□鄭崇明

（深圳大學(xué)城市治理研究院，廣東深圳518060）

一、問題的提出與研究現(xiàn)狀

改革開放以來，伴隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，作為公有制經(jīng)濟(jì)重要組成部分的集體經(jīng)濟(jì)也經(jīng)歷了深刻的變遷，其中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)制而成的社區(qū)股份公司成為城市集體經(jīng)濟(jì)一種普遍的特殊存在。社區(qū)股份公司不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且在某些方面兼具基層治理和社會管理的職能，甚至可以有效分流政府在城中村社區(qū)的治理壓力，為城市社區(qū)的長治久安、平穩(wěn)發(fā)展作出相應(yīng)貢獻(xiàn)。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社區(qū)股份公司也迎來了巨大的發(fā)展機(jī)遇。據(jù)本研究對深圳市的調(diào)查，全市2018年共有社區(qū)股份公司1000余家，總資產(chǎn)2000億元，市值高達(dá)2萬億元，可升級改造土地面積400多萬平方米，可開發(fā)建設(shè)土地面積高達(dá)1500萬平方米。這些資源，無論是對社區(qū)股份公司產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級還是對城市發(fā)展空間的深入拓展都具有重要意義。然而，社區(qū)股份公司卻長期固守“種樓”生財、“坐地”收租的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對類型多樣的市場機(jī)會熟視無睹，致使社區(qū)股份公司日益陷入停滯不前的狀態(tài)。更令人不解的是，地方政府出臺了一系列扶持政策，鼓勵社區(qū)股份公司充分利用市場機(jī)會，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，投資新興產(chǎn)業(yè)，改造升級現(xiàn)有物業(yè)，提升物業(yè)管理水平，自主開發(fā)建設(shè)返還用地等措施，但這些優(yōu)惠政策不僅沒有得到社區(qū)股份公司的積極回應(yīng)，反而遭到了他們集體的軟抵抗。因此，本文研究的核心問題是：在高度市場化的一線城市，作為城市集體經(jīng)濟(jì)重要組成部分的社區(qū)股份公司，為何無視外部大好機(jī)會而長期固守低端租賃產(chǎn)業(yè)，甚至處于虧損狀態(tài)也無動于衷？

根據(jù)經(jīng)典理論和相關(guān)研究，經(jīng)濟(jì)增長停滯主要與經(jīng)濟(jì)周期、增長階段的轉(zhuǎn)換[1]、發(fā)展戰(zhàn)略和政策是否得當(dāng)[2]、關(guān)系型合同成本高企[3]、重大技術(shù)創(chuàng)新停滯、人力資本增長緩慢[4]、資源依賴、資本形成不足[5]等問題相關(guān)。但這些變量似乎不能有效回答處于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長背景下的中國集體經(jīng)濟(jì)何以停滯的問題。雖然，進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)的主體、方式、目標(biāo)、政策壓力、目標(biāo)替代[6-7]等構(gòu)成了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的重要變量，但這些研究對象主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，而城市集體經(jīng)濟(jì)，尤其是社區(qū)股份公司并未引起學(xué)界的充分關(guān)注。

城市社區(qū)股份公司是中國改革開放過程中誘致性制度變遷的產(chǎn)物[8]，極具中國特色。一般而言，社區(qū)股份公司是以農(nóng)村戶籍人口為天賦的個人股東，擁有一定土地產(chǎn)權(quán)或“潛產(chǎn)權(quán)”[9]，由原黨政組織領(lǐng)導(dǎo)村民在原來集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上組建的集經(jīng)濟(jì)、政治、管理合一的多功能混合組織，具有自我強(qiáng)化的封閉性[10-11]和索取性[12]等特點(diǎn)。來自經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究將產(chǎn)權(quán)模糊、多重目標(biāo)、理性選擇、路徑依賴等問題視為社區(qū)股份公司發(fā)展停滯的重要根源。

第一，社區(qū)股份公司的模糊產(chǎn)權(quán)無法形成激勵效應(yīng)。清晰的產(chǎn)權(quán)無疑能為人們的經(jīng)濟(jì)行為提供相應(yīng)的激勵機(jī)制，但社區(qū)股份公司的產(chǎn)權(quán)是模糊的，特別是按照“折股量化”的絕對平均分配[13]，更是誘發(fā)了股東的“搭便車”行為，進(jìn)而損耗了其績效產(chǎn)出[14-15]。

