曾 夢

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號),創(chuàng)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，明確該類案件適用民事訴訟程序，并將“磋商未達(dá)成一致”作為提起該訴訟的前置條件。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十八次會議審議通過了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，廢止了2015年的改革試點(diǎn)方案。2019年最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》)，從賠償權(quán)利人主體范圍、案件管轄、訴訟請求范圍等方面進(jìn)一步完善了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，后者實(shí)現(xiàn)了該訴訟制度的主要規(guī)范支撐從黨政規(guī)章到司法解釋的轉(zhuǎn)換，在一定程度上完成了其合法性的本土邏輯自證：雖然《中華人民共和國民事訴訟法(2017)》中并不存在支撐生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這類“官告民”案件可以適用民事訴訟程序的條款，[1]且我國司法權(quán)不能審查立法權(quán)，所以司法解釋本身也不能為該訴訟適用民事訴訟程序直接提供法律支撐；[2]但在我國法院科層制構(gòu)建模式下，[3]地方三級法院須遵從最高人民法院對審判業(yè)務(wù)的指導(dǎo)，故司法解釋于實(shí)務(wù)中又發(fā)揮著近似于法律的效力，而屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度子集的磋商協(xié)議也因此確定地被納入民事證據(jù)體系。

盡管2018年審結(jié)的“山東省環(huán)境保護(hù)廳與山東金誠重油化工有限公司等土壤污染責(zé)任糾紛案”①中，金誠公司將磋商會議紀(jì)要作為證據(jù)提交給法庭，但裁判文書卻未對該證據(jù)進(jìn)行評價；現(xiàn)行有效的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》其“工作原則”第一條、“工作內(nèi)容”第二條仍在征求立法建議；目前知網(wǎng)上沒有任何一篇論文從證據(jù)層面分析過磋商協(xié)議。這就從司法、立法、學(xué)術(shù)三個層面提高了對磋商協(xié)議民事證據(jù)屬性研究的價值。目前，學(xué)界對證據(jù)屬性概念的爭論中存在“證據(jù)屬性為客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)系性”與“證據(jù)屬性為證據(jù)能力與證明力”這兩種觀點(diǎn)的對立，筆者贊同“證據(jù)屬性為證據(jù)能力與證明力”。[4]

此外需厘清的是，與磋商相關(guān)的事實(shí)會在兩個層面發(fā)揮證據(jù)作用：第一個層面——“磋商未達(dá)成一致”這一事實(shí)是訴訟啟動的前置條件，起訴方須首先提交足以證明磋商未達(dá)成一致的證據(jù)才能說服法院受理起訴，但在實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人對此事實(shí)的真實(shí)性幾乎不會、也沒有必要產(chǎn)生分歧；第二個層面——“已達(dá)成的磋商協(xié)議”及“最終未達(dá)成一致的磋商過程中被記錄的各種信息”(簡稱“未達(dá)成的磋商協(xié)議”)會被當(dāng)事人在訴訟中作為證明生態(tài)環(huán)境損害因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境損害程度、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等事實(shí)的證據(jù)。本文在第二個層面對磋商協(xié)議(包括未達(dá)成的磋商協(xié)議)的民事證據(jù)屬性展開研究。

1 決定磋商協(xié)議證據(jù)屬性的性質(zhì)與特征

法律上的證據(jù)屬性是立法者在觀察材料后對其性質(zhì)與特征的嗣后確認(rèn)，換言之是其性質(zhì)與特征在訴訟程序上由生活語言向法律語言翻譯的結(jié)果，因此厘清磋商協(xié)議的性質(zhì)與特征是研究其證據(jù)屬性的基礎(chǔ)。

