□李東泉 王 瑛

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

一、研究背景：老舊小區(qū)加裝電梯面臨集體行動(dòng)困境

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的日漸發(fā)展，城市建設(shè)方式也逐漸由增量開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向以存量提升為主。老舊小區(qū)①“老舊小區(qū)”是一種慣稱，主要原因是加裝電梯的需求主要來(lái)自2000年以前建成的住宅小區(qū)。當(dāng)前政府正式文件中一般稱為“既有住宅增設(shè)電梯”，并不限于住宅的建成時(shí)間。加裝電梯作為民生問(wèn)題日益受到各界關(guān)注，已連續(xù)三年被寫進(jìn)國(guó)務(wù)院的政府工作報(bào)告（2018—2020 年）中。在這一背景下，近年來(lái)全國(guó)各地?cái)?shù)十個(gè)城市相繼頒布了既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案和管理辦法等政策文件，但實(shí)際進(jìn)程與政策目標(biāo)尚相距甚遠(yuǎn)。

老舊小區(qū)加裝電梯工作推行受阻，原因涉及資金籌集、費(fèi)用分?jǐn)?、審批手續(xù)、運(yùn)行監(jiān)管等諸多方面，但據(jù)本調(diào)研組在廣州對(duì)居民、社區(qū)、街道以及政府主管部門工作人員的訪談了解到，加裝電梯的最大難題是居民協(xié)商。廣州市將加裝電梯工作分為四個(gè)環(huán)節(jié)，分別是居民協(xié)商、申請(qǐng)?jiān)S可、施工建設(shè)和設(shè)備安裝。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）的規(guī)定，像加裝電梯這種改造工程，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”。在加裝電梯的實(shí)踐工作中，政府的相關(guān)政策文件也都依據(jù)《物權(quán)法》的要求，明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)居民協(xié)商同意后才能實(shí)施。因此，作為加裝電梯的第一個(gè)環(huán)節(jié)，居民協(xié)商不成功就無(wú)法開(kāi)展后續(xù)工作。而居民協(xié)商困難的原因在于這是一項(xiàng)集體行動(dòng)。按照奧爾森的解釋，由于集體規(guī)模、集體內(nèi)部?jī)r(jià)值偏好差異以及成員搭便車心理，導(dǎo)致集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)[1]1-4?，F(xiàn)實(shí)中，不同樓層的居民基于個(gè)體理性，或者以加裝電梯不但對(duì)自己無(wú)用，反而影響其住房采光、通風(fēng)、隱私和安全等為由，反對(duì)加裝；或者要求巨額補(bǔ)償；或者就成本分?jǐn)偙壤岢霎愖h等，讓居民協(xié)商陷入集體行動(dòng)的困境。

按照鄰里制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，加裝電梯作為一項(xiàng)新的制度安排，會(huì)給小區(qū)內(nèi)部原本已經(jīng)形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系帶來(lái)新的影響。為形成新的穩(wěn)定關(guān)系，產(chǎn)權(quán)人之間通過(guò)充分協(xié)商形成新的制度安排是必要的環(huán)節(jié)。在這個(gè)過(guò)程中，制度干預(yù)也是必要的。適當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)可以解決個(gè)體偏好問(wèn)題，因?yàn)橹贫冉Y(jié)構(gòu)和價(jià)值傾向?qū)⑹箓€(gè)人可選擇的范圍變窄，從而排除了人們某些行動(dòng)的可能性，使集團(tuán)向一個(gè)方向努力。這里的制度既是激勵(lì)或約束個(gè)體行為的一種機(jī)制，也是一種規(guī)范或規(guī)則[2]。

實(shí)踐中，地方政府為推動(dòng)加裝工作的開(kāi)展，除出臺(tái)管理辦法、實(shí)施方案等正式的制度外，面對(duì)居民協(xié)商不能達(dá)成的困境，通常依靠基層政府、社區(qū)居委會(huì)，甚至單位力量的介入進(jìn)行調(diào)解，動(dòng)之以情，曉之以理，以尊老愛(ài)老、鄰里互助等傳統(tǒng)道德觀念說(shuō)服持反對(duì)意見(jiàn)的居民。這種非正式制度在以熟人為主的小區(qū)里能夠發(fā)揮明顯作用，但一味依賴非正式制度，有時(shí)會(huì)被稱為“道德綁架”，甚至出現(xiàn)多數(shù)人綁架少數(shù)人利益、加重社會(huì)不公平等輿論傾向，甚至還有可能導(dǎo)致正常鄰里關(guān)系反目成仇，為今后的社區(qū)治理工作埋下新的隱患。可見(jiàn)，憑借合適的制度安排以促使集體行動(dòng)達(dá)成一致并非易事。