第二，社區(qū)股份公司既是企業(yè)經(jīng)營者，又是社會管理者，既是社區(qū)政府的代表，又是社區(qū)股份公司所有者的代表[16]。換言之，社區(qū)股份公司既不是市場意義上的公司，也不是體制內(nèi)的國有企業(yè)，更不是政府部門，而是一個多重目標(biāo)疊加的混合體。它們不僅要包攬股東的福利分紅，還要負(fù)責(zé)社區(qū)消防、治安、綠化、排污、水電、交通等方面的管理和公共設(shè)施維護(hù)；同時，前村民身份的個人股東的權(quán)益也與普通公司有一定差別①社區(qū)股份公司股東的特殊性在于他們是村改居之前的農(nóng)民，在城市化過程中轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，以原農(nóng)村戶籍獲得社區(qū)公司股份，并相對固定，因而他們既有社區(qū)公司股東的屬性，又有城市社區(qū)市民的屬性，因此，把社區(qū)公司的股東稱之為股民是一種特指，他們不同于從事股市投資與交易的民眾。社區(qū)股份公司管理層日常也將其稱之為股民，訪談材料中基本采用股民的稱謂。。因此，社區(qū)股份公司改革受制于多重目標(biāo)的內(nèi)在沖突，涉及社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、治安管理等重大問題，且利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。

第三，長期固守租賃經(jīng)濟(jì)實際上是社區(qū)股份公司在政策硬約束、市場硬約束、人力硬約束、分紅硬約束下的理性選擇[17]。租賃經(jīng)濟(jì)在為股民提供穩(wěn)定收益的同時，也成為城市化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民利益的一種有效機(jī)制，它既能保護(hù)當(dāng)代城市農(nóng)民的現(xiàn)實利益，也能為后代留下原始資本。

第四，社區(qū)股份公司股東之所以選擇繼續(xù)維持租賃經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵在于目前還沒有能力走出租賃經(jīng)濟(jì)的路徑。這種路徑依賴一旦形成，就會自動鎖定，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在，并影響其后的制度選擇。

第五，經(jīng)營失敗案例多、成功案例少的情況使社區(qū)股份公司不敢輕易涉足實業(yè)經(jīng)營[16]。加上社區(qū)股份公司經(jīng)營班子自身能力與管理技能的缺乏，以及人力資源價值不被股民認(rèn)可，因而，社區(qū)股份公司對進(jìn)入新行業(yè)、新領(lǐng)域基本持懷疑和否定態(tài)度。而在城市擴(kuò)張的大背景下，社區(qū)股份公司只需固守物業(yè)和租賃就能擁有城市更新帶來的潛在的巨額補(bǔ)償機(jī)會，因此憑借掌握的大量土地資源，不僅能夠獲利，同時還擁有較強(qiáng)的與地方政府議價的能力。

由上可知，既有研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討社區(qū)股份公司發(fā)展停滯的原因，并將關(guān)注點(diǎn)聚焦于社區(qū)股份公司組織內(nèi)部。但是，社區(qū)股份公司是一個非常特殊的混合組織，除了經(jīng)濟(jì)要素之外，還有政治、社會、文化要素的嵌入②嵌入一般是指一方嵌入到另一方以擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)或影響，進(jìn)而謀求新的發(fā)展機(jī)會或資源，而逆向嵌入則是在組織內(nèi)部嵌入以固化既有利益結(jié)構(gòu)。。需要說明的是，在已有的研究中，“嵌入”一詞更多的是從正面角度描述經(jīng)濟(jì)主體與社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)行動主體通過關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入獲得相互之間的信任和互動，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)行動的正向發(fā)展[18]。比如社區(qū)股份公司作為一種經(jīng)濟(jì)主體，通過積極嵌入到其他組織中，可以營造良好的發(fā)展環(huán)境，保護(hù)股民的合法權(quán)益，提高股民的社區(qū)福利，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)股份公司與社區(qū)治理、股民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的良性互動，以此規(guī)避社區(qū)股份公司的市場化發(fā)展偏離社區(qū)發(fā)展的軌道[19]。與此不同，本文所討論的嵌入是一種自我逆向嵌入，本研究將其定義為消極嵌入?；趯ι钲谑蠰區(qū)31家社區(qū)股份公司的深入調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)股份公司中的消極嵌入主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的“出身”股權(quán)和社會上的宗族網(wǎng)絡(luò)的雙重逆向嵌入，這種逆向嵌入構(gòu)成了社區(qū)股份公司發(fā)展停滯的重要根源。