1.1 磋商協(xié)議的性質(zhì)分析

磋商協(xié)議的性質(zhì)是一個極具爭議的問題，主要有“民事性質(zhì)說”與“行政性質(zhì)說”兩種對立的觀點(diǎn)?！懊袷滦再|(zhì)”說的立論理由為：第一，磋商的過程是環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)與賠償義務(wù)人之間平等溝通、協(xié)商的過程，這已不再是環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)單方對賠償義務(wù)人下達(dá)的行政命令，[5]它體現(xiàn)的是私法特征而非公法特征；第二，磋商雙方之間不是行政法律關(guān)系，因?yàn)榇枭虆f(xié)議關(guān)系的形成不取決于單方意志，而是取決于雙方合意，[6]賠償義務(wù)人甚至可以拒絕進(jìn)行磋商而不會因?yàn)榇司芙^行為遭受行政懲罰；第三，磋商協(xié)議訂立的目的是為了賠償生態(tài)環(huán)境遭受的損失，而不是對賠償義務(wù)人施以行政處罰，[7]這與民法學(xué)中的“填平原則”一致；第四，賠償義務(wù)人拒絕磋商或磋商失敗的救濟(jì)途徑是賠償權(quán)利人提起訴訟，賠償義務(wù)人在簽訂磋商協(xié)議后違約的救濟(jì)途徑是賠償權(quán)利人向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，兩種救濟(jì)途徑的行政弱權(quán)特性表明磋商協(xié)議并非行政性質(zhì)；[8]第五，根據(jù)《人民調(diào)解法》第三十三條，②只有民事調(diào)解協(xié)議可以進(jìn)行司法確認(rèn)，行政性質(zhì)的合同不能進(jìn)行司法確認(rèn)，而《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償條件的若干規(guī)定》第二十條賦予了磋商協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的資格，③因此須將磋商協(xié)議的性質(zhì)認(rèn)定為民事性質(zhì)才能與法律體系相協(xié)調(diào)。[9]“民事性質(zhì)說”為明確磋商協(xié)議性質(zhì)提供了許多寶貴的思路，但其理由中存在著尚需商榷之處。而筆者認(rèn)為，磋商協(xié)議的性質(zhì)是行政性質(zhì)，立論與駁論的理由如下：

從目的方面觀察，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置程序的磋商與作為磋商失敗救濟(jì)途徑的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在主要預(yù)設(shè)功能方面是同方向運(yùn)動的：賠償政府修復(fù)環(huán)境的相關(guān)費(fèi)用(政府利益)與填平國家所有的自然資源所遭受的損失(國家利益)，它們皆不同于由個體私益抽象集合而成的社會公益。[10-13]訴訟中原告增加請求支付的維權(quán)費(fèi)用(如訴訟費(fèi)、律師代理費(fèi)等)、環(huán)境修復(fù)相關(guān)費(fèi)用較磋商過程中請求支付的環(huán)境修復(fù)相關(guān)費(fèi)用的差額等賠償額的量的變化，并不會改變磋商或訴訟的目的；而作為結(jié)果的磋商協(xié)議(協(xié)議是一種把過程中的有效信息固定下來的方式)與作為過程的磋商，兩者在目的上具有連貫性、一致性。目的是合同訂立行為發(fā)起的誘因，它指導(dǎo)著合同訂立的過程，是合同內(nèi)容中呼之欲出的暗線，是根本違約判定的兜底標(biāo)準(zhǔn)，更是合同解釋的根本依據(jù)，因此合同的性質(zhì)主要受合同目的影響，磋商協(xié)議也不例外。

從主體方面觀察，磋商的一方為對此次環(huán)境事件享有行政管轄權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)，另一方為應(yīng)對此次環(huán)境事件負(fù)責(zé)的民事主體。當(dāng)雙方就此次環(huán)境事件進(jìn)行談判時，一方的地位即為特定行政法律關(guān)系中的行政機(jī)構(gòu)，另一方的地位即為特定行政法律關(guān)系中的行政相對人，雙方的地位是不平等的。除非雙方在特定行政法律關(guān)系上脫離管轄與被管轄的關(guān)系，或就特定行政法律關(guān)系之外的事項進(jìn)行溝通，否則行政機(jī)構(gòu)與行政相對人之間地位的不平等不會因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)處理該環(huán)境事件的手段的多樣化而發(fā)生改變。在這樣的垂直法律關(guān)系中，賠償義務(wù)人始終處于被動地位，被地方政府環(huán)保部門引導(dǎo)著參與磋商的各個階段。

從合意方面觀察，磋商行為不同于具有命令特點(diǎn)的行政決定、行政約談，而類似于雙方就未來可能達(dá)成的合意進(jìn)行談判的行為，具有私法上的特征。但是并不是任何進(jìn)行合意談判的行為就是民事行為，例如刑事案件中的認(rèn)罪認(rèn)罰。盡管我國的認(rèn)罪認(rèn)罰制度不同于國外的控訴交易制度，兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在證明標(biāo)準(zhǔn)上，但就其中的合意行為而言是相似的。既然不能因?yàn)楹弦庑袨榈拇嬖诰驼J(rèn)定刑事案件中的認(rèn)罪認(rèn)罰是民事行為、認(rèn)罪認(rèn)罰結(jié)果是民事協(xié)議，那就同樣不能因?yàn)楹弦庑袨榈拇嬖诰驼J(rèn)定行政機(jī)關(guān)與民事主體的磋商是民事行為、磋商協(xié)議是民事協(xié)議。

