■ 何麒麟 徐 杰 丁志遠(yuǎn)

大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面推動農(nóng)業(yè)廢棄物利用資源化，生產(chǎn)過程清潔化、產(chǎn)業(yè)鏈接循環(huán)化、是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展能力，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。農(nóng)作物秸稈是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副產(chǎn)品，分布十分廣泛，資源總量巨大，是重要的有機(jī)生物質(zhì)資源。集約、高效、綜合利用農(nóng)作物秸稈，對構(gòu)建農(nóng)業(yè)資源循環(huán)體系起著至關(guān)重要的作用。

上海市全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作始于2010年。經(jīng)過十年的探索和實(shí)踐，已初步構(gòu)建起推進(jìn)秸稈綜合利用的政策制度體系，形成以秸稈還田利用和肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化等離田利用方式雙措并舉的利用格局。2019年，本市糧油作物秸稈綜合利用率超過了96%，2020年預(yù)計(jì)可達(dá)96.5%以上。雖然本市農(nóng)作物秸稈綜合利用比例位居全國前列，但在推進(jìn)工作中也面臨著一些新問題和瓶頸，需要進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，拓寬利用渠道，優(yōu)化配套服務(wù)，不斷完善秸稈綜合利用的長效機(jī)制。

2019年本市秸稈資源產(chǎn)生量統(tǒng)計(jì)表（本市域內(nèi)）

一、本市農(nóng)作物秸稈資源現(xiàn)狀

自2019年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部啟用了全國秸稈資源臺賬系統(tǒng)。按照全國對秸稈資源的統(tǒng)計(jì)口徑，產(chǎn)生秸稈的農(nóng)作物主要包括水稻、小麥、玉米、馬鈴薯、甘薯、木薯、花生、油菜、大豆、棉花、甘蔗等，但不包括蔬菜、果樹。

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的相關(guān)要求和統(tǒng)計(jì)口徑，本市開展了秸稈資源數(shù)據(jù)的采集、填報(bào)和匯總工作。在全市各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的共同努力和各類生產(chǎn)經(jīng)營主體的支持配合下，現(xiàn)已較為全面地掌握了本市2018年和2019年秸稈資源的相關(guān)情況。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，本市農(nóng)作物秸稈以水稻為主，小麥秸稈產(chǎn)生量下降明顯，2019年產(chǎn)生的小麥秸稈量僅為2018年的10.8%；玉米和油菜等作物產(chǎn)生的秸稈總量相對較少，分別占總量的2%和1%左右；此外還有零星種植的棉花、大豆等作物產(chǎn)生秸稈。

二、本市秸稈綜合利用支持政策

本市自2010年以來，已連續(xù)出臺了四輪秸稈綜合利用補(bǔ)貼政策。當(dāng)前實(shí)行的政策為上海市發(fā)展和改革委員會、上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會、上海市財(cái)政局、上海市生態(tài)環(huán)境局等四部門于2019年聯(lián)合制定下發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用工作的通知》。

當(dāng)前政策對本市范圍內(nèi)水稻、油菜秸稈，以及茭白廢棄物的綜合利用給予支持，支持對象主要包括兩類：一是對水稻、油菜秸稈實(shí)施機(jī)械化還田的本市農(nóng)機(jī)戶、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織及相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)。二是開展秸稈離田利用的本市單位。與上一輪政策相比，主要是結(jié)合本市糧食作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，不再對二麥秸稈綜合利用給予補(bǔ)貼，同時(shí)將茭白廢棄物的離田利用納入了支持范圍。具體的支持內(nèi)容有五個(gè)方面：一是對水稻、油菜秸稈實(shí)施機(jī)械化還田的本市農(nóng)機(jī)戶、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織及相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)，給予50元/畝的資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金由市、區(qū)兩級承擔(dān)，根據(jù)各區(qū)財(cái)力狀況確定了不同的承擔(dān)比例，對于農(nóng)業(yè)比重較大的區(qū)給予傾斜。二是對收購本市水稻、油菜秸稈，并在本市實(shí)施秸稈離田利用的單位，按實(shí)際利用量，給予300元/噸的資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金由市、區(qū)兩級承擔(dān)，其中市級承擔(dān)80%。三是對收購本市茭白秸稈并在本市實(shí)施離田利用的單位，按照實(shí)際利用量，給予25元/噸的資金補(bǔ)貼。四是對于實(shí)施秸稈綜合利用的項(xiàng)目，給予固定資產(chǎn)投資補(bǔ)貼，具體按照上海市循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用專項(xiàng)扶持政策執(zhí)行。五是對購置秸稈利用相關(guān)農(nóng)機(jī)具給予定額補(bǔ)貼，具體按照上海市農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼政策執(zhí)行。

