計(jì)，將36項(xiàng)政策文件進(jìn)行統(tǒng)一編碼、歸納。例如，“14-2-3-13”表示的意思是：總體納入的36份文件中第14份文件《生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)新冠肺炎疫情防控工作指南》中“二、工作流程”中“(三)站內(nèi)防控”中的“13.街面救助”。若同一政策文件中包含多種政策工具，則分別計(jì)次。完成政策文件統(tǒng)一編碼后，錄入Excel，進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析。

1.2.3 政策工具的結(jié)果分析

納入分析的政策文件中，有15份由財(cái)政部或省(市)財(cái)政廳(局)頒布，12份由國(guó)家民政部或省(市)民政廳(局)發(fā)布，6份由國(guó)家衛(wèi)生部或衛(wèi)健委發(fā)布，1份由中共地方省委發(fā)布，另外還有1份由地方疫情防控指揮部發(fā)布，1份由地方人力資源和社會(huì)保障廳發(fā)布。運(yùn)用Excel對(duì)以上文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，供給型、需求型、環(huán)境型3種政策工具的占比分別為22.07%、45.45%、32.47%?？梢钥闯?，需求型的政策工具占比最高，供給型的政策工具占比最低。而在供給型政策工具中，公共服務(wù)應(yīng)用比例最高，達(dá)9.09%；資源分配應(yīng)用比例最低，僅為5.19%；資金投入占比居中，為7.79%。在需求型政策工具中，資金補(bǔ)助最高，占比28.57%；臨時(shí)救助次之，占比10.39%；就業(yè)扶持應(yīng)用比例為6.49%，占比最低。環(huán)境型政策工具中，財(cái)政支持應(yīng)用比例最高，達(dá)14.29%；實(shí)施方案和推廣宣傳占比分別為11.69%和6.49%，處于中間及最低。

1.2.4 政策工具內(nèi)部構(gòu)成分析

為了有效提高結(jié)構(gòu)的剛度,將傳感器支路的連接方式由鉸約束改為了固支約束,在主體結(jié)構(gòu)不變的前提下最大限度的提高了剛度[2]。然而這樣就導(dǎo)致了傳感器無(wú)法保證輸入輸出之間的線(xiàn)性關(guān)系。

運(yùn)用Excel對(duì)上述文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到如下結(jié)果(見(jiàn)表1)。

表1 三類(lèi)政策工具構(gòu)成及其頻數(shù)

2 3種政策工具應(yīng)用情況對(duì)比分析

通過(guò)對(duì)上述數(shù)據(jù)的對(duì)比分析可以看出，中央和地方各級(jí)政府運(yùn)用需求型政策工具最多，占比超過(guò)45%。其次是環(huán)境型政策工具，占比超過(guò)30%。供給型政策工具運(yùn)用最少，占比不到25%。

2.1 需求型政策工具運(yùn)用最多

在需求型政策工具中，最受重視的是資金補(bǔ)助，包括22項(xiàng)具體政策。資金補(bǔ)助很大程度上緩解了重大公共衛(wèi)生事件下特殊群眾社會(huì)保障的不穩(wěn)定性，擴(kuò)大了對(duì)特殊群體保障的覆蓋范圍，從而促進(jìn)了特殊群體公共衛(wèi)生保障事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展?！胺堑洹币咔橹?，中央財(cái)政撥款20億元用于疫情防治救助工作，并專(zhuān)門(mén)設(shè)立了疫情專(zhuān)項(xiàng)防治基金[4]。截至2003年5月上旬，中央財(cái)政向地方撥付的直接用于“非典”防治補(bǔ)助的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到近9億元[5]。據(jù)《關(guān)于妥善解決非典型肺炎患者救治費(fèi)用有關(guān)問(wèn)題的緊急通知》(原衛(wèi)生部令〔2003〕35號(hào))規(guī)定，救治地政府承擔(dān)農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾中“非典”患者的醫(yī)療救治費(fèi)用，而同級(jí)財(cái)政擔(dān)負(fù)其醫(yī)療救治費(fèi)用的補(bǔ)助資金，上級(jí)政府向負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)下發(fā)補(bǔ)助資金[6]。在H7N9禽流感疫情中，中央財(cái)政不斷增加疫情防治救助的資金投入，累計(jì)撥付資金超過(guò)3億元人民幣，多個(gè)地方政府也對(duì)困難禽類(lèi)養(yǎng)殖戶(hù)發(fā)放生產(chǎn)補(bǔ)助金[7]。在新冠肺炎疫情中，中央財(cái)政在2019年下?lián)?472億元用于特殊群體基本生活保障和臨時(shí)救助支出的基礎(chǔ)上，提前下?lián)芰?030億元來(lái)保障特殊困難群眾的基本生活[8]。由于新冠肺炎疫情影響大、范圍廣，各地方政府后續(xù)也增發(fā)了部分補(bǔ)助資金。例如浙江省于2020年1月30日，向各市縣預(yù)先下?lián)芊酪哐a(bǔ)助資金3億元，同時(shí)下?lián)?020年公共衛(wèi)生服務(wù)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金1.64億元，用于補(bǔ)貼城鄉(xiāng)居民(在原先基本公共衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下另增的)[9]；貴州省畢節(jié)市向困難特殊群眾下發(fā)第一批疫情專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金4064萬(wàn)元，保障特殊困難群眾的基本生活[10]。

