左官春

(東南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,江蘇 南京 211189)

社會動員是國家治理過程中普遍存在的社會現(xiàn)象，“一部中國共產(chǎn)黨的歷史就是一部社會動員史”[1]46-54。中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭時期充分動員社會各階層力量組織罷工、罷市活動，從而形成廣泛的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，并為最終奪取革命勝利打下堅實的群眾基礎(chǔ)。中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨曾沿用革命時期所形成的社會動員模式來治理國家，并將國家與社會各個領(lǐng)域有效結(jié)合起來，形成了高度一體的國家管理制度。盡管這種模式在短時期內(nèi)為國家建設(shè)凝聚了強大支撐力量，但也在很大程度上對社會民主與法治構(gòu)成潛在的威脅與破壞，導(dǎo)致民生疲憊和社會資源浪費。由此，理論界開始對社會動員式管理模式進行批判，“頻繁的社會動員也帶來了一系列負面影響：從法治化角度而言，社會動員擾亂了法治秩序，削弱法律規(guī)范的權(quán)威性，并對司法系統(tǒng)形成沖擊，不利于國家法治化建設(shè)”[2]51-57。就政府與社會之間的關(guān)系而言，逐漸趨向于去中心化，即政府掌管公共權(quán)力，同時在社會中組建各種NGO等民間組織參與國家共同治理。20世紀70年代，英國從改革政府管理權(quán)限入手，經(jīng)過不斷努力，最終將原來95%的政府工作回歸社會，以政府采購、委托或出租的方式交由社會服務(wù)主體來完成，并且將政府角色定位為服務(wù)主體[3]5。此次改革所打造的服務(wù)性政府優(yōu)化了英國政府結(jié)構(gòu)，提升了英國政府工作效率。英國政府改革實踐的逐步深入，帶動了國家治理理論的興起與發(fā)展，為其他國家推進政府和治理模式改革提供了有效參考。本文從社會動員的新時代背景出發(fā)，探討社會動員在我國國家治理中的角色，進而探討社會動員參與國家治理的合理邊界。

一、社會動員參與國家治理的“新時代”

黨的十九大以來，面對國內(nèi)外的復(fù)雜局勢，國家常規(guī)治理現(xiàn)代化面臨諸多挑戰(zhàn)。在新時代背景下傳統(tǒng)社會動員模式已發(fā)生深刻變化，同時也為社會動員介入國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。任何社會動員都離不開相應(yīng)國家制度或組織的支持，因而探討當(dāng)下中國社會動員發(fā)生的“國家在場”及其社會條件具有重要意義。

第一，社會動員的經(jīng)濟需求。從全球發(fā)展視野來看，經(jīng)濟全球化以及國家治理進程帶動了治理理論的興起與發(fā)展。西方國家治理理論首先源自新自由主義經(jīng)濟制度下產(chǎn)生的市場失靈，它講究市場和資本等要素的自由放任，而市場在公共領(lǐng)域的產(chǎn)品與服務(wù)配置能力相對有限，無法實現(xiàn)此類資源的優(yōu)化配置，最終導(dǎo)致整個社會出現(xiàn)了嚴重的貧富差距。其次，為了有效彌補市場的不足與缺陷，緩解社會各項沖突與矛盾，引入了政府對市場的調(diào)節(jié)與干預(yù)。但政府干預(yù)范圍的擴大，不僅為政府帶來了沉重的財政壓力，同時出現(xiàn)的公共產(chǎn)品供應(yīng)過剩問題，也會導(dǎo)致這一領(lǐng)域的供給成本不斷增加，甚至引發(fā)公共資源的極大浪費。伴隨著權(quán)力尋租和政府腐敗問題的出現(xiàn)，政府治理陷入失靈狀態(tài)。為了解決政府和市場出現(xiàn)的雙重失靈問題，現(xiàn)代社會的市場化、城市化得到進一步發(fā)展，也不斷豐富了國家治理理論。社會動員是現(xiàn)代國家治理中政府有效調(diào)動國家資源發(fā)展經(jīng)濟的重要手段，即通過資源的動員而達到提高資源配置效率的目的?！敖?jīng)濟發(fā)展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品、獲得盡可能大的效益。”[4]499經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化水平很大程度上依賴于政府的資源動員能力，盡管市場經(jīng)濟在資源配置方面的效率高于政府宏觀調(diào)控，但由于市場中存在非完全競爭的市場領(lǐng)域，這就需要政府主導(dǎo)的社會動員以克服“市場失靈”的缺陷?！皠訂T的形式與規(guī)模，決定社會發(fā)展的速度與特征，特別在發(fā)展中國家，動員乃是實現(xiàn)趕超不可少的條件?！盵5]82-89改革開放以來，面對資源匱乏及市場經(jīng)濟薄弱的現(xiàn)狀，社會動員依然承擔(dān)著重要的優(yōu)化資源配置的重要功能，尤其是在突發(fā)公共危機中，國家通過行政手段開展緊急社會動員以調(diào)配國家資源，從而應(yīng)對突發(fā)的公共危險。我國經(jīng)濟體制改革涉及經(jīng)濟系統(tǒng)的各個方面，其“要素復(fù)雜繁多，須高瞻遠矚，統(tǒng)籌兼顧”[6]80-85。為此，需要以社會動員的方式凝聚改革共識，防范潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險。而開展廣泛的社會動員，有助于凝聚社會共識，否則撕裂的社會共同體只會加劇經(jīng)濟社會的崩潰。盡管我國的現(xiàn)代化發(fā)展進程與西方相比存在一定的滯后性，但在中國特色社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，我國同樣面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、市場調(diào)節(jié)等關(guān)鍵性問題，尤其是隨著我國城市化建設(shè)的深入發(fā)展，更多復(fù)雜性的社會問題相繼涌現(xiàn)。

