郭子雋

[摘 要]精準(zhǔn)扶貧是我國政府為實現(xiàn)減貧治理和全面建成小康社會而提出的針對不同貧困地區(qū)和不同致貧原因進(jìn)行精準(zhǔn)施策的扶貧新模式。政府兼任多重角色的主導(dǎo)模式須向引導(dǎo)協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變，向協(xié)同參與式轉(zhuǎn)變，從加強頂層設(shè)計、嚴(yán)格考核機制、優(yōu)化政策執(zhí)行和引導(dǎo)多元主體參與等方向轉(zhuǎn)變政府角色，積極引導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他社會力量參與扶貧，轉(zhuǎn)變政府角色和實踐多元精準(zhǔn)扶貧。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;政府;多元參與

社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。 ①我國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作先后經(jīng)歷了政府救濟、改革帶動、規(guī)模開發(fā)、重點攻堅等四個階段，脫貧攻堅取得顯著成就。2013年11月，習(xí)近平在湘西實地考察時首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，為實現(xiàn)2020年徹底消除貧困、全面建成小康社會的目標(biāo)提出了新方向和新戰(zhàn)略。據(jù)國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查，2013—2019年貧困人口減少9348萬人，貧困發(fā)生率由2012年末的10.2%下降到2019年末的0.6%。 ②2020年11月23日，全國832個貧困縣全部摘帽。 ③

2018年末至2019年初，作者參加了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江三省區(qū)國家貧困縣退出第三方專項評估檢查項目，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)目前精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中存在一個普遍性的問題，即基層政府作為精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量，參與從識別、幫扶、管理到考核的扶貧開發(fā)全過程，承擔(dān)決策制定者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的多重角色。雖然具有一定的見效快成效大的資源整合優(yōu)勢，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療教育等民生事業(yè)的進(jìn)步，但是也表現(xiàn)出效益短期化、多元參與弱、包攬性過強等不足，已不能適應(yīng)最新的發(fā)展要求。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧向協(xié)同式、多元式、參與式的方向發(fā)展，才能更好地整合市場、社會資源，激發(fā)貧困戶自身的能力，開創(chuàng)具有可持續(xù)性和內(nèi)生動力的扶貧新模式。

一、政府角色轉(zhuǎn)變困境

精準(zhǔn)扶貧本質(zhì)上是一個關(guān)于貧困的公共治理性問題，在一定程度上也是準(zhǔn)公共物品的供給問題，這決定了政府在扶貧過程中承擔(dān)角色的特殊性。那種包攬“決策制定者”“執(zhí)行者”“監(jiān)督者”等多重身份的全能型角色不合理，相應(yīng)地會造成資源投入不足、專業(yè)管理不到位、社會力量參與不足、扶貧資源供給內(nèi)卷化、幫扶目標(biāo)和措施偏離，等等。

1. 資源投入不足且渠道單一

以內(nèi)蒙古自治區(qū)寧城縣為例，惡劣的自然環(huán)境和滯后的社會發(fā)展情況使其貧困程度較深，待解決的事情較多，需要大量的資金來開展工作。雖然該縣近幾年整合大量涉農(nóng)涉牧資金投入到精準(zhǔn)扶貧的各領(lǐng)域中，但扶貧資金依然存在財政直接投入較多、政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的問題。一方面，財政收支矛盾突出，2019年寧城縣財政收入5.06億元，財政支出41.43億元 ④，對上級財政補助依賴程度較高，尤其是要實施“十個全覆蓋”和各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金調(diào)度緊張，缺口較大，難以實現(xiàn)各類扶貧項目的有效運轉(zhuǎn);另一方面，在具體分配扶貧資源時，依然表現(xiàn)出嚴(yán)重的不足和利用率低下?？v觀該縣當(dāng)前的扶貧工作，其所用資金主要來自財政資金，社會捐助和金融機構(gòu)的貸款比重較小。作者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貧困戶對各類金融機構(gòu)及社會組織的服務(wù)有很大需求，但由于貧困村和貧困人口的弱勢地位和還款能力的不確定性，商業(yè)金融性機構(gòu)不愿意承擔(dān)信貸風(fēng)險，很難多渠道籌集扶貧資金。

