胡華豪

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥230601）

引 言

當前中國語境下的協(xié)商民主包含三個層面的含義：一是政治協(xié)商，主要指中國共產(chǎn)黨黨和民主黨派就一些國家大政方針展開協(xié)商討論；二是政策協(xié)商，指政府部門為實現(xiàn)決策科學化和民主化，在決策時廣泛聽取公眾意見，實現(xiàn)政府決策規(guī)范化；三是社會協(xié)商，主要指村居民就本村（社區(qū)）內(nèi)的一些公共事務展開協(xié)商討論，以實現(xiàn)“自我管理、自我教育、自我服務”[1]?？梢?，協(xié)商民主的三個層面都強調(diào)一種互動式的決策過程，強調(diào)多元主體參與到?jīng)Q策過程中。但基層作為各種利益矛盾交錯的治理場域，其治理有著顯著難度，對基層協(xié)商治理構成重大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)?；鶎訁f(xié)商民主水平的高低密切關乎基層治理現(xiàn)代化。因此在當前基層社會面臨的治理形勢愈益復雜的狀況下，需要不斷探索和完善基層協(xié)商治理的方式和手段，推動基層治理現(xiàn)代化。

社區(qū)協(xié)商作為基層協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，是指城市社區(qū)居民在自我管理、自我教育和自我服務的社區(qū)自治基礎上采取的包括社區(qū)評議、社區(qū)對話或是門棟自治等方式進行社區(qū)協(xié)商治理的方式。通過這種社區(qū)協(xié)商治理的方式，不僅可以減少社區(qū)治理成本，也可以讓社區(qū)居民參與社區(qū)治理過程中，發(fā)揮其積極性和主體性，提高社區(qū)治理效率和質(zhì)量。但社區(qū)內(nèi)部事務繁雜，該如何完善協(xié)商治理機制并進一步提高社區(qū)協(xié)商治理能力需要探討解決。通過對S 社區(qū)“1+7+X”協(xié)商機制的探索，總結社區(qū)協(xié)商治理的一般價值并在此基礎上進一步探討如何完善社區(qū)協(xié)商治理，進而實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。

一、經(jīng)驗與做法：S社區(qū)“1+7+X”協(xié)商治理實踐

S社區(qū)在2016年被確定為省級城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商委員會示范點。在推進社區(qū)協(xié)商工作過程中，S 社區(qū)始終堅持在社區(qū)黨組織的領導下，以社區(qū)居民委員會為主要載體，以協(xié)商和自治為主要手段，緊緊圍繞與社區(qū)居民密切相關的公共事務展開社區(qū)協(xié)商，形成以協(xié)商與自治為主線，與居民利益高度關聯(lián)的社區(qū)事務，即“痛點、難點、堵點”為主要內(nèi)容的“三點一線牽”的社區(qū)協(xié)商模式。在協(xié)商為民、協(xié)商與民的工作理念下深入推進社區(qū)協(xié)商工作的開展，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，保障社區(qū)居民的民主權利，著力打造共建共治共享的社會治理新格局。

（一）以黨建為引領搭建社區(qū)協(xié)商議事平臺

黨的建設是完善基層治理的核心，影響著治理水平的提升。構建基層協(xié)商民主發(fā)展的格局必然離不開黨的全面領導。社區(qū)黨組織是社區(qū)協(xié)商有序開展的領導核心，在社區(qū)協(xié)商工作的各個方面必須始終貫穿黨的領導。S社區(qū)在社區(qū)黨組織的領導下，建立社區(qū)協(xié)商議事平臺，形成“黨建+協(xié)商”的群眾議事模式，即創(chuàng)建“1+7+X”協(xié)商議事機制，提升社區(qū)成員參與社區(qū)協(xié)商治理的主體性和積極性，提升社區(qū)協(xié)商治理水平。具體來說，“1+7+X”協(xié)商機制主要包括以下幾個方面。

