□張德淼 杜 樸

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

立法后評(píng)估是對(duì)法律實(shí)施一段時(shí)間后產(chǎn)生的成績(jī)與效果的評(píng)估，一定程度上也可稱為法律績(jī)效評(píng)估[1]。只有在評(píng)估過(guò)程中重視公眾參與，方能保證評(píng)估后的完整性與評(píng)估內(nèi)容的合理性。公眾參與立法評(píng)估，是對(duì)“人大主導(dǎo)立法”價(jià)值理念的踐行，有助于彌補(bǔ)“內(nèi)部評(píng)估”模式的不足，在提升立法質(zhì)量的同時(shí)提高立法公信力。然而，通過(guò)觀察我國(guó)當(dāng)前的立法后評(píng)估活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，公眾只是以“符號(hào)”式的參與來(lái)增添評(píng)估活動(dòng)的民主化色彩，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)主體性、能動(dòng)性的參與，現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了被“虛置”化的現(xiàn)象。這種“虛置”主要表現(xiàn)為：公眾參與的深度不足，參與的內(nèi)容不明確；公眾參與的有效性在評(píng)估中無(wú)法體現(xiàn)。當(dāng)然，現(xiàn)階段我國(guó)的立法評(píng)估制度還不夠成熟，無(wú)論是在理論準(zhǔn)備還是制度構(gòu)建等方面都存在不足，尤其是立法后評(píng)估的基礎(chǔ)理論還有待探索和發(fā)掘。因此，為了能使立法評(píng)估制度真正地發(fā)揮作用，有必要對(duì)立法后評(píng)估中的公眾參與“虛置”現(xiàn)象及原因進(jìn)行系統(tǒng)反思，以期為今后評(píng)估制度的構(gòu)建以及評(píng)估活動(dòng)的開展提供助益。

一、地方立法后評(píng)估的制度現(xiàn)狀及實(shí)踐樣態(tài)

（一）制度現(xiàn)狀：公眾參與立法后評(píng)估的繁榮圖景

我國(guó)的立法后評(píng)估制度是隨著對(duì)立法科學(xué)性認(rèn)知的深入，在中央、各省市所發(fā)布的規(guī)范性文件中得到確立。從制度生成上看，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）規(guī)定了規(guī)章、規(guī)范性文件在實(shí)施一定時(shí)間后由制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行評(píng)估①國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào)）第18條規(guī)定：“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。，為立法后評(píng)估的實(shí)施提供了指導(dǎo)。隨后，國(guó)務(wù)院又在2008年發(fā)布了《關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章立法后評(píng)估工作的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，以期實(shí)現(xiàn)立法后評(píng)估的規(guī)范化和常態(tài)化。（原）國(guó)土資源部也于2010 年發(fā)布實(shí)施了《規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》，用以指導(dǎo)本部門的評(píng)估工作。2015年修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》第63條規(guī)定了對(duì)法律或者法律有關(guān)規(guī)定的立法后評(píng)估。在《實(shí)施綱要》的制度指引及“法治評(píng)估潮”的影響下，各地方以“提升立法質(zhì)量，確保立法精細(xì)化”為目標(biāo)導(dǎo)向，紛紛出臺(tái)了與立法后評(píng)估相關(guān)的規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件。其中，2008年12月發(fā)布的《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》（2017年已修改）是較早制定且具有示范性的典型制度①《廣東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》規(guī)定了評(píng)估的主體、評(píng)估的原則、評(píng)估的程序、評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估的方法、評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容，體例完整，具有較強(qiáng)的適用性。。截至2020年7月，已經(jīng)有24個(gè)省、市出臺(tái)了規(guī)范本地方立法后評(píng)估的辦法或者規(guī)定，對(duì)評(píng)估的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、程序及結(jié)果進(jìn)行了規(guī)范②在24個(gè)省、市中，有3個(gè)省出臺(tái)了省級(jí)地方性法規(guī)，具體為江西省、陜西省和甘肅??；其余21個(gè)則出臺(tái)了政府規(guī)章，具體為黑龍江省、安徽省、廣東省、重慶市、上海市、廣州市、貴陽(yáng)市、青島市、南京市、太原市、鄭州市、哈爾濱市、本溪市、杭州市、寧波市、西安市、蘇州市、西寧市、?？谑?、桂林市和無(wú)錫市。。整體觀之，雖然各地方的評(píng)估制度對(duì)立法后評(píng)估的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序著墨較多，但對(duì)評(píng)估中的公眾參與卻關(guān)注較少，多是將其作為一項(xiàng)原則來(lái)對(duì)待③如2011年5月10日實(shí)施的《西安市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》第4條規(guī)定：規(guī)章立法后評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)遵循客觀公正、公開透明、科學(xué)合理、公眾參與的原則。。從現(xiàn)實(shí)的評(píng)估活動(dòng)看，為了保證我國(guó)立法過(guò)程的民主性，無(wú)論是中央還是地方的立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法后評(píng)估時(shí)，往往通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的形式由社會(huì)公眾對(duì)于法律的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將“公眾滿意度”作為規(guī)制權(quán)力以及評(píng)估立法質(zhì)量的依據(jù)?？梢哉f(shuō)，這種由立法機(jī)關(guān)組織實(shí)施、多方主體共同參與的立法后評(píng)估活動(dòng)，呈現(xiàn)出“立法機(jī)關(guān)自上而下主導(dǎo)、地方與中央互相呼應(yīng)”的評(píng)估情境，較為有效地提升了我國(guó)的立法質(zhì)量。

就立法后評(píng)估制度的整體開展情況而言，現(xiàn)行的立法后評(píng)估模式主要受我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估模式的影響。我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估主要分為三類：“政府組織—政府評(píng)價(jià)”的內(nèi)部模式、“政府組織—委托第三方機(jī)構(gòu)主持—公眾參與”的合作或委托模式，以及“第三方機(jī)構(gòu)組織（獨(dú)立）—公眾參與”的外部模式。其中第二種，即合作或委托式的“參與”模式是本世紀(jì)初至今所采用的主要形式。這種“參與”模式的基本原理是：“社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)主體在政府的組織引導(dǎo)下，對(duì)政府的服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行綜合的、軟性指標(biāo)衡量，或者是軟性和硬性指標(biāo)的綜合性衡量”[2]。從我國(guó)現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，在這一樣式中，公眾參與得到了呈現(xiàn)。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出要建立第三方評(píng)估制度④黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估。并且全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳于2017年12月18日發(fā)布了《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》。。由此，我國(guó)的立法后評(píng)估正呈現(xiàn)出一幅壯麗的發(fā)展圖景：第一，從中央到地方，立法后評(píng)估實(shí)現(xiàn)了理論與實(shí)踐的結(jié)合，并逐步邁向制度化與規(guī)范化；第二，在傳統(tǒng)“自上而下”評(píng)估模式的主導(dǎo)下，立法機(jī)關(guān)引入廣泛的社會(huì)公眾參與，由他們對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公眾主體性的尊重，展示了立法過(guò)程中的民主性；第三，公眾在立法后評(píng)估的廣泛參與有助于彌補(bǔ)立法前參與的不足，保證立法過(guò)程參與的完整性，回應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下各主體共享立法資源的需求；第四，為了確保評(píng)估活動(dòng)的專業(yè)性和科學(xué)性，第三方評(píng)估開始引入，并且可能成為未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)；第五，立法后評(píng)估涉及法律實(shí)施的各個(gè)方面，包括執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，這就對(duì)立法機(jī)關(guān)的要求更為復(fù)雜。在這種頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，各地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)自身需求，開始自上而下地開展關(guān)于地方性法規(guī)或規(guī)章的評(píng)估活動(dòng)。

（二）實(shí)踐樣態(tài)：公眾參與的“虛置”現(xiàn)象

然而，立法后評(píng)估“繁榮”的背后卻未能掩蓋公眾參與方面存在的問(wèn)題。從現(xiàn)有的理論和實(shí)踐來(lái)看，不論是學(xué)術(shù)研究還是相關(guān)的立法后評(píng)估報(bào)告，都過(guò)于樂(lè)觀地看待了評(píng)估的公眾參與程度及對(duì)我國(guó)法律完善的作用。

首先，從組織實(shí)施主體來(lái)看，立法后評(píng)估通常由具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制訂方案并負(fù)責(zé)實(shí)施，或者由立法機(jī)關(guān)委托相應(yīng)的科研機(jī)構(gòu)展開評(píng)估。如《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的評(píng)估，就是由上海市人大常委會(huì)2005 年組織進(jìn)行；重慶市的立法后評(píng)估，由重慶人大常委會(huì)以課題資助形式委托以俞榮根教授為代表的團(tuán)隊(duì)開發(fā)“地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系”。這種評(píng)估模式下的組織實(shí)施主體便是評(píng)估主體，社會(huì)公眾只是作為參與主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)，兩者的地位存在天然的不對(duì)等性。