從磋商的具體過程觀察，環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)開展磋商工作的依據(jù)與理由，是國家賦予它們的相應(yīng)行政職權(quán)。例如，只有擁有相應(yīng)行政職權(quán)才有展開調(diào)查取證與鑒定評估工作的空間，才能在較為詳細(xì)地收集到環(huán)境污染信息之后確定賠償范圍和賠償義務(wù)人并通知其參與磋商，才能在磋商協(xié)議簽訂之后聯(lián)合其他國家機(jī)關(guān)監(jiān)督磋商協(xié)議的履行并對履行情況展開評估。而賠償義務(wù)人之所以在實(shí)踐中會對上述各階段的工作進(jìn)行回應(yīng)(如拒絕磋商或者簽訂磋商協(xié)議等)并承擔(dān)相應(yīng)后果(如拒絕行為使得行政主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的條件成就，簽訂磋商協(xié)議使得自己接受協(xié)議約束并經(jīng)司法確認(rèn)后可被強(qiáng)制執(zhí)行等)，皆是因?yàn)樽约禾幱谙嚓P(guān)行政機(jī)構(gòu)的行政管轄權(quán)之下。否則，從節(jié)約成本的角度考慮，賠償義務(wù)人在此階段是不會理會賠償權(quán)利人的。因此無論從哪個主體出發(fā)，任何階段的活動都與行政職權(quán)的行使緊密相連。

從司法確認(rèn)制度方面觀察，磋商協(xié)議適用司法確認(rèn)制度并不以“民事性質(zhì)”為前提。一方面，《人民調(diào)解法》第三十三條雖然只確認(rèn)了民事調(diào)解協(xié)議可以適用司法確認(rèn)制度，但并沒有對其他類型合同適用司法確認(rèn)制度作出禁止性規(guī)定，因此只能判斷其他類型合同適用司法確認(rèn)制度沒有法律依據(jù)；另一方面，既然同樣沒有法律依據(jù)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以僅依《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《規(guī)定》而產(chǎn)生，那么作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度子集的磋商協(xié)議也僅依《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《規(guī)定》而適用司法確認(rèn)制度，這就是一個在“舉重以明輕”的邏輯下可以回答的問題。

最后，盡管在磋商制度的設(shè)計下賠償義務(wù)人只需賠付環(huán)境污染相關(guān)損失，這似乎符合民法上的“填平原則”，但實(shí)際與“填平原則”貌合神離。第一，在實(shí)踐中，彌補(bǔ)環(huán)境污染相關(guān)損失所需的金額往往是巨大的，無論責(zé)任人是否有賠付能力，其大多不會認(rèn)同環(huán)保機(jī)關(guān)的相關(guān)評估結(jié)果，更不會繳納額外的行政罰款，于是不具備司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)才會借助訴訟保障其行政職權(quán)的行使，所以“只主張相當(dāng)于環(huán)境污染相關(guān)損失的賠償責(zé)任”實(shí)際是環(huán)保機(jī)關(guān)為減少行政職權(quán)行使阻力的策略性做法。第二，最重要的是，即使賠償義務(wù)人完全履行了磋商協(xié)議上的義務(wù)，這也不會必然地消滅賠償義務(wù)人與賠償權(quán)利人之間的特定行政法律關(guān)系，賠償權(quán)利人仍得以根據(jù)生態(tài)環(huán)境及相關(guān)損失實(shí)際被彌補(bǔ)的狀況要求賠償義務(wù)人繼續(xù)賠償，或者作出行政處罰決定，而這些行為皆沒有法律障礙。

綜上所述，磋商實(shí)質(zhì)上只是行政管理手段的變革與創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)仍是行政行為。與此相應(yīng)的磋商協(xié)議也不是民事合同，其性質(zhì)為行政性質(zhì)。它雖與行政合同相似，但又與學(xué)界當(dāng)前對行政合同的定義有不同之處：協(xié)議的主要預(yù)設(shè)功能并不是為了保護(hù)公共利益，而是保護(hù)政府利益或者國家利益。至于是否修改行政合同的定義、擴(kuò)大行政合同的外延以使磋商協(xié)議被“涵攝”進(jìn)去，這不是僅從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟相關(guān)研究出發(fā)能回答的問題，而是行政法學(xué)者在關(guān)注到磋商協(xié)議并進(jìn)行系統(tǒng)研究后才能回答的問題。盡管磋商協(xié)議在已有的合同類型中找不到歸宿，但這只涉及合同有名化的問題，并不妨礙對其性質(zhì)或特征進(jìn)行實(shí)質(zhì)把握。

