王彤彤，王文豐，陸 旭

(水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，北京，100038)

1 引言

南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程自陶岔渠首引水，途經(jīng)河南、河北兩省，經(jīng)過(guò)1432km輸水干渠，將丹江口水庫(kù)的長(zhǎng)江水輸送到北京團(tuán)城湖和天津外環(huán)河[1]，已于2014年全線(xiàn)通水運(yùn)行。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，沿線(xiàn)新建、改建或擴(kuò)建的公路、鐵路、地鐵、輸水管道、石油天然氣、污水管道、輸電線(xiàn)路等工程項(xiàng)目逐年增加，截至2020年底已有400余項(xiàng)。這些項(xiàng)目與南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程存在交叉，使干渠兩側(cè)環(huán)境發(fā)生了顯著變化。另外，在對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行管理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，存在部分項(xiàng)目的設(shè)計(jì)報(bào)告和評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量偏低，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間緊任務(wù)重、施工管理及完工后運(yùn)行階段管理工作有待加強(qiáng)，項(xiàng)目法人對(duì)南水北調(diào)的管理也是在逐漸摸索、逐漸規(guī)范等問(wèn)題。為了避免這些項(xiàng)目對(duì)南水北調(diào)工程安全產(chǎn)生影響，南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程建設(shè)管理單位依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定了有關(guān)工程管理規(guī)定、設(shè)計(jì)技術(shù)要求及導(dǎo)則等規(guī)范性文件，分別規(guī)定了項(xiàng)目布置和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并要求從結(jié)構(gòu)和施工上分別采取相應(yīng)的安全措施[2]。2020年12月，水利部印發(fā)了《穿跨鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程項(xiàng)目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》(辦南調(diào)〔2020〕259號(hào))(簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，把南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)穿越、跨越、鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程的橋梁、公路、鐵路、地鐵、管道、纜線(xiàn)、取水、排水等工程設(shè)施統(tǒng)稱(chēng)為“穿跨鄰接項(xiàng)目”。

2 穿跨鄰接南水北調(diào)工程項(xiàng)目監(jiān)管情況

2.1 項(xiàng)目類(lèi)型劃分

穿跨鄰接項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)行階段的監(jiān)管直接涉及南水北調(diào)工程安全、運(yùn)行安全和水質(zhì)安全，同時(shí)，穿跨鄰接項(xiàng)目管理工作也是南水北調(diào)對(duì)外服務(wù)的窗口，涉及南水北調(diào)管理單位的社會(huì)形象，管理工作責(zé)任重大。全面了解和掌握穿跨鄰接信息、規(guī)范監(jiān)管工作可以提升中線(xiàn)工程管理水平、保障工程安全運(yùn)行、發(fā)揮工程效益。根據(jù)《辦法》，中線(xiàn)干線(xiàn)工程管理單位應(yīng)針對(duì)不同穿跨鄰接項(xiàng)目，制定相應(yīng)的技術(shù)要求和管理要求，在不同階段提出有針對(duì)性的具體措施及要求。因此，應(yīng)當(dāng)按照穿跨鄰接項(xiàng)目不同類(lèi)型進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)項(xiàng)目與南水北調(diào)中線(xiàn)總干渠的關(guān)系，穿跨鄰接項(xiàng)目可劃分為穿越、跨越和鄰接項(xiàng)目3個(gè)類(lèi)型。

2.1.1 穿越項(xiàng)目

穿越項(xiàng)目是指在干線(xiàn)工程管理范圍內(nèi)采用下部穿越方式建設(shè)的工程，主要為鐵路、公路隧道、城市管廊和各類(lèi)輸水、輸油氣管道等，分別以明挖或非開(kāi)挖的形式完成工程下部穿越。明挖施工主要適用于南水北調(diào)建設(shè)期；非開(kāi)挖一般為頂管、盾構(gòu)和定向鉆穿越，南水北調(diào)運(yùn)行后，下穿只能采用非開(kāi)挖施工方式施工。例如魯山管理處轄區(qū)內(nèi)的西氣東輸二線(xiàn)管道工程、邢臺(tái)管理處轄區(qū)內(nèi)的中興大街污水管道工程等。

