王冬梅，張奎俊，李林娜

（山東省水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全中心，山東 濟(jì)南 250014）

近兩年，山東省開展了大規(guī)模的重點(diǎn)水利工程建設(shè)，投資規(guī)模1 300 多億元?！笆奈濉睍r(shí)期，山東省積極貫徹新發(fā)展理念，水利建設(shè)任務(wù)將更加繁重，如何完善現(xiàn)有監(jiān)管體系，補(bǔ)足監(jiān)管上的短板，對提高工程建設(shè)質(zhì)量具有重要意義。

1 山東水利工程監(jiān)管體制現(xiàn)狀

目前，水利工程建設(shè)管理體系實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合方式。另外推出了項(xiàng)目代建制、第三方檢測制等。但在近幾年，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步開放，各參建方追求利益最大化的情況下，這種建管模式凸現(xiàn)出其先天不足。

1.1 建管體系上存在缺陷

1）參建單位內(nèi)部監(jiān)管缺失。在工程建設(shè)過程中，大多參建單位制定的各項(xiàng)制度缺乏針對性，可操作性不強(qiáng)，沒有結(jié)合工程特點(diǎn)制定，沒有落實(shí)責(zé)任和考核管理。

2）工程項(xiàng)目法人組建方式不合理。地方水行政主管部門即是水利工程項(xiàng)目的監(jiān)管部門，又是項(xiàng)目法人的組建單位，造成建管與監(jiān)管責(zé)任不清。

3）監(jiān)理單位制度不健全。我國的監(jiān)理制度起源于FIDIC 合同條款，規(guī)定工程師是獨(dú)立公正的第三方機(jī)構(gòu)，而我國的監(jiān)理單位受業(yè)主委托進(jìn)行工程監(jiān)理，業(yè)主給付監(jiān)理報(bào)酬，監(jiān)理無法做到公正、無私，不能充分起到工程建設(shè)監(jiān)督作用。

4）第三方檢測責(zé)任不清。山東省大中型水利工程實(shí)行第三方檢測制度。檢測單位從委托方得到檢測費(fèi)用，檢測單位不可能成為獨(dú)立公正的第三方。委托方為了成本最小化、利潤最大化，不可避免出現(xiàn)讓檢測單位出具虛假報(bào)告，應(yīng)付上級(jí)檢查現(xiàn)象。監(jiān)理、承包商、檢測與業(yè)主簽訂合同，成為法律意義上的合同關(guān)系。四方構(gòu)成的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，業(yè)主方的絕對強(qiáng)勢局面，不可避免造成業(yè)主方權(quán)力尋租，其他參建方尋求利益最大化，致使監(jiān)理單位的工程監(jiān)督作用、檢測單位實(shí)體檢測數(shù)據(jù)的真實(shí)性大打折扣。

1.2 政府監(jiān)督體系需進(jìn)一步完善

1）專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置有待完善。2018 年全省16 個(gè)市共計(jì) 137 縣（區(qū)、市），僅濟(jì)南、東營等 4 個(gè)市、濟(jì)南章丘、平陰等10 個(gè)縣（區(qū)、市）為地方編辦成立的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其他市為臨時(shí)兼職機(jī)構(gòu)或沒有設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督人員由主管部門或事業(yè)單位抽調(diào)，大多為兼職，市級(jí)專（兼）職人員320名，縣級(jí)907 名。2020 年僅主汛期前需完成主體工程的重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目1 643 個(gè)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置及人員的配置無法滿足工程建設(shè)的需要，監(jiān)督工作與水利發(fā)展總基調(diào)不匹配。

2）監(jiān)督費(fèi)用少，監(jiān)督檢測手段較單一。根據(jù)規(guī)定，自2009 年1 月1 日起，全國統(tǒng)一取消工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)、工程定額測定費(fèi)。工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)用靠財(cái)政撥款，地方財(cái)政困難，監(jiān)督工作難以深入開展，更無力委托有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu)對工程實(shí)體質(zhì)量檢測。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)無檢測設(shè)備，施工現(xiàn)場一般采用回彈混凝土強(qiáng)度和量測工程外觀尺寸等手段，檢測的項(xiàng)目單一，無法全面評估工程實(shí)體質(zhì)量，只能參照施工、監(jiān)理或第三方檢測單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行工程質(zhì)量監(jiān)督評估，工程質(zhì)量結(jié)論核備缺乏權(quán)威性。