其次，立法機(jī)關(guān)開展的評(píng)估活動(dòng)注重既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，指標(biāo)的設(shè)置具有很強(qiáng)的技術(shù)性，這體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)的“技術(shù)理性”。這種技術(shù)理性的背后是對(duì)法律的規(guī)范性評(píng)估。立法機(jī)關(guān)按照相關(guān)類型對(duì)規(guī)范制度進(jìn)行操作化，以實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)對(duì)既定目標(biāo)的衡量，這是評(píng)估過(guò)程中很典型的制度進(jìn)路[3]。而公眾作為普通的主體，在評(píng)估過(guò)程中往往是靠直觀的感受進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是典型的價(jià)值判斷，這種判斷容易與權(quán)力機(jī)關(guān)的“技術(shù)理性”發(fā)生沖突。在這種差異下，立法機(jī)關(guān)很容易將公眾參與評(píng)價(jià)的行為作為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段。事實(shí)上，立法評(píng)估制度應(yīng)遵循“制度設(shè)計(jì)—行為過(guò)程”的分析機(jī)制，評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置的背后應(yīng)是對(duì)立法價(jià)值要素的分解，因?yàn)樵u(píng)估過(guò)程本身就蘊(yùn)含著評(píng)估主體的價(jià)值判斷與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。正如有學(xué)者指出，“采用這種制度性進(jìn)路開啟的立法評(píng)估，任何維度與指標(biāo)的設(shè)置都會(huì)面臨價(jià)值上的判斷與選擇”[4]。然而，不論是中央還是各地方的立法后評(píng)估實(shí)踐，往往被打上實(shí)證主義的烙印，普遍缺乏價(jià)值維度的設(shè)立，公眾在這種引導(dǎo)的情勢(shì)下極易成為政府實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的手段。

再次，立法后評(píng)估中信息反饋的真實(shí)性與有效性是這種制度必須要關(guān)注的問(wèn)題。立法后評(píng)估是否真的能夠檢驗(yàn)效果，其主要的體現(xiàn)就是立法后評(píng)估信息的充分性以及結(jié)果的回應(yīng)性。然而，現(xiàn)行立法后評(píng)估制度中的公眾參與途徑單一，信息獲取及反饋的有限性影響了評(píng)估的可靠性。

不可否認(rèn)，立法機(jī)關(guān)在評(píng)估過(guò)程中主動(dòng)吸收公眾的意見和建議，有利于從多方面融合民智和民聲，提高公民的法治意識(shí)及遵守程度，增強(qiáng)公眾的法治認(rèn)同。只有立法機(jī)關(guān)所展現(xiàn)的“精英理性”和公眾的“價(jià)值判斷”相互結(jié)合，才能夠?qū)崿F(xiàn)立法后評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，達(dá)到資源配置的優(yōu)化。但當(dāng)前很大程度上，立法后評(píng)估的公眾卻是被“虛置”的，公眾只是有限地參與。

二、立法后評(píng)估中公眾參與“虛置”的具體表現(xiàn)

立法后評(píng)估中公眾參與“虛置”的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在哪些方面？下文將從參與主體、參與評(píng)估的范圍和內(nèi)容、參與方式以及參與的效果來(lái)分析公眾在立法后評(píng)估中地位的缺失。

（一）公眾參與主體構(gòu)成失衡，參與程度低

1.立法后評(píng)估的參與主體

根據(jù)立法后評(píng)估的概念與性質(zhì)界定，評(píng)估主體首先應(yīng)該享有立法權(quán)，處于立法系統(tǒng)之中，一般是指組織、實(shí)施并引導(dǎo)其他參與主體進(jìn)行評(píng)估的立法機(jī)關(guān)。同時(shí)評(píng)估主體還是評(píng)估活動(dòng)的牽頭者，是評(píng)估活動(dòng)的關(guān)鍵組成部分，評(píng)估主體選擇參與主體的不同直接影響著立法后評(píng)估的質(zhì)量。根據(jù)在評(píng)估中功能地位的不同，我國(guó)立法后評(píng)估涉及的主體主要分為三類：一是評(píng)估的決策責(zé)任者，二是評(píng)估的組織實(shí)施者，三是評(píng)估的參與者。原則上，立法后評(píng)估可以由內(nèi)部或者外部主體實(shí)施。組織實(shí)施評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)可以是立法機(jī)關(guān)自身、立法機(jī)關(guān)指定機(jī)構(gòu)或者其下屬的有關(guān)部門等內(nèi)部主體，也可以是獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)的外部主體。這就形成了評(píng)估的內(nèi)部模式和外部模式：內(nèi)部模式實(shí)質(zhì)上是由立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)部門實(shí)施的自我評(píng)價(jià)，此時(shí)決策責(zé)任者和組織實(shí)施者為一體，屬于第一方評(píng)估；外部模式則由第三方負(fù)責(zé)，屬于第三方評(píng)估，決策責(zé)任者與組織實(shí)施者相分離。在實(shí)踐中，兩種模式都會(huì)吸收參與者進(jìn)入評(píng)估場(chǎng)域，只是參與的程度不盡相同（見表1）。

表1 我國(guó)部分地方立法后評(píng)估主體概況

從表1可以看出，在我國(guó)目前的立法后評(píng)估實(shí)踐中，參與主體根據(jù)體系化或組織化程度的不同，主要分為社會(huì)公眾和評(píng)價(jià)主體兩類。一是不特定的社會(huì)公眾。該類主體包括利益相關(guān)者和具有社會(huì)責(zé)任感及法律期待的公民，他們多以填寫調(diào)查問(wèn)卷的方式參與評(píng)估，其意見表達(dá)作為評(píng)估機(jī)關(guān)的參考信息。如河北省人大常委會(huì)在對(duì)2015年《河北省郵政條例》進(jìn)行評(píng)估時(shí)，主要向兩種人發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，即行政相對(duì)人和社會(huì)公眾①其中，行政相對(duì)人的參與主要是通過(guò)座談會(huì)、填寫調(diào)查問(wèn)卷的形式來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，評(píng)估實(shí)施主體總共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷420份，回收的有效問(wèn)卷為285份。對(duì)社會(huì)公眾征求意見則主要通過(guò)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)，在市局網(wǎng)站、政府網(wǎng)站以及其他新聞網(wǎng)站進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。據(jù)其發(fā)布的評(píng)估報(bào)告顯示，調(diào)查期間，共有404人參與了網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查。。二是按照職業(yè)或者政治身份分類的評(píng)價(jià)主體。此類主體較為確定，是指能夠直接影響立法或者立法評(píng)估活動(dòng)的主體，主要來(lái)自：執(zhí)法機(jī)關(guān)、含人大、政協(xié)在內(nèi)的黨群機(jī)關(guān)、政府以及其他權(quán)力機(jī)關(guān)、專家和學(xué)者等。

2.參與主體構(gòu)成失衡、參與程度低的主要體現(xiàn)

第一，盡管不同參與主體所代表的利益不同，看似體現(xiàn)了評(píng)價(jià)主體的多元，實(shí)際上立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的評(píng)估“策略”已經(jīng)在有意無(wú)意中使公眾參與的聲音弱化。在我國(guó)的評(píng)估實(shí)踐中，為了保證評(píng)估信息的權(quán)威性和全面性，參與主體中往往包含執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力機(jī)關(guān)及其組成人員。這些機(jī)關(guān)代表公共權(quán)力，對(duì)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)比較熟悉，自然是立法后評(píng)估的重要參與主體。但是，在我國(guó)科層制的官僚機(jī)構(gòu)體系下，公權(quán)力機(jī)關(guān)之間存在利益關(guān)聯(lián)，這種狀況下的評(píng)估參與者可能會(huì)基于自身利益需要，有選擇地表達(dá)評(píng)估所需要的信息，對(duì)于“不相符”或者“與立法目的相背離”的意見進(jìn)行隱藏，而對(duì)“相符合”或者“立法機(jī)關(guān)需要”的信息予以反饋，從導(dǎo)向上使最終的評(píng)估結(jié)果呈現(xiàn)出立法質(zhì)量較好的形象。

第二，為了便于開展立法后評(píng)估，評(píng)估機(jī)關(guān)在選擇參與者時(shí)，主要依靠“組織化”的利益代表而忽視個(gè)體。比如寧波市2008 年對(duì)《寧波市勞動(dòng)合同條例》進(jìn)行評(píng)估時(shí)，出現(xiàn)了市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、市總工會(huì)等多個(gè)市級(jí)相關(guān)部門。與非組織化的公眾相比，這些利益化的組織群體所擁有的信息資源、參與效能和組織化的能力相對(duì)較高，參與效果自然會(huì)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而與普通公眾之間呈現(xiàn)出不均衡的組織化情境。當(dāng)然，可以說(shuō)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局以及其他市級(jí)有關(guān)部門等參與主體代表著公共利益，但不難想象，普通公眾與政府官員、行業(yè)名流在專業(yè)能力和素質(zhì)上存在較大差別，因而在評(píng)估過(guò)程中其個(gè)體化的利益可能會(huì)被淹沒(méi)。由此可見，在立法后評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估主體通過(guò)引入代表“公共利益”或者“利益組織化”的方式用以解決主體復(fù)雜性的困境，但這樣做本身就造成了參與主體的單一。

第三，從參與的深度來(lái)看，立法后評(píng)估中的專家參與和公眾參與差別較大，公眾的參與程度較低，影響力較小。在評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估主體會(huì)將立法涉及的政策和技術(shù)性等復(fù)雜問(wèn)題交由專家學(xué)者進(jìn)行商討，在聽取他們的意見后得出結(jié)論。在此過(guò)程中，普通公眾無(wú)法參與其中，并不能知曉專家學(xué)者與立法機(jī)關(guān)的討論事項(xiàng)和結(jié)果；當(dāng)公眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的評(píng)估結(jié)論提出質(zhì)疑時(shí)，立法機(jī)關(guān)則會(huì)用專家的觀點(diǎn)進(jìn)行辯護(hù)。這種情勢(shì)下，公眾實(shí)際上并不會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生影響。