2.1.2 跨越項(xiàng)目

跨越工程是指在干線(xiàn)工程管理范圍內(nèi)采用上部跨越方式建設(shè)的工程，主要為鐵路、公路、高壓線(xiàn)、各類(lèi)管線(xiàn)等，分別以修建橋梁、桿塔等獨(dú)立式支撐架空形式完成跨越渠道明渠、渠道倒虹吸上部直埋管道，利用現(xiàn)有橋梁敷設(shè)管道，此外還有河道治理跨越南水北調(diào)渠道倒虹吸暗渠等。例如鄭州管理處轄區(qū)內(nèi)的鄭西高鐵跨南水北調(diào)橋、石家莊管理處轄區(qū)內(nèi)的石家莊南二環(huán)東延西拓工程等。

2.1.3 鄰接項(xiàng)目

鄰接項(xiàng)目是指在干線(xiàn)工程管理范圍內(nèi)、保護(hù)范圍內(nèi)采用鄰接、連接、平行的方式建設(shè)的工程。例如焦作管理處轄區(qū)內(nèi)的鄭焦城際鐵路焦作站南廣場(chǎng)工程、定州管理處轄區(qū)內(nèi)的京石段防洪影響處理工程(保定段)。

2.2 項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀

2012年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第647號(hào))明確：按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序報(bào)請(qǐng)審批、核準(zhǔn)時(shí)，審批、核準(zhǔn)單位應(yīng)當(dāng)征求南水北調(diào)工程管理單位對(duì)擬建工程設(shè)施建設(shè)方案的意見(jiàn)。近年來(lái)，結(jié)合穿跨鄰接項(xiàng)目管理現(xiàn)狀的特點(diǎn)和問(wèn)題，相關(guān)單位開(kāi)展了系列研究工作，在收集相關(guān)政策法規(guī)，以及相關(guān)行業(yè)穿跨越工程管理資料的基礎(chǔ)上，制定并執(zhí)行了相關(guān)技術(shù)要求、導(dǎo)則等規(guī)范性文件，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管起到了規(guī)范和指導(dǎo)作用。

2.2.1 規(guī)劃階段監(jiān)管流程

根據(jù)穿跨鄰接項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大小及特點(diǎn)，穿跨鄰接項(xiàng)目的建設(shè)征求南水北調(diào)工程管理單位意見(jiàn)程序分為正常流程和簡(jiǎn)易流程。

正常流程為南水北調(diào)中線(xiàn)建管局收到建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)告和安全影響評(píng)價(jià)報(bào)告后組織相關(guān)人員審查，提出初步意見(jiàn)并報(bào)上級(jí)備案，征得同意后復(fù)函項(xiàng)目建設(shè)單位并下發(fā)審核意見(jiàn)復(fù)函；項(xiàng)目建設(shè)單位將施工方案、第三方監(jiān)測(cè)方案及施工圖上報(bào)建設(shè)項(xiàng)目所在轄區(qū)的南水北調(diào)中線(xiàn)建管局相應(yīng)分局，分局組織審核并復(fù)函；施工單位提交開(kāi)工申請(qǐng)，分局或現(xiàn)地管理處組織簽訂監(jiān)管協(xié)議，然后由管理處負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程監(jiān)管和參加竣工驗(yàn)收；現(xiàn)地管理處組織簽訂運(yùn)管協(xié)議，并負(fù)責(zé)運(yùn)行監(jiān)督管理。

對(duì)于項(xiàng)目較小、施工簡(jiǎn)單，對(duì)南水北調(diào)工程安全基本沒(méi)有影響的小型穿跨鄰接工程，一般走簡(jiǎn)易流程，即項(xiàng)目技術(shù)方案和施工方案由工程所在地的南水北調(diào)中線(xiàn)建管局分局組織專(zhuān)家審批，部分項(xiàng)目可不編制安全影響評(píng)價(jià)報(bào)告。具體程序可采用組織審查會(huì)議，邀請(qǐng)穿跨鄰接處南水北調(diào)原設(shè)計(jì)單位相關(guān)技術(shù)人員參加，對(duì)技術(shù)方案和施工方案進(jìn)行審查，形成正式會(huì)議意見(jiàn)。

2.2.2 建設(shè)階段監(jiān)管流程

在監(jiān)管協(xié)議簽訂和施工申請(qǐng)同意后，現(xiàn)地管理處負(fù)責(zé)穿跨鄰接項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管，方式為定期巡查工程施工現(xiàn)場(chǎng)及了解第三方安全監(jiān)測(cè)實(shí)施情況，重要工序施工進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)旁站，并填寫(xiě)監(jiān)管記錄表，嚴(yán)格要求建設(shè)方按照批復(fù)方案實(shí)施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止與批復(fù)方案不符行為；第三方安全監(jiān)測(cè)單位定期上報(bào)現(xiàn)地管理處實(shí)施過(guò)程監(jiān)測(cè)資料；分局負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)測(cè)現(xiàn)地管理處監(jiān)管情況。