與其他城市相比，廣州是國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展這項(xiàng)工作并取得顯著成效的城市。其成績(jī)顯著有多方面原因：廣州開(kāi)展這項(xiàng)工作的時(shí)間較早；廣州老舊小區(qū)符合加裝要求的住宅樓多為8層以上，居民需求強(qiáng)烈；市民化程度相對(duì)較高等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市加裝電梯數(shù)量大幅增長(zhǎng)的時(shí)間主要是2016年以后，其中一個(gè)重要原因是2016 年政府相繼出臺(tái)了《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》和《廣州市既有住宅增設(shè)電梯技術(shù)規(guī)程》。通過(guò)梳理廣州市加裝電梯工作的政策演變歷程以及實(shí)地訪談發(fā)現(xiàn)，地方政府主管部門以認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，積極穩(wěn)妥的工作方式，一直努力應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不斷完善加裝電梯的相關(guān)政策內(nèi)容，保證其制度設(shè)計(jì)既符合依法行政精神，又能夠?qū)@項(xiàng)工作起到切實(shí)的推動(dòng)作用。結(jié)合當(dāng)前加裝電梯工作中普遍存在的居民協(xié)商困境，廣州市促進(jìn)居民協(xié)商達(dá)成的政策內(nèi)容尤其值得關(guān)注。

本研究將居民協(xié)商看作一項(xiàng)小型集體行動(dòng)，運(yùn)用集體行動(dòng)困境及破解的理論途徑，分析廣州市政府制定的政策內(nèi)容對(duì)居民協(xié)商這一集體行動(dòng)達(dá)成所發(fā)揮的積極作用。研究?jī)r(jià)值在于，政府制定的政策作為一種制度設(shè)計(jì)，相當(dāng)于提供了一套行動(dòng)規(guī)則，對(duì)居民之間基于個(gè)體理性展開(kāi)的個(gè)人博弈進(jìn)行了一定程度的約束，降低了居民協(xié)商過(guò)程中的交易成本，從而有助于集體行動(dòng)的達(dá)成。廣州市的相關(guān)政策內(nèi)容不僅值得其他城市學(xué)習(xí)借鑒，其破解集體行動(dòng)困境的政策設(shè)計(jì)思路也會(huì)為今后通過(guò)適當(dāng)?shù)恼咴O(shè)計(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，并借此形成社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制提供有益的啟示。

二、廣州市老舊小區(qū)加裝電梯的工作歷程及過(guò)程特點(diǎn)

（一）工作歷程階段劃分

廣州市老舊小區(qū)加裝電梯實(shí)踐最早開(kāi)始于2000年，審批數(shù)量?jī)H為兩項(xiàng)。此后，加裝電梯項(xiàng)目審批規(guī)?？傮w呈上升趨勢(shì)，且2016 年以后有了飛躍式增長(zhǎng)。這一過(guò)程中，廣東省和廣州市政府適時(shí)發(fā)布的政策文件，對(duì)加裝電梯工作的開(kāi)展起到了積極的推動(dòng)作用，尤其體現(xiàn)在回應(yīng)社會(huì)需求、破解居民協(xié)商困境方面。本文以關(guān)鍵性政策的頒布作為時(shí)間點(diǎn)，將廣州市老舊小區(qū)加裝電梯工作的歷程劃分為四個(gè)階段。

1.第一階段（2000—2007年）：需求產(chǎn)生

老舊小區(qū)概指2000 年以前建成的住宅小區(qū)。1999 年，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部前身）會(huì)同有關(guān)部門對(duì)《住宅建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（GBJ96-86）進(jìn)行了修訂，發(fā)布了新的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096—1999），其中要求七層及七層以上住宅必須設(shè)置電梯。之前的《住宅建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》里要求八層以上住宅設(shè)置電梯，加上老城區(qū)人多地少建筑密度高，廣州市城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有大量七層以上甚至到十一層沒(méi)有電梯的住宅樓。這些住宅主要建于20世紀(jì)80—90年代，房改房所占比例最大。隨著居民生活水平的提高，加上其中不少居民已步入老年，甚至有些生活不能自理，加裝電梯的需求非常強(qiáng)烈。所以《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》發(fā)布后，有居民開(kāi)始提出訴求。自2000年開(kāi)始，少數(shù)單位及小區(qū)業(yè)主做出了加建電梯申報(bào)的嘗試并獲得了通過(guò)。

2.第二階段（2008—2012年）：規(guī)則初定

由于關(guān)注的居民逐漸增加，老舊小區(qū)加裝電梯工作被提上政府政策議程。面對(duì)日益增加的申報(bào)需求，政府主管部門在審批過(guò)程中希望該項(xiàng)工作能夠有法可依，急需上級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策文件。2007年《物權(quán)法》頒布后，依據(jù)《物權(quán)法》精神，廣東省建設(shè)廳于2008年11月出臺(tái)了《廣東省既有住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見(jiàn)》（粵建設(shè)函〔2008〕481號(hào)，后文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。其中對(duì)居民協(xié)商確定了三條基本原則：一是“應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”；二是“對(duì)因加裝電梯影響住宅采光、通風(fēng)的業(yè)主，可通過(guò)協(xié)商給予適當(dāng)補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用在籌措資金中支出”；三是對(duì)于資金來(lái)源是房地產(chǎn)所有權(quán)人共同出資的，“根據(jù)所在樓層等因素，由房地產(chǎn)所有權(quán)人按照一定的分?jǐn)偙壤餐鲑Y”。該意見(jiàn)最后指出，“各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，以方便群眾、注重可操作性和確保安全為原則，制定本地區(qū)既有住宅增設(shè)電梯的實(shí)施意見(jiàn)”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注。廣州市秉承《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的基本原則，很快于2009 年頒布了《廣州市既有住宅加建電梯暫行辦法》。該階段審批數(shù)量增加，政策效果初顯。