第二，我國特色社會動員體系?；谌遮叧墒斓氖袌鼋?jīng)濟制度，西方資本主義國家打造了相對完善的國家組織體系，主要包含政府組織、經(jīng)濟組織和社會組織三大部門。而我國傳統(tǒng)社會組織以“皇權(quán)止于縣”為主，在縣級以下沿用“鄉(xiāng)土秩序”，整個社會的治理職能相對較弱。中華人民共和國成立后，我國曾利用計劃經(jīng)濟體制將所有個體集中在統(tǒng)一的單位組織內(nèi)，打造了高度集權(quán)化的組織管理體制。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制日趨成熟，農(nóng)村深入推進的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進一步弱化了農(nóng)村基層組織的治理功能，而城市單位組織在改革進程中，其改革目標日益趨向社會人；市場經(jīng)濟體制改革帶動社會保障等逐漸向商品化和社會化方向發(fā)展，由此導(dǎo)致整個社會關(guān)系帶有明顯的碎片化和原子化特征[7]1-10?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)推動虛擬社會的不斷發(fā)展，社會人際關(guān)系逐漸由熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)變。面對基層治理功能弱化的情形，國家通過強化城市中的社區(qū)功能以及農(nóng)村地區(qū)的政權(quán)建設(shè)全面提升應(yīng)對突發(fā)事件的國家治理能力，由此打造了自上而下的高度一體化政府組織體系。而在社會領(lǐng)域依然存在著明顯的碎片化現(xiàn)象，這就導(dǎo)致國家管理系統(tǒng)逐步陷入了政府和市場較強，而社會組織較弱的發(fā)展局面[7]1-10?；鶎由鐓^(qū)組織擁有的管理服務(wù)能力十分有限，而民間組織同樣欠缺必要的自我管理和服務(wù)能力，無法有效應(yīng)對國家治理中的突發(fā)事件。然而，我國突發(fā)事件的國家治理不能完全照搬照抄西方國家治理模式和方法，而需要結(jié)合我國當(dāng)前的社會組織架構(gòu)及發(fā)展特征，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，積極調(diào)動各種社會力量的廣泛參與，打造更為多元化的國家治理主體。近代以來，西方社會逐步形成了較為完善的地方自治系統(tǒng)，同時公民形成了較為積極的國家治理意識。而我國深受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，高度集中化的管理模式在社會公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠影響，加之市場經(jīng)濟以及城市化進程的逐步深入，導(dǎo)致人口流動頻繁，由此引發(fā)城市人口出現(xiàn)了異質(zhì)性增長，社區(qū)居民之間逐漸失去了傳統(tǒng)熟人聯(lián)系，整個社會在個人關(guān)系領(lǐng)域逐漸形成了普遍性的脫域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[8]40-50。這在很大程度上抑制了個體參與國家治理的積極性，進而降低了社會參與度。黨的十八屆三中全會強調(diào)國家治理體制改革必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并發(fā)揮政府的主導(dǎo)性，以社會協(xié)同和公眾參與為載體，強化法治保障力度，這是當(dāng)前國家治理的有效路徑。從我國社會發(fā)展現(xiàn)狀看，最為薄弱性的環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)在國家重大突發(fā)事件治理領(lǐng)域。為此，需要從國家治理的需求出發(fā)，以社區(qū)為載體，打造政府與社會之間相互協(xié)作的新型關(guān)系。同時，要提高黨建的引領(lǐng)能力，強化政府的主導(dǎo)作用，充分整合社區(qū)中的有效治理資源，構(gòu)建共治平臺，讓各主體有效互動，充分落實社區(qū)協(xié)商制度等，這是與我國基本國情和發(fā)展需求相吻合的應(yīng)對突發(fā)公共事件的治理模式。