要求項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程管理總體情況良好，無(wú)重大事故發(fā)生。但受人力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的制約，做到對(duì)每項(xiàng)穿跨鄰接工程全程監(jiān)管存在一定困難，特別是對(duì)于工程規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)程度高、施工周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，可采用引入第三方建設(shè)監(jiān)管單位，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管，確保施工過(guò)程中南水北調(diào)工程的安全。

2.2.3 運(yùn)行階段監(jiān)管流程

穿跨鄰接工程施工完成后，根據(jù)要求需由南水北調(diào)工程管理處專(zhuān)人參與穿跨鄰接工程驗(yàn)收工作，并與項(xiàng)目單位簽訂運(yùn)管協(xié)議。

運(yùn)行期監(jiān)管主要為日常巡查和排查。一旦發(fā)現(xiàn)異常應(yīng)與運(yùn)管單位、業(yè)主單位及時(shí)聯(lián)系。

2.3 項(xiàng)目監(jiān)管相關(guān)問(wèn)題

目前，相關(guān)管理部門(mén)缺少對(duì)穿跨鄰接項(xiàng)目的整體管控規(guī)劃，對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)管在設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)行階段均存在一定問(wèn)題。

(1)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案審核把關(guān)不嚴(yán)，未能發(fā)現(xiàn)影響南水北調(diào)工程的安全隱患，包括渠道及建筑物結(jié)構(gòu)安全、供電、通訊及監(jiān)控設(shè)施、南水北調(diào)左岸防洪及河渠交叉建筑物的行洪安全、運(yùn)行管理和安全監(jiān)測(cè)設(shè)施等方面；或未提出整改時(shí)限要求。

(2)項(xiàng)目建設(shè)階段未簽訂監(jiān)管協(xié)議；或協(xié)議規(guī)定不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題；對(duì)違反協(xié)議規(guī)定，巡查未發(fā)現(xiàn)或未采取有效措施、制止不及時(shí)；對(duì)出現(xiàn)重大安全隱患不報(bào)告不處置；無(wú)竣工驗(yàn)收資料或竣工驗(yàn)收資料不齊全。

(3)項(xiàng)目運(yùn)行階段未簽訂運(yùn)行管理協(xié)議；未及時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)南水北調(diào)工程運(yùn)行安全、水質(zhì)造成影響的行為或隱患，或發(fā)現(xiàn)后未按規(guī)定及時(shí)報(bào)告并采取有效措施處理；未及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染物排入總干渠及水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)；對(duì)穿跨越建筑物損壞、排水不暢等問(wèn)題未及時(shí)協(xié)調(diào)解決，影響南水北調(diào)水質(zhì)安全或影響南水北調(diào)行洪；未定期對(duì)南水北調(diào)防洪及左岸排水建筑物或設(shè)施進(jìn)行安全排查，或以上設(shè)施被損壞、占用未采取任何處理措施；未有切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案等。

(4)信息化管理機(jī)制建設(shè)不夠完善，未建立管理臺(tái)賬、責(zé)任臺(tái)賬、問(wèn)題臺(tái)賬等，不能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理。

3 對(duì)加強(qiáng)穿跨鄰接項(xiàng)目監(jiān)管的思考

3.1 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)

加強(qiáng)普及國(guó)家和行業(yè)已經(jīng)制定的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，主要包括《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》《穿跨鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程項(xiàng)目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》等，提高各行業(yè)對(duì)南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程穿跨鄰接項(xiàng)目管理的認(rèn)識(shí)、行為規(guī)范。尤其是《穿跨鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)工程項(xiàng)目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》已實(shí)施，相關(guān)部門(mén)要抓好時(shí)機(jī)宣傳培訓(xùn)，多渠道宣傳辦法的內(nèi)容，組織有關(guān)水行政主管部門(mén)、南水北調(diào)中線(xiàn)建管局各部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)。盡快補(bǔ)充制訂和完善專(zhuān)項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，督促和協(xié)調(diào)各有關(guān)單位建立工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，研究務(wù)實(shí)管用的工作舉措，形成監(jiān)管合力。