2. 專業(yè)管理能力欠缺

其一，精準(zhǔn)脫貧缺乏專業(yè)的動態(tài)管理機制，尤其是貧困戶退出機制，如果僅僅依據(jù)最早登記的收入情況將貧困戶脫貧，不進(jìn)行一段時間的追蹤觀察，可能造成返貧現(xiàn)象的發(fā)生。其二，我國目前已進(jìn)入信息化社會，大數(shù)據(jù)在公共管理和服務(wù)中發(fā)揮著重要的作用，但貧困地區(qū)往往由于技術(shù)條件落后、基層工作人員少、村委會成員文化水平不高等，難以完成許多數(shù)據(jù)統(tǒng)計、錄入、管理等工作，扶貧工作中管理的信息化水平較低。其三，多數(shù)貧困地區(qū)都開展了干部駐村工作，但長期脫離農(nóng)村、缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗的駐村人員很難為貧困家庭的生產(chǎn)生活提供專業(yè)性建議和指導(dǎo)，加之有其本職工作，在缺乏激勵和保障機制的情況下很難全身心投入到專業(yè)的扶貧工作中來。

3. 扶貧領(lǐng)域的工作作風(fēng)問題

“權(quán)力運作的‘固有特性，是秘而不宣，而非透明公開” ⑤。這種封閉性以及權(quán)力和信息傳遞的差序格局導(dǎo)致了信息不對稱，一定程度上導(dǎo)致了扶貧資源的分配不均衡和利用率低等問題。其一，扶貧資金的分配管理涉及眾多部門，且實施項目復(fù)雜監(jiān)管難度大，政府既是執(zhí)行者又是監(jiān)督者，主導(dǎo)了扶貧資源分配、項目實施和考核監(jiān)督的眾多環(huán)節(jié)。其二，在扶貧工作中，鄉(xiāng)村精英尤其是基層干部，對于信息和話語權(quán)的掌握優(yōu)于普通群眾，部分地區(qū)存在優(yōu)親厚友、扶貧資源的投放偏離目標(biāo)群體的情況。其三，在產(chǎn)業(yè)扶貧項目的開展中，傾向于使用扶貧資源來打造示范工程，或選擇基礎(chǔ)較好、能較快看到成績的村子推廣產(chǎn)業(yè)項目，導(dǎo)致真正的貧困戶被“邊緣化”，繼而出現(xiàn)“富人愈富，窮人愈窮”的利益固化和更遠(yuǎn)意義的貧困代際傳遞。

4. 脫貧對象依賴性強和社會力量參與度低

首先，脫貧對象應(yīng)該是脫貧過程的重要參與者和執(zhí)行者，但長期以來，由于我國政府在扶貧工作中長期擔(dān)任主導(dǎo)力量，負(fù)責(zé)資源配置、項目實施等各個環(huán)節(jié)，這種重“輸血”輕“造血”的“保姆式”扶貧方式產(chǎn)生了一批主動參與意識差、脫貧態(tài)度消極的貧困戶，內(nèi)生動力嚴(yán)重不足，農(nóng)戶更多扮演的是被動執(zhí)行的角色，這不僅容易導(dǎo)致扶貧項目缺乏可持續(xù)性、造成資源浪費，更容易使貧困戶對政府產(chǎn)生“等、靠、要”的依賴性。其次，雖然近年來市場和社會組織參與扶貧開發(fā)工作的數(shù)量和質(zhì)量都有明顯提高，但從整體上看，其參與扶貧開發(fā)的工作依舊十分有限，發(fā)揮的作用也較小。由于缺少合理的參與機制和健全的制度保障，在政府主導(dǎo)者角色的影響下，社會組織很難有獨立申請和自主參與扶貧項目的機會，再加上其力量薄弱，整合動員能力較差，在統(tǒng)籌利用資源、參與項目實施的過程中處于劣勢地位，這些都嚴(yán)重制約了社會力量提升精準(zhǔn)扶貧的能力。