二、停滯的社區(qū)股份公司：一個總體描述

深圳市L 區(qū)的社區(qū)股份公司是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織演化而來的，先后經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)民群眾自治組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、農(nóng)村股份合作制和社區(qū)股份公司等發(fā)展階段，是脫胎于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種特殊企業(yè)形式。據(jù)筆者對L 區(qū)集體資產(chǎn)管理局的調(diào)查，截至2019 年，L 區(qū)31家社區(qū)股份公司共有集體物業(yè)200 多萬平方米，1300多名股東，2800多名員工，總資產(chǎn)近90億元。30多年來，社區(qū)股份公司主要以租賃經(jīng)濟(jì)為生，嚴(yán)重缺乏改革發(fā)展動力，從而導(dǎo)致社區(qū)股份公司總體上處于發(fā)展停滯狀態(tài)，并集中體現(xiàn)為以下七個方面。

第一，經(jīng)營總體虧損。31 家公司2016 年至2018 年的虧損率分別為60%、34%和55%。2018年，全區(qū)社區(qū)股份公司凈利潤合計僅10 億元。除了三家公司因地處核心商業(yè)區(qū)能保持穩(wěn)定的盈利外，其他公司都陷入經(jīng)營困境中而難以自拔，加上在股東的強(qiáng)烈要求下不得不年年分紅或者變相分紅，難以制定執(zhí)行有效的扭虧措施，個別公司已資不抵債，瀕臨破產(chǎn)?！皼]資金，沒資源，沒資產(chǎn)，公司十年都沒有分紅，要不是政府不讓破產(chǎn)，早垮了”（訪談資料：2019B009）。

第二，轉(zhuǎn)型動力不足。除了少數(shù)社區(qū)股份公司投資房地產(chǎn)和酒店外，大多數(shù)社區(qū)股份公司的產(chǎn)業(yè)都集中在房屋、停車場以及由此延伸而來的物業(yè)管理上（如圖1 所示）。從20 世紀(jì)90 年代至今，大多數(shù)股份公司都靠著“種房子，收租子”的方式維持其生存和發(fā)展?！八麄兪翘稍谶@上面賺錢的，怎么產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型呢，他躺著收租就可以了，根本就沒有動力去給你什么產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”（訪談資料:2019A025）。

第三，最低水平地維持現(xiàn)狀。社區(qū)股份公司現(xiàn)有的物業(yè)主要是在20 世紀(jì)90 年代初因香港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時的投資建起來的。30年來，物業(yè)、廠房幾乎維持原樣，主要是出租給外來務(wù)工人員居住和開廠。以最低成本維持現(xiàn)狀，積極爭取城市更新或土地整備機(jī)會，幾乎是所有社區(qū)股份公司的共同選擇。對于政府鼓勵支持的投資，他們也僅僅是“希望政府在一些國企不做的項目上，可以交給社區(qū)股份公司承接，例如產(chǎn)業(yè)用房、人才保障房，這些低風(fēng)險，也可以保值。公司不適合投資高科技產(chǎn)業(yè)”（訪談資料：2019B106）。

第四，無效人力重復(fù)投入。社區(qū)股份公司具有濃厚的宗族色彩?；谧逵H紐帶，解決村民的就業(yè)是公司必須承擔(dān)的一項重要職能。如村居負(fù)責(zé)的本村范圍內(nèi)的保潔、治安等工作，以及已經(jīng)比較接近公司化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下一些低技術(shù)含量的工作，都會優(yōu)先考慮本村人。這些現(xiàn)實情況導(dǎo)致許多社區(qū)股份公司人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、薪資負(fù)擔(dān)巨大。本研究對社區(qū)股份公司規(guī)模與員工比例進(jìn)行了測算，發(fā)現(xiàn)31 家集體社區(qū)股份公司中有16家公司的員工出現(xiàn)冗余問題（如圖2所示），其中最多的竟高達(dá)144人。