3.第三階段（2012—2016年）：試行調(diào)整

在《廣州市既有住宅加建電梯暫行辦法》出臺(tái)后的幾年里，廣州市政府針對(duì)居民申請(qǐng)加裝電梯過(guò)程中暴露出來(lái)的一些具體問(wèn)題和更多居民嘗試申請(qǐng)加裝電梯的意愿，經(jīng)過(guò)幾輪政策調(diào)試，于2012年出臺(tái)了《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》（穗府辦〔2012〕21 號(hào)，后文簡(jiǎn)稱《試行辦法》）。相較于廣東省的規(guī)定，廣州市政府在“雙三分之二”規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加了“增設(shè)電梯擬占用業(yè)主專有部分的，應(yīng)當(dāng)征得該專有部分的業(yè)主同意”的規(guī)定，相對(duì)更加嚴(yán)謹(jǐn)和更加符合上位法《物權(quán)法》的規(guī)定。同時(shí)，總結(jié)已有實(shí)施案例，對(duì)申報(bào)流程、審批材料都做出較為詳細(xì)明確的規(guī)定，并特別指出，“街道辦事處、居民委員會(huì)、原房改售房單位或者業(yè)主委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)對(duì)既有住宅增設(shè)電梯工作予以協(xié)助和協(xié)調(diào)。業(yè)主之間發(fā)生爭(zhēng)議，向基層人民調(diào)解組織請(qǐng)求調(diào)解的，基層人民調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)依法組織調(diào)解”?！对囆修k法》為加裝電梯工作提供了政策保障，降低了居民自主申報(bào)加建電梯的難度。

4.第四階段（2016至今）：政策完善

在《試行辦法》執(zhí)行過(guò)程中，廣州市政府有關(guān)部門就政策實(shí)施情況及時(shí)進(jìn)行了評(píng)估和檢討，針對(duì)實(shí)施中存在的問(wèn)題，繼續(xù)積極尋求穩(wěn)妥的解決方案。2016 年《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕11號(hào)，后文簡(jiǎn)稱《辦法》）及《廣州市既有住宅增設(shè)電梯技術(shù)規(guī)程》（穗規(guī)土規(guī)劃〔2016〕1 號(hào)，后文簡(jiǎn)稱《技術(shù)規(guī)程》）出臺(tái)。在《辦法》中，進(jìn)一步明確各部門職能，審批材料及流程更加清晰。其中涉及居民協(xié)商的條款共包含六個(gè)方面的內(nèi)容，是在2012 年《試行辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行的修改和完善，凸顯出老舊小區(qū)加裝電梯工作中居民自主協(xié)商的重要性，同時(shí)更為清晰準(zhǔn)確的條款有助于提高居民一致性意見(jiàn)達(dá)成的可能性。政策內(nèi)容包括進(jìn)一步明確了小規(guī)模的實(shí)施單元，即以樓棟單元（梯口）為單位提出加裝申請(qǐng)，并提出了出資分?jǐn)偙壤ㄗh。在《技術(shù)規(guī)程》中，則明確規(guī)定了加裝電梯的具體技術(shù)要求，特別是界定了嚴(yán)重遮擋的標(biāo)準(zhǔn)。在市政府的政策指導(dǎo)下，各區(qū)政府也先后頒布了本區(qū)加裝電梯的工作方案等。據(jù)調(diào)研，隨著政策體系的不斷完善，2017年加裝電梯審批數(shù)量大幅增加，2018 及2019 年的審批數(shù)量繼續(xù)大幅增加。

（二）政策過(guò)程特點(diǎn)

由上面的梳理可見(jiàn)，從《住宅設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50096—1999）帶來(lái)加裝電梯的現(xiàn)實(shí)需求，到廣東省《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)代表老舊小區(qū)加裝電梯正式納入政府政策議程，歷時(shí)八年。從廣州市開(kāi)始制定政策方案，到《廣州市既有住宅增設(shè)電梯辦法》公布實(shí)施，也將近八年。這期間政策內(nèi)容多次調(diào)整，政策演變脈絡(luò)參見(jiàn)圖1。