（二）公眾參與評(píng)估內(nèi)容的模糊

1.立法后評(píng)估的對(duì)象范圍狹窄

評(píng)估主體的單一模式?jīng)Q定了評(píng)估對(duì)象選擇的局限。汪全勝教授認(rèn)為，根據(jù)評(píng)估目的的不同，評(píng)估對(duì)象可以分為對(duì)單一法律的評(píng)估、關(guān)于某一部門法的類型評(píng)估和對(duì)所有法律的整體評(píng)估[5]118-119。實(shí)踐中我國(guó)的立法后評(píng)估對(duì)象是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)選擇的，呈現(xiàn)的是針對(duì)某一法律關(guān)系的單行法評(píng)估，如2007年由黑龍江人大常委會(huì)決定、黑龍江林業(yè)廳實(shí)施的對(duì)《黑龍江省濕地保護(hù)條例》的評(píng)估。此外，各地方頒布的規(guī)范性文件也將法規(guī)的制定機(jī)關(guān)作為選取評(píng)估對(duì)象的主體。在此種狀況下，主體選擇對(duì)象時(shí)往往存在很強(qiáng)的主觀性和特定性。我國(guó)目前立法后評(píng)估中主要選取的是那些適用范圍較小、政治敏感度低、法治意義相對(duì)較弱且未對(duì)民眾的社會(huì)生活造成實(shí)際影響的法規(guī)[6]。從各地方的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，涉及的法規(guī)主要分為以下幾類：調(diào)整文物、風(fēng)景名勝保護(hù)關(guān)系的法規(guī)，如甘肅、上海開展過(guò)的評(píng)估；受眾較少的法規(guī)，如福建2005 年對(duì)于《福建省青年志愿服務(wù)條例》的評(píng)估；關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)的法規(guī)，該類法規(guī)與公眾的利益密切相關(guān)，但各地在對(duì)此類法規(guī)評(píng)估時(shí)，僅是對(duì)其中幾個(gè)條款進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，如北京、黑龍江等；評(píng)估的法規(guī)還涉及其他方面，如農(nóng)業(yè)方面的機(jī)械管理、郵政行業(yè)的郵政管理等。

2.立法后評(píng)估的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)適用性不足

評(píng)估對(duì)象的選擇決定了評(píng)估內(nèi)容，評(píng)估內(nèi)容主要是通過(guò)建構(gòu)評(píng)估指標(biāo)來(lái)獲得。建構(gòu)評(píng)估指標(biāo)是指通過(guò)一定的評(píng)估角度設(shè)計(jì)，并有針對(duì)性地指出對(duì)立法的哪些內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程。有學(xué)者認(rèn)為立法評(píng)估的內(nèi)容具有多樣性，包括立法所欲達(dá)到的目標(biāo)、法制完備與統(tǒng)一、權(quán)力配置與權(quán)利保障、可操作性、現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性等[7]；有學(xué)者把評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為法理標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)[8]；還有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)立法后評(píng)估目標(biāo)與過(guò)程的推進(jìn)，評(píng)估指標(biāo)可以分為短期標(biāo)準(zhǔn)、中期標(biāo)準(zhǔn)和長(zhǎng)期標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)不同階段的標(biāo)準(zhǔn)都可具體從效率、效能、收益以及回應(yīng)性等方面進(jìn)行評(píng)估[9]。從上述內(nèi)容可知，學(xué)者的觀點(diǎn)看似存在較大差異，本質(zhì)上卻是對(duì)立法的合法性、合理性等要素的具體分解。此外，評(píng)估內(nèi)容的高度相似性也體現(xiàn)在地方層面的評(píng)估實(shí)踐中。盡管各地方評(píng)估涉及項(xiàng)目存在較大差異，但評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立卻大同小異，均沒(méi)有明確站在公眾角度選取立法的相關(guān)方面進(jìn)行參與評(píng)估（見表2）。

表2 部分地方規(guī)范性文件規(guī)定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

表3 地方立法實(shí)施效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之實(shí)效性指標(biāo)

指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)與否直接影響著評(píng)估內(nèi)容的準(zhǔn)確性和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。只有選取和建立對(duì)評(píng)價(jià)效果具有足夠影響的評(píng)估內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)，才能保證立法評(píng)估結(jié)論的客觀性，全面反映立法的合法性、實(shí)效性、科學(xué)性以及民主性；也只有建立明確、具體的立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，立法評(píng)估工作才可以對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化操作。然而，由表2 可知，不論是具體的地方立法后評(píng)估的規(guī)范性文件或者是實(shí)踐中的評(píng)價(jià)指標(biāo)，立法機(jī)關(guān)都將評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置為較籠統(tǒng)的評(píng)價(jià)維度，具體為合法性、合理性、可操作性和實(shí)效性。這種共同的標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，標(biāo)準(zhǔn)體系的建立不具有位階性，或者難以達(dá)到對(duì)立法進(jìn)行評(píng)價(jià)的功能；其次，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只是局限于法律本身，很難看出對(duì)于法律實(shí)效的評(píng)估；再次，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的“行政化色彩”，公眾的角色地位幾乎沒(méi)有體現(xiàn)。這種評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置及評(píng)價(jià)實(shí)踐直接導(dǎo)致公眾在參與內(nèi)容上的“虛置”，具體表現(xiàn)為：

第一，為了便于參與者進(jìn)行直觀評(píng)測(cè)，評(píng)價(jià)的指標(biāo)基本圍繞法律實(shí)施的“滿意度”展開（見表3）。公眾參與法的實(shí)效評(píng)估僅是通過(guò)問(wèn)卷的形式來(lái)回答對(duì)法規(guī)的熟悉度和滿意度。盡管立法機(jī)關(guān)在提取公眾是否滿意的信息后，通過(guò)專業(yè)化的數(shù)據(jù)測(cè)評(píng)方式對(duì)公眾的滿意度評(píng)議進(jìn)行了定量和定性評(píng)價(jià)，但仍然無(wú)法改變大規(guī)模公眾的感性評(píng)價(jià)色彩以及參與方面的狹窄性。這會(huì)導(dǎo)致評(píng)估最終得出的結(jié)論可能只是膚淺的評(píng)價(jià)，對(duì)立法質(zhì)量難以產(chǎn)生實(shí)際的參考價(jià)值。

第二，以專家為主導(dǎo)的評(píng)估無(wú)法脫離評(píng)估環(huán)境。內(nèi)部評(píng)估因其天然的局限遭到詬病，委托的第三方評(píng)估成為立法機(jī)關(guān)選擇的主流。然而，從構(gòu)成模式看，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中充當(dāng)著一個(gè)“中間”角色，對(duì)上需要對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)下需要關(guān)注公民社會(huì)的實(shí)際反映，畢竟法律的適用狀況需要在社會(huì)中得到檢驗(yàn)。因此，第三方機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)了兩項(xiàng)責(zé)任：一方面評(píng)估要滿足政治工具性的要求，即為立法機(jī)關(guān)的行為提供政治上的正當(dāng)性，并且能夠在之后的決策（修改法律法規(guī)）過(guò)程中轉(zhuǎn)化為有用的行動(dòng)方案；另一方面，評(píng)估也是專業(yè)機(jī)構(gòu)自身的知識(shí)性追求，是第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)自身的學(xué)術(shù)習(xí)性向公民社會(huì)進(jìn)行法治宣傳，用以證明立法的科學(xué)性，并去契合實(shí)踐邏輯的嘗試。我們姑且可以將這兩項(xiàng)責(zé)任稱之為評(píng)估環(huán)境所形成的任務(wù)結(jié)構(gòu)。然而，從關(guān)系上看，第三方機(jī)構(gòu)與地方立法機(jī)關(guān)是委托與被委托、評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)的關(guān)系。如果第三方機(jī)構(gòu)在遵循學(xué)術(shù)規(guī)則的基礎(chǔ)上按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)得出了合理的評(píng)估結(jié)果，并且能為地方立法機(jī)關(guān)在未來(lái)的行動(dòng)決策中提供可操作性的建議，那么該項(xiàng)評(píng)估就是有價(jià)值的，可以為委托機(jī)關(guān)所接受[10]。反之，如果第三方認(rèn)為自身超脫于這種場(chǎng)域之外，僅僅采用專業(yè)的評(píng)估知識(shí)表達(dá)自己的立場(chǎng)，其結(jié)果可能就會(huì)成為“象征式”的評(píng)價(jià)。因此，為了保證自己的評(píng)估得到認(rèn)可，從評(píng)估指標(biāo)的設(shè)立開始就可能會(huì)與公眾相分離。相應(yīng)的評(píng)估也會(huì)在結(jié)果是“好”的導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)目標(biāo)偏離，公眾也不需要通過(guò)理性的方式參與，只要在評(píng)估過(guò)程中有所體現(xiàn)即可。

（三）公眾參與的信息輸出與交換呈現(xiàn)“指令性”