圖1 L區(qū)社區(qū)股份公司產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

圖2 L區(qū)社區(qū)股份公司員工冗余情況（單位：人）

第五，大量資金長期沉淀。L區(qū)集體資產(chǎn)管理局資料顯示，全區(qū)31家社區(qū)合作公司共有50多億資金長期存放銀行，未能得到有效利用?！皩幵赋岳ⅲ膊挥脕砀脑煳飿I(yè)。L區(qū)是最老的區(qū)?，F(xiàn)在整個區(qū)為了響應(yīng)先行示范區(qū)的國家戰(zhàn)略，區(qū)政府主要工作就是要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，要把高新技術(shù)企業(yè)引進(jìn)來。社區(qū)股份公司要是把這些資金用起來，在區(qū)政府的整體規(guī)劃下把物業(yè)改造一下，那租金會高得多”（訪談資料：2019A002）?！凹词褂泻玫耐顿Y，也沒有太強(qiáng)的投資意愿，在股民看來，賺到錢是應(yīng)該的，但絕對不能虧。虧了沒辦法跟股民交代，所以寧愿把資金存在銀行里”（訪談資料：2019B006）。

第六，消極回應(yīng)扶持政策。為了幫扶社區(qū)股份公司產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)多元化發(fā)展，L區(qū)政府出臺了《社區(qū)股份公司扶持資金管理辦法》，鼓勵社區(qū)股份公司投資金融產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，參股優(yōu)勢企業(yè)，投資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，申購政府和國有企業(yè)債券等，支持社區(qū)股份公司聘請職業(yè)經(jīng)理人，并將扶持資金列入?yún)^(qū)財政年度預(yù)算。資金扶持力度不可謂不大，比如投資金融產(chǎn)業(yè)的，一次性給予實際投資額10%且不超過800萬的扶持。但資金扶持政策在社區(qū)股份公司面前卻吃了閉門羹，社區(qū)股份公司借口“達(dá)不到政府規(guī)定的要求，申請流程也麻煩，加上本來錢也不多”（訪談資料：2019B032）而拒絕接受政府的扶持，繼續(xù)堅持“種房子”的經(jīng)營思路。

第七，公司高管履職低效。社區(qū)股份公司高層管理人員薪資遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場平均水平，加之股民的消極嵌入，導(dǎo)致社區(qū)股份公司處于“維持會”狀態(tài)。而隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，集體土地、物業(yè)等資產(chǎn)的含金量越來越高，社會資本競相追逐，在內(nèi)部控制與外部監(jiān)管雙重缺失的情況下，部分公司經(jīng)營班子以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象時有發(fā)生。在2013年至2018年查處的案件中，公司高層管理人員發(fā)生違法違紀(jì)、貪污腐敗的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，其中董事長違規(guī)違紀(jì)高達(dá)7 人，有2 家公司甚至因高層管理人員貪腐而瀕臨破產(chǎn)。

三、社區(qū)股份公司發(fā)展停滯的深層原因分析

基于調(diào)查資料的分析，我們發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致社區(qū)股份公司長期固守低端租賃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的原因，上述產(chǎn)權(quán)模糊、多重目標(biāo)、理性選擇和路徑依賴等問題，是顯而易見的。而其深層次的原因則與社區(qū)股份公司因內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與社會的雙重逆向嵌入進(jìn)一步固化了社區(qū)股份公司的利益有關(guān)。同時，一些歷史遺留問題長期懸而未決，社區(qū)股份公司缺乏與地方政府良性互動的有效機(jī)制，加之二者曾經(jīng)合作失敗等原因，導(dǎo)致社區(qū)股份公司與地方政府的信任紐帶消解，也是社區(qū)股份公司發(fā)展停滯的重要原因。