臨時(shí)救助在需求型政策工具中應(yīng)用占比居中，為10.39%。對(duì)特殊群體的臨時(shí)救助，很大程度上依賴(lài)于政府的資金支持，一定程度上反映出政府應(yīng)急資金儲(chǔ)備情況及對(duì)特殊群體社會(huì)保障與救助支持體系的完備程度。2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕47號(hào))發(fā)布，正式全面建立起特殊困難群眾的臨時(shí)救助制度。以新冠肺炎疫情為例，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》(國(guó)發(fā)明電〔2020〕9號(hào))指出，各地對(duì)低保對(duì)象、特困人員等特殊群體確診感染新冠肺炎的，以臨時(shí)救助制度為基礎(chǔ)，根據(jù)困難程度每戶(hù)發(fā)放1000元～10000元不等的臨時(shí)救助金，可“一事一議”加大臨時(shí)救助力度。對(duì)符合條件的建檔立卡貧困人口，要及時(shí)納入臨時(shí)救助范圍。華南地區(qū)以深圳市為例，深圳市民政部門(mén)按照《深圳市臨時(shí)救助暫行辦法》(深府辦規(guī)〔2017〕8號(hào))等有關(guān)政策法規(guī)和國(guó)家、省、市關(guān)于防疫工作的部署，推出了一系列針對(duì)特殊群體的新冠肺炎臨時(shí)救治措施，包括低保證延期、外地來(lái)深患病陷入困境臨時(shí)可申請(qǐng)救助、一次性臨時(shí)救助金額不低于兩個(gè)月低保費(fèi)等。西部地區(qū)以重慶為例，重慶市民政局、市衛(wèi)生健康委等聯(lián)合印發(fā)的《做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間困難群眾基本生活保障的措施》(渝肺炎組辦發(fā)〔2020〕24號(hào))要求，對(duì)確診為新冠肺炎患者的農(nóng)村建檔立卡貧困人口等困難群體，提供臨時(shí)救助，住院期間按低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍標(biāo)準(zhǔn)按月發(fā)放臨時(shí)救助金。對(duì)因患新冠肺炎造成家庭重大生活困難的其他人員，采取“一事一議”方式，實(shí)施臨時(shí)救助。

資金補(bǔ)助及臨時(shí)救助都是由政府出資，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下特殊群體的社會(huì)保障及救助支持起著極為重要的作用。特殊群體社會(huì)保障及救助支持體系的發(fā)展，需要以資金補(bǔ)助和臨時(shí)救助為主要支撐。在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，我國(guó)中央和各級(jí)地方政府以各地的財(cái)政水平、應(yīng)急資金儲(chǔ)備情況以及受疫情影響程度等為依據(jù)，按需發(fā)放補(bǔ)助資金，表現(xiàn)出對(duì)資金補(bǔ)助政策工具的重視。在“非典”疫情和新冠肺炎疫情中，中央財(cái)政多次向困難地方政府下?lián)芊龀仲Y金，幫助其承擔(dān)特殊群體免費(fèi)救治及基本生活救助的財(cái)政壓力。此外，從上述幾次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府實(shí)施的臨時(shí)救助措施可以看出，我國(guó)財(cái)力逐漸雄厚，能夠以較充足的資金儲(chǔ)備在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中給予群眾堅(jiān)實(shí)的保障。