5. 扶貧對象識別瞄準(zhǔn)偏差

貧困戶識別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作，直接影響扶貧工作的精度，其目的是把有限的扶貧資源真正投入到需要幫扶的個體中去，但在實踐中仍然存在瞄準(zhǔn)偏差的問題。一方面，精準(zhǔn)扶貧中貧困戶的識別主要以收入作為判斷依據(jù)，但難以對真實收入進(jìn)行精確測量，因此也很難客觀準(zhǔn)確地反映貧困程度，加之精準(zhǔn)識別的成本高、程序復(fù)雜，需要大量的人力物力財力，地方政府很難完整準(zhǔn)確地按一套識別程序辦事，因此會省略一些環(huán)節(jié)，或完全交由駐村干部評斷，導(dǎo)致貧困戶識別的精準(zhǔn)度下降;另一方面，群眾參與程度不高直接影響了識別的精準(zhǔn)度。貧困戶識別程序要求貧困戶主動申報之后由村黨支部委員會和村民自治委員會直接識別。但在評估調(diào)研中發(fā)現(xiàn)許多群眾不了解甚至根本不知道這項工作，一部分是認(rèn)為和自己無關(guān)的普通農(nóng)戶，不積極參與村里的評選工作，另一部分是真正需要幫扶但由于缺少宣傳或講解不到位而不知道如何申請的老年人，參與度都很低。

6. 幫扶措施“一刀切”及扶貧成效短期化

精準(zhǔn)幫扶的關(guān)鍵是要滿足貧困戶的真實需求，提供長效增收的項目或措施，但目前的幫扶措施中存在“一刀切”“短期化”現(xiàn)象。其一，貧困群體參與和表達(dá)不足，政府很少考慮農(nóng)戶的實際需求和接受能力，很少顧及市場行情，將操作方便且看得見規(guī)模成效的扶貧措施“一刀切”地應(yīng)用于所有貧困戶中，導(dǎo)致扶貧資源供給脫離貧困戶的實際需求，項目的實施效果也大打折扣。其二，精準(zhǔn)扶貧工作在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了追求短期效益、急于完成任務(wù)和形式主義作風(fēng)等問題?；鶎诱诜鲐氈卫碇型菑娂s束與弱激勵共存，地方政府作為理性經(jīng)濟人會對硬指標(biāo)（即GDP）發(fā)展采取積極的行動，而對農(nóng)戶的實際需求和脫貧的長遠(yuǎn)效益的關(guān)注動力不足，造成扶貧績效邊際效益遞減，離精準(zhǔn)幫扶的目標(biāo)差距過大，而真正的貧困戶卻被“邊緣化”。

二、 政府角色的轉(zhuǎn)型方向和優(yōu)化路徑

政府要做好“引導(dǎo)者”“協(xié)調(diào)者”“構(gòu)建者”和“造血者”，通過政策優(yōu)惠激勵市場企業(yè)參與貧困地區(qū)的資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育、搭建平臺號召社會組織進(jìn)行志愿服務(wù)和結(jié)對幫扶，提高貧困戶的內(nèi)生動力，保障貧困戶的主體地位，充分調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性，推動構(gòu)建“四位一體”的扶貧大格局，對于持續(xù)推動脫貧摘帽地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。

1. 向政策設(shè)計者和引導(dǎo)協(xié)調(diào)者轉(zhuǎn)變

政府在精準(zhǔn)扶貧過程中應(yīng)做好頂層制度的設(shè)計者和監(jiān)督者，著重在政策制定、引導(dǎo)和監(jiān)管等工作上下功夫，既能提高扶貧的精準(zhǔn)度和專業(yè)度，又符合建設(shè)服務(wù)型政府、促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的要求。

（1）以協(xié)調(diào)規(guī)劃為著力點，及時反饋和完善扶貧政策

政府須對自身角色進(jìn)行精準(zhǔn)定位，成為各方關(guān)系的協(xié)調(diào)者。一方面，扶貧工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、財政、人社、教育、衛(wèi)生等多個部門，建立協(xié)同工作平臺和長期的制度化工作機制，規(guī)范各主體行為，促進(jìn)各部門政策規(guī)劃的有效對接和信息傳遞，降低內(nèi)部消耗，提高政策執(zhí)行效率。另一方面，加強資金規(guī)劃與協(xié)調(diào)，在脫貧攻堅過程中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都想爭取扶貧項目，獲得扶貧紅利，但如果缺少后續(xù)發(fā)展的詳細(xì)規(guī)劃和對資金使用進(jìn)度的及時跟蹤反饋，就會出現(xiàn)后續(xù)資金難以配套，擱置甚至浪費大量前期資源。因此，要協(xié)調(diào)好扶貧各領(lǐng)域、各地區(qū)各類資金的使用，使地區(qū)之間的進(jìn)展適度協(xié)調(diào)，同時使項目之間有效連接，減少同質(zhì)性較強、效果不大的項目，節(jié)約寶貴資金資源。通過協(xié)同平臺、信息共享和資金追蹤，及時獲得扶貧實踐中的具體情況反饋，有效地進(jìn)行政策的調(diào)整，彌補政府以往在政策、規(guī)劃、資金、項目間協(xié)調(diào)角色的缺失。