3）強(qiáng)制性監(jiān)督機(jī)制有待健全。根據(jù)規(guī)定，政府對水利工程質(zhì)量實(shí)行強(qiáng)制性監(jiān)督，由水行政主管部門授權(quán)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施工程質(zhì)量監(jiān)督，只有授權(quán)監(jiān)督檢查的義務(wù)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不具有處罰權(quán)，代表政府管理部門的工程質(zhì)量監(jiān)督、稽察及飛檢等只能是保姆式的監(jiān)督檢查。沒有進(jìn)行行政處罰的監(jiān)督檢查不能形成倒逼機(jī)制，監(jiān)督檢查的效果不明顯。

4）監(jiān)督手續(xù)辦理采用項(xiàng)目法人與監(jiān)督機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)督書的形式。由此形成一種合同協(xié)議關(guān)系，即雇傭與被雇傭關(guān)系，未能更好的體現(xiàn)出政府對工程質(zhì)量強(qiáng)制性監(jiān)督的要求。

5）我國對企業(yè)實(shí)行資質(zhì)管理制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)職工相對固定，管住企業(yè)就管住了職工，就能提高工程建設(shè)的質(zhì)量。但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，建筑活動(dòng)的主體不是政府主導(dǎo)，而是以市場調(diào)節(jié)為主，建筑市場全面對外開放，勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測等單位大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)工人不固定，技術(shù)人員流動(dòng)自由。特別是在人員不夠的情況下，存在企業(yè)臨時(shí)找掛靠人員進(jìn)行資質(zhì)年檢的現(xiàn)象，不能反映出企業(yè)的真實(shí)情況。

2 質(zhì)量監(jiān)管新模式探索

2020 年，針對山東省水利工程建設(shè)的新形勢、新任務(wù)、新要求，省建安中心申請1 428 萬元資金采用公開招標(biāo)的方式選定3 家省外監(jiān)理單位對小清河防洪綜合治理工程進(jìn)行駐點(diǎn)監(jiān)督、對全省重點(diǎn)水利工程進(jìn)行巡查監(jiān)督。同時(shí)采用從省水利專家?guī)熘谐槿＜医M成監(jiān)督檢查組完成檢查30 多次，工程實(shí)體質(zhì)量檢測4 次。截至2020年11 月底，共發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)不規(guī)范行為問題9 000 多個(gè)，進(jìn)行實(shí)體檢測90 多次，并對其問題納入信用評價(jià)，對56 個(gè)參建單位掛紅黃牌，并在全省建設(shè)管理會(huì)議上通報(bào)。通過采取責(zé)令整改、約談等責(zé)任追究措施，督促參建單位及時(shí)整改，彌補(bǔ)質(zhì)量安全管理不足，有力保障了工程建設(shè)質(zhì)量與安全。經(jīng)過多種方式的監(jiān)督管理嘗試，特別是購買社會(huì)服務(wù)解決了監(jiān)督人員少、技術(shù)力量弱的問題，建立黃紅牌制度對參建責(zé)任單位在全省通報(bào)，形成了震懾作用，取得了很好的效果。

實(shí)踐證明新建管模式具有如下優(yōu)點(diǎn)：一是基本消除現(xiàn)行水利工程建設(shè)體制存在的缺陷；二是緩解政府的監(jiān)管壓力，節(jié)省大量的財(cái)政開支；三是開創(chuàng)監(jiān)理檢測單位服務(wù)多元化；四是重新定位第三方檢測單位，確保檢測數(shù)據(jù)的權(quán)威性、公平性，真正為政府監(jiān)督提供工程實(shí)體質(zhì)量數(shù)據(jù)，能更好地把好工程質(zhì)量最后的關(guān)口；五是監(jiān)管模式更加合理。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要對質(zhì)監(jiān)單位進(jìn)行監(jiān)督，項(xiàng)目法人對社會(huì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估，可以快速的反饋給質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，用于提高政府監(jiān)管水平。同時(shí)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人、施工單位相互監(jiān)督，層層落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，可以提升參建單位質(zhì)量意識(shí)，嚴(yán)格履行合同約定，不同程度解決人員不到崗、責(zé)任心不強(qiáng)、檢測水平低、服務(wù)質(zhì)量差等問題。