第三，社會動員的文化基礎(chǔ)。中華民族擁有十分優(yōu)秀且深厚的文化傳統(tǒng)，始終在歷史發(fā)展進程中沿用“大一統(tǒng)”理念，在尊重民族差異性的同時，又通過國家政權(quán)調(diào)整差異性。我國當(dāng)前所構(gòu)建的國家治理體系是以文化傳統(tǒng)和歷史傳承為基礎(chǔ)，是漸進式改革和內(nèi)生性演化的必然結(jié)果?！拔幕粌H承載表達的意義和經(jīng)驗的內(nèi)容，而且潛在于一定的組織過程中，處在內(nèi)容與形式的交融中。文化本身的結(jié)構(gòu)性和組織性，深刻再現(xiàn)部分特定社會形式，提供理解社會關(guān)系的渠道?！盵9]95-99推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程，必須以中國傳統(tǒng)文化基因為基礎(chǔ)，充分汲取和整合社會中的各項治理資源。首先，我國傳統(tǒng)社會始終沿用法治和社會契約二者相結(jié)合的治理模式，這一模式為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化夯實了基礎(chǔ)。有的學(xué)者對我國的傳統(tǒng)秩序結(jié)構(gòu)展開分析，認為我國始終沿用著二元性的社會結(jié)構(gòu)，國家和民間層面并存，即“官有正法，民從私約”。國家通過制定各項法律制度或政策機制來打造相應(yīng)的法制體系，而民間則利用各種契約的形式形成有效規(guī)制。政府法制主要是從縱向上對社會身份進行約束和規(guī)范，民間達成的各類契約主要用于調(diào)解民事領(lǐng)域的各項行為，由此在傳統(tǒng)社會領(lǐng)域形成橫縱結(jié)合的秩序結(jié)構(gòu)[10]31-35。通過對中國傳統(tǒng)法治文化的深入探究發(fā)現(xiàn)，民間依然存在較為深厚的息訟觀念，因此民間社會大多借助調(diào)解的方式來解決糾紛[11]。在現(xiàn)代社會動員模式中，必須以國家法治為基礎(chǔ)，探討社會自治實現(xiàn)的可行路徑，這是學(xué)術(shù)和實踐領(lǐng)域所要解決的關(guān)鍵課題。其次，我國自古以來遵循法治和德治相結(jié)合的治理思想，為現(xiàn)代國家治理提供了有效思路。我國傳統(tǒng)國家治理始終遵循禮法結(jié)合的基本原則，而禮是我國傳統(tǒng)儒家文化的靈魂，承載著整個儒家文化的核心，儒家思想始終倡導(dǎo)以儀式典禮來構(gòu)建社會秩序。儒家的禮在古代實質(zhì)上發(fā)揮著法的作用，其不僅僅是對民間社會生活秩序的規(guī)范與約束，同時更多地扮演著國家政治生活中法的角色。而“法”最早源自先秦諸子百家中的墨家，法是社會中的普遍性規(guī)范，能夠直接對國家及個人以及整個社會的身份關(guān)系進行有效規(guī)范，服務(wù)于國家統(tǒng)治。在我國傳統(tǒng)社會發(fā)展歷程中，隨著不同朝代的更替，禮法二者之間的有效互補成為中國傳統(tǒng)法治文化的獨特之處[11]。而德治主要強調(diào)的是依靠道德的約束力來維持社會發(fā)展秩序。儒家所倡導(dǎo)的德治主要依靠教化功能，以德教來提升群體道德素養(yǎng)，最終讓國家能夠依靠公權(quán)打造獨特的禮法秩序，并且能夠與民間倫理秩序之間達成共識[12]56-60。儒家倡導(dǎo)法治與德治相結(jié)合，主張從國家與社會兩個層面規(guī)制社會秩序，尤其利用教化功能打造合理的倫理秩序，并使其與國家立法秩序相融合，最終實現(xiàn)國家治理目標。法治與德治相結(jié)合的治理思想能夠為當(dāng)前解決國家治理參與度不足和自治基礎(chǔ)相對薄弱等問題提供有效借鑒。再次，我國儒家所倡導(dǎo)的多元化治理思想和綜合治理模式為打造更為現(xiàn)代化的國家治理模式提供了有效參考。先秦時期的諸子百家針對國家治理提出了差異化的思想觀念。在漢代，儒家充分整合了社會中涌現(xiàn)出的各類社會思潮，并且倡導(dǎo)利用德、禮、刑、政等相結(jié)合的方式打造治理模式，其中禮、刑、政帶有明顯的法治特征，而德明顯屬于價值層面。在國家治理過程中，綜合利用禮教和政教相結(jié)合的模式指引社會發(fā)展，利用刑法抑制和禁止犯罪，并且強調(diào)道德的教化功能，提倡國家的綜合治理，由此最大限度解決各類沖突與矛盾，最終實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧[13]85-87。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會中涌現(xiàn)的更為多元化的利益訴求，加劇了社會矛盾的復(fù)雜化程度。國家治理作為一項復(fù)雜性工程，單純依靠單一化的主體和治理模式無法實現(xiàn)最終的治理目標，因此必須充分利用德治、法治、政治以及自治相結(jié)合的多元化治理模式。這也是當(dāng)前國家治理的必然選擇。