（一）內(nèi)部逆向嵌入

社區(qū)股份公司是在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，以原有的村、自然村的集體經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，引入股份制的某些適用機(jī)制，兼容合作制與股份制兩種經(jīng)濟(jì)組織形式，并重新組合產(chǎn)生的新型社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織[17]。社區(qū)股份公司的股份由集體股份和個體股份兩部分組成，其中集體股占51%，個體股占49%。其中，個體股是指失地農(nóng)民通過原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)清理獲得“出身”股份?；诒Ｗo(hù)股民利益的考慮，在最初的制度設(shè)計中，“出身”股權(quán)不得退股、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承。這一制度安排為股民通過“出身”股權(quán)逆向嵌入社區(qū)股份公司，并借助社區(qū)股份公司章程控制公司經(jīng)營班子的決策權(quán)提供了法理依據(jù)?！岸聲缀鯖]什么決策權(quán)，大大小小的事情都要通過股東大會，通不過就沒法干。開會都很困難，人數(shù)湊不齊。不少人住在香港，也有住在國外的。召集他們來開會還要發(fā)紅包，報銷往返路費(fèi)”（訪談資料：2019B008）。受制于“出身”股權(quán)的約束，加上管理層的人力資源價值不被股民認(rèn)可，因此，選擇繼續(xù)維持低風(fēng)險的物業(yè)租賃就成了社區(qū)股份公司唯一的選擇。此外，“出身”股權(quán)的高度固化不僅不能通過流通擴(kuò)大激勵效應(yīng)，甚至出現(xiàn)股民要求強(qiáng)制分紅、貸款分紅等現(xiàn)象?？梢姡俺錾怼惫蓹?quán)的逆向嵌入嚴(yán)重束縛了社區(qū)股份公司管理層的自主性，因而無法通過構(gòu)建現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)走向自由競爭的市場。

另外，宗族網(wǎng)絡(luò)因素使逆向嵌入問題更趨復(fù)雜。社區(qū)股份公司是建立在原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，舊有的以血緣、地緣為紐帶的村規(guī)民約被帶到社區(qū)股份公司中。以宗族為紐帶的社會網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)股份公司陷入停滯的重要羈絆，并集中體現(xiàn)在無效的人力資源投入上。解決村民就業(yè)是社區(qū)股份公司的重要任務(wù)?！按蠹叶际且粋€祠堂的，小孩沒工作，大人找上門，能幫就幫，安排村里巡邏或者幫著管管物業(yè)、收收租也行。請誰不是請呢，請自己人還放心。當(dāng)然，也考慮到換屆選舉時能獲得他們的支持”（訪談資料：2019B023）。宗族網(wǎng)絡(luò)的逆向嵌入不僅加劇了社區(qū)股份公司內(nèi)部關(guān)系的復(fù)雜程度，而且強(qiáng)化了其排斥外部力量的意愿，從而使得社區(qū)股份公司日益成為一個融合了經(jīng)濟(jì)與社會因素的利益共同體?！?1家公司基本上是針扎不進(jìn)，水潑不進(jìn)，沒有哪一家聘請了職業(yè)經(jīng)理人，雖然大家都知道專業(yè)人才十分短缺”（訪談資料：2019B025）。

“出身”股權(quán)與宗族網(wǎng)絡(luò)雙重逆向嵌入使得社區(qū)股份公司股民的權(quán)利與義務(wù)不同于一般意義上公司的自然人股東，而是具有明顯的強(qiáng)權(quán)利、弱義務(wù)特征。對于社區(qū)股份公司而言，股民權(quán)利與義務(wù)的不對等嚴(yán)重束縛了社區(qū)股份公司管理層的自主性，致使社區(qū)股份公司管理層只能選擇繼續(xù)固守低端租賃經(jīng)濟(jì)，即便經(jīng)營已經(jīng)陷入停滯狀態(tài)，甚至資不抵債，仍不思轉(zhuǎn)變。

（二）外部信任消解

地方政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式的選擇中具有重要的影響力。L 區(qū)政府希望為轄區(qū)的社區(qū)股份公司提供“援助之手”，以期盤活社區(qū)股份公司的現(xiàn)有資源，在幫助其實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，不斷拓展城市發(fā)展空間。但是通過對L區(qū)31家社區(qū)股份公司的實地訪談發(fā)現(xiàn)，社區(qū)股份公司對政府具有明顯的不信任感，他們消極回應(yīng)甚至集體軟抵抗政府的扶持資金政策。事實上，社區(qū)股份公司幾乎對所有外部力量都持天然的懷疑態(tài)度。