（2）以瞄準(zhǔn)識別為基礎(chǔ)，健全動態(tài)管理機制

“大數(shù)據(jù)視域下的精準(zhǔn)扶貧則通過現(xiàn)代化信息處理手段改變以往的靜態(tài)管理模式，實現(xiàn)扶貧管理由靜態(tài)處理到動態(tài)預(yù)測的跨越” ⑥。一方面，創(chuàng)新管理方法，增強互聯(lián)網(wǎng)思維，以貧困村、貧困戶的動態(tài)化信息為基礎(chǔ)構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)，合理運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息手段，從精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)幫扶等三方面進(jìn)行信息管理的共享。尤其是在識別階段，一要制定合理的貧困測量體系，并通過委托或外包的形式適度引入較專業(yè)的第三方組織來協(xié)助實施;二要完善參與機制，要讓貧困戶、其他村民及村兩委和駐村工作隊人員都能參與到貧困戶的認(rèn)定和審核中來，充分發(fā)揮民主評議的作用;三要加強審核和監(jiān)督，實地調(diào)查走訪，核實貧困戶申請者的各項家庭情況，公開落實各項信息，接受村民和社會的監(jiān)督，有效防止公共權(quán)力失范。另一方面，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在脫貧致富中的重大作用，實現(xiàn)對社會多元力量的整合和引導(dǎo)，該系統(tǒng)不僅可以從貧困戶、村民和第三方獲得廣泛民意，提高精準(zhǔn)扶貧的真實性、科學(xué)性和穩(wěn)定性，還能夠?qū)崿F(xiàn)各部門扶貧信息的有效整合和數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，實現(xiàn)民政、教育、醫(yī)療等部門的智慧服務(wù)，減少信息壁壘，提高行政效率和決策的科學(xué)性。

（3）以多維度考核指標(biāo)為前提，構(gòu)建多主體監(jiān)督機制

首先，設(shè)置多維度考核指標(biāo)，從識別的公平性、幫扶的效率性及合作的參與性等三方面構(gòu)建考核體系，更注重貧困戶的脫貧認(rèn)可度和滿意度調(diào)查。在公平方面，要在規(guī)范的識別程序下更關(guān)注貧困人口的識別精準(zhǔn)度，找準(zhǔn)致貧原因，將有限的扶貧資源更精準(zhǔn)地用在貧困人口身上;在效率方面，要考核和保障扶貧資源的有效利用，主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、幫扶措施的效果、資金使用的情況和貧困戶收入增長率等四個方面;在參與性方面，精準(zhǔn)扶貧的最終目的是提高貧困人口的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力，駐村工作隊、幫扶責(zé)任人及社會多主體與貧困戶的合作是必不可少的。其次，建立多主體的監(jiān)督考核機制。社會各類組織、廣大人民群眾和眾多新聞媒體的關(guān)注和監(jiān)督可以有效彌補單方面行政監(jiān)督的不足和缺陷，有助于建立常態(tài)化、多方位的監(jiān)督機制。最后，尤其要重視實施第三方評估考核的方式，政府接受第三方評估，對政府脫貧成效進(jìn)行獨立、公正、客觀、科學(xué)的評估。

2. 向多元扶貧格局的構(gòu)建者轉(zhuǎn)變

多元協(xié)同扶貧在本質(zhì)上是一種社會行動，由“政府唱獨角戲”變?yōu)椤吧鐣蠛铣?，在工作方法上從原有的“專家官員為主角發(fā)號施令”轉(zhuǎn)變成“多元合作伙伴關(guān)系” ⑦。隨著扶貧事業(yè)的不斷推進(jìn)，公共事務(wù)治理的復(fù)雜性、政府職能的局限性和社會力量的優(yōu)越性在精準(zhǔn)扶貧的治理過程中愈加明顯，從現(xiàn)實層面提出了對政府角色轉(zhuǎn)變、重新定位的新要求。因此，多元主體協(xié)同治貧已成為新趨勢和必然選擇。