二、社會動員參與國家治理的角色定位

社會動員是推動突發(fā)公共事件治理的重要組成部分?；趪抑卫憩F(xiàn)代化的目標導(dǎo)向，社會動員不僅僅是國家發(fā)展過程中所擁有的有效政治資源，同時在很大程度上集中體現(xiàn)了國家治理能力及水平[14]51-57。軟治理是指社會動員以非常規(guī)方式參與國家治理的形式，與傳統(tǒng)依靠法治等制度強力治理國家相比，它具有柔性、復(fù)合等特征。具體來說，社會動員的軟治理具有以下特征：

第一，社會動員是應(yīng)對國家突發(fā)事件治理的有效補充?！艾F(xiàn)代文明的一個重要特征就是國家作用的空前發(fā)展。一個國家的國家能力直接影響到其經(jīng)濟增長、政治穩(wěn)定、社會和諧和國際安全等各個領(lǐng)域?！盵15]18美國著名政治學(xué)者亨廷頓著重強調(diào)各個政黨在社會穩(wěn)定以及現(xiàn)代化目標實現(xiàn)進程中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”[16]6。社會動員是國家掌握的特殊權(quán)力，尤其是在面對外敵入侵和國內(nèi)突發(fā)公共事件時，政府合法地啟用社會動員以掌握巨大的政治權(quán)力，從而有效處理和應(yīng)對各種緊急狀態(tài)，以達到維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整以及社會秩序的穩(wěn)定。國家權(quán)力具有壟斷性和基礎(chǔ)性特征，壟斷性權(quán)力是指無須經(jīng)過治理對象同意即可實施的決斷力，而基礎(chǔ)性權(quán)力則指通過公民參與社會公共管理來提高國家決策的執(zhí)行力[17]。需要指出的是，社會動員是一種國家權(quán)力，它是憲法和法律予以確認的政府權(quán)力，因而并不能隨意地分散到社會各個群體之中。同時，社會動員必然接受嚴格的社會監(jiān)督以防止政府濫用社會動員權(quán)力?；A(chǔ)性權(quán)力本質(zhì)上就是國家在公共領(lǐng)域所具備的能力，如強制、認證、汲取、吸納、整合以及再分配等能力[18]8-10。基于這一分析框架，社會動員屬于基礎(chǔ)權(quán)力范疇，是國家有效治理方式之一。從本質(zhì)上看,掌握國家政權(quán)的政治主體通過一定方式將意識形態(tài)及利益目標滲透到整個社會群體之中，由此來實現(xiàn)社會動員的目的。社會動員過程中，組織者對社會成員以多元方式施加價值觀念等影響，基于社會普遍共識，充分調(diào)動社會成員參與具體社會公共活動，最終實現(xiàn)社會動員的組織目標[19]24-28。通過群眾運動形式，社會動員在一定程度上能夠提升社會管控能力，有助于整合社會資源和提高社會凝聚力，以應(yīng)對突發(fā)公共事件。從社會科學(xué)視角看，資源是指為實現(xiàn)一定目標而必須具備的各種基礎(chǔ)要素，如人力、物力、財力等[20]17。有限稀缺性是資源的基本特征，應(yīng)對突發(fā)公共事件的成效在很大程度上體現(xiàn)為資源利用效率方面。在中華人民共和國成立初期，生產(chǎn)力不發(fā)達導(dǎo)致社會物資極度匱乏，盡管市場擁有高效率的社會配置能力，但無法提升經(jīng)濟總量和質(zhì)量。在這一時期，社會動員成為有效填補國家資源整合能力不足的重要手段，尤其是在應(yīng)對國家治理中，社會動員通過整合各種零散的社會資源而產(chǎn)生經(jīng)濟學(xué)意義上的聚集和倍增效應(yīng)，這也是社會主義制度本身所具有的一大優(yōu)勢。改革開放以來，面對重特大突發(fā)事件，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，利用社會動員有效實現(xiàn)了國家資源的配置和利用。除了各黨政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部外，各企事業(yè)單位、公益組織、民營企業(yè)以及社會個體紛紛選擇不同的路徑推動國家治理，并形成政府、社會以及市場三位一體的治理格局。