1.2 磋商協(xié)議的特征分析

第一，磋商協(xié)議的相對雙方或多方只能為賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人，而當(dāng)賠償權(quán)利人之間就賠償數(shù)額的主張等內(nèi)容達(dá)成協(xié)議，或賠償義務(wù)人之間就義務(wù)的承擔(dān)等內(nèi)容達(dá)成協(xié)議時，上述協(xié)議皆不是磋商協(xié)議。磋商協(xié)議簽訂的當(dāng)事人可為雙方或者多方，賠償義務(wù)人或賠償權(quán)利人皆可分別為單個主體或多個主體。當(dāng)某個主體的行為單獨(dú)導(dǎo)致了某一生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果時，只有一個賠償義務(wù)人；當(dāng)多個主體的行為共同導(dǎo)致了某一生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果時，賠償義務(wù)人為兩個以上，他們所承擔(dān)的賠償責(zé)任形態(tài)既可能是連帶的，也可能是按份的。實(shí)踐中還會出現(xiàn)只有部分賠償義務(wù)人愿意簽訂磋商協(xié)議，而其他賠償義務(wù)人拒絕簽訂磋商協(xié)議的情形。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中“工作內(nèi)容”第三條，④當(dāng)出現(xiàn)跨省、省內(nèi)跨市的生態(tài)環(huán)境污染事件時，賠償權(quán)利人可能為多個主體，但發(fā)生地級市內(nèi)跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境污染事件時，賠償權(quán)利人只有地級市政府這一個主體。

第二，磋商協(xié)議的內(nèi)容為就特定生態(tài)環(huán)境損害事件確定賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人與賠償方式。就生態(tài)環(huán)境污染事件適用范圍而言，盡管《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》與《規(guī)定》在個別表述上有細(xì)微區(qū)別，⑤但兩者實(shí)際上保持了一致；而其中的兜底性條款——發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的，雖然應(yīng)當(dāng)與列明的其他適用范圍⑥作同類解釋，但并無規(guī)范性文件定義環(huán)境污染事件中的“嚴(yán)重”二字，⑦因此環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)際上會根據(jù)自身工作便利性的需要而靈活解釋磋商制度適用的范圍。雖然磋商的發(fā)起是由自認(rèn)為具有行政管轄權(quán)的環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但在訂立協(xié)議的過程中會存在賠償義務(wù)人質(zhì)疑該環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)是否具有相應(yīng)行政管轄權(quán)的情況(包括發(fā)起磋商的環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)沒有相應(yīng)行政管轄權(quán)，賠償義務(wù)人將對其行政管轄權(quán)的否定作為談判策略等)，也會存在多個環(huán)保機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)爭奪該事件行政管轄權(quán)的情況，還會存在磋商程序開始后另一個省級行政主體聲稱自己也享有賠償權(quán)，要求加入磋商但并不爭奪行政管轄權(quán)的情況等，因此確定賠償權(quán)利人是磋商協(xié)議內(nèi)容的重要組成部分。與之相應(yīng)，確定賠償義務(wù)人也是磋商協(xié)議內(nèi)容的重要組成部分，例如，會存在已進(jìn)入磋商程序的“賠償義務(wù)人”經(jīng)溝通后發(fā)現(xiàn)不是實(shí)際應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的賠償義務(wù)人的情況，也會存在已進(jìn)入磋商程序的賠償義務(wù)人提出還有另外的賠償義務(wù)人應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任的情況等。

第三，磋商協(xié)議形成的是行政法律關(guān)系，理由與前述磋商協(xié)議為行政性質(zhì)的理由一致。

第四，磋商協(xié)議具有意定性。協(xié)議內(nèi)容中雙方對事實(shí)的承認(rèn)或否認(rèn)，對權(quán)利與義務(wù)的承認(rèn)或否認(rèn)皆是斡旋的結(jié)果，皆是在案件審理程序之外作出的，它未必與客觀事實(shí)一致，且不構(gòu)成法律意義上的自認(rèn)或者認(rèn)諾。同時，磋商協(xié)議也不同于環(huán)保機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)單方出具的調(diào)查勘驗(yàn)報告、鑒定評估報告等，原因有兩點(diǎn)：首先，環(huán)保機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)單方出具調(diào)查勘驗(yàn)報告、鑒定評估報告等的目的是反映事物的客觀情況，而磋商協(xié)議的目的是為了就生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)達(dá)成一致以盡快支付相關(guān)費(fèi)用(政府利益)與修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境(國家利益)。其次，就調(diào)查勘驗(yàn)報告、鑒定評估報告而言，環(huán)保機(jī)關(guān)與授權(quán)機(jī)構(gòu)需對其客觀性、權(quán)威性負(fù)責(zé)。但就磋商協(xié)議而言，如果在達(dá)成磋商協(xié)議之后賠償義務(wù)人不如實(shí)履行磋商協(xié)議，那么環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)可以在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、行政處罰中提出與磋商協(xié)議有差別的事實(shí)或責(zé)任主張，而不必受磋商協(xié)議的約束。但磋商協(xié)議的意定性也是有限度的，因?yàn)閰⑴c磋商也是環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政義務(wù)，它們不能過分脫離客觀事實(shí)而訂立磋商協(xié)議，否則就是對行政義務(wù)的違反。