對(duì)于公眾參與的方式，有學(xué)者基于政治學(xué)的研究指出，選舉參與、法律訴訟、合法信訪、聽證制度等制度內(nèi)維權(quán)的方式以及游行示威、集體散步等非制度化的參與方式都屬于公眾參與的方式[11]。但具體到立法后評(píng)估領(lǐng)域中，公眾參與的方式只能是通過(guò)制度化的途徑表達(dá)自身的需求。信息收集的全面、準(zhǔn)確是評(píng)估的前提，可以說(shuō)立法機(jī)關(guān)的最初判斷依賴信息的有效性，其最終的評(píng)估結(jié)論仍以信息為評(píng)價(jià)尺度[5]188。在實(shí)踐中，信息的收集與公眾參與的方式以及評(píng)估主體的評(píng)估方法緊密相連，一定程度上講，公眾參與立法后評(píng)估的方式是信息的直接來(lái)源。

為了使所獲取的信息以及調(diào)查結(jié)果盡可能科學(xué)和全面，立法機(jī)關(guān)會(huì)保證參與的普遍性。最主要的兩種調(diào)查方式是問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，其中以問(wèn)卷調(diào)查為主。如國(guó)務(wù)院法制辦2010年在對(duì)《煤礦安全監(jiān)察條例》進(jìn)行評(píng)估時(shí)，曾充分考慮了不同煤礦產(chǎn)區(qū)、不同煤礦安全生產(chǎn)狀況、相關(guān)主體等多方面因素的代表性和廣泛性，最終選擇在北京、河北、山東等十八個(gè)省市發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，收回的有3794份。當(dāng)然問(wèn)卷調(diào)查獲取基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性以及可參考性也備受質(zhì)疑。以地方性法規(guī)的評(píng)價(jià)為例，一方面，從實(shí)踐中的調(diào)查問(wèn)卷（公眾卷）看，“您對(duì)《XXX條例》這一地方性法規(guī)是否了解”“您認(rèn)為我省的XXX 建設(shè)情況如何”“您認(rèn)為《XXX 條例》對(duì)我省XXX起的作用如何”“《XXX條例》中規(guī)定的政府機(jī)關(guān)所應(yīng)盡的職責(zé)是否滿意”等問(wèn)題基本為標(biāo)配。從問(wèn)題設(shè)置的內(nèi)容及答案選項(xiàng)來(lái)看，評(píng)估者是希望通過(guò)受訪人員的感受去了解某部法律的運(yùn)作情況。然而，同權(quán)力機(jī)關(guān)的認(rèn)知角度不同，社會(huì)公眾普遍缺乏法治思維，他們總是通過(guò)一種是非善惡的標(biāo)準(zhǔn)或者自身經(jīng)驗(yàn)來(lái)看待法律法規(guī)，而非從規(guī)則、權(quán)力制衡及權(quán)利保障的視角去認(rèn)知。重慶市在評(píng)估《重慶市消防條例》的條文合理性時(shí)，有一問(wèn)題為“該條例設(shè)定的行政處罰和行政強(qiáng)制措施是否合法適當(dāng)”。如果行政相對(duì)人沒(méi)有專業(yè)的法律思維或相應(yīng)的違法經(jīng)歷，是很難恰當(dāng)?shù)亟o出答案的。另一方面，這種“自上而下”的信息輸出呈現(xiàn)出方向的單一性，即評(píng)估機(jī)關(guān)作為“發(fā)令者”將調(diào)查作為自身的例行任務(wù)，很少去考慮作為“受令者”公眾的關(guān)注重心。立法機(jī)關(guān)難以重視公眾所處的現(xiàn)實(shí)情境，這也恰恰是國(guó)際上開展評(píng)估所重點(diǎn)關(guān)注的方面[12]。當(dāng)然，就我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治生態(tài)來(lái)講，這種信息的交換自身就存在很強(qiáng)的不對(duì)等性，評(píng)估主體與公眾之間存在較大的等級(jí)差距。然而，不論是制度安排還是在實(shí)踐操作中，諸如聽證會(huì)這樣具有互動(dòng)和直觀的參與方式基本處于摒棄狀態(tài)。

（四）公眾參與的應(yīng)然效用被抑制

立法后評(píng)估作為改進(jìn)立法質(zhì)量的一種方式，最終以實(shí)現(xiàn)完善的法律體系為目標(biāo)。在此過(guò)程中，評(píng)估機(jī)關(guān)將立法文本與現(xiàn)實(shí)的實(shí)施效果相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)存在的問(wèn)題和局限，進(jìn)而加以修正或廢除[13]。而公眾參與法治狀況的評(píng)價(jià)主要是為了實(shí)現(xiàn)某種期望的結(jié)果，這種期望是與自身的感知相結(jié)合的；換言之，評(píng)價(jià)往往取決于公眾所期望的法治狀況與感知的法治狀況之間的差距。當(dāng)感知不如期望，公眾在整體上可能會(huì)不滿意法治狀況；當(dāng)感知與期望相當(dāng)，公眾就會(huì)對(duì)現(xiàn)有的法治狀況滿意；當(dāng)感知大于期望，公眾會(huì)認(rèn)為是最理想的法治狀況。在這種期望與感知的差距下，公眾期望使自己的意見能夠?qū)θ蘸蠓傻男拚蛐薷漠a(chǎn)生作用，從而更好地用法律維護(hù)自己的權(quán)益?；趨⑴c有效性的層次，阿恩斯坦提出了公民參與階梯理論，他將參與分為八個(gè)層次，依次為：操縱、矯正、告知、咨詢、安撫、合作、授權(quán)和公民控制（見表4）。

表4 阿恩斯坦的參與階梯理論

根據(jù)阿恩斯坦的參與階梯理論來(lái)分析，在我國(guó)的立法后評(píng)估過(guò)程中，公眾參與只限于特定的場(chǎng)合，由此決定了參與的獨(dú)特范圍、方式以及與其他主體之間的關(guān)系。從公眾與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系看，公眾的參與形式只是低層次的“信息接收”和“被動(dòng)的信息供給”，這也決定了公眾僅參與了立法后評(píng)估的實(shí)施階段，而在立法后評(píng)估的準(zhǔn)備階段和完成階段都處于缺失狀態(tài)，相應(yīng)的我國(guó)立法后的公眾參與只是處于“無(wú)參與”和“象征性參與”之間，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

總體上講，公眾參與作為一種制度化的表達(dá)機(jī)制，其實(shí)施需要一定的經(jīng)濟(jì)成本，并且蘊(yùn)含著公眾目標(biāo)的期待，這就預(yù)示著參與必須達(dá)到一定的效果。這種參與有效性的實(shí)現(xiàn)是與評(píng)估機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的反饋和采納緊密相連的。但是，現(xiàn)有的立法后評(píng)估制度忽略了這個(gè)問(wèn)題，評(píng)估機(jī)關(guān)也始終認(rèn)為其注重的公眾參與本身就是有效的。殊不知，真正有效的公眾參與必須使公眾接近評(píng)估的關(guān)鍵階段，不受繁瑣的程序和流程的限制，使公眾能夠真正地表達(dá)自己的利益訴求，并且其意見能夠?yàn)樵u(píng)估主體所合理吸收和借鑒。然而，從現(xiàn)有的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，參與的“虛置”導(dǎo)致了立法機(jī)關(guān)在評(píng)估結(jié)束后缺失對(duì)公眾的反饋。在各地所頒布的立法后評(píng)估辦法中，很難看到評(píng)估信息的反饋規(guī)定。此外，評(píng)估機(jī)關(guān)發(fā)布的立法后評(píng)估報(bào)告也只是局限于總結(jié)法律實(shí)施所取得的成效、存在的問(wèn)題以及日后改進(jìn)的方向，公眾的評(píng)估意見到底被吸收和借鑒多少等信息是缺少說(shuō)明的。

三、立法后評(píng)估中公眾“虛置”參與的法理解釋

（一）制度不健全致使公眾參與規(guī)則效力低下

第一，缺少硬性和細(xì)化的規(guī)則約束。我國(guó)對(duì)立法后評(píng)估的規(guī)定主要存在于上述國(guó)務(wù)院出臺(tái)的一系列政策文件及地方人大或政府頒布的規(guī)范性文件中，總體上僅體現(xiàn)為一種宏觀上的指導(dǎo)。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》雖然對(duì)立法后評(píng)估做出了規(guī)定，但只是起到了一種導(dǎo)向作用。正是由于在各個(gè)環(huán)節(jié)都缺少規(guī)則或者可操作性的規(guī)定，立法后評(píng)估中的公眾參與在程序和實(shí)體上都處于評(píng)估主體的掌控之中，實(shí)現(xiàn)立法后評(píng)估的民主性仍是一種奢望。例如，因評(píng)估任務(wù)的時(shí)間限制，評(píng)估機(jī)關(guān)很難花較多時(shí)間分析處理反饋的信息，這不但影響了評(píng)估，也會(huì)損害公眾的參與熱情。