3 水利工程質(zhì)量監(jiān)管對策

3.1 加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督人才隊(duì)伍建設(shè)

參照國內(nèi)水利工程建設(shè)質(zhì)量安全監(jiān)督工作走在前列的省份，建立健全分層級(jí)的專職質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并清晰合理的劃分省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)（縣）級(jí)監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的職責(zé)。建立機(jī)構(gòu)后，要及時(shí)充實(shí)專業(yè)技術(shù)力量，招聘具有水利工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)專業(yè)技術(shù)的人才，并定期組織行業(yè)教育培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)水平、業(yè)務(wù)能力和整體素質(zhì)。

3.2 理清監(jiān)督清單、強(qiáng)化行政監(jiān)督的地位

水行政主管部門在審批（備案）建設(shè)項(xiàng)目之初就應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)，落實(shí)監(jiān)督主體，開啟強(qiáng)制性監(jiān)督模式。水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督實(shí)行備案制，不應(yīng)由項(xiàng)目法人與質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)督書，奠定監(jiān)督機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目法人的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而非合同協(xié)議關(guān)系，強(qiáng)化政府對水利工程質(zhì)量的強(qiáng)制性監(jiān)督。

3.3 構(gòu)建監(jiān)督檢查等三位一體的新機(jī)制

2020 年發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)不規(guī)范行為問題，通過廳建設(shè)處納入信用評價(jià)體系、掛黃紅牌制度及全省通報(bào)等措施，倒逼參建單位完善內(nèi)部管理制度，落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任，取得了較好效果。但此種做法僅執(zhí)行到重點(diǎn)水利工程主體工程完畢后，未形成長效機(jī)制。

工程建設(shè)監(jiān)管機(jī)制應(yīng)建立質(zhì)量巡檢、質(zhì)量認(rèn)定和質(zhì)量問題處罰三位一體的監(jiān)督檢查新機(jī)制，監(jiān)督機(jī)構(gòu)對于監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題，應(yīng)做好責(zé)任認(rèn)定，廳專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以處罰，形成倒逼機(jī)制，使其參建單位落實(shí)責(zé)任，完善工程建設(shè)管理體系，實(shí)行全面質(zhì)量管理。

3.4 購買社會(huì)服務(wù)，搭建更加合理的監(jiān)管體系

通過購買社會(huì)服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的探索，省級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)較好的解決了監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少，技術(shù)力量薄弱的問題，做到了全省水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督巡查全覆蓋、“項(xiàng)項(xiàng)到”，質(zhì)量監(jiān)督成效巨大。但購買社會(huì)服務(wù)費(fèi)用巨大，費(fèi)用使其各級(jí)政府財(cái)政難以支撐，雖然購買社會(huì)服務(wù)是政府監(jiān)督的新形勢、新趨勢，也無法形成長效機(jī)制。

根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)做法，對于政府投資的公益性水利工程，由水行政主管部門的財(cái)政機(jī)構(gòu)計(jì)提工程項(xiàng)目造價(jià)中的監(jiān)理費(fèi)用及第三方檢測費(fèi)用，主管部門利用此項(xiàng)費(fèi)用購買社會(huì)服務(wù)，擇優(yōu)選取質(zhì)監(jiān)公司和第三方檢測機(jī)構(gòu)對工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)督。對于小型項(xiàng)目和監(jiān)督服務(wù)期短的巡查監(jiān)督，可以直接聘請有能力有資格的專家進(jìn)行監(jiān)督，開創(chuàng)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的先例。

3.5 強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督工作信息化建設(shè)

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，在智能化、信息化背景下，建立質(zhì)量安全監(jiān)督平臺(tái)，科學(xué)整合原有的、分散的各個(gè)業(yè)務(wù)平臺(tái)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。在行業(yè)內(nèi)部建立起各層級(jí)共享的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫，完善從數(shù)據(jù)收集、處理、統(tǒng)計(jì)分析等各個(gè)過程的信息化程度，減少誤差，進(jìn)一步提高監(jiān)督檢查工作質(zhì)量和工作效率。質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)系統(tǒng)建立后，要強(qiáng)化信息化平臺(tái)、系統(tǒng)的應(yīng)用與推廣，保證質(zhì)量監(jiān)管信息化工作有效開展、剛性執(zhí)行，確保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)化、科學(xué)化、規(guī)范化。