2.2 供給型政策工具使用較少

公共服務(wù)在供給型政策工具中占比最高，達(dá)41.18%，這在一定程度上折射出我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件下特殊群體公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)政府在重大公共衛(wèi)生事件下對(duì)公共服務(wù)政策工具的應(yīng)用，主要體現(xiàn)在對(duì)特殊群眾基本生活有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的支持與保障方面。如新冠肺炎疫情期間，河北省為確保城市水、電、氣等生命線(xiàn)的暢通運(yùn)行，充分利用網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)等工具，幫助特殊群眾辦理水電等業(yè)務(wù)；多地開(kāi)通了24小時(shí)熱線(xiàn)，通過(guò)遠(yuǎn)程視頻指導(dǎo)等，為特殊群眾解決缺水、供熱等問(wèn)題。此外，公共服務(wù)的資金也是以政府投入為基礎(chǔ)，其包含的基礎(chǔ)生活服務(wù)也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件下特殊群體生活保障所急需的。因此，在資金支持和現(xiàn)實(shí)需要的雙重條件下，公共服務(wù)的應(yīng)用比例較高。

2.3 環(huán)境型政策工具應(yīng)用頻次最少

環(huán)境型政策工具中，財(cái)政支持的應(yīng)用最頻繁，實(shí)施方案也受到一定重視，而推廣宣傳在環(huán)境型政策工具中占有一定的比例，但應(yīng)用頻次最少。

實(shí)施方案在環(huán)境型政策工具中占比居中，為36%。對(duì)實(shí)施方案政策工具的重視，體現(xiàn)出我國(guó)政府在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中給予特殊群體社會(huì)保障和救助支持的積極努力。以H1N1流感疫情事件為例，民政部、原衛(wèi)生部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好甲型H1N1流感重癥患者醫(yī)療救助工作的通知》(民辦發(fā)〔2010〕3號(hào))提供的實(shí)施方案，包括了政府協(xié)作、確定救助對(duì)象、多種救助方法、豐富救助內(nèi)容和救助資金使用等方面。如：豐富并完善救助服務(wù)內(nèi)容，采用醫(yī)療救助中的住院救助及門(mén)診救助方法以滿(mǎn)足不同困難群眾的差異化醫(yī)療服務(wù)需求，等等。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，我國(guó)始終堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的支持策略。因此對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，更多的是要在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中為基層單位提供針對(duì)特殊群體生活扶持、資源救助、資源分配和責(zé)任落實(shí)等多方面的指導(dǎo)策略。

推廣宣傳工具在環(huán)境型政策工具中占比最少，其主要為地方政府所應(yīng)用。以山東省濟(jì)南市為例，在新冠肺炎疫情中，政府發(fā)布的《疫情期間關(guān)愛(ài)困難特殊群體》(濟(jì)政辦發(fā)〔2020〕3號(hào))規(guī)定，社區(qū)應(yīng)建立特殊人群救助幫扶組，通過(guò)上門(mén)探察、網(wǎng)絡(luò)或電話(huà)訪(fǎng)談等方式，對(duì)特殊群眾進(jìn)行疫情相關(guān)信息的普及與宣傳，對(duì)其進(jìn)行有效的防護(hù)指導(dǎo)，并及時(shí)了解掌握其生活狀況、心理健康狀況及防護(hù)用品儲(chǔ)備情況。四川省遂寧市民政局、市文明辦頒布相關(guān)文件倡議，從相關(guān)機(jī)構(gòu)選派專(zhuān)業(yè)師資，入駐“河?xùn)|心理志愿服務(wù)熱線(xiàn)”，為特殊群眾普及疫情相關(guān)防護(hù)措施，開(kāi)展心理疏導(dǎo)服務(wù)。

對(duì)環(huán)境型政策工具的應(yīng)用，體現(xiàn)出我國(guó)政府對(duì)重大公共衛(wèi)生事件中特殊群體社會(huì)保障與救助支持政策的制定方向和行動(dòng)策略十分明確。其中的實(shí)施方案，作為政府提出的全局性方針，具有較強(qiáng)的指向性及指導(dǎo)作用。但因中央政府只能提供實(shí)施方案的大框架，對(duì)實(shí)施方案政策工具的具體應(yīng)用還需依靠地方各級(jí)政府，因此，應(yīng)用頻次有限。而推廣宣傳因需要根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行安排，所以多為地方政府所應(yīng)用。同時(shí)，創(chuàng)新性的暫時(shí)缺乏，也是其應(yīng)用比例較少的一大因素。