第二，社會動員能夠有效鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國人民在長期革命、建設(shè)及改革歷史過程中所形成的最大共識。戴維·米勒指出：“共識是指在一定的時代生活，一定的地理環(huán)境中的個人所共享的一系列信念、價值觀念和規(guī)范?！盵21]106在此共識基礎(chǔ)上建構(gòu)了中國特色社會主義的制度、法律、道德等上層建筑。在這個過程中，社會動員對于締造中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位起著舉足輕重的作用，其本質(zhì)是通過組織和發(fā)動群眾廣泛參與中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的社會主義事業(yè)并自覺認同和傳播其價值主張的過程。中國共產(chǎn)黨通過廣泛的社會動員不僅凝聚了廣泛的政治共識，而且在改革開放新時期成為重塑黨的政治權(quán)威的重要手段。盡管不同個體和群體對同一事物有不同看法，形成千差萬別的價值觀，且這種價值觀的差異性激發(fā)了社會成員的創(chuàng)造性，但當(dāng)這種差異性走向絕對對立時也會導(dǎo)致社會共識的破裂。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨是中國社會凝聚共識的主要組織承擔(dān)者，并創(chuàng)造性地提出社會主義核心價值觀，既反映了人民群眾的利益訴求，也增強了中國人民對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的政治文化認同。社會動員能力是現(xiàn)代政黨組織必備的基本功能之一，政黨的社會動員能力本身包含利益表達、政治選拔、目標制定以及政治社會化等[22]55-57。除了常規(guī)的政治活動可以增強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，社會動員也是夯實黨的執(zhí)政權(quán)的重要手段，如中華人民共和國成立初期中國共產(chǎn)黨通過“三反”“五反”以及社會主義改造等社會動員，有效鞏固了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的政治及經(jīng)濟基礎(chǔ)。政黨的社會組織動員能力主要體現(xiàn)在處理政黨與社會的關(guān)系方面，政黨是否具有強有力的社會發(fā)展能力，是否能最大程度上獲得群眾支持，關(guān)鍵在于自身所具備的社會動員能力[23]119-120。政黨組織通過開展廣泛的社會動員，使政黨的戰(zhàn)略意圖及其政策在社會公共領(lǐng)域得以踐行；通過強化公民對執(zhí)政黨理念及其政策的認同，最大限度地凝聚社會共識，以贏得社會公眾的支持，并依靠社會動員得以順利實施。新時代中國共產(chǎn)黨根據(jù)社會主要矛盾的變化，及時制定了符合國計民生的發(fā)展規(guī)劃。但面對各種自然災(zāi)害和突發(fā)疫情，仍需要廣泛的社會動員才能調(diào)集國家資源予以救濟。在這一過程中黨充分發(fā)揮黨組織的社會動員優(yōu)勢，擴大了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，同時也檢驗了基層黨組織的戰(zhàn)斗力，從而達到鞏固黨的執(zhí)政地位的作用。反之，如果政黨的各項政策主張無法贏得廣泛性的支持，必然失去了社會參與主體的支持，甚至引發(fā)抵觸和抗議，最終無法實現(xiàn)政黨管理國家的預(yù)期目標。實際上社會動員是鞏固黨執(zhí)政地位的非常規(guī)手段，適用于黨和國家發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊情況，可以有效凝聚社會共識和國家資源，克服各種艱難險阻。中國共產(chǎn)黨在國家治理過程中具備強大的社會組織和動員能力，這一能力是由黨的強大組織體系所決定的，也與黨員干部隊伍的素質(zhì)密切相關(guān)。為此，諸多西方學(xué)者紛紛從社會學(xué)和政治學(xué)等視角上對此給予了高度評價。