2 磋商協(xié)議證據(jù)能力的喪失與雙重否定

實(shí)踐中的磋商協(xié)議是多樣的：第一，賠償義務(wù)人若完全履行已達(dá)成的磋商協(xié)議，則磋商協(xié)議沒有在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中被應(yīng)用的可能，但有被應(yīng)用在環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟中的可能；第二，賠償義務(wù)人若沒有完全履行已達(dá)成的磋商協(xié)議且磋商協(xié)議已經(jīng)司法確認(rèn)，則磋商協(xié)議的履行交由執(zhí)行程序完成，沒有在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中被應(yīng)用的可能，但可能被應(yīng)用在環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)訴訟之中；第三，賠償義務(wù)人若沒有完全履行已達(dá)成的磋商協(xié)議且磋商協(xié)議未經(jīng)司法確認(rèn)的，則磋商協(xié)議在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)訴訟中皆有被應(yīng)用的可能；第四，賠償權(quán)利人或者賠償義務(wù)人為多方，但只有部分賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人達(dá)成磋商協(xié)議(包括達(dá)成協(xié)議的賠償義務(wù)人完全履行與未完全履行磋商協(xié)議兩種情況)，則該磋商協(xié)議可能被應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(包括針對未達(dá)成磋商協(xié)議的部分賠償義務(wù)人提起的訴訟，在達(dá)成磋商協(xié)議的賠償義務(wù)人未完全履行磋商協(xié)議時針對任一賠償義務(wù)人提起的訴訟)、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境侵權(quán)訴訟；第五，即使磋商協(xié)議未達(dá)成，在磋商過程中相對雙方或多方對事實(shí)、義務(wù)、權(quán)利的承認(rèn)與否認(rèn)等信息仍可能會被保存下來，這些信息構(gòu)成“未達(dá)成的磋商協(xié)議”。

上述列舉的實(shí)踐中的磋商協(xié)議表現(xiàn)出兩個基本樣態(tài)：一是已達(dá)成的磋商協(xié)議，二是未達(dá)成的磋商協(xié)議。值得注意的是，已達(dá)成的磋商協(xié)議與調(diào)解協(xié)議有一個重要的相同點(diǎn)——出于節(jié)約成本的考量，相對雙方或多方為了在責(zé)任承擔(dān)方面盡快達(dá)成一致而會在談判過程中就事實(shí)、權(quán)利、義務(wù)作出不同程度的讓步，這種讓步使得磋商協(xié)議或調(diào)解協(xié)議確定的事實(shí)往往與客觀事實(shí)不符，因此當(dāng)相對雙方或多方脫離上述協(xié)議進(jìn)入其他程序時，或者經(jīng)過談判后最終未達(dá)成協(xié)議而繼續(xù)進(jìn)行本次訴訟時須在很大程度上脫離協(xié)議內(nèi)容來認(rèn)定案件事實(shí)。其次，盡管《民事證據(jù)規(guī)定》(2020)刪除了《民事證據(jù)規(guī)定》(2002)第六十七條的內(nèi)容，但這并不是承認(rèn)調(diào)解協(xié)議的全部內(nèi)容在其后訴訟中具有當(dāng)然的證據(jù)能力，而是為了不與《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條⑧做重復(fù)表述，《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條仍然有效，因此磋商協(xié)議仍可能經(jīng)體系解釋或合理的類推解釋適用《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條。那么這是否說明磋商協(xié)議會在《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條的涵攝范圍內(nèi)喪失證據(jù)能力呢？答案是否定的。磋商協(xié)議與調(diào)解協(xié)議雖有相同之處，也有重大區(qū)別。