第二，公眾信息獲取低效。立法后評(píng)估需要進(jìn)行信息采集、加工、輸出以及反饋等多方面的循環(huán)，信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著評(píng)估活動(dòng)的有效性。然而，在立法后評(píng)估過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)輸出信息的“質(zhì)”和“量”與公眾所能夠提供的“質(zhì)”和“量”是不成正比的[14]。公眾有效參與的前提是對(duì)所評(píng)估的法律法規(guī)具有較為深刻的理解，這牽涉到法律所確立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。以機(jī)動(dòng)車安全帶的強(qiáng)制使用為分析對(duì)象加以說(shuō)明。國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定機(jī)動(dòng)車駕駛員必須系好安全帶，以保障個(gè)人安全和公共安全。如果對(duì)這一法律條文進(jìn)行評(píng)價(jià)，就需要向參與的公眾公開每年因未系安全帶導(dǎo)致的交通事故傷亡率以及正確系好安全帶情形下的傷亡率等關(guān)鍵信息，這樣才能判斷安全帶對(duì)司乘人員的保障作用，才能更好地引導(dǎo)公眾從理性的角度去評(píng)價(jià)這一法律條文。

第三，公眾參與意識(shí)較弱，“搭便車”現(xiàn)象普遍存在。公眾參與不僅是外在于公民的制度安排，同時(shí)也內(nèi)生于公民本身的意識(shí)。只有從內(nèi)在意識(shí)著手，才能避免公眾參與淪為政治冷漠。從功利主義角度講，公眾對(duì)公共事務(wù)的參與意識(shí)普遍缺乏，在注重自身利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)卻往往缺少對(duì)共同體的忠誠(chéng)和參與公共利益的熱情。此外，傳統(tǒng)法學(xué)理論對(duì)于法治的理解多注重于規(guī)則之治，即強(qiáng)調(diào)人們對(duì)于法律的遵守，強(qiáng)調(diào)法官要適用法律來(lái)公平公正地裁判案件。于是，公眾對(duì)法律的評(píng)判可能僅是以現(xiàn)實(shí)中的遵守為導(dǎo)向，只要不觸犯法律，嚴(yán)格依法辦事足矣，至于在立法后評(píng)估中參與與否并不影響其生活狀態(tài)。在此種內(nèi)在的心理因素和外在的客觀環(huán)境下，公眾會(huì)以自己的個(gè)體利益為中心而摒棄參與的美德，致使“搭便車”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，評(píng)估過(guò)程中的“虛置”也就成為常態(tài)。

（二）“自上而下”的評(píng)估邏輯機(jī)制阻滯公眾有效參與

從發(fā)生學(xué)意義上講，單一的“自上而下”的視角對(duì)于我們理解立法后評(píng)估中的公眾參與是不充分的，因?yàn)椴⒎敲恳淮挝覈?guó)的法律制度改革都是建設(shè)性的，立法機(jī)關(guān)的推動(dòng)也并不總能為公眾提供持續(xù)性的動(dòng)力。立法機(jī)關(guān)并不是完全中立的機(jī)構(gòu)，它有自己的利益傾向與價(jià)值偏好。改革開放以來(lái)，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)法律制度的變革也與之相適應(yīng)；隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，更要求“立法要積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力”①參見習(xí)近平2015年2月2日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班上的講話。。因此，我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建設(shè)一定程度上呈現(xiàn)出建構(gòu)色彩。立法權(quán)作為政治權(quán)力的核心，自然而然地體現(xiàn)了政治權(quán)威的邏輯。當(dāng)然，這種“自上而下”的立法模式有其合理性，它能夠?yàn)榉傻某雠_(tái)提供良好的組織資源、人力資源與制度資源。以國(guó)家立法為例：組織資源主要體現(xiàn)為有很好的組織機(jī)構(gòu)，如人大常委會(huì)機(jī)關(guān)有法律委員會(huì)及法制工作委員會(huì)、其他專門委員會(huì)以及工作機(jī)構(gòu)；制度資源主要體現(xiàn)為法制程序以及實(shí)體制度以保障法律的穩(wěn)定性；人力資源主要體現(xiàn)為頂層的政治精英以及干部官僚[15]。當(dāng)然，這種模式也存在局限性：一是立法機(jī)關(guān)注重所立之法的權(quán)威性，很大程度上容易忽略市場(chǎng)以及社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求，往往未能“全面反應(yīng)客觀規(guī)律和人民意愿”，易出現(xiàn)“部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象”①黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，有的法律法規(guī)未能全面反應(yīng)客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。；二是權(quán)威性造就了封閉性，致使公眾很難通過(guò)有效的方式進(jìn)入立法場(chǎng)域。雖然我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)民主立法的重要性，但是一提到參與，往往呈現(xiàn)出“參與等于開會(huì)”“參與等于座談”的窘境。

上述“自上而下”的權(quán)威模式同樣反映在立法后評(píng)估領(lǐng)域中。對(duì)于“自上而下”的動(dòng)力模式，北大王錫鋅教授概括為：“首先，政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與法制改革的單一權(quán)威主體；其次，改革的議程設(shè)定權(quán)、決策權(quán)和主導(dǎo)權(quán)集中于政府這一‘中心’，改革方案、措施的決定和正式、合法的啟動(dòng)只能由政府進(jìn)行；再次，改革方案與措施的落實(shí)由政府通過(guò)國(guó)家動(dòng)員、自上而下方式推進(jìn)”[16]。當(dāng)然，“自上而下”評(píng)估模式的動(dòng)力并非完全由中央政府主導(dǎo)單向地推行，也可由地方經(jīng)過(guò)試驗(yàn)以后逐步得到中央的認(rèn)可，我國(guó)地方立法先行先試與地方立法評(píng)估實(shí)踐都是由地方開始的。但在立法后評(píng)估中，具有決策權(quán)的立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)著評(píng)估的進(jìn)程，從評(píng)估主體到評(píng)估對(duì)象的選擇以及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定，無(wú)不體現(xiàn)著“自上而下”的邏輯機(jī)制。評(píng)估主體即為法律法規(guī)的制定機(jī)關(guān)或者委托的第三方機(jī)構(gòu)，評(píng)估對(duì)象也主要選取那些社會(huì)關(guān)注度低、調(diào)整關(guān)系單一的法律法規(guī)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)指標(biāo)化、技術(shù)性，評(píng)估方法也多是簡(jiǎn)單的定性分析。由此，從評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象的選取到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法的確定，立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性極大地影響著評(píng)估模式的生成。另外，立法后評(píng)估的最終目的在于提高立法質(zhì)量，但也能側(cè)面反映出立法者的能力和水平；如果法律質(zhì)量欠佳，很容易造成立法公信力的喪失，損害法律的權(quán)威性。出于立法機(jī)關(guān)的政治訴求與自身利益，評(píng)估中的公眾參與安排更多是為立法的合法化提供正當(dāng)性。

（三）“運(yùn)動(dòng)式”的立法后評(píng)估導(dǎo)致評(píng)估目的“異化”

從2000 年至今，在全國(guó)范圍內(nèi)開展的立法后評(píng)估活動(dòng)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的運(yùn)行，只是一種自發(fā)性或半自發(fā)性的評(píng)估。雖然國(guó)務(wù)院在2004年提出了行政機(jī)關(guān)要對(duì)實(shí)施了一定年限的規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行定期評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估的結(jié)果及時(shí)進(jìn)行法規(guī)的清理②國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)〔2004〕10號(hào))第18條規(guī)定，“規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)；制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。”此后在2010年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào),2016年已失效）第7條規(guī)定，“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作”。，但在此后的數(shù)年里，科學(xué)又系統(tǒng)的立法后評(píng)估理論仍沒(méi)有確立。由于理論界對(duì)立法后評(píng)估的研究不夠深入，實(shí)務(wù)界又是在摸索中前進(jìn)，導(dǎo)致我國(guó)的立法后評(píng)估實(shí)踐處于理論缺乏的“真空”狀態(tài)。在此種境況下，雖然許多地方都積極開展各式各樣的評(píng)估活動(dòng)，但不論是在評(píng)估內(nèi)容的確定，還是評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上都不具有可比性。此種狀況下，各地為了自身的利益大都各自為戰(zhàn)，很難進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流和相互協(xié)同。評(píng)估實(shí)踐的差異也造就了我國(guó)評(píng)估活動(dòng)的停滯不前，并從總體上阻礙了我國(guó)立法后評(píng)估的進(jìn)程。這種各自為戰(zhàn)并缺乏協(xié)作的評(píng)估現(xiàn)象滋生的最大負(fù)面效果就是：盲目跟風(fēng)以及無(wú)效評(píng)比現(xiàn)象嚴(yán)重，立法后評(píng)估被異化成為績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的需要。一些地方看到其他地區(qū)的評(píng)估活動(dòng)取得了表象的成績(jī)，從形式上提升了當(dāng)?shù)氐姆ㄖ嗡?，就迫不及待也?duì)本地方的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估。殊不知這種評(píng)估活動(dòng)往往是基于對(duì)立法后評(píng)估認(rèn)識(shí)不深或者同本地方的實(shí)際脫節(jié)而倉(cāng)促推行的，結(jié)果就是為了評(píng)估而評(píng)估，評(píng)估結(jié)果可能并未真實(shí)反映本地方的現(xiàn)實(shí)法治水平。如2013年俞榮根教授在對(duì)重慶市地方性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估后認(rèn)為，重慶的立法質(zhì)量相對(duì)較高，多個(gè)法規(guī)文本的評(píng)分都在80分以上；但2015年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所推出的《中國(guó)地方人大立法指數(shù)報(bào)告》顯示，重慶的綜合得分只有66.06③雖然中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所只是對(duì)地方人大的立法公開進(jìn)行評(píng)價(jià)，但在一定程度上反映出地方的立法水平有待提升，從側(cè)面也說(shuō)明了各地立法評(píng)估“自說(shuō)自話”的地方性。；此外，世界正義工程組織對(duì)中國(guó)的法治綜合指數(shù)評(píng)價(jià)只有0.48（評(píng)估指數(shù)的分值范圍為0 到1），重慶的評(píng)分遠(yuǎn)低于全球平均值[17]。由此可見，自我評(píng)估與作為他者的外部評(píng)估存在著很大的差距。