第三，社會動員有助于克服公共危機常規(guī)治理的局限。各種復(fù)雜的公共危機，如自然災(zāi)害、群體性事件以及各類傳染性疾病等始終影響國家穩(wěn)定與社會發(fā)展。在社會內(nèi)外各種因素綜合作用下，公共危機會導(dǎo)致社會公共安全和公共利益陷入危險境地，進而導(dǎo)致整個社會處在高度緊張的狀態(tài)下[24]22-26。與其他危機類型相比，突發(fā)公共事件具有明顯的普遍危害性、不可控性等特點。應(yīng)對突發(fā)公共事件關(guān)鍵在于構(gòu)建處理其公共危機的科學(xué)機制，并通過社會動員有效整合社會資源以化解危機。因此，社會動員是應(yīng)對國家治理中常規(guī)治理不足的有效手段。我國社會動員經(jīng)歷了從無到有，從有到優(yōu)的過程，從傳統(tǒng)運動式社會動員逐步形成規(guī)范性的社會動員章程和條例，從而把游離在國家治理之外的社會動員內(nèi)化為現(xiàn)代國家治理應(yīng)對突發(fā)事件的有效手段。2003年，中共中央為抗擊非典，廣泛發(fā)揮社會組織動員能力，團結(jié)個體力量迎難而上。從黨中央國務(wù)院到各個基層組織單位，紛紛針對非典建立了防治指揮部，引導(dǎo)各社區(qū)、企業(yè)、高校以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與全民戰(zhàn)爭過程中，并在全民動員的支撐下贏得了我國非典斗爭的最終勝利；2008年，汶川大地震引發(fā)數(shù)萬人死亡，數(shù)10萬人受傷，所造成的直接財產(chǎn)損失高達上萬億元[25]38-40，而我黨在短短幾天的時間內(nèi)組織發(fā)動十幾萬武裝部隊及解放軍奔赴災(zāi)區(qū)救援，同時最大程度上調(diào)動社會組織力量共同參與，充分調(diào)動全社會的力量積極參與災(zāi)區(qū)救助和捐助。在處理公共危機中，社會動員的功能表現(xiàn)在兩個層面：其一，政府利用自身掌握的行政權(quán)力充分調(diào)動和配置國家資源，在最短時間內(nèi)為災(zāi)區(qū)提供最為充足的救援人員、設(shè)備及物資，并充分利用各職能部門推進合作救援；其二，政府利用最具廣泛性的社會動員，充分發(fā)揮社會組織和個體的行動力量，最大程度上集聚社會優(yōu)勢資源及力量，增強政府的救援能力，讓社會成員成為災(zāi)區(qū)救援救助的直接參與主體。社會動員與國家治理并不沖突，相反,在面對國家緊急狀況時，社會動員更具有治理優(yōu)勢，尤其是調(diào)集國家資源和人力資源時，社會動員具有明顯效率優(yōu)勢。但需要警惕的是，國家治理中的社會動員并非傳統(tǒng)意義上的運動式治理，而是在符合某些法定條件下的非常規(guī)治理，它并不以犧牲國家治理的底線為代價而實施，為此，社會動員是針對各種突發(fā)公共事件所產(chǎn)生的緊急應(yīng)對手段，而非脫離法律約束的“亂作為”。

三、社會動員參與國家治理的約束條件

盡管社會動員具有一定的弊端，但它在國家治理初期仍然發(fā)揮了重要作用，仍是處理國家治理的有效方式之一。這是因為它能夠最大程度地集聚社會優(yōu)勢資源，并積極有效地應(yīng)對公共危機。但是，社會動員實質(zhì)上是一種擴張性的社會權(quán)力，在國家治理過程中同樣面臨著操作風(fēng)險，對社會正常秩序具有一定的破壞性，甚至?xí)駲?quán)利形成直接侵害，對社會民主法治秩序帶來極大的破壞性。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力之人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[26]184。因此，在社會動員參與國家治理時，必須設(shè)置不能逾越的底線。

第一，社會動員不能侵犯公民權(quán)利。社會動員并非單向度的輸出過程，而是組織動員者與被動員者之間相互協(xié)調(diào)的互動過程，被動員者在自愿參與的基礎(chǔ)上認同并支持社會動員目標，并確保社會動員目標實現(xiàn)。在現(xiàn)代法治背景下，社會動員要遵守法制要求，并在此基礎(chǔ)上確定社會動員在國家治理中的合理邊界，禁止以犧牲公民權(quán)利為代價的非法社會動員。在計劃經(jīng)濟體制下，社會資源歸國家所有，國家直接干預(yù)社會生產(chǎn)和生活方式，因此，這一時期的社會動員普遍忽視了公民意愿及其權(quán)利的保護，自上而下的運動式社會動員容易損害公民的合法權(quán)利。如大躍進等政治運動中，強迫群眾參與各種國家化的社會大生產(chǎn)，并利用扣留物資及政治丑化等方式脅迫群眾參與政治運動。“在國家控制所有生存必需資源的前提下，被動員者實際上是沒有退出權(quán)的?！盵27]88因而這種犧牲公民權(quán)利的社會動員必然無法有效實現(xiàn)國家治理的目標。為此，社會動員并不能利用群眾激情進行非理性的煽動，而應(yīng)利用利益原則進行合理引導(dǎo)，提高動員對象的主觀能動性。所謂的利益機制，可以參考市場機制中的平等交換原則來設(shè)置動員目標，以引導(dǎo)潛在的動員對象的利益需求，從而實現(xiàn)有效社會動員。因此，社會動員所樹立的目標必須符合人民群眾的利益訴求，所采用的社會動員方式及目標訴求必須與人民群眾的需求保持高度契合。同時，人兼具理性和感性雙重屬性，社會動員充分使用情感激勵的方式，利用特定的場景或條件在情感上激發(fā)人們戰(zhàn)勝災(zāi)難或困難的精神力量，最大程度上挖掘群體的行為合力，由此充分顯現(xiàn)出基于公民自愿所形成的社會動員實效遠遠超出行政式命令。