首先，協(xié)議中各主體所有的權(quán)利或義務(wù)的屬性不同。在調(diào)解協(xié)議中，各主體擁有的是民事權(quán)利，因此可以在不損害國家、集體、社會公益及他人合法利益的情況下對各自的權(quán)利進(jìn)行自由處分，⑨這種自由處分可以完全基于主體的意志而不必受客觀事實(shí)的約束，權(quán)利方甚至可以完全放棄自己的主張。而在磋商協(xié)議中，環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)啟動磋商程序的基礎(chǔ)是行政職權(quán)，從另一個角度講這也是環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)必須履行的行政義務(wù)，因此它既不能過分低于修復(fù)生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)而放棄主張，也不能過分高于鑒定評估的實(shí)際損害要求賠償。否則相關(guān)人員會構(gòu)成濫用職權(quán)罪，⑩即環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)自由處分“賠償權(quán)利”的空間是相對較小的。

其次，協(xié)議內(nèi)容與客觀事實(shí)的差距程度不同。調(diào)解協(xié)議訂立的依據(jù)在本質(zhì)上是各主體的意志，而磋商協(xié)議訂立的依據(jù)除了有各主體的意志外，還有環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證、鑒定評估報告。調(diào)查取證、鑒定評估報告是獨(dú)立于磋商協(xié)議的政府通告公文，它們是環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)依職權(quán)、單方面對客觀事實(shí)的認(rèn)定結(jié)果，此認(rèn)定不需要、也不能考慮賠償義務(wù)人的意見。它們需要對客觀事實(shí)負(fù)責(zé)，否則就表現(xiàn)為特定環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)工作錯誤、業(yè)務(wù)水平低下甚至濫用職權(quán)。從操作層面來講，環(huán)保機(jī)關(guān)或者授權(quán)機(jī)構(gòu)一般不會為了與賠償義務(wù)人達(dá)成磋商協(xié)議而修改調(diào)查取證、鑒定評估報告。因?yàn)槿糍r償義務(wù)人在簽訂磋商協(xié)議之后仍未完全履行協(xié)議，則環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)在“申請法院強(qiáng)制執(zhí)行經(jīng)司法確認(rèn)的磋商協(xié)議”這一途徑外想采取任何行政強(qiáng)制措施，都只能緊緊依賴根據(jù)調(diào)查取證、鑒定評估報告而作出的行政決定。

最后，義務(wù)多向與單向的區(qū)別。除了法律另有規(guī)定或當(dāng)事人同意，調(diào)解協(xié)議證據(jù)能力的排除僅限于所承認(rèn)的事實(shí)不得作為對其“不利”的根據(jù)，這是因?yàn)閰⑴c調(diào)解的任一一方可能同時得以主張權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)(例如混合過錯的情形)，則所認(rèn)定事實(shí)中既可能存在對其有利的事實(shí)，也可能同時存在對其不利的事實(shí)。但磋商協(xié)議中的權(quán)利與義務(wù)只有一個方向：造成生態(tài)環(huán)境損害的一方或多方向環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任，因此無論賠償義務(wù)人基于何種理由主張應(yīng)賠付的損害要比環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)評估的損害更小，磋商協(xié)議中需要認(rèn)定的事實(shí)都僅于賠償義務(wù)人不利，這與調(diào)解協(xié)議中事實(shí)的認(rèn)定情況截然不同。綜上所述，磋商協(xié)議不能經(jīng)體系解釋或類推解釋適用《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條，它在相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，或者在證據(jù)銜接情況中——參與環(huán)境公益訴訟或環(huán)境侵權(quán)訴訟時都具有證據(jù)能力。

磋商協(xié)議在實(shí)踐中的另一樣態(tài)——未達(dá)成的磋商協(xié)議能否進(jìn)入民事證據(jù)體系呢？答案是否定的。首先，在磋商協(xié)議內(nèi)容意定特征的基礎(chǔ)上，磋商人對直接導(dǎo)致磋商破裂的內(nèi)容作了否定性表示，因此只能依據(jù)其他證據(jù)(如鑒定評估報告等)判斷被否定的磋商內(nèi)容是否具有客觀性，而被否定的磋商內(nèi)容本身已經(jīng)沒有證據(jù)能力。其次，此否定的意思表示不僅及于被否定的磋商內(nèi)容本身，還及于整個磋商程序——參與人不愿達(dá)成磋商協(xié)議，磋商宣告失敗，賠償權(quán)利人自此可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。同理，未達(dá)成的磋商協(xié)議整體也不具有證據(jù)能力。盡管在“山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”中，被告將未達(dá)成的磋商協(xié)議——磋商會議紀(jì)要當(dāng)作證據(jù)提交給了法院，但是判決書卻沒有對磋商會議紀(jì)要中有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí)或磋商多方對生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)費(fèi)用的爭論作任何評價，只是評價了賠償權(quán)利方在磋商階段花費(fèi)的律師費(fèi)。嚴(yán)格來講，這是賠償權(quán)利方為維護(hù)權(quán)利而支出的費(fèi)用，而非磋商內(nèi)容本身。