此外，從目前各地的評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，自上而下的評(píng)估模式具有很強(qiáng)的運(yùn)動(dòng)式特征，很難確保評(píng)估活動(dòng)的連貫性和持久性。事實(shí)上，這種運(yùn)動(dòng)式、缺乏持久性的“一次性評(píng)估”需要大量的人力、物力、財(cái)力作支撐，如果評(píng)估的效果并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，不但會(huì)耽誤立法機(jī)關(guān)的本職工作，也無(wú)法持續(xù)追蹤法律在現(xiàn)實(shí)實(shí)施中的動(dòng)態(tài)變化。對(duì)于立法后評(píng)估的啟動(dòng)機(jī)制，各地方的立法后評(píng)估規(guī)定所呈現(xiàn)的是一種年限性評(píng)估，即對(duì)于所需要評(píng)估的法律法規(guī)需要在實(shí)施3到5年后才可以進(jìn)行評(píng)估，這一年限的設(shè)置主要是與法律的生命周期相適應(yīng)。對(duì)這種年限性立法后評(píng)估，有學(xué)者指出，一部法律頒布后的每3到5年即可開展一次評(píng)估，而非法律實(shí)施后的第一個(gè)3到5年[17]。本文贊同此種觀點(diǎn)，因?yàn)榉墒且粋€(gè)長(zhǎng)期實(shí)施的過(guò)程，需定期進(jìn)行評(píng)估來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。然而，從各地方的立法后評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)地方均是“一次性評(píng)估”。如長(zhǎng)沙市對(duì)《歷史文化名城保護(hù)條例》的評(píng)估、寧夏回族自治區(qū)2011 年啟動(dòng)的對(duì)若干地方性法規(guī)的“一攬子評(píng)估”，這些評(píng)估項(xiàng)目都是開展一次便宣告結(jié)束，很難看到后續(xù)對(duì)這些法規(guī)的處理。這種“一次性評(píng)估”切斷了評(píng)估與完善法律的聯(lián)系，立法質(zhì)量是否提高也是一個(gè)問(wèn)號(hào)。同時(shí)，一些地方立法機(jī)關(guān)為了凸顯自身的創(chuàng)新性，總是想方設(shè)法尋找一些評(píng)估新方法或者嘗試性地提出新概念，這在立法后評(píng)估的不同稱謂上便能體現(xiàn)出來(lái)①如海南省2005年啟動(dòng)“立法跟蹤評(píng)估”，對(duì)《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行評(píng)估；浙江省2006年開啟“立法質(zhì)量評(píng)估”，對(duì)《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》進(jìn)行評(píng)估；甘肅省2005年建立了法規(guī)質(zhì)量跟蹤評(píng)估制度，并于2009年對(duì)《甘肅省實(shí)施<中華人民共和國(guó)人民防空法>辦法》進(jìn)行了評(píng)估。陜西省人大常委會(huì)2012年發(fā)布的《陜西省地方立法評(píng)估工作規(guī)定》將立法評(píng)估分為“立法前評(píng)估”和“立法后評(píng)估”，廣東省人大常委會(huì)2013年發(fā)布的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》將立法評(píng)估分為“表決前評(píng)估”和“立法后評(píng)估”。此外，對(duì)于評(píng)估方法，基于定性分析和定量分析，形成了專家評(píng)議法（重在法律文本質(zhì)量評(píng)估）、德爾菲法、調(diào)查研究法、成本收益分析法等。，在另一方面容易導(dǎo)致國(guó)內(nèi)立法后評(píng)估的良莠不齊?？傊?，立法后評(píng)估的官方性特征限制了公眾的參與和監(jiān)督，結(jié)果可能是損害了立法后評(píng)估的功能和地位，使之異化為提高政績(jī)的一種手段。

（四）“精英化”的技術(shù)理性與“大眾化”的公共理性存在沖突

我國(guó)立法后評(píng)估功能的特殊性決定了在評(píng)估過(guò)程中需要關(guān)注法律文本以及實(shí)施過(guò)程中的成績(jī)與效果，即立法后評(píng)估的活動(dòng)本質(zhì)上是對(duì)法律實(shí)施效果的評(píng)價(jià)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，“這既是對(duì)法治實(shí)施評(píng)估的科學(xué)表述，也是對(duì)該類評(píng)估功能范圍的精準(zhǔn)限定，即法治實(shí)施評(píng)估主要是對(duì)法治建設(shè)成績(jī)與不足進(jìn)行考核和監(jiān)督”[4]。很顯然，基于此種功能主義的視角，評(píng)估的根本目的是由原來(lái)制定法律法規(guī)的機(jī)關(guān)自行組織評(píng)估活動(dòng)，并與原先預(yù)計(jì)該法律法規(guī)所期望的目的進(jìn)行對(duì)照驗(yàn)證，通過(guò)評(píng)估方案的精細(xì)實(shí)施來(lái)得出法律所預(yù)期的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的結(jié)論。這是一項(xiàng)具有技術(shù)性和專業(yè)性的工作，需要專業(yè)的知識(shí)、方法對(duì)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)等進(jìn)行分析論證。以評(píng)估指標(biāo)體系的建立為例，指標(biāo)體系的篩選與構(gòu)建實(shí)際上是一個(gè)逐層賦權(quán)的類聚問(wèn)題，指標(biāo)設(shè)計(jì)者往往選擇立法中的顯性、半顯性或者隱形的現(xiàn)象、行為、結(jié)果作為依據(jù)[18]，在對(duì)其進(jìn)行逐層類聚的基礎(chǔ)上形成一些概括性名詞作為評(píng)估維度，進(jìn)而逐層分解為層級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)的選取、分類、賦權(quán)，都需要很強(qiáng)的“技術(shù)理性”。因此，在專業(yè)化的知識(shí)和數(shù)據(jù)成為立法后評(píng)估主要指標(biāo)的背后，公眾的意見最多只是衡量社會(huì)需求與立法效果呼應(yīng)性的一項(xiàng)指標(biāo)。在這種特征下，蘊(yùn)含著一種持久并且強(qiáng)大的公共理念，即：法律實(shí)施效果的評(píng)估可能因?qū)I(yè)化、技術(shù)化而具有科學(xué)性和合理性；評(píng)估過(guò)程只要有公眾參與就具有正當(dāng)性。所以，各地方在進(jìn)行立法后評(píng)估活動(dòng)時(shí)，往往委托相應(yīng)的專家機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，如《南京市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》第7條規(guī)定，常委會(huì)根據(jù)需要，可以委托評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等進(jìn)行部分事項(xiàng)或者全部事項(xiàng)的評(píng)估工作。雖然立法后評(píng)估中注重公眾參與會(huì)對(duì)促進(jìn)評(píng)估的合意性、正當(dāng)性產(chǎn)生重要意義，但實(shí)際上，公眾認(rèn)知法律或者法治的真實(shí)狀況并非基于理性認(rèn)知，而是以自身的感性認(rèn)知以及價(jià)值判斷去評(píng)價(jià)法律的好壞，甚至是以一些標(biāo)志性的案件或者司法制度來(lái)判斷法律（司法）的公開公正，如冤假錯(cuò)案、法治熱點(diǎn)案件、刑訊逼供問(wèn)題等。當(dāng)然，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，執(zhí)法或者司法過(guò)程中產(chǎn)生的負(fù)面評(píng)價(jià)并不能完全說(shuō)明公眾對(duì)我國(guó)法律的不信任，只是在法律評(píng)價(jià)過(guò)程中，公眾在價(jià)值上所展現(xiàn)的公共理性易與專家的技術(shù)理性產(chǎn)生沖突，而這種沖突往往會(huì)削弱公眾參與的深度和廣度，形成和加劇公眾參與的“虛置”現(xiàn)象。

四、公眾參與“虛置”現(xiàn)象的治理路徑

（一）完善立法后評(píng)估制度規(guī)范

立法后評(píng)估的實(shí)踐促使有立法權(quán)的省市制定相應(yīng)的立法后評(píng)估辦法或規(guī)定。但正如前文所討論的，雖然各地方都將立法后評(píng)估的目的規(guī)定為規(guī)范立法后評(píng)估工作，提高立法質(zhì)量，了解法律、法規(guī)或規(guī)章的實(shí)施效果，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且在進(jìn)行評(píng)估時(shí)要注重公眾參與的原則，但實(shí)際上，作為一種典型的內(nèi)部評(píng)估，規(guī)范的制定并沒(méi)有讓評(píng)估機(jī)關(guān)樹立公眾參與的意識(shí)，實(shí)踐中啟動(dòng)主體的單一性和無(wú)準(zhǔn)則性，以及執(zhí)行過(guò)程中缺乏程序性的現(xiàn)象比比皆是。對(duì)此，完善立法后評(píng)估的制度規(guī)范是首先需要解決的問(wèn)題。