政策過(guò)程的理念視角指出，決策是深層理念作用的產(chǎn)物[3]。廣州市為國(guó)內(nèi)最早制定老舊小區(qū)加裝電梯相關(guān)政策的城市，依法行政和及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的政策理念貫穿始終。政策過(guò)程通常包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等環(huán)節(jié)。政策制定過(guò)程指為解決某項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題而提出一系列可實(shí)行的備選方案或計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)形成正式政策的過(guò)程，具體分為設(shè)定政策議程、形成備選方案和政策合法化等步驟[4]。結(jié)合研究對(duì)象，廣州市老舊小區(qū)加裝電梯的政策過(guò)程具有四個(gè)顯著特點(diǎn)。第一，決策者關(guān)注社會(huì)需求，及時(shí)將老舊小區(qū)加裝電梯問(wèn)題納入政策議程。廣州市的老城區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)多且樓層高，決策者能及時(shí)認(rèn)識(shí)到電梯加裝的迫切性與必要性，推動(dòng)政策議程的設(shè)置。第二，法治觀念突出，一直堅(jiān)持在既有法律框架內(nèi)細(xì)化增設(shè)電梯工作規(guī)范。雖然現(xiàn)實(shí)有需求，但直到《物權(quán)法》公布，廣東省才依據(jù)《物權(quán)法》中的相關(guān)條款發(fā)布《指導(dǎo)意見(jiàn)》，確立了加裝電梯的基本原則。隨后，廣州市又在廣東省的《指導(dǎo)意見(jiàn)》基礎(chǔ)上，細(xì)化了政策內(nèi)容。其政策制定系以上位法為依據(jù)在加裝電梯領(lǐng)域合理延伸的過(guò)程，從依法行政和服務(wù)為民兩方面雙重保障增設(shè)電梯政策的合法性。第三，重視政策執(zhí)行反饋，不斷完善政策細(xì)節(jié)。歷經(jīng)《暫行辦法》《試行辦法》到正式的《辦法》（參見(jiàn)圖1），針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)，特別是加裝電梯的居民協(xié)商環(huán)節(jié)，給予具體的政策回應(yīng)。第四，重視評(píng)估政策效果，健全多樣化、多元化政策體系。在政策執(zhí)行過(guò)程中，除了政府部門及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題外，還請(qǐng)第三方科研機(jī)構(gòu)在2014 年撰寫了《廣州市加建電梯審批標(biāo)準(zhǔn)研究及政策檢討》，對(duì)幾年來(lái)的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，對(duì)實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，探索解決方案，并對(duì)新增政策內(nèi)容開(kāi)展可行性和科學(xué)性研究。在最后公布實(shí)施的政策中，進(jìn)一步細(xì)化居民協(xié)商的內(nèi)容和過(guò)程，明確審批流程、申請(qǐng)材料和政府各部門職責(zé)；采納了由規(guī)劃局提供審批咨詢服務(wù)和加裝電梯資金居民分?jǐn)偙壤慕ㄗh；規(guī)定了加裝電梯的具體技術(shù)要求，特別是對(duì)嚴(yán)重遮擋行為進(jìn)行了界定。由此，最終形成了以“國(guó)家法規(guī)—省級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)—市級(jí)管理辦法”為構(gòu)成內(nèi)容的縱向體系，以及市級(jí)層面上《辦法》與《技術(shù)規(guī)程》相配套，區(qū)級(jí)層面上《實(shí)施方案》《行動(dòng)指南》與《指導(dǎo)手冊(cè)》相結(jié)合的加裝電梯政策體系，使地方政策既充分滿足居民差異性需求、降低政策執(zhí)行難度，又兼具規(guī)范性與實(shí)用性。

三、老舊小區(qū)加裝電梯的集體行動(dòng)困境解析

2016 年《辦法》公布之后，廣州市加裝電梯審批數(shù)量有了飛躍式增長(zhǎng)，一方面說(shuō)明廣州市政府有關(guān)部門切實(shí)采取措施，精簡(jiǎn)了申請(qǐng)材料，提高了審批效率；另一方面，通過(guò)訪談得知，廣州市的老城區(qū)居民，市民化程度高，守法意識(shí)強(qiáng)，作為加裝電梯的利益相關(guān)者，對(duì)國(guó)家、省、市制定的相關(guān)法律法規(guī)政策文件，都進(jìn)行了全面深入的研讀，而且廣州市制定的辦法和規(guī)程，確實(shí)對(duì)這項(xiàng)工作的開(kāi)展發(fā)揮了積極作用。接下來(lái)，結(jié)合集體行動(dòng)的理論，就廣州市政策文件中針對(duì)居民協(xié)商這一集體行動(dòng)困境的化解作用進(jìn)行分析。

（一）集體行動(dòng)及其困境

“集體是人們由于某種目的而結(jié)成的共同體，集體行動(dòng)則是為了爭(zhēng)取這種目的而采取的一系列行動(dòng)”[5]。按照這一定義，居民協(xié)商就是一項(xiàng)集體行動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)中正是由于集體行動(dòng)的困境存在，居民協(xié)商很難達(dá)成一致。

以亞當(dāng)·斯密為代表的傳統(tǒng)集體行動(dòng)理論認(rèn)為，追求自身利益最大化的理性的集團(tuán)成員，會(huì)從自身利益出發(fā)采取一致的集體行動(dòng)。因?yàn)樵谝粋€(gè)充分發(fā)揮作用的市場(chǎng)中，對(duì)于個(gè)人有利的事情，對(duì)集體也同樣有利，個(gè)人利己行動(dòng)的極大化會(huì)自動(dòng)地實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的利益[6]。但奧爾森在其名著《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，個(gè)體理性的存在并不必然帶來(lái)集體利益，由于集團(tuán)規(guī)模大、內(nèi)部?jī)r(jià)值偏好差異、成員“搭便車”心理等原因，許多合乎集體利益的行動(dòng)并沒(méi)有發(fā)生，這就是集體行動(dòng)的困境[1]1-4。奧爾森認(rèn)為，要克服集體行動(dòng)的困境，集團(tuán)的規(guī)模具有決定性意義，即必須是小規(guī)模的集團(tuán)，或者“除非在集團(tuán)成員同意分擔(dān)實(shí)現(xiàn)集團(tuán)目標(biāo)所需的成本的情況下給予他們不同于共同或集團(tuán)利益的獨(dú)立的機(jī)制，或者除非強(qiáng)迫他們這么做”[1]2。奧爾森提出的破解集體行動(dòng)困境的理論途徑包括：小規(guī)模集團(tuán)、選擇性激勵(lì)和強(qiáng)制性制度安排。