值得注意的是，由于環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)就生態(tài)環(huán)境損害事件擁有行政管轄權(quán)，而賠償義務(wù)人也在其管轄范圍內(nèi)，因此在磋商過程中容易出現(xiàn)環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)“威脅”賠償義務(wù)人的情況。若環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)在賠償義務(wù)人應(yīng)就此次生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)的責(zé)任范圍內(nèi)，對賠償義務(wù)人施加壓力以催促其簽訂磋商協(xié)議，則此“威脅”不影響磋商協(xié)議的證據(jù)能力。若其在上述范圍外對賠償義務(wù)人施加壓力，則此“威脅”屬于違法行為，應(yīng)依《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零六條排除磋商協(xié)議的證據(jù)能力。

3 磋商協(xié)議的證據(jù)形態(tài)與證明力

證據(jù)能力的宏觀要件是難以抽象提煉的，根本原因在于從生活事實(shí)中產(chǎn)生的證據(jù)是多樣、隨機(jī)且不斷隨社會的發(fā)展而變化的，比證據(jù)能力更為復(fù)雜的證明力更是如此。因此，只有在證據(jù)具體形態(tài)的語境下討論證明力才會更準(zhǔn)確。

磋商協(xié)議可以通過書證的形態(tài)呈現(xiàn)，即以書寫行為記載的文字、符號或者圖形等內(nèi)容(文義)來證明案件事實(shí)。它須以可用視覺及觸覺直接感知的實(shí)物為載體，若載體不能同時被視覺及觸覺直接感知，則其就算以內(nèi)容(文義)來證明案件事實(shí)，也可能是其他類型的證據(jù)(如電子數(shù)據(jù)、視聽資料)。在書證的理論分類上，磋商協(xié)議首先是勘驗(yàn)文書，原因在于磋商協(xié)議的內(nèi)容是參與雙方或多方意定的，它主要表達(dá)的是參與雙方或多方對談判所得內(nèi)容的一致認(rèn)可，其內(nèi)容往往會與己方判斷的客觀事實(shí)有差距。因此，對于磋商協(xié)議上所載內(nèi)容的真實(shí)性需要法官結(jié)合其他證據(jù)或者親自觀察才能作出判斷。這意味著相較于環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)出具的負(fù)擔(dān)行政義務(wù)的調(diào)查取證、鑒定評估報告，或其他參與主體以民事合同方式委托有資質(zhì)的鑒定評估機(jī)構(gòu)所出具的報告而言，磋商協(xié)議對客觀事實(shí)的證明力更小。較其他證據(jù)而言，磋商協(xié)議對參與雙方或多方談判底線——賠償權(quán)利人認(rèn)為彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境及相關(guān)損失所需的最低賠償額或賠償義務(wù)人愿意支付的最低賠償額的證明力更大。其次，磋商協(xié)議雖然同時具有公文書與私文書的部分特征，但其實(shí)為一種證明力介于公文書與私文書之間的文書類型：磋商協(xié)議的確具有意定性，但意定性并非只有私文書才具備，且從磋商目的、主體、具體過程、權(quán)利處分限度等方面來看，其都具有明顯的行政性質(zhì)，因此磋商協(xié)議不是私文書；另一方面，磋商協(xié)議的性質(zhì)雖的確是行政性，但其內(nèi)容并非環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)依行政職權(quán)、在行政義務(wù)的約束下單方面決定，而是與賠償義務(wù)人談判后合意決定，它與環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)對事實(shí)的單方面認(rèn)定有差距，因此磋商協(xié)議不是公文書。《規(guī)定》第九條、第十條要求環(huán)保機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)向法院出具的調(diào)查報告、檢驗(yàn)報告、檢測報告等必須經(jīng)過司法證據(jù)審查才能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)，那么證明力介于公、私文書之間的磋商協(xié)議無論適用“舉輕以明重”還是“舉重以明輕”的邏輯皆不能例外。