3 救助保障體系實(shí)踐中存在的主要不足

從政策工具的使用情況及4次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府對(duì)特殊人群的救助政策對(duì)比中可以看出，政府對(duì)特殊群體的保障及救助體系在逐步完善，但其中還存在一些不足，仍然有一些問(wèn)題需要繼續(xù)完善。

3.1 供給型政策工具中資源分配應(yīng)用較少

醫(yī)療資源總體短缺的情況，是導(dǎo)致我國(guó)總體上資源分配方面的政策工具應(yīng)用不足的重要原因。IMF(International Monetary Fund，國(guó)際貨幣基金組織)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生資源支出占一般政府總支出的7.07%，與美國(guó)(24.44%)、日本(19.80%)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還有較大差距。而從我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出占GDP的比重來(lái)看，我國(guó)的醫(yī)療資源資金投入占比不到3%，與發(fā)達(dá)國(guó)家逾6%的占比還有較大差距。醫(yī)療衛(wèi)生資源資金投入的不足，造成了我國(guó)醫(yī)療資源的短缺現(xiàn)象[11]。據(jù)我國(guó)衛(wèi)生健康委及統(tǒng)計(jì)局頒布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每千人的執(zhí)業(yè)醫(yī)生數(shù)為2.4，ICU床位約占醫(yī)療機(jī)構(gòu)總床位 的5%～6%[12]。而我國(guó)公共衛(wèi)生資金多投入于發(fā)達(dá)地區(qū)，以至于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源多集中于發(fā)達(dá)一線(xiàn)城市，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源明顯不足。由于人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，東西部醫(yī)療資源數(shù)量也存在較大差異。國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，山東省醫(yī)院數(shù)量位居全國(guó)第一，多達(dá)2595個(gè)。而西部地區(qū)醫(yī)療資源較為缺乏，醫(yī)院數(shù)量較少，寧夏、青海等多地醫(yī)院數(shù)量不足250個(gè)[13]。醫(yī)療資源的缺乏，導(dǎo)致了西部地區(qū)地方政府對(duì)資源的應(yīng)用多限于基本生活資源。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在[14]，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的加大以及政策的傾斜，這就使得農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療資源更加不足，在技術(shù)、設(shè)備、人才上都存在明顯劣勢(shì)。醫(yī)療資源的短缺導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)基層政府也無(wú)法很好地應(yīng)用資源分配政策工具對(duì)醫(yī)療資源進(jìn)行有效配置。

3.2 需求型政策工具中就業(yè)扶持的應(yīng)用比例有待提高

從現(xiàn)有資料可以看出，政府對(duì)特殊群體的就業(yè)扶持應(yīng)用比例較低。例如，受新冠肺炎疫情影響，多數(shù)工廠(chǎng)很長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法復(fù)工，這就導(dǎo)致特殊群體中的勞動(dòng)力無(wú)法就業(yè)。國(guó)務(wù)院扶貧辦公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年3月5日，貧困家庭勞動(dòng)力外出總?cè)藬?shù)為1420萬(wàn)，僅占去年此類(lèi)人數(shù)的52%[15]。外出工作受限，致使經(jīng)濟(jì)來(lái)源受阻，特殊群眾基本生活難以得到保障，同時(shí)這也增大了政府資金補(bǔ)助壓力。而限制政府應(yīng)用就業(yè)扶持政策工具的原因有兩個(gè)方面。第一，福利企業(yè)數(shù)量不足。以殘疾人群體為例，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有殘疾人數(shù)量約8296萬(wàn)，占總?cè)丝诘?%。福利企業(yè)是殘疾人群體就業(yè)的主要途徑之一，而隨著我國(guó)政策的調(diào)整，社會(huì)福利企業(yè)的數(shù)量逐年下降，現(xiàn)已不足2萬(wàn)個(gè)[16]。這導(dǎo)致了殘疾人群體集中就業(yè)載體數(shù)量減少，無(wú)法完全滿(mǎn)足殘疾人的就業(yè)需求。第二，特殊群體自身的心理障礙。以特殊群體中的貧困人口和殘疾人群體為例，由于社會(huì)中存在一些偏見(jiàn)，易對(duì)貧困人口和殘疾人等特殊人群造成心靈傷害，導(dǎo)致其出現(xiàn)自卑心理[17]，爭(zhēng)取就業(yè)的心理意識(shí)減弱?；蛞颉罢J(rèn)命”心理，導(dǎo)致其學(xué)習(xí)新技能的熱情不高，也對(duì)其就業(yè)造成了阻礙。這種情況也影響了政府對(duì)特殊群體就業(yè)扶持的需求估計(jì)，從而影響就業(yè)扶持政策工具應(yīng)用的頻次。當(dāng)然，提高政府對(duì)就業(yè)扶持政策工具的應(yīng)用比例，并不是意味著要走“全能型政府”的路子，而是需要政府在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中更多地發(fā)揮引領(lǐng)者和拉動(dòng)者的作用。