第二，社會動員不能突破法治底線。亞里士多德指出：“一切政體都應(yīng)訂立法制并安排它的經(jīng)濟體系，使執(zhí)政和屬官不能假借公職，營求私利?！盵28]274社會動員之所以能形成巨大的公共權(quán)力，本質(zhì)上就在于動員者掌握了某種權(quán)威合法性，并以法治力量形成強制性的社會動員力量，因而這種社會動員權(quán)力帶有擴張性和壓迫性。但由于缺乏法治約束，社會動員權(quán)力很容易突破法律底線而被動員主體所濫用，導(dǎo)致社會動員公權(quán)擴張失去了約束邊界，逐漸顯現(xiàn)出明顯的擴大性和主觀性，成為部分不法利益者謀取私利的手段。因此，必須針對社會動員設(shè)定相應(yīng)的法制規(guī)范，充分依賴法律權(quán)威來規(guī)范社會動員權(quán)的利用。黨的十九大報告指出，必須“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”[29]54。為此，必須依法約束國家治理中社會動員的手段。為了最大限度地避免權(quán)力濫用，西方國家在國家治理領(lǐng)域頒布了諸多法律制度來限制社會動員，明確界定了社會動員的實施范圍。在應(yīng)對公共危機方面，美國構(gòu)建了完善的法律體系，并且細化界定了公共危機中可利用的社會動員的權(quán)力邊界。比如，1976年頒布實施的《全國緊急狀態(tài)法》，明確界定了國家啟動緊急狀態(tài)的條件、流程、期限以及終止等具體事項，尤其是對緊急狀態(tài)下總統(tǒng)權(quán)力給出了特別規(guī)定，在非常時期賦予總統(tǒng)特權(quán)的同時，對這一特權(quán)也給出了明確限制。此后，1992年再次頒布實施了《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》，并且在2004年對這一預(yù)案進行完善，最終上升為《全國響應(yīng)預(yù)案》。2008年這一預(yù)案進行修訂并最終形成了《全國響應(yīng)框架》，詳細界定了全國緊急狀態(tài)下社會動員需遵循的預(yù)案、保護、準備及恢復(fù)等流程性制度。1995年法國頒布實施了《緊急狀態(tài)法》，這一法律制度的特點是側(cè)重于規(guī)定緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力和公民應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)[30]24-25。德國高度重視社會動員領(lǐng)域的體制機制建設(shè)，利用統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力量和資源調(diào)動機制，從國家、社會組織、民眾等各個主體層面打造了共同參與和相互協(xié)調(diào)的動員機制，由此最大限度防止某一主體出現(xiàn)權(quán)力失控的現(xiàn)象。

第三，社會動員不能過于頻繁。社會動員過于頻繁有可能引發(fā)三個層面的危害：其一，引發(fā)社會資源枯竭。米格代爾基于國家和社會二者關(guān)系的視角展開研究，認為國家能力主要包含汲取資源、滲入社會、調(diào)節(jié)關(guān)系以及利用特殊方式配置和應(yīng)用社會資源[31]5。社會動員活動實質(zhì)上等同于執(zhí)政主體從社會中調(diào)用資源，以特殊的方式滲入社會，并充分依靠社會力量不斷夯實自身能力范疇的活動過程。合理適度的社會動員能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會力量的有效整合，不斷壯大國家能力，但過于頻繁的社會動員會引發(fā)社會資源枯竭，由此無法為國家治理提供有效支撐。其二，導(dǎo)致民眾備受干擾。社會動員意味著最大程度上的群眾參與，過于頻繁的社會動員會過多消耗民眾的時間、精力以及體力，由此群眾內(nèi)心會產(chǎn)生厭煩和抵觸情緒。其三，無法實現(xiàn)社會力量的再次調(diào)動。作為一項群體性活動，社會動員活動具有明顯的興奮度，情感因素影響占主導(dǎo)地位。“在群體中，每種感情和行動都有傳染性，其程度足以使個人隨時準備為集體利益犧牲他的個人利益。”[32]9社會動員中這種群體興奮度能夠直接轉(zhuǎn)化為參與國家治理的巨大力量。如果頻繁利用社會動員必然造成民眾興奮度不斷降低，甚至引發(fā)疲憊。因此，社會動員必須在有效和有限之間尋求平衡，不能為了追求治理目標而開展過度的社會動員。