在操作層面上，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委在利用單位申報(bào)和區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委審核的基礎(chǔ)上，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展核查，形成核查工作報(bào)告，并將核查工作經(jīng)費(fèi)撥付申請、核查工作報(bào)告等材料報(bào)送市發(fā)展改革委。市發(fā)展改革委會審核后，下達(dá)資金使用計(jì)劃。市財(cái)政局根據(jù)市發(fā)展改革委關(guān)于秸稈綜合利用市級補(bǔ)貼資金撥付函，于次年3月31日前將上年度市級補(bǔ)貼資金下達(dá)至相關(guān)區(qū)、市屬單位和核查工作承擔(dān)單位。區(qū)級財(cái)政將市區(qū)兩級補(bǔ)貼資金統(tǒng)一撥付至農(nóng)機(jī)戶、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織和相關(guān)企業(yè)。按照以上政策，2020年本市共分兩批下達(dá)了市級補(bǔ)貼資金7417.34萬元。

三、本市秸稈綜合利用情況

秸稈資源臺賬統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，本市近兩年來按照農(nóng)業(yè)優(yōu)先，多元利用的原則，秸稈綜合利用比例總體較高。其中秸稈還田仍然是最主要的利用方式，其他離田利用方式主要包括基料化、燃料化、飼料化、肥料化等。

2018年各類綜合利用中，機(jī)械化還田比例為77.7%，食用菌基料占11%，燃料化利用占8.7%，飼料化利用占1.6%，作為輔料加工有機(jī)肥料的約占1%。

2019年各類綜合利用中，還田利用達(dá)到近86%；其次為食用菌基料占8.4%，作為輔料加工有機(jī)肥料占2.2%；其余為飼料和燃料用途，所占比重均不足1%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，本市秸稈綜合利用有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是秸稈綜合利用比例總體較高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年全國秸稈綜合利用率為85.45%，共有19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的綜合利用率超過85%，其中利用率在90%以上的省（自治區(qū)、直轄市）有10個(gè)。近年來，本市秸稈綜合率一直穩(wěn)定在96%以上，處于全國先進(jìn)水平。

二是秸稈綜合利用的方式相對穩(wěn)定。近兩年的數(shù)據(jù)顯示機(jī)械化還田仍然是本市秸稈綜合利用的主要途徑，秸稈離田利用主要以肥料化、飼料化、燃料化和基料化等四種方式為主。其中基料化利用為本市最主要的離田利用方式；受本市畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模等因素的影響，飼料化、肥料化利用比例不高。

三是機(jī)械化還田托底作用明顯。從利用情況來看，雖然2019年離田利用的秸稈數(shù)量與2018年相比有所下降，但全市秸稈綜合利用率總體仍然維持了較高的水平，主要原因是對于未能實(shí)現(xiàn)離田利用的秸稈，均通過機(jī)械化還田的方式加以利用。

四、桔稈綜合利用存在的問題

（一）離田利用比例總體不高

2018年秸稈離田利用比例為20.3%，2019年下降至12.3%，各類離田利用中，燃料化利用的數(shù)量下降最為明顯，占比由8.7%減少到0.8%，基料化利用和飼料化利用也有不同程度的下降。從全國情況來看，飼料化和燃料化為離田利用的最主要方式，其中飼料化的比例為23.24%、燃料化為15.19%，而基料化利用的比例僅為2.32%。本市范圍內(nèi)畜牧養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模小，對秸稈飼料需求總量有限。同時(shí)，受到環(huán)評等因素的影響，本市沒有生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目和新建的秸稈加工生物質(zhì)燃料項(xiàng)目，生物質(zhì)鍋爐項(xiàng)目也較難獲批，從而制約了本市秸稈燃料化利用。