（1）以創(chuàng)建多元扶貧參與環(huán)境為保障，構(gòu)建大扶貧格局

一方面，社會組織遵循個性化、差異化的原則，能夠提供更有針對性、更多元化的服務(wù);另一方面，市場機制在創(chuàng)造收益、吸納就業(yè)等方面有極大的優(yōu)勢，可以充分調(diào)動貧困人口的積極性，產(chǎn)生強大的內(nèi)生動力。因此，應(yīng)盡快營造多元參與的環(huán)境，搭建社會力量參與扶貧的信息共享交流平臺，落實各項優(yōu)惠支持政策和表彰激勵辦法，營造良好的社會氛圍和參與機制，促進(jìn)更多社會主體積極有效地參與到脫貧攻堅中來，解決政府的角色困境。具體來看，要引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社會組織、市場企業(yè)、公民群體等主體以資金支持、產(chǎn)業(yè)培育、志愿服務(wù)等形式投入到精準(zhǔn)扶貧工作之中，如政府與社會資本合作（PPP）、政府向社會組織購買服務(wù)以及資產(chǎn)收益扶貧、電商扶貧、“龍頭企業(yè)+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。另外，應(yīng)大力發(fā)展和普及現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)施，加強對村民的培訓(xùn)教育，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)有效整合扶貧活動和途徑。

（2）以培育貧困人口脫貧主動性為核心，提高內(nèi)生動力

其一，“教育是幫助人們擺脫貧困的最重要途徑。” ⑧首先要重視發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，“扶貧先扶智”，保障全縣學(xué)生義務(wù)教育全覆蓋，積極完善義務(wù)教育資助和各項優(yōu)惠減免政策，做到貧困戶子女決不能因貧失學(xué)，要保障其接受良好的教育，防止“貧困代際傳遞”。其二，加強農(nóng)村有效勞動力的各類就業(yè)能力培訓(xùn)，提高貧困戶的個人素質(zhì)，如對婦女進(jìn)行紡織、裁縫等手工技術(shù)的培訓(xùn)，對有養(yǎng)殖牲畜的農(nóng)戶進(jìn)行牲畜培育和常見病的防治等指導(dǎo)，培養(yǎng)一批有知識、掌握職業(yè)技能、具備長效增收能力的新一代農(nóng)民，宣傳鼓勵其接受在職教育，提高他們的知識儲備和專業(yè)技能。其三，通過宣傳貧困戶身邊勞動致富的典型案例，激發(fā)脫貧自主性，使貧困戶“見賢思齊”，從被動的“要我脫貧”轉(zhuǎn)向主動的“我要脫貧”，建立“幫貧不幫懶”的激勵機制，在發(fā)放扶貧資金和項目時，可以根據(jù)貧困戶的勤勞程度、發(fā)展意愿和脫貧效果來分級發(fā)放，營造“脫貧致富靠勞動”的思想氛圍。最后，在扶貧過程中賦予基層廣泛的自主性和能動性，讓貧困戶更多地參與到貧困戶識別、項目制定、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)中來。以村民為主體，通過實地調(diào)查、民主評議、村內(nèi)公示等環(huán)節(jié)，加強信息公開，接受全體村民監(jiān)督，實行民主決議，廣泛征求意見，這有助于保障農(nóng)戶在脫貧過程中的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于促進(jìn)農(nóng)戶自力更生能力的提高，更好地激發(fā)其內(nèi)生動力和脫貧主動性。

注釋：

①鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年版，第373頁。

②國家統(tǒng)計局：《方曉丹：2019年全國農(nóng)村貧困人口減少1109萬人》，2020年1月23日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202001/t20200123_1724700.html.

③《全國832個國家級貧困縣全部脫貧摘帽》，2020年11月23日，http：//m.xinhuanet.com/2020-11/ 23/c_1126776790.htm.

④《寧城縣2020年政府工作報告》，2020年4月29日，http：//www.ningchengxian.gov.cn/contents/ 183/2341.html.

⑤楊小軍：《封閉的權(quán)力運行體制亟待改革》，《人民論壇》2012年第6期。

⑥莫光輝，張玉雪：《大數(shù)據(jù)背景下的精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新路徑——精準(zhǔn)扶貧績效提升機制系列研究之十》，《理論與改革》2017年第1期。

⑦劉永功：《參與式扶貧規(guī)劃與項目管理》，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2012年版，第2頁。

⑧聯(lián)合國教科文組織：《教學(xué)與學(xué)習(xí)—全民教育全球監(jiān)測報告（2013-2014）》，教育科學(xué)出版社，2014年版，第144頁。

作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院

（責(zé)任編輯 熊易芳）