1.樹立立法后評(píng)估中公眾參與意識(shí)

鑒于評(píng)估組織者對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不足，立法后評(píng)估制度的完善首先應(yīng)從思想意識(shí)上入手。評(píng)估過(guò)程中公眾參與意識(shí)的樹立是評(píng)估規(guī)律的發(fā)展要求，也是評(píng)估實(shí)踐反饋的結(jié)果。這一意識(shí)的形成要求評(píng)估的組織及實(shí)施主體區(qū)分參與者的不同類型，尤其是防止“利益化”代表和“策略性”代表的出現(xiàn)。

2.細(xì)化參與規(guī)則，加快公眾參與制度化進(jìn)程

從現(xiàn)有關(guān)于公眾參與的法律制度來(lái)看，在價(jià)格決策領(lǐng)域、城市規(guī)劃領(lǐng)域及環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域都有明確的規(guī)定，而立法后評(píng)估中的公眾參與并沒(méi)有相關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)定。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范指導(dǎo)，且享有地方立法權(quán)的省市數(shù)量眾多，所制定的地方立法后評(píng)估規(guī)定也必然紛繁復(fù)雜，這難免會(huì)出現(xiàn)各行其是的情形，損害了立法后評(píng)估法律制度的權(quán)威性，影響我國(guó)法制統(tǒng)一原則的實(shí)現(xiàn)。因此，為了提高立法后評(píng)估中公眾的地位、保證公眾參與的權(quán)威性與有效性，推進(jìn)公眾參與的制度化進(jìn)程需要從兩方面著手：首先，對(duì)于已經(jīng)頒布的各省市的立法后評(píng)估辦法或規(guī)定，要明確公眾參與的形式、參與的內(nèi)容以及參與的程序，根據(jù)立法后評(píng)估的特殊性和各地方的特色細(xì)化公眾參與的規(guī)則，將原則和內(nèi)容具體相結(jié)合；其次，為了保證中央和地方立法后評(píng)估的統(tǒng)一性與制度化運(yùn)行，確保立法后評(píng)估的“有法可依”，保障公眾參與的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行的《立法法》中規(guī)定關(guān)于公眾參與立法后評(píng)估的內(nèi)容，從制度上肯定公眾參與的價(jià)值，凸顯出主體地位平等、自由的理念。

（二）設(shè)立“自下而上”的公眾啟動(dòng)權(quán)

1.設(shè)立啟動(dòng)權(quán)的價(jià)值及可行性

我國(guó)立法后評(píng)估的“內(nèi)部模式”決定了由立法機(jī)關(guān)或者其下屬部門啟動(dòng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章的評(píng)估，公眾的角色根本沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。從深層次講，權(quán)力機(jī)關(guān)并沒(méi)有改變傳統(tǒng)的“管理”理念，立法評(píng)估中公眾參與的“被動(dòng)性”還是一種“公眾管理論”的表現(xiàn)形式[21]，忽略了程序正義對(duì)實(shí)體正義的重要意義。而隨著“良法善治”理念的不斷推進(jìn)，賦予公眾立法后評(píng)估的啟動(dòng)權(quán)有助于推動(dòng)權(quán)力機(jī)關(guān)由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，緩解精英的“技術(shù)理性”與公眾“公共理性”之間的矛盾，最終形成“自下而上”的啟動(dòng)模式。關(guān)于公眾對(duì)立法后評(píng)估的啟動(dòng)權(quán)，現(xiàn)階段我國(guó)的法律并沒(méi)有對(duì)此概念進(jìn)行相關(guān)的界定，但《立法法》中有體現(xiàn)該內(nèi)容的價(jià)值意蘊(yùn)。如《立法法》第99 條第2 款規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例與憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。從該法條體現(xiàn)的立法原則可以看出，根據(jù)科學(xué)立法、依法立法的要求，社會(huì)主體擁有對(duì)相關(guān)法規(guī)啟動(dòng)審查的權(quán)利，并且可能會(huì)產(chǎn)生法規(guī)修改的結(jié)果[19]。這種啟動(dòng)權(quán)的設(shè)立可以有效改變立法過(guò)程中公眾參與的被動(dòng)性。

2.公眾啟動(dòng)權(quán)設(shè)立的條件

考慮到現(xiàn)實(shí)社會(huì)公民性的培養(yǎng)以及公眾參與的能力，啟動(dòng)權(quán)的設(shè)立并非雜亂無(wú)章，仍需在評(píng)估機(jī)關(guān)的引領(lǐng)下確保提案的合法性與合理性。公民性的培養(yǎng)和公眾參與能力的穩(wěn)定提升需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，公眾參與不能脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)和歷史發(fā)展階段，其參與的時(shí)間和空間都需要相應(yīng)的輕重緩急次序以及適度[21]。

首先，對(duì)于啟動(dòng)的主體，“公眾”這個(gè)復(fù)雜的概念主要是指除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以外的個(gè)人或者組織。該類主體在啟動(dòng)立法后評(píng)估時(shí)，必須達(dá)到一定的人數(shù)，并且只有在需要評(píng)估的法規(guī)或規(guī)章并未保障公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)才可以啟動(dòng)。其次，對(duì)于啟動(dòng)的評(píng)估對(duì)象，由于全國(guó)人大制定的法律所調(diào)整的范圍較為復(fù)雜，因此要先從地方性法規(guī)或規(guī)章開始，一般需滿足兩個(gè)條件：一是地方性法規(guī)或者規(guī)章實(shí)施滿3 到5 年，并且在實(shí)施過(guò)程中，法的效力與法的實(shí)效在很大程度上不夠契合或者公眾有充分的理由及證據(jù)表明法規(guī)缺乏合法、合理、科學(xué)性，且損害了公共利益；二是借鑒國(guó)外的做法，可以對(duì)法規(guī)或規(guī)章的整體提出評(píng)估建議，也可以對(duì)部分條款提出申請(qǐng)。

（三）明確公眾參與范圍：橫向與縱向參與

由于立法后評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此本文將公眾參與評(píng)估的范圍分為橫向性和縱向性兩個(gè)方面?？v向性參與即參與的深度，是指公眾在何種階段介入?yún)⑴c；橫向性參與是指公眾參與立法后評(píng)估的內(nèi)容包含哪些方面。不論是縱向參與還是橫向參與，公眾的類型不同，所參與的側(cè)重點(diǎn)也就不同，參與的深度與廣度主要以參與的有效性為核心原則。

1.公眾的“范圍”界定

從理論上說(shuō)，立法后評(píng)估的參與主體應(yīng)當(dāng)是全體公眾，但在絕大多數(shù)的情況下，這只能是一種理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)中沒(méi)必要也不可能讓所有的公眾參與到評(píng)估過(guò)程中。正如科恩所講：“在任何規(guī)模很大的社會(huì)中，如國(guó)家，要使全社會(huì)的正式成員在決策過(guò)程中都起到一定的作用，根本是不可能的。即使把許多影響政策的間接形式也視為參與?！盵22]同樣，在我國(guó)的立法后評(píng)估過(guò)程中，“公眾”也并非同質(zhì)化很高的個(gè)體，不能隨意地讓其參與評(píng)估活動(dòng)。據(jù)此，評(píng)估機(jī)關(guān)在堅(jiān)持包容性的基礎(chǔ)上，根據(jù)評(píng)估需要來(lái)選取相應(yīng)參與主體，具體包括與評(píng)估對(duì)象有利害關(guān)系的個(gè)人、組織，有專業(yè)知識(shí)但是以普通公眾身份參加的專家和其他普通公眾。

2.公眾的階段性參與——縱向參與

立法后評(píng)估并不是一個(gè)單行的行為過(guò)程，汪全勝教授將立法后評(píng)估過(guò)程分為立法后評(píng)估的準(zhǔn)備階段、立法后評(píng)估的實(shí)施階段、立法后評(píng)估的完成階段[5]200。在現(xiàn)實(shí)的評(píng)估實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)也往往按照這三個(gè)階段進(jìn)行，如《西寧市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》規(guī)定，評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)按照以下程序進(jìn)行：成立評(píng)估小組、制定評(píng)估方案、開展調(diào)查研究、進(jìn)行分析評(píng)價(jià)、形成評(píng)估報(bào)告。立法后評(píng)估的這三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個(gè)完成的邏輯關(guān)系。