圖1 廣州市老舊小區(qū)加裝電梯政策的演進(jìn)脈絡(luò)

（二）產(chǎn)生集體行動(dòng)困境的原因解析

作為集體行動(dòng)理論邏輯起點(diǎn)的“理性人”假設(shè)，同時(shí)也是產(chǎn)生集體行動(dòng)邏輯的根源[7]。在這一假設(shè)基礎(chǔ)上，奧爾森推導(dǎo)出集體行動(dòng)困境的主要原因。要將集體行動(dòng)的分析框架運(yùn)用到老舊小區(qū)加裝電梯工作的研究中，需要與特定的空間尺度、特定的公共物品以及特定人群特征等三者結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析（參見(jiàn)圖2）。在這項(xiàng)工作中，居民個(gè)體理性的存在給老舊小區(qū)加裝電梯工作造成了協(xié)商規(guī)模和價(jià)值偏好兩方面的現(xiàn)實(shí)困境。

圖2 老舊小區(qū)加裝電梯過(guò)程中居民協(xié)商的集體行動(dòng)分析框架

1.協(xié)商規(guī)模之困

當(dāng)集體規(guī)模過(guò)大時(shí)，居民之間的協(xié)商成本會(huì)加大。根據(jù)奧爾森的理性選擇理論，當(dāng)個(gè)體參與的成本大于參與收益時(shí)，理性選擇的結(jié)果是不參與集體行動(dòng)。規(guī)模大帶來(lái)的第二個(gè)問(wèn)題是“搭便車”，許多合乎集體利益的行動(dòng)沒(méi)有發(fā)生的原因是集體成果具有公共性，那些沒(méi)有采取積極行動(dòng)的成員同樣可以享受集體行動(dòng)的成果[1]18；25。目前，不少城市出臺(tái)的電梯加裝辦法都遵循了《物權(quán)法》的相關(guān)條款，表明要通過(guò)居民協(xié)商環(huán)節(jié)。但這些城市的文件中，或者并沒(méi)有明確在多大范圍內(nèi)實(shí)施居民協(xié)商，或者指出需要整棟住宅樓的居民協(xié)商，甚至要求整個(gè)小區(qū)居民三分之二同意。這些具體規(guī)定，表現(xiàn)出各地方政府對(duì)《物權(quán)法》理解上的差異，有待《物權(quán)法》做出進(jìn)一步的明確。但從破解集體行動(dòng)困境的角度來(lái)說(shuō)，顯然是協(xié)商規(guī)模越小越好。

2.價(jià)值偏好之困

價(jià)值偏好主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：不同意加裝電梯、加裝電梯費(fèi)用協(xié)商不一致和對(duì)居民補(bǔ)償存在異議。首先，加裝電梯政策的最大反對(duì)者來(lái)自低層居民，他們認(rèn)為這是類似于鄰避設(shè)施的公共物品，因此強(qiáng)烈反對(duì)或要求補(bǔ)償。這一觀點(diǎn)得到一些學(xué)者的支持，認(rèn)為加裝的電梯是一種鄰避設(shè)施，一樓業(yè)主因?yàn)榧友b電梯受到影響，所以必須得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；反之，如果不進(jìn)行補(bǔ)償，那么就是侵害了一樓業(yè)主的權(quán)益[8]。其次，加裝電梯費(fèi)用協(xié)商不一致。在實(shí)地調(diào)研中了解到，在低層居民不反對(duì)加裝的情況下，業(yè)主間就費(fèi)用分?jǐn)偡绞酱嬖诜制缫矅?yán)重影響居民協(xié)商的達(dá)成。具體表現(xiàn)為：低層住戶不愿分?jǐn)傎M(fèi)用；一些中高層業(yè)主，雖然是加裝電梯的受益者，卻也并不想因?yàn)榫幼菍虞^高受益較多而承擔(dān)更多資金；還有一些住戶，因?yàn)榧彝コ蓡T均年富力強(qiáng)，日常生活并不需要電梯，認(rèn)為加裝電梯要支付幾萬(wàn)元，相較收益來(lái)說(shuō)成本過(guò)高，反對(duì)或者不支持加裝電梯，或者不愿意承擔(dān)過(guò)多加裝成本。最后，對(duì)于補(bǔ)償來(lái)說(shuō)，一方面因?yàn)殡娞菁友b帶來(lái)的噪音、通風(fēng)、采光等問(wèn)題較難界定，給居民協(xié)商帶來(lái)困難；另一方面，有低層居民認(rèn)為加裝電梯后高層住房升值較多，低層卻因影響采光通風(fēng)而貶值，要求給予與高層同等升值金額的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償要求使得電梯加裝成本大幅增加，導(dǎo)致協(xié)商基本以失敗告終。

（三）廣州市的政策應(yīng)對(duì)

針對(duì)居民協(xié)商中出現(xiàn)的問(wèn)題，廣州市政府及有關(guān)部門不斷改進(jìn)政策內(nèi)容，對(duì)集體行動(dòng)困境進(jìn)行了積極應(yīng)對(duì)。

1.明確申請(qǐng)主體與協(xié)商內(nèi)容，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)目標(biāo)