3.3 環(huán)境型政策工具中宣傳推廣應(yīng)用不足

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，面向特殊群體的宣傳推廣政策工具，包括疫情相關(guān)防疫措施的推廣、針對(duì)特殊群體的政策宣傳等，還沒(méi)有得到足夠的重視。導(dǎo)致疫情期間許多特殊群眾對(duì)疫情的了解程度有限且獲取信息的速度較慢，未及時(shí)采取應(yīng)有的防護(hù)措施，從而加大了感染的風(fēng)險(xiǎn)[18]。此外，由于特殊群眾沒(méi)能及時(shí)獲知資金補(bǔ)助、申請(qǐng)臨時(shí)救助等方面的政策，導(dǎo)致其患病后治療延誤或生活困難。

由于熟悉、了解特殊群體的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士的缺乏，政府對(duì)針對(duì)特殊群體的宣傳推廣方式等了解有限，限制了其在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下對(duì)特殊群體的宣傳推廣政策工具的應(yīng)用。

4 對(duì)策與建議

4.1 提高供給型政策工具的應(yīng)用頻率

供給型政策工具在4次重大衛(wèi)生事件中總占比為22.07%，雖居于3種政策工具應(yīng)用比例最末，但也體現(xiàn)了我國(guó)各級(jí)政府的意圖。

一方面，合理的資源分配是直接推動(dòng)公共衛(wèi)生事件下特殊群體社會(huì)保障與救助機(jī)制得到完善的重要因素。因此，需要通過(guò)充分利用我國(guó)有限的醫(yī)療資源，解決東部與西部、農(nóng)村與城市醫(yī)療資源分配不均的問(wèn)題，以提高資源分配政策工具的應(yīng)用頻率。首先，加大對(duì)總體醫(yī)療衛(wèi)生資源的資金投入，由政府直接向欠發(fā)達(dá)地區(qū)及農(nóng)村地區(qū)分配優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，提高其醫(yī)療水平，讓其有技術(shù)、有設(shè)備、有人才應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。加大力度促進(jìn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村“醫(yī)療合作社”的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)最大化的資源共享[19]。其次，可組建發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的遠(yuǎn)程醫(yī)療協(xié)作網(wǎng)，加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市大醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層醫(yī)院的交流。最后，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息共享系統(tǒng)。例如，運(yùn)用5G技術(shù)建立智能醫(yī)療資源共享網(wǎng)絡(luò)；運(yùn)用數(shù)字技術(shù)將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的各物資需求點(diǎn)和供應(yīng)商聯(lián)系起來(lái)，形成靈活的緊急資源供應(yīng)信息平臺(tái)，簡(jiǎn)化物資申請(qǐng)的多級(jí)信息傳遞過(guò)程；等等。

另一方面，基于在重大公共衛(wèi)生事件中對(duì)特殊群體給予關(guān)懷、保障的價(jià)值，政府有責(zé)任辦好針對(duì)特殊群體的、不限于醫(yī)療資源的其他資源分配工作。因此，也應(yīng)重視生活資源分配政策工具的應(yīng)用，運(yùn)用科學(xué)思維發(fā)布相關(guān)政策，建立制度，落實(shí)好各層級(jí)政府的責(zé)任，充分發(fā)揮制度效能。