一般而言，信任關(guān)系的建立需要經(jīng)歷三個階段，即權(quán)威信任、認(rèn)知信任和認(rèn)同信任[20]。第一階段，信任的主要基礎(chǔ)是忌憚對方擁有獎懲權(quán)力和控制手段；第二階段，信任的主要基礎(chǔ)是掌握關(guān)于對方的大量信息，并能理解和預(yù)測對方的行為；第三階段，信任的主要基礎(chǔ)是接受對方的價值觀，甚至雙方可以產(chǎn)生共鳴，比如，贊同對方的目標(biāo)，愿意支持對方實現(xiàn)目標(biāo)，認(rèn)為雙方存在互補(bǔ)或合作目標(biāo)的互依性。從合作關(guān)系的穩(wěn)定性和積極預(yù)期來看，認(rèn)同信任是最佳的理想狀態(tài)。而從信任的規(guī)律來看，一般都要經(jīng)歷從低到高的過程（除非出現(xiàn)第三方干預(yù)）。遺憾的是，社區(qū)股份公司與地方政府之間的信任關(guān)系不僅沒有通過上述三個階段很好地建立起來，反而被不同程度地消解了。

第一，權(quán)威信任消解。在20世紀(jì)90年代初的城市化進(jìn)程中，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為社區(qū)股份公司的初衷是為了保護(hù)失地農(nóng)民的利益。然而，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，在轉(zhuǎn)制過程中留下了大量的歷史遺留問題。由于特定的歷史環(huán)境，以及制度設(shè)計的不完善，有些地方政府在征收了大量土地資源后，在相當(dāng)長時間內(nèi)未能兌現(xiàn)土地返還和生態(tài)補(bǔ)償?shù)瘸兄Z。地方政府的脫嵌加劇了社區(qū)股份公司對地方政府的不信任[20]?！霸谔貐^(qū)建設(shè)初期，區(qū)內(nèi)8家社區(qū)股份公司為支持特區(qū)建設(shè)提供了大量集體用地用于城市開發(fā)。隨著城市發(fā)展的逐步深入，轄區(qū)社區(qū)股份公司面臨著土地資源耗盡、返還用地難落實、后續(xù)發(fā)展無力等一直無法有效解決的問題，公司以及股民對此意見較大。2016年《L區(qū)征地返還用地核查成果》顯示，該區(qū)歷年涉及需返還用地的訴求共16個，需返還用地總量為34.26萬平方米，其中有8個訴求共11.80萬平方米用地已明確返還用地用途；剩余8 個訴求共22.46 萬平方米用地未明確”（訪談資料：2019B041）。盡管“2009年街道成立一個工作組專門處理歷史遺留問題，并且聘請第三方出臺咨詢意見，但是措施無法落實，歷史遺留問題非常多，有的還要打官司，土地返還問題一直沒落實，大有上當(dāng)受騙的感覺”（訪談資料：2019B012）。此外，地方政府也未能對社區(qū)股份公司的發(fā)展給予有效的規(guī)范和指導(dǎo)，甚至未能及時對社區(qū)股份公司中發(fā)生的違法違紀(jì)行為予以打擊，比如T公司的前董事長在“選舉時請了一批黑衣人站在外面控制選舉結(jié)果”（訪談資料：2019B018）?？梢姡胤秸c社區(qū)股份公司從一開始就沒有建立起權(quán)威信任關(guān)系。