只要有集體行動(dòng)，就會(huì)有“搭便車”行為，不利于集體行動(dòng)目標(biāo)的達(dá)成。為此，廣州市將加裝電梯的申請(qǐng)授權(quán)于民，讓居民成為利益相關(guān)者，通過(guò)自主協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)，然后向政府提交申請(qǐng)?！掇k法》中規(guī)定，“增設(shè)電梯的業(yè)主應(yīng)當(dāng)作為建設(shè)單位承擔(dān)法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”，業(yè)主可以自行申請(qǐng)，也可以委托“原房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、電梯生產(chǎn)安裝企業(yè)、增設(shè)電梯咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)”或者原房改售房單位等提出申請(qǐng)（《辦法》第9條）。但申請(qǐng)之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)業(yè)主協(xié)商。為保證集體行動(dòng)的順利進(jìn)行，《辦法》中第7條還明確規(guī)定了居民需要協(xié)商的內(nèi)容，主要包括：“增設(shè)電梯工程費(fèi)用的預(yù)算及其籌集方案；電梯維護(hù)保養(yǎng)方式及其保養(yǎng)維修費(fèi)用分擔(dān)方案；與不同意增設(shè)電梯的業(yè)主進(jìn)行協(xié)商；以及對(duì)利益受損業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y金籌集方案?！边@些規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了居民的有效參與，并引導(dǎo)業(yè)主代表開(kāi)展針對(duì)不同利益訴求者的協(xié)商活動(dòng)，有助于居民實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)目標(biāo)。

2.確立小規(guī)模實(shí)施單元，應(yīng)對(duì)集體行動(dòng)的規(guī)模之困

廣州市《辦法》規(guī)定，增設(shè)電梯之前，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)本單元或者本幢房屋專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”；“分單元增設(shè)電梯不影響本幢其他單元房屋結(jié)構(gòu)安全”；“總面積和總?cè)藬?shù)按照增設(shè)電梯單元的房屋獨(dú)立計(jì)算”。即“雙三分之二”計(jì)算的基數(shù)為單元（梯口），而非整棟樓。這樣的規(guī)定使得每部電梯加裝僅涉及十幾到幾十戶①“雙三分之二”只是規(guī)劃審批的門檻，《辦法》第4條明確要求既有住宅增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)全部業(yè)主協(xié)商。對(duì)于真正影響到業(yè)主切實(shí)利益的加裝，則要求做到兩個(gè)“百分之百”。，居民協(xié)商基本上限定在小規(guī)模集體里。理論上說(shuō)，這種規(guī)模較易實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)目標(biāo)。按照奧爾森的理性選擇解釋，當(dāng)個(gè)體參與的成本大于參與收益時(shí)，理性會(huì)讓他選擇不參與。相反，只有小集團(tuán)才能讓有理性的、尋求自我利益的個(gè)人采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集體的利益[1]28。在老舊小區(qū)加裝電梯工作中，小規(guī)模的集體行動(dòng)能夠有效動(dòng)員居民參與，杜絕“搭便車”行為；小規(guī)模集體中雖然有不同價(jià)值偏好的存在，但對(duì)于積極推動(dòng)加裝電梯的高層居民來(lái)說(shuō)，動(dòng)員說(shuō)服反對(duì)者的成本遠(yuǎn)小于大規(guī)模集團(tuán)，因此參與動(dòng)力提高。總之，小規(guī)模的實(shí)施單元能夠保證較順利地達(dá)到“雙三分之二”的申請(qǐng)門檻。

3.提出出資比例與技術(shù)規(guī)定應(yīng)對(duì)價(jià)值偏好之困

在加裝電梯工作中，除了說(shuō)服不同意加裝的居民之外，加裝費(fèi)用無(wú)法進(jìn)行平攤也是主要難題之一[9]。加裝電梯作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既然需要付費(fèi)獲得，那么應(yīng)該秉承“誰(shuí)受益多誰(shuí)承擔(dān)成本多”的基本原則，高層居民顯然是加裝電梯中受益更多的群體。因此，對(duì)于增設(shè)電梯工程費(fèi)用的籌集方案，2008 年廣東省的《指導(dǎo)意見(jiàn)》中就規(guī)定，“根據(jù)所在樓層等因素，由房地產(chǎn)所有權(quán)人按照一定的分?jǐn)偙壤餐鲑Y”。廣州市2012年的《試行辦法》中除直接延續(xù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基本原則外，同時(shí)指出，“分?jǐn)偙壤晒餐鲑Y業(yè)主協(xié)商約定”，明確了不同樓層應(yīng)按不同比例承擔(dān)加裝資金的原則。實(shí)施中，由于居民就分?jǐn)偙壤y以達(dá)成一致意見(jiàn)，2016年的《辦法》中又給出了具體分?jǐn)偨ㄗh：“業(yè)主可以參考以下分?jǐn)偙壤s定出資、維護(hù)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的分?jǐn)偅阂缘谌龑訛閰?shù)1、第二層為0.5、第一層為0，從第四層開(kāi)始每增加一個(gè)樓層提高0.1 個(gè)系數(shù)，即第四層1.1、第五層1.2、第六層1.3，并依此類推出資比例；同一樓層各戶的出資比例可以按照業(yè)主專有部分占該層建筑總面積的比例確定?！奔匆粚泳用癫槐爻鲑Y，二層居民只要承擔(dān)三層的一半。雖然只是建議，但據(jù)調(diào)研了解到，很多小區(qū)居民協(xié)商時(shí)都以此作為依據(jù)。