基于立法后評(píng)估的開放性，公眾應(yīng)該融入立法評(píng)估活動(dòng)的全過(guò)程。然而，受客觀環(huán)境的限制，我國(guó)遠(yuǎn)未達(dá)到成熟的公民社會(huì)，因此，基于公民素質(zhì)與專業(yè)知識(shí)程度，不同階段的參與主體是有所側(cè)重的。首先，評(píng)估的準(zhǔn)備階段以制定評(píng)估目標(biāo)、確定評(píng)估對(duì)象、確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、建立指標(biāo)體系及實(shí)施方式為主要任務(wù)，尤其是指標(biāo)體系決定著評(píng)估的科學(xué)性。該階段中目標(biāo)的分解、標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)的構(gòu)建具有很強(qiáng)的技術(shù)性，普通公眾難以提供助益，且評(píng)估對(duì)象的選取直接關(guān)系到利益相關(guān)者的切身利益，故該階段的參與主體為有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的利益相關(guān)者和專家。其次，在評(píng)估實(shí)施階段，主要任務(wù)是根據(jù)上一階段確定的方案收集數(shù)據(jù)，并展開調(diào)查、處理和論證。在法律實(shí)施效果方面，公眾基于生活經(jīng)驗(yàn)和地方性知識(shí)有很大的發(fā)言權(quán)，且法律的運(yùn)行依賴于社會(huì)情境，因此，該階段的參與主體可以包含利益相關(guān)者、專家和普通公眾。最后，在評(píng)估完成階段，主要任務(wù)是形成評(píng)估報(bào)告，為今后的立法決策提供支持。評(píng)估是否客觀、有效都需要結(jié)果加以證成。然而，在現(xiàn)有的評(píng)估實(shí)踐中，多數(shù)的評(píng)估報(bào)告并沒(méi)有被公開，加之缺乏監(jiān)督機(jī)制，報(bào)告的有效性與實(shí)用性是存有疑問(wèn)的。由于利益相關(guān)者的各自利益實(shí)現(xiàn)程度、法律文本的質(zhì)量情況、實(shí)施效果的效益性、評(píng)估過(guò)程中的不足等都包含在評(píng)估報(bào)告中，因此，為了促使評(píng)估報(bào)告被合理使用，加強(qiáng)立法評(píng)估的事后監(jiān)督，此階段的參與主體應(yīng)包含利益相關(guān)者、專家和普通公眾，只是利益相關(guān)者更應(yīng)該重點(diǎn)被關(guān)照。當(dāng)然，鑒于分工不同，公眾對(duì)評(píng)估過(guò)程的全程參與不代表每一階段都要以公眾為中心，只是每一個(gè)階段都需要有公眾參與的身影。

3.公眾參與的具體內(nèi)容——橫向參與

橫向參與強(qiáng)調(diào)的是公眾對(duì)哪些內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估?！傲⒎ǖ娜嗣褚庵拘允且磺蟹ǖ木裰е蜕础盵23]，公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是立法的合法性依據(jù)以及正當(dāng)性證成。實(shí)踐中，為了使立法質(zhì)量能夠很好地以量化的形式表達(dá)出來(lái)，評(píng)估機(jī)關(guān)多注重對(duì)法律文本的評(píng)估。這種對(duì)文本的評(píng)估往往注重技術(shù)性以及形式理性而忽略了法律的實(shí)體價(jià)值①雖然各地方頒布的立法后評(píng)估辦法都將地方立法文本、實(shí)施效果以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響等作為評(píng)估的內(nèi)容，但在實(shí)踐中卻往往以地方立法文本為評(píng)估內(nèi)容。。從評(píng)估完整性上講，形式理性和實(shí)質(zhì)理性都是立法后評(píng)估所必不可少的，公眾評(píng)估也更為注重價(jià)值判斷。尤其是對(duì)于地方立法中關(guān)于權(quán)利的條文規(guī)定，更需要公眾以其社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐感知去評(píng)價(jià)其效果。因此，需要明確公眾參與的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，并由此確立公眾參與立法后評(píng)估的主要內(nèi)容及評(píng)價(jià)指標(biāo)②相對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的宏觀，公民是微觀意義上的體現(xiàn)。對(duì)公眾參與的內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置，有助于“國(guó)家—社會(huì)—公民”良好關(guān)系的互動(dòng)。因此，本指標(biāo)的設(shè)計(jì)借鑒了其他學(xué)者的理論框架，但側(cè)重點(diǎn)與內(nèi)容是不相同的。。

基于良法善治原則以及根據(jù)立法后評(píng)估在我國(guó)的實(shí)踐情況，本文將公眾參與立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)維度：正當(dāng)性、合理性和實(shí)效性。

第一，正當(dāng)性。正當(dāng)性主要是評(píng)價(jià)公眾參與評(píng)估的途徑以及利益的表達(dá)程度，包括以聽證等方式實(shí)現(xiàn)的意見表達(dá)、具體情境下的公共利益保護(hù)、利益沖突下的基本共識(shí)等。第二，合理性。該評(píng)價(jià)指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)在公眾中的可接受程度[24]，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法律在被執(zhí)行過(guò)程中是否能夠保障個(gè)人權(quán)利，并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，如法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)是否明確、是否能夠做到公正對(duì)待等。第三，實(shí)效性。實(shí)效性是指所制定的立法文件在具體實(shí)施過(guò)程中所帶來(lái)的社會(huì)效果，重點(diǎn)評(píng)判法的應(yīng)然效力轉(zhuǎn)化為實(shí)然效果的程度。這是最主要的評(píng)估內(nèi)容（見表5）。

表5 公眾參與立法后評(píng)估的內(nèi)容

（四）建立健全反饋機(jī)制保證公眾參與的效能

立法評(píng)估中的公眾參與是一種“信息”“知識(shí)”“利益”的參與，即在評(píng)估過(guò)程中，要重新衡量立法機(jī)關(guān)和公眾之間的“角色”和“關(guān)系”，通過(guò)反饋互動(dòng)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)利益訴求的協(xié)調(diào)。實(shí)際上，在評(píng)估機(jī)關(guān)和公眾互動(dòng)的過(guò)程中，最關(guān)鍵的問(wèn)題在于知識(shí)信息的供給與反饋，理想的“參與模式”需要實(shí)現(xiàn)公眾感性知識(shí)與評(píng)估機(jī)關(guān)理性知識(shí)的交流與融合，建立一種信息溝通機(jī)制來(lái)確保公眾參與的主動(dòng)性和持續(xù)性。這種信息的溝通反饋一定要及時(shí)、可靠。

第一，公開性。評(píng)估報(bào)告應(yīng)該及時(shí)向社會(huì)公開，并對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行說(shuō)明，即在哪些階段通過(guò)何種方式對(duì)公眾的意見進(jìn)行了收集，這些意見對(duì)法律整體或者部分條文的評(píng)價(jià)產(chǎn)生了何種影響，在未來(lái)法律完善過(guò)程中是否會(huì)被吸收等。第二，實(shí)質(zhì)性。評(píng)估機(jī)關(guān)在總結(jié)和歸納公眾的建議和信息后，并不是簡(jiǎn)單地以“收到”進(jìn)行表態(tài)，應(yīng)當(dāng)對(duì)重要的評(píng)估信息進(jìn)行全方位的回應(yīng)，注重反饋的實(shí)質(zhì)價(jià)值。如，在對(duì)環(huán)境立法的評(píng)估中，評(píng)估機(jī)關(guān)要對(duì)法律實(shí)施給未來(lái)環(huán)境帶來(lái)的影響以及公眾的環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)做出權(quán)威的解答，而非簡(jiǎn)單地去表態(tài)或承諾。第三，多樣化。評(píng)估機(jī)關(guān)可以根據(jù)公眾參與的方式自由選擇反饋方式，如以座談會(huì)、聽證會(huì)等方式吸收公眾意見，有條件時(shí)可以當(dāng)場(chǎng)回復(fù)。此外，評(píng)估機(jī)關(guān)可以充分利用新傳媒的廣泛性和公共性特點(diǎn)，對(duì)于那些涉及重大利益或者內(nèi)容較為復(fù)雜的評(píng)估反饋意見，在充分論證的基礎(chǔ)上利用信息技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行快捷回復(fù)。

五、結(jié)語(yǔ)：公眾參與立法后評(píng)估的制度化

立法后評(píng)估制度的建立與開展，為立法機(jī)關(guān)及時(shí)了解法律規(guī)范的運(yùn)行狀況提供了窗口，并為法律的修改、廢止以及完善提供了重要的參考依據(jù)。評(píng)估本身不是目的，充分利用相關(guān)的信息以及評(píng)估的結(jié)論提高立法質(zhì)量、促進(jìn)我國(guó)法律體系的完善，才是立法后評(píng)估的目的所在。從實(shí)踐中看，不論是中央還是地方，評(píng)估重心都是對(duì)法律所確立的制度、規(guī)范及其實(shí)施效果的檢驗(yàn)，其實(shí)質(zhì)功能是通過(guò)透析法律在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行狀況發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并為今后法律的修改完善提供建議。而對(duì)立法進(jìn)行評(píng)估，不僅需要重視立法的合規(guī)律性與合法治性，更需要重視立法的合民意性，當(dāng)然，作為立法活動(dòng)的延伸，立法后評(píng)估不可能與立法的民主性、科學(xué)性、法治性相背離，只能去落實(shí)立法本身所包含的精神要義。正因此，立法機(jī)關(guān)在評(píng)估活動(dòng)中必須要重視公眾參與。公眾參與立法后評(píng)估，無(wú)論是基于彌補(bǔ)“精英評(píng)估”的缺陷還是增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)權(quán)力行為的正當(dāng)性，實(shí)質(zhì)上都是對(duì)我國(guó)立法權(quán)力及立法模式的反思。由于我國(guó)的公民社會(huì)尚未形成，實(shí)現(xiàn)公眾和立法機(jī)關(guān)合作開展評(píng)估活動(dòng)還處于理想狀態(tài)，但不論是合作評(píng)估還是在立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的評(píng)估，只有當(dāng)公眾的意見得到立法機(jī)關(guān)的重視并且使公眾參與制度化，“虛置”現(xiàn)象才能被消解，公眾在評(píng)估中的重要作用才能得到發(fā)揮。