第二，認(rèn)知信任消解。負(fù)責(zé)管理社區(qū)股份公司的是L區(qū)政府集體資產(chǎn)管理局內(nèi)設(shè)的集體資產(chǎn)管理科。集體資產(chǎn)管理科核定編制僅為一人。為緩解工作壓力，另外聘用了四名非編人員來協(xié)助開展工作。在街道辦與社區(qū)黨委層面，則均未設(shè)置社區(qū)股份公司的管理崗位?！拔覀冇袉栴}跟誰反應(yīng)去？局領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)研說得很好，我們都是一家人，有什么問題直接去找集資局。問題是領(lǐng)導(dǎo)那么忙，怎么找。不要說局領(lǐng)導(dǎo)，就是科長，我們都不容易聯(lián)系到。打電話到集資科，經(jīng)常電話占線。接電話的又做不了主。所以，我們希望有專人來負(fù)責(zé)，來和我們對接，最好在街道辦和社區(qū)黨委也能專人專崗”（訪談資料：2019C002）。在規(guī)范運(yùn)作與人才選用上，社區(qū)股份公司迫切希望能夠得到政府的支持和幫助?！靶薷摹豆菊鲁獭返墓ぷ髁亢艽?，希望得到區(qū)里的指導(dǎo)，特別是有具體的文件，這樣更好向村民交代。希望有固定的反饋途徑，有固定的對接人員。目前雖然名義上公司由區(qū)直管，實際上還是由街道辦代管，越級向上級報告很困難，經(jīng)常不受理，被退回到街道辦。關(guān)于經(jīng)營班子的選擇問題，要更看重工作能力，如何與村民溝通很重要”（訪談資料：2019A015）。可見，社區(qū)股份公司與政府在客觀上有著一定的權(quán)力距離，甚至沒有固定的溝通渠道。同時，社區(qū)股份公司的主要負(fù)責(zé)人大多文化水平不高（主要是轉(zhuǎn)制前的村委會主任、生產(chǎn)隊隊長），與知識化、年輕化的官員相比，其溝通能力明顯不足。更重要的是，社區(qū)股份公司相比其他新興產(chǎn)業(yè)市場主體，離地方政府的權(quán)力中心更遠(yuǎn)，難以持續(xù)獲得地方政府的關(guān)注。最近幾年，社區(qū)股份公司董事長進(jìn)入?yún)^(qū)一級人大、政協(xié)的數(shù)量更少了，導(dǎo)致社區(qū)股份公司與地方政府彼此都缺乏深入的了解。因此，權(quán)力距離與溝通能力在很大程度上消解了社區(qū)股份公司對地方政府的認(rèn)知信任。

第三，認(rèn)同信任消解。社區(qū)股份公司與地方政府之間曾經(jīng)的合作失敗經(jīng)歷直接消解了二者之間的認(rèn)同信任。“在政府的鼓動下，我們花大錢投資深發(fā)展（新中國第一家面向社會公眾公開發(fā)行股票并上市的商業(yè)銀行）。你說現(xiàn)在又讓我們?nèi)ネ顿Y什么金融產(chǎn)業(yè)、科技企業(yè)。誰都想賺錢，但是我們也吃過虧了。除非政府給兜底。但明擺著的，政府不可能給你兜底，先不說扶持資金的門檻高不高，程序復(fù)不復(fù)雜”（訪談資料：2019B031）。合作失敗導(dǎo)致社區(qū)股份公司的一些高層不敢完全相信地方政府。“在土地資源日益緊張的今天，我們更要牢牢地守住這一畝三分地，不能輕易地相信外人，更不能把社區(qū)股份公司的資源輕易地交給地方政府”（訪談資料：2019A023）。此外，31 家公司幾乎異口同聲反對由政府派人代表集體資產(chǎn)管理委員會到公司履職。“不能按照政府和國企的思維來管理社區(qū)股份公司，政府對社區(qū)股份公司的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，管政治管黨建，但是不能管經(jīng)濟(jì)，不能干涉社區(qū)股份公司的經(jīng)營和決策”（訪談資料：2019A024）?？梢?，曾經(jīng)合作的失敗為二者之間認(rèn)同信任的消解埋下了伏筆，導(dǎo)致社區(qū)股份公司對地方政府的幫扶政策持抵制態(tài)度。

四、破解社區(qū)股份公司發(fā)展困境的幾點(diǎn)思考

實現(xiàn)社區(qū)股份公司的轉(zhuǎn)型升級是一個系統(tǒng)的工程。通過對L 區(qū)31 家社區(qū)股份公司的實證研究，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)股份公司股民的“出身”股權(quán)與宗族網(wǎng)絡(luò)的雙重逆向嵌入構(gòu)成了社區(qū)股份公司陷入停滯狀態(tài)的重要根源，而與地方政府的信任消解則進(jìn)一步導(dǎo)致社區(qū)股份公司更加固守低端租賃產(chǎn)業(yè)。因此，社區(qū)股份公司的發(fā)展停滯是經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等組織內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果，破解社區(qū)股份公司發(fā)展僵局不僅需要規(guī)范社區(qū)股份公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改變原有的“強(qiáng)關(guān)系、弱激勵”局面，更需要引入第三方資源，建立基于中間人的信任關(guān)系。對于地方政府而言，則應(yīng)在加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)的同時，對社區(qū)股份公司賦能，調(diào)整股東結(jié)構(gòu)，改變治理機(jī)制，激發(fā)社區(qū)股份公司的源動力，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而為城市發(fā)展提供更加廣闊的空間。