反對(duì)加裝的居民最常用的理由是影響通風(fēng)和采光。為此，當(dāng)時(shí)的廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)聯(lián)合廣州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和廣州市公安消防局發(fā)布了《技術(shù)規(guī)程》。其中，特別對(duì)“擬增設(shè)電梯的交通單元內(nèi)住宅或相鄰住宅構(gòu)成導(dǎo)致通風(fēng)、采光、通行等受到直接影響的嚴(yán)重遮擋”進(jìn)行了界定，即如果加裝電梯導(dǎo)致與相鄰建筑正面距離小于6米，將視為加裝電梯造成了嚴(yán)重遮擋問(wèn)題。這一界定與出資比例建議一樣，通過(guò)制度設(shè)計(jì)使個(gè)人可選擇的范圍變窄，排除了人們某些行動(dòng)的可能性，從而解決個(gè)體偏好差異問(wèn)題，促使集體行動(dòng)向一個(gè)目標(biāo)努力，對(duì)居民協(xié)商起到了促進(jìn)作用。

其他如加裝電梯的占地面積、消防、應(yīng)急等容易引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題，在《技術(shù)規(guī)程》中也都做出了明確規(guī)定。由于集體行動(dòng)涉及的人群規(guī)模不同，小規(guī)模的集體行動(dòng)雖然容易達(dá)成一致意見(jiàn)，卻可能在較大范圍內(nèi)存在“少數(shù)剝削多數(shù)的傾向”[1]25-26。對(duì)于廣州市老舊小區(qū)來(lái)說(shuō)，建筑密度、樓間距等條件本就不夠理想，后加裝的電梯很有可能對(duì)周圍環(huán)境和居民利益造成損害。這些規(guī)定防止了集體行動(dòng)中“少數(shù)剝削多數(shù)”的傾向，保障了大多數(shù)人的公共利益。

此外，在政策實(shí)施過(guò)程中，廣州市各區(qū)政府對(duì)加裝成功的居民給予10萬(wàn)—15萬(wàn)不等的獎(jiǎng)勵(lì)。這種獎(jiǎng)勵(lì)不同于政府財(cái)政直接補(bǔ)貼，相當(dāng)于奧爾森所言的選擇性激勵(lì)，也會(huì)有助于居民協(xié)商的達(dá)成（參見(jiàn)表1）。

四、關(guān)于老舊小區(qū)加裝電梯工作的相關(guān)建議

雖然廣州市加裝電梯工作當(dāng)前處于全國(guó)領(lǐng)先水平，但與實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的距離，因?yàn)榧友b電梯的困難不僅僅是居民協(xié)商。在實(shí)際工作中，加裝電梯工作除了審批時(shí)涉及規(guī)劃、建設(shè)消防、質(zhì)監(jiān)等多個(gè)職能部門，實(shí)施時(shí)還涉及供電、通訊電纜、煤氣管道等市政管線遷改等相關(guān)負(fù)責(zé)部門。正如廣州市（原）國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)2018年發(fā)布的《廣州市老舊小區(qū)住宅加裝電梯工作報(bào)告》中所指出的，加裝電梯工作存在著業(yè)主之間協(xié)調(diào)難、政府職能部門協(xié)調(diào)難、加建電梯資金籌集難②這里的資金籌集難，是指對(duì)于老舊小區(qū)中的低收入居民來(lái)說(shuō)，分?jǐn)偟膸兹f(wàn)元加裝成本也是很大負(fù)擔(dān)。、施工建設(shè)監(jiān)管難等諸多問(wèn)題。即便是居民協(xié)商環(huán)節(jié)，雖然廣州市在政策制定與實(shí)施中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了良好的社會(huì)效果，但現(xiàn)實(shí)中仍不乏這種案例：居民雖然通過(guò)各種方式達(dá)到“雙三分之二”同意的申請(qǐng)門檻，但由于低層居民堅(jiān)決反對(duì)而阻撓電梯加裝工作的后續(xù)開(kāi)展，甚至對(duì)簿公堂，最后即便電梯加裝成功，多年鄰居卻反目成仇，嚴(yán)重破壞了鄰里關(guān)系，影響到社會(huì)和諧和社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果是好事變壞事，得不償失?；趶V州市的工作經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)集體行動(dòng)的相關(guān)理論，對(duì)今后老舊小區(qū)加裝電梯工作提出以下建議：

第一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光認(rèn)識(shí)老舊小區(qū)加裝電梯的意義，用新的價(jià)值導(dǎo)向引導(dǎo)居民的個(gè)人選擇，進(jìn)一步統(tǒng)一居民內(nèi)部的價(jià)值偏好。不同樓層、不同年齡段的居民對(duì)于電梯是否對(duì)自己有益的爭(zhēng)議，是居民基于個(gè)體理性從眼前利益出發(fā)得出的結(jié)論。實(shí)際上，對(duì)于長(zhǎng)期定居于此的居民來(lái)說(shuō)，加裝電梯能夠提升老舊小區(qū)住宅的價(jià)值，提高居民生活環(huán)境質(zhì)量，是一項(xiàng)對(duì)小區(qū)所有居民利益都有所增益的公共產(chǎn)品。基于這一認(rèn)識(shí)，一方面政府應(yīng)加大宣傳，幫助居民認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工作的積極意義；另一方面，政府還可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，比如將加裝電梯與老舊小區(qū)其他改造項(xiàng)目建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，會(huì)有助于推動(dòng)加裝電梯以及其他一系列改造工作的順利開(kāi)展。