第四，社會動員不能代替正常的官僚制。20世紀初期，德國社會學(xué)者馬克思·韋伯提出了官僚制理論，認為制度必須以合法和合理為基礎(chǔ)，具有明顯的理性、權(quán)威性、服從性和等級性特征。在馬克思·韋伯看來，非人格化的管理體制與現(xiàn)代社會經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展需求相適應(yīng)，是國家治理可利用的合理形式之一[33]248。20世紀以來，幾乎所有的民主國家都改變了原有的治理模式，并以官僚制為基礎(chǔ)打造新的運作框架，由此逐步實現(xiàn)了現(xiàn)代化。但官僚制也并非完美的制度，其存在效率低、民主精神缺失以及創(chuàng)新性缺乏等缺陷。因此理論上對官僚制的批判始終存在，比如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)者約瑟夫·斯蒂格里茲著重指出，官僚制始終存在著“低效率，缺乏創(chuàng)新、僵化、教條、辦事拖拉”等突出問題[34]191。但這些批判的焦點，并沒有指向官僚制的核心原則，與其說是對官僚制的批判，更像是在不斷完善和彌補這一制度，并且尚未產(chǎn)生出一種能夠完全替代官僚制的組織理論。在國家治理實踐中，社會動員在很大程度上是對官僚制的解構(gòu)。利用社會動員，政府決策能夠直接滲透到基層，而不用歷經(jīng)官僚制下多個層次的傳遞。由此，相對官僚制，社會動員極大地改善了應(yīng)對突發(fā)事件的效率和質(zhì)量。毋庸置疑，利用行政和社會兩大力量推進共同治理，能夠最大程度上集中一切優(yōu)勢力量解決關(guān)鍵問題，打破行政條框，積聚各領(lǐng)域優(yōu)勢資源。但是，無節(jié)制的利用社會動員或者以社會動員取代官僚制，必然引發(fā)諸多弊端。相應(yīng)的弊端集中體現(xiàn)在以下三個方面：其一，社會動員需要依賴行政權(quán)威來推動動員機制的順利實施，這種自上而下產(chǎn)生的壓力傳導(dǎo)，使人長期處在高壓狀態(tài)下，一旦上層出現(xiàn)了放松性要求，下級部門必然會不斷松懈，由此引發(fā)諸多問題的重復(fù)性爆發(fā)，進入了反復(fù)性治理和反彈的怪圈。其二，社會動員帶有明顯的人治特征，上級主管部門和行政責(zé)任主體所持有的態(tài)度對國家治理產(chǎn)生直接影響，直接決定了治理成效，顯然不符合依法治國的要求。其三，社會動員過于重視直接療效，所使用的手段五花八門，往往不具備合理性和程序正義。并且啟用“中心工作”后，需要抽調(diào)大量的行政資源集中處理一項工作，會影響行政管理的正常工作流程，違背了公共倫理的精神原則，降低了行政體系的整體運作實效。

總之，近代以來，社會動員是中國各種組織力量廣泛提取社會資源的主要方式之一，它對于中國革命和建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻，但其潛在風(fēng)險也引起了學(xué)界廣泛重視。實際上無節(jié)制的社會動員對于國家治理的破壞性最大，盡管運動式社會動員可以對保守落后的社會組織構(gòu)成沖擊，但在社會主義建設(shè)過程中也造成不可估量的損失。如何重新評估和利用社會動員參與國家治理成為當(dāng)下國家治理不可回避的問題。社會動員應(yīng)當(dāng)是自下而上參與國家軟治理，二者并不存在相互沖突或取代的關(guān)系，而是相互補充和相互依存的關(guān)系。一方面，面對日益復(fù)雜的突發(fā)事件狀況，國家治理需要以社會動員等非常規(guī)形式彌補官僚制效率低下的不足；另一方面，社會動員不能沖擊國家治理的法治基礎(chǔ)，需要在法律約束下主動參與突發(fā)公共事件處理。為此，需要在法治范圍內(nèi)有效調(diào)節(jié)社會動員與國家治理之間的關(guān)系。