磋商協(xié)議可以通過電子數(shù)據(jù)的形態(tài)呈現(xiàn)?！逗贤ā?1999)第十一條、《民事訴訟法》(2017)第六十三條第五款、《電子簽名法》(2019)第五條分別肯定了電子合同的效力及證據(jù)能力。磋商協(xié)議以電子合同形式呈現(xiàn)已不存在法律障礙。電子合同還可以與區(qū)塊鏈技術(shù)相結(jié)合。例如貴州省貴陽市政府于2017年發(fā)布了《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應(yīng)用白皮書》，首次提出了“主權(quán)區(qū)塊鏈”概念，它強(qiáng)調(diào)各節(jié)點(diǎn)用戶必須進(jìn)行實(shí)名注冊，并在技術(shù)上通過實(shí)現(xiàn)分散多中心化來保證網(wǎng)絡(luò)賬戶的可監(jiān)管性；此外，中證司法鑒定中心與北京眾簽科技有限公司合作建立了具有高信任度的電子證據(jù)系統(tǒng)，等。

磋商協(xié)議也可以通過視聽資料的形態(tài)呈現(xiàn)，既包括參與方僅以視聽資料形式訂立磋商協(xié)議，也包括參與方借用錄音、錄像輔助證明磋商協(xié)議簽訂過程的真實(shí)性。作為電子數(shù)據(jù)和視聽資料呈現(xiàn)的磋商協(xié)議在實(shí)質(zhì)證明力上與作為書證呈現(xiàn)的磋商協(xié)議一致。

4 結(jié)語

環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟試圖在多個維度構(gòu)建起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的周延訴訟體系，但就其中的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟及磋商協(xié)議相關(guān)制度而言，現(xiàn)實(shí)的需求與法律位階規(guī)范性文件、相關(guān)學(xué)術(shù)成果的缺失形成了鮮明對比，此領(lǐng)域尚有太多的問題留待實(shí)務(wù)工作者與學(xué)者共同探討、解決。從發(fā)軔歷程看，磋商制度是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的一個子制度，因此免不了在交集之時以體系化的視野觀察磋商協(xié)議；另一方面，作為生活事實(shí)存在的磋商協(xié)議又非僅得與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟產(chǎn)生聯(lián)系，因此，本文對磋商協(xié)議的性質(zhì)與特征、證據(jù)形態(tài)、證據(jù)能力、證明力、其與其他相近證據(jù)之間關(guān)系等研究結(jié)論具有相對的獨(dú)立性與穩(wěn)定性，可伴隨磋商協(xié)議在不同程度上被應(yīng)用于證據(jù)銜接場合。

注釋：

①(2017)魯01民初1467號。

②《人民調(diào)解法》(2011)第三十三條：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認(rèn)?！?/p>

③《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第二十條：“經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請司法確認(rèn)。”

④“工作內(nèi)容”第三條相關(guān)內(nèi)容截?。骸皣鴦?wù)院授權(quán)省級、市地級政府(包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同)作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。省域內(nèi)跨市地的生態(tài)環(huán)境損害，由省級政府管轄；其他工作范圍劃分由省級政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定”，“跨省域的生態(tài)環(huán)境損害，由生態(tài)環(huán)境損害地的相關(guān)省級政府協(xié)商開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作”等。

⑤2017年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在“適用范圍”第一條第三款中增加了一段話：“各地區(qū)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形。”

⑥2017年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》列明的其他適用范圍：發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。

⑦《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》第一、三條將突發(fā)環(huán)境事件分為4個等級——特別重大環(huán)境事件、重大環(huán)境事件、較大環(huán)境事件、一般環(huán)境事件，并對各等級的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相對詳細(xì)的闡述。然而沒有規(guī)范性文件對環(huán)境污染事件中的“嚴(yán)重”二字下定義。

⑧《民事訴訟法司法解釋》(2015)第一百零七條：“在訴訟中，當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議作出妥協(xié)而認(rèn)可的事實(shí)，不得在后續(xù)的訴訟中作為對其不利的根據(jù)，但法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人均同意的除外。”

⑨《民事訴訟法》(2017)第十三條第二款：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。”

⑩《刑法》(2017)第三百九十七條：“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的……”

“符合下列條件的數(shù)據(jù)電文，視為滿足法律、法規(guī)規(guī)定的原件形式要求：(一)能夠有效地表現(xiàn)所載內(nèi)容并可供隨時調(diào)取查用；(二)能夠可靠地保證自最終形成時起，內(nèi)容保持完整、未被更改。但是，在數(shù)據(jù)電文上增加背書以及數(shù)據(jù)交換、儲存和顯示過程中發(fā)生的形式變化不影響數(shù)據(jù)電文的完整性?！?/p>