第二，界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減少居民內(nèi)部矛盾?！段餀?quán)法》中明確規(guī)定，“使用相鄰不動(dòng)產(chǎn)時(shí)避免造成損害”，“造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償”。所以，不論是廣東省的《指導(dǎo)意見(jiàn)》還是廣州市制定的一系列辦法，都沿襲了《物權(quán)法》的這一基本指導(dǎo)思想。但在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)方面，地方政策中一直沒(méi)有明確。由于缺乏權(quán)威性指導(dǎo)意見(jiàn)，不同樓層居民就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商難以達(dá)成一致，影響加裝電梯的申請(qǐng)?？梢?jiàn)，界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是通過(guò)制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步縮小居民不同價(jià)值偏好的努力。與嚴(yán)重遮擋這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相比，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于涉及諸多因素，較為復(fù)雜不易操作，但經(jīng)過(guò)充分論證，仍可以相對(duì)科學(xué)合理地確定參考性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

表1 集體行動(dòng)困境的理論框架及政策應(yīng)對(duì)方式

第三，投資社區(qū)社會(huì)資本，重視由制度規(guī)范所產(chǎn)生的社會(huì)文化價(jià)值規(guī)范在個(gè)體互動(dòng)之間的作用。在奧爾森之后，其他學(xué)者也從不同角度提出了走出集體行動(dòng)困境的理論途徑。美國(guó)新制度主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Os?trom)提出的自主治理方案，對(duì)我國(guó)老舊小區(qū)加裝電梯工作，以及為今后老舊小區(qū)改造形成長(zhǎng)效機(jī)制，具有一定的借鑒價(jià)值。奧爾森認(rèn)為，破解集體行動(dòng)困境的方式之一是合適的制度安排，特別是強(qiáng)制性制度安排。但在奧斯特羅姆眼中，所謂合適的制度安排，并不僅指政府制定的政策文件，這些正式規(guī)則只構(gòu)成了少量的影響選擇的約束集[10]。對(duì)于政府無(wú)法直接介入的基層社區(qū)，更需重視非正式制度的作用，如居民之間長(zhǎng)期居住在一起、長(zhǎng)期互動(dòng)溝通交流所形成的信任、互惠等社會(huì)資本，能夠讓個(gè)體之間為維護(hù)公共利益而組織起來(lái)，采取集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自主治理。按照奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，自治的核心就是制度的設(shè)計(jì)與變遷，使得互相依賴的委托人在共同面對(duì)趨利避害形勢(shì)下，能形成有效的組織、達(dá)成自治并取得長(zhǎng)久利益[11]。這一過(guò)程，就是所謂的社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制。依據(jù)奧斯特羅姆的理論，要通過(guò)以加裝電梯為代表的老舊小區(qū)改造工作形成社區(qū)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，需要重視發(fā)掘和培育老舊小區(qū)中的社會(huì)資本，將居民在參與改造過(guò)程中所結(jié)成的新型鄰里關(guān)系轉(zhuǎn)化發(fā)展成新型社會(huì)資本，從而發(fā)揮居民的自治和自組織潛力，提高社區(qū)治理能力。

我國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。現(xiàn)代化是一個(gè)綜合指標(biāo)，除了顯性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)進(jìn)步、人均收入、整體受教育水平等外，內(nèi)在的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，特別是制度轉(zhuǎn)型，則是更根本的實(shí)質(zhì)性要求和標(biāo)志。推動(dòng)這些變化的過(guò)程，離不開(kāi)特定時(shí)期政策的制定與實(shí)施。因此，廣州市老舊小區(qū)加裝電梯工作經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值，并不僅僅在于促進(jìn)電梯成功加裝本身。以當(dāng)前大力倡導(dǎo)的社區(qū)治理創(chuàng)新來(lái)說(shuō)，集體行動(dòng)也是社區(qū)有效治理的關(guān)鍵因素[12]。西方文獻(xiàn)中常常忽略政府部門對(duì)業(yè)主集體行動(dòng)的影響，但我國(guó)的城市政府部門一直通過(guò)立法、執(zhí)法及行政干預(yù)等方式，影響業(yè)主組織運(yùn)作及社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的形成[13]。老舊小區(qū)加裝電梯及其他改造項(xiàng)目，也為提升居民自治能力、形成社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制、開(kāi)創(chuàng)社會(huì)治理新格局提供了契機(jī)。在當(dāng)前居民自治能力有待提高的情況下，政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)對(duì)居民的集體行動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，有助于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的多贏目標(biāo)。因此，廣州市老舊小區(qū)加裝電梯工作為深入探討地方政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)推動(dòng)社區(qū)治理長(zhǎng)效機(jī)制提供了極佳的實(shí)踐案例。這項(xiàng)工作中所嘗試的制度建設(shè)，很有可能將老舊小區(qū)改造與社會(huì)發(fā)展進(jìn)步結(jié)合起來(lái)，為促進(jìn)共建共治共享的社會(huì)治理格局的形成提供有益的幫助。