第一，應(yīng)暢通社區(qū)股份公司與政府的溝通渠道。L區(qū)集體資產(chǎn)管理局、街道辦以及社區(qū)黨委均應(yīng)設(shè)立專職或兼職崗位對接社區(qū)股份公司，建立起正式的溝通渠道，通過定期或不定期的交流，增進(jìn)相互認(rèn)知，逐步建立起認(rèn)知信任。

第二，應(yīng)主動識別社區(qū)股份公司的發(fā)展需求，幫助社區(qū)股份公司提升項目研判、投資決策、風(fēng)險把控等能力，引導(dǎo)社區(qū)股份公司建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過城市更新、土地整備等項目，積極統(tǒng)籌化解歷史遺留問題，嚴(yán)厲處罰社區(qū)股份公司的貪污腐敗、違紀(jì)違法行為，逐步建立起社區(qū)股份公司的權(quán)威信任。

第三，政府作為主管部門，還應(yīng)針對社區(qū)股份公司在投資項目上的困難提供更加貼身的專業(yè)咨詢服務(wù)和風(fēng)險規(guī)避指導(dǎo)，確實保障各項優(yōu)惠政策能夠落到實處，讓社區(qū)股份公司及其股民能夠從內(nèi)心感受到黨和政府的溫暖，進(jìn)而建立起雙方之間的認(rèn)同信任。

第四，要做實社區(qū)股份公司的集體股份。如前所述，社區(qū)股份公司的股份實際上由集體股份和村民股份兩部分組成，并且集體股份占51%。名義上集體股份雖然絕對控股，但集體股份是虛置的，沒有明確的持股主體，集體股份既不參與決策表決，也不能參與公司分紅。集體股份的長期缺位，導(dǎo)致了社區(qū)股份公司深陷“身份”股權(quán)和宗族網(wǎng)絡(luò)的掣肘而無法釋放股權(quán)激勵的效用。因此，做實集體股份對于破解“身份”股權(quán)和宗族嵌入具有決定性的意義。

第五，要對社區(qū)股份公司進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革?？梢赃x擇發(fā)展較好的社區(qū)股份公司試點(diǎn)引入國有資本，借鑒混改經(jīng)驗，不斷完善社區(qū)股份公司治理結(jié)構(gòu)，探索市場機(jī)制選聘職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任公司總經(jīng)理以及職業(yè)經(jīng)理人股權(quán)獎勵機(jī)制，賦予社區(qū)股份公司管理層一定的自主決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過績效反饋形成示范效應(yīng)，以期觸動股民的保守心理，從而消解“身份”股權(quán)與宗族網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)股份公司的逆向嵌入，為稀釋股權(quán)、釋放股權(quán)激勵效用注入內(nèi)生動力。

需要說明的是，本文的研究結(jié)論主要是基于深圳市L區(qū)31家社區(qū)股份公司經(jīng)驗資料的歸納總結(jié)而形成的。上述研究結(jié)論是否具有一般性，還需要通過一手的數(shù)據(jù)加以檢驗。盡管都是“身份”股權(quán)和宗族網(wǎng)絡(luò)的逆向嵌入，但不同類型和特征的社區(qū)股份公司可能其逆向嵌入的程度也不盡相同，影響變量如公司規(guī)模的大小、經(jīng)營業(yè)績的好壞、公司股民是否為單一姓氏、公司地理分布是否在市區(qū)等等也不盡相同。同樣的，不同類型與特征的社區(qū)股份公司對政府的認(rèn)知信任、權(quán)威信任和認(rèn)同信任也可能存在差異。在這些差異的背后，上述變量對于社區(qū)股份公司的發(fā)展停滯是否具有顯著性，還需要通過統(tǒng)計檢驗才能形成一般性的結(jié)論，而這正是下一步研究所要開展的工作。只有這樣，才能提出更加精準(zhǔn)的政策建議，以更好地幫助社區(qū)股份公司轉(zhuǎn)型升級。