（二）規(guī)?；媒斩挼钠髽I(yè)數(shù)量偏少

以2019年為例，全市申報(bào)秸稈補(bǔ)貼的64家企業(yè)中，全年利用秸稈數(shù)量在1000噸以上的企業(yè)僅有36家，不足60%。全年利用稈秸數(shù)量排名前三的企業(yè)均為食用菌生產(chǎn)企業(yè)，其中利用量最高的為金山區(qū)聯(lián)中食用菌合作社，全年利用約1.6萬噸左右；上海鼎瀛農(nóng)業(yè)有限公司、上海林地藥材種植專業(yè)合作社分列第二、三位，全年利用量均在5000噸左右。近年來，本市引進(jìn)和培育的秸稈綜合利用企業(yè)較少，新加入的秸稈利用企業(yè)以食用菌栽培為主，規(guī)模也不大，發(fā)展?jié)摿τ邢蕖?/p>

（三）企業(yè)利用秸稈數(shù)量波動較大

部分有利用能力的企業(yè)利用秸稈數(shù)量變化較大。上海正絲農(nóng)業(yè)科技有限公司在2018年收購和利用了超過4萬噸的本市水稻秸稈用于生產(chǎn)燃料棒，但自2019年“三秋”以來，未進(jìn)行秸稈收購和利用。上海菇林源菌業(yè)專業(yè)合作社2018年收購和利用1.8萬噸本市水稻秸稈用于生產(chǎn)大球蓋菇，但2019年收購和利用量僅為2100噸。經(jīng)走訪了解，主要原因是目前秸稈補(bǔ)貼下發(fā)的周期較長，企業(yè)流動資金壓力大。以“三秋”秸稈為例，從收購到補(bǔ)貼發(fā)放，時(shí)間周期超過一年，企業(yè)需要用現(xiàn)金向農(nóng)戶支付秸稈收購款，但秸稈利用企業(yè)規(guī)模較小，現(xiàn)金流量有限，且普遍存在融資困難的問題，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，一定程度挫傷了利用企業(yè)開展下輪秸稈收購和利用的積極性。

（四）秸稈收儲仍然存在困難

在政策的支持下，部分秸稈粉碎及裹包設(shè)備已納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼目錄，較大地提高了秸稈田間收集能力，但受制于設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)等因素的限制，秸稈儲存問題仍未得到根本解決。秸稈收儲網(wǎng)點(diǎn)缺少規(guī)劃支撐，部分鎮(zhèn)、村只能通過零星地塊臨時(shí)堆放，限制了秸稈收集加工能力的提升，一定程度上也存在安全隱患和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（五）秸稈政策覆蓋范圍有待擴(kuò)大

自本市推進(jìn)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，小麥種植面積逐步縮減后，鮮食玉米已成為本市第二大秸稈來源，秸稈產(chǎn)生量遠(yuǎn)超油菜，但目前未納入政策支持范圍。除作物秸稈以外，本市地產(chǎn)蔬菜廢棄物總量大，處置方面存在困難，需要得到市級政策支持。

（六）秸稈政策執(zhí)行效率有待提高

在市級核查過程中，在第三方完成面上核查工作后，對部分存在問題的申報(bào)單位進(jìn)行深入核查往往要消耗大量的時(shí)間和精力。其原因主要有三個(gè)方面：一是部分企業(yè)對政策仍然不夠了解，部分基層農(nóng)業(yè)部門對企業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)不夠，導(dǎo)致申報(bào)的資料不齊全。二是少數(shù)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的區(qū)級核查工作較為粗放，把關(guān)不嚴(yán)，部分問題在區(qū)級核查層面未能得到解決，給市級核查增加了難度。三是面對新出現(xiàn)的利用方式出現(xiàn)，相應(yīng)的利用標(biāo)準(zhǔn)核定工作相對滯后，也在一定程度上影響了核查的效率。

五、完善本市秸稈綜合利用工作建議

（一）提升本市秸稈利用企業(yè)生產(chǎn)能力

目前，本市秸稈離田利用方式以基料化為主，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢，預(yù)計(jì)在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)基料化仍是秸稈離田利用的主要方式。本市從事工廠化生產(chǎn)食用菌的企業(yè)已具有一定的生產(chǎn)規(guī)模，且有部分企業(yè)通過調(diào)整工藝，逐步嘗試以作物秸稈為主要原料生產(chǎn)食用菌。建議以推進(jìn)秸稈綜合利用重點(diǎn)區(qū)建設(shè)為抓手，擴(kuò)大食用菌企業(yè)收集和利用本市作物秸稈的規(guī)模。同時(shí)，協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門做好區(qū)域內(nèi)秸稈資源的調(diào)配工作，切實(shí)提升離田利用比例。此外，要關(guān)注以秸稈為原料的工業(yè)企業(yè)，對于符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的，可以幫助引進(jìn)落地，從而進(jìn)一步拓展秸稈離田利用渠道，提升秸稈原料化利用比例。