3.2 完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

審查、審批或開(kāi)展穿跨鄰接項(xiàng)目檢查時(shí)，明顯發(fā)現(xiàn)缺少依據(jù)，建議南水北調(diào)工程管理單位以水法、防洪法等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，參考《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)管理規(guī)定》《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)設(shè)計(jì)技術(shù)要求》等規(guī)定要求，進(jìn)一步研究細(xì)化相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，分類(lèi)完善各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)項(xiàng)目方案審查提供更明確的技術(shù)要求和控制性限制參數(shù)，讓各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的審批有章可循，規(guī)范施工工序及行為，從源頭上加強(qiáng)審查管理和風(fēng)險(xiǎn)防控。

3.3 明確職責(zé)及審批權(quán)限

明確各責(zé)任主體，主要包括水利部、地方水行政主管部門(mén)、南水北調(diào)工程管理單位。水利部職責(zé)主要作為穿跨鄰接項(xiàng)目建管的督導(dǎo)單位；地方水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)做好工程設(shè)施安全保護(hù)有關(guān)工作，防范和制止危害南水北調(diào)工程設(shè)施安全的行為，受理舉報(bào)并依法進(jìn)行處置；南水北調(diào)中線(xiàn)建管局作為工程管理單位，負(fù)責(zé)制定穿跨鄰接項(xiàng)目管理規(guī)程規(guī)范，督促有關(guān)單位嚴(yán)格執(zhí)行。

大型項(xiàng)目的建設(shè)行政許可權(quán)限可以集中在南水北調(diào)中線(xiàn)建管局，小型項(xiàng)目的建設(shè)行政許可權(quán)限可以下放到南水北調(diào)中線(xiàn)建管局各分局，審批許可機(jī)構(gòu)不同，但審批標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，統(tǒng)一按照《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線(xiàn)干線(xiàn)管理規(guī)定》要求進(jìn)行。

3.4 特殊情況工程管理

(1)穿越特殊、不良地質(zhì)區(qū)的工程管理。如穿跨鄰接工程位于膨脹土、煤炭采空區(qū)、濕陷性黃土等特殊不良地質(zhì)區(qū)域，可按照以下建議加強(qiáng)項(xiàng)目管理。一是重點(diǎn)加強(qiáng)施工質(zhì)量控制與管理，對(duì)原材料采購(gòu)、中間產(chǎn)品、設(shè)備進(jìn)場(chǎng)、施工工序安排、施工質(zhì)量等方面進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控并留檔，做到發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可追溯；二是重點(diǎn)檢查施工程序及施工工藝的編制、工藝試驗(yàn)、審批及上報(bào)落實(shí)工作。

(2)穿越特殊節(jié)點(diǎn)的管理。重點(diǎn)關(guān)注高填方、深挖方等特殊節(jié)點(diǎn)重要建筑物以及重大技術(shù)問(wèn)題。

(3)特殊用途項(xiàng)目(如易燃易爆特殊化學(xué)品)的管理方面。一是禁止在工程管理保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置排污口、有毒有害物品倉(cāng)庫(kù)以及垃圾場(chǎng)；二是禁止堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物質(zhì)；三是在保護(hù)范圍內(nèi)渠道上下游兩岸堤防必須按照規(guī)劃要求(渠道兩岸新建堤防不得小于30m)同步實(shí)施。

3.5 風(fēng)險(xiǎn)防控

對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定預(yù)案。對(duì)穿跨鄰接工程存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，建議南水北調(diào)工程運(yùn)行管理單位督促工程運(yùn)管單位委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行安全評(píng)估，提出處置措施或方案并組織專(zhuān)家進(jìn)行論證。

3.6 做好信息化建設(shè)

批后項(xiàng)目監(jiān)管監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用分析系統(tǒng)內(nèi)容具體可包括項(xiàng)目基本信息、水域岸線(xiàn)信息、涉河項(xiàng)目督導(dǎo)情況及問(wèn)題處理情況等。建設(shè)穿跨鄰接南水北調(diào)工程項(xiàng)目的信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，能夠進(jìn)行穿跨鄰接工程的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理；提前收集和整理穿跨鄰接工程的基本、建設(shè)、運(yùn)行信息及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，為建設(shè)其信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題整改過(guò)程的閉環(huán)管理；預(yù)留與相關(guān)信息系統(tǒng)的對(duì)接接口。