4.2 提高就業(yè)扶持工具的應(yīng)用頻率

需求型政策工具應(yīng)用比例最大，這體現(xiàn)了我國(guó)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，對(duì)特殊群體社會(huì)保障與救助支持體系發(fā)展的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力。但其內(nèi)部的次級(jí)政策工具使用不均衡，具體表現(xiàn)為就業(yè)扶持應(yīng)用比例尤為不足。公共衛(wèi)生事件下，對(duì)特殊群體的就業(yè)扶持，是政府社會(huì)職能的體現(xiàn)。由于福利企業(yè)數(shù)量不足以及部分特殊群眾自身存在心理障礙，對(duì)政府應(yīng)用就業(yè)扶持政策工具造成了一定的阻礙，而該問(wèn)題一般無(wú)法完全由市場(chǎng)解決。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)作用及控制職能。第一，可由政府直接開(kāi)發(fā)更多公益性就業(yè)崗位，如社區(qū)勞動(dòng)保障協(xié)管員、疫情期間的交通執(zhí)勤員等，充分開(kāi)發(fā)因疫情而無(wú)法外出工作的特殊群體的勞動(dòng)力資源。第二，充分利用疫情專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)發(fā)放特殊人群就業(yè)機(jī)構(gòu)疫情專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、特殊群體自主創(chuàng)業(yè)的資金補(bǔ)貼等方法，減輕特殊群體因疫情無(wú)法就業(yè)而造成的生活經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這也有助于鼓勵(lì)特殊群體就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。第三，幫助特殊群體塑造健康心理[20]，生產(chǎn)針對(duì)特殊群體的公益性文化產(chǎn)品，提高其個(gè)人心理素質(zhì)和能力，為其順利就業(yè)打下基礎(chǔ)。第四，基層政府也可與疫情所需資源的生產(chǎn)企業(yè)(如生產(chǎn)口罩、消毒液等相關(guān)企業(yè))合作，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，讓特殊群體中的勞動(dòng)力到車(chē)間就業(yè)，既解決了特殊群體勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，使其有了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，又解決了生產(chǎn)企業(yè)“用工荒”的問(wèn)題[21]。

4.3 提高對(duì)環(huán)境型政策工具的重視程度

環(huán)境型政策工具在3種政策工具中應(yīng)用占比適中，體現(xiàn)出我國(guó)政府為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中特殊群體健康及基本生活保障營(yíng)造良好環(huán)境氛圍的意識(shí)在逐漸增強(qiáng)。但其中實(shí)施方案和宣傳推廣仍需加強(qiáng)。首先，地方政府可以相互交流、借鑒所制定的有效方案，根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，積極營(yíng)造有利于特殊群體了解疫情情況的環(huán)境氛圍，做好社區(qū)精準(zhǔn)化服務(wù)。這能夠很好地彰顯突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各政府聯(lián)動(dòng)合作，實(shí)現(xiàn)特殊群體福利多元化，也有助于更全面地分析各區(qū)域?qū)嵤┓桨傅莫?dú)特性，為今后我國(guó)政府制定應(yīng)急方案提供有效參考。其次，可由基層政府機(jī)構(gòu)牽頭，以社區(qū)為單位建立特殊群體互助小組，為特殊群體搭建互相溝通、幫助的平臺(tái)。這有助于基層政府機(jī)構(gòu)更全面、系統(tǒng)地了解并滿(mǎn)足突發(fā)公共衛(wèi)生事件下特殊群體的各種實(shí)際需求。再次，可通過(guò)增添圖片、視頻等方式，制作針對(duì)聽(tīng)障人士、留守兒童等特殊人群的疫情防控指導(dǎo)資料，并分享到互助平臺(tái)。還可發(fā)揮政府組織的規(guī)模性?xún)?yōu)勢(shì)，組建由專(zhuān)業(yè)人士構(gòu)成的特殊群體探訪(fǎng)小組，在互助平臺(tái)上為他們普及防疫知識(shí)，答疑解惑。此外，還可定期上門(mén)了解其生活情況及物資需求，與其進(jìn)行有效溝通并幫助解決困難；開(kāi)通針對(duì)特殊群眾的援助熱線(xiàn)，供其咨詢(xún)疫情相關(guān)信息或申請(qǐng)?jiān)⒍ㄆ谙蛩麄兞私馍顮顩r。也可以通過(guò)電話(huà)回訪(fǎng)等方式，對(duì)特殊人群進(jìn)行心理疏導(dǎo)，安撫其不良情緒。