（二）構(gòu)建和完善農(nóng)作物秸稈收集儲運(yùn)體系

指導(dǎo)各區(qū)和相關(guān)市屬企業(yè)結(jié)合農(nóng)作物秸稈資源臺賬統(tǒng)計(jì)工作，在梳理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)作物秸稈資源量的分布特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對秸稈利用量和利用潛力進(jìn)行合理評估、研判和分析，切實(shí)解決收貯運(yùn)體系建設(shè)中存在的短板問題。一是在秸稈產(chǎn)地半徑合理區(qū)域內(nèi)合理布局秸稈收儲點(diǎn)，提升秸稈收儲環(huán)節(jié)初加工技術(shù)，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是組織協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的秸稈綜合利用企業(yè)有序、就近收購秸稈資源，提高資源利用效率，降低資源利用成本，避免出現(xiàn)無序競爭行為。三是切實(shí)保障秸稈利用企業(yè)臨時(shí)堆放秸稈用地需求，逐步形成穩(wěn)定的商品化秸稈收儲和供應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)秸稈收儲運(yùn)的專業(yè)化和市場化，推進(jìn)秸稈規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化利用。

（三）進(jìn)一步發(fā)揮政策導(dǎo)向作用

本市秸稈綜合利用政策已經(jīng)過四輪修改，政策覆蓋范圍不斷完善，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物利用發(fā)揮了很好的引導(dǎo)作用。比如為保護(hù)本市太湖流域水環(huán)境，市有關(guān)部門在第三輪政策制定過程中，將茭白廢棄物還田納入了支持范圍，又第四輪政策中將茭白廢棄物離田利用納入了支持范圍，極大地提升了相關(guān)企業(yè)利用茭白廢棄物的積極性。又比如隨著本市鼓勵休耕輪作種植綠肥，小麥種植規(guī)模大幅度調(diào)減，第四輪政策就不再對小麥秸稈綜合利用給予支持，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也起到了明顯的促進(jìn)作用。目前本市種植業(yè)結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，鮮食玉米已取代小麥成為本市第二大作物秸稈來源，且目前利用率低于水稻，以還田為主，相對粗放；部分生態(tài)敏感地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品的廢棄物處置壓力較大，如崇明區(qū)蘆筍種植面積達(dá)到1.2萬畝，總產(chǎn)量接近2.16萬噸，預(yù)計(jì)每年產(chǎn)生蘆筍秸稈近4萬噸，如果不能形成長期有效的利用機(jī)制，可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。建議在下一輪市級政策修訂時(shí)將以上秸稈廢棄物納入市級補(bǔ)貼范圍，引導(dǎo)農(nóng)戶和企業(yè)開展資源化利用，實(shí)現(xiàn)變廢為寶。

（四）提高補(bǔ)貼資金審核和發(fā)放效率

一是繼續(xù)加強(qiáng)對基層的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門要重點(diǎn)加強(qiáng)對離田利用企業(yè)在補(bǔ)貼申報(bào)過程當(dāng)中的指導(dǎo)，提高企業(yè)對政策內(nèi)容的知曉度。區(qū)級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要強(qiáng)化區(qū)級核查，準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)離田利用單位的基本情況，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)處理，情況復(fù)雜的要及時(shí)與市級溝通。二是加強(qiáng)信息化手段在審核過程中的運(yùn)用。完善秸稈補(bǔ)貼申報(bào)平臺的相關(guān)功能，升級企業(yè)直報(bào)和區(qū)級審核功能，提升數(shù)據(jù)的及時(shí)性、公開度和完整度，繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督管理，提高申報(bào)資料的留存和提交效率。三是完善資金撥付方式。按照現(xiàn)行的政策，綜合利用單位從申報(bào)到獲得補(bǔ)貼的時(shí)間超過一年，周期明顯偏長，制約了綜合利用單位的積極性，建議與財(cái)政部門加強(qiáng)溝通，爭取在下一輪政策調(diào)整時(shí)進(jìn)行完善。