1.社區(qū)協(xié)商主體

“1+7+X”協(xié)商議事模式在始終堅持社區(qū)黨組織的核心地位的基礎上吸納社區(qū)多元主體參與社區(qū)協(xié)商。其中，“1+7+X”社區(qū)協(xié)商議事機制中的“1”指社區(qū)黨組織，“7”指社區(qū)居委會、社區(qū)監(jiān)督委員會成員、專業(yè)社工（社會組織）成員、居民代表、兩代表一委員①、轄區(qū)單位代表、專業(yè)人士等，“X”則指利益相關方。

2.協(xié)商內(nèi)容和形式

“1+7+X”協(xié)商議事機制主要圍繞與社區(qū)居民利益和日常生活密切相關的社區(qū)公共事務進行，如社區(qū)公共服務提供、社區(qū)基礎設施建設和社區(qū)環(huán)境建設等。協(xié)商議事機制具體的開展形式主要包括議事自治型、聽證咨詢型、聯(lián)動共建型和協(xié)調(diào)對話型等四個方面。議事自治型是社區(qū)居民就與自身利益密切相關的公共事務展開協(xié)商；聽證咨詢型指涉及社區(qū)公共事務的決策聽取居民意見，并就一些重大事項等進行動員宣傳；聯(lián)動共建型指通過引入“三社聯(lián)動”機制，參與社區(qū)共建；協(xié)調(diào)對話型指就一些出現(xiàn)利益矛盾糾紛的社區(qū)事務通過對話協(xié)調(diào)等方式實現(xiàn)有效調(diào)解，緩解社區(qū)矛盾。

3.協(xié)商議事規(guī)則

社區(qū)協(xié)商議事建立在社區(qū)居民自愿協(xié)商的基礎上，需要建立和明確協(xié)商議事的基本準則。首先，堅持黨的領導和依法辦事。社區(qū)協(xié)商議事是社區(qū)居民實現(xiàn)自治的重要體現(xiàn)，也是社區(qū)居民實現(xiàn)“自我管理、自我教育和自我服務”的重要方面，但這種自治和協(xié)商必須在社區(qū)黨組織的領導下以合乎法律法規(guī)的方式進行。其次，始終堅持“協(xié)商為民、協(xié)商與民”。S社區(qū)始終把以人為本作為社區(qū)協(xié)商議事的出發(fā)點和落腳點，以服務社區(qū)居民為本位，增強居民認同感和歸屬感。最后，堅持公正公平等原則，協(xié)商議事以協(xié)商內(nèi)容相關利益涉及者為主體，協(xié)商過程統(tǒng)籌兼顧大多數(shù)利益訴求，力求協(xié)商結果達到最大共識，符合大多數(shù)居民的利益。

（二）“三點一線牽”的協(xié)商議事模式

S社區(qū)在推進社區(qū)協(xié)商議事有效運行的過程中緊緊圍繞群眾生活的“痛點、難點、堵點”，在堅持社區(qū)黨委核心領導地位的前提下，以協(xié)商和自治作為解決“三點”的一條主線，形成“三點一線牽”的協(xié)商議事模式。

1.巧解居民的痛點

S 社區(qū)充分利用社區(qū)協(xié)商議事平臺，對與社區(qū)居民利益密切相關的公共事務通過廣泛聽取居民意見和建議后形成社區(qū)大多數(shù)居民認可的協(xié)商結果。如針對社區(qū)常年缺少物業(yè)管理和維修的一棟老舊房屋的衛(wèi)生、安全等問題通過展開社區(qū)協(xié)商的方式聽取社區(qū)居民意見，在達成廣泛一致意見的基礎上，引入社區(qū)物業(yè)管理公司，并借助政府補貼50%和業(yè)主分攤50%的方式有效解決了樓宇維修問題，提升樓棟住戶的幸福感和獲得感。

2.力解居民的難點

社區(qū)是在一定地域基礎上由具有共同體特征的社會聯(lián)系組成。[2]社區(qū)內(nèi)部是一個復雜的社會治理場域，因社區(qū)居住群體的高度異質(zhì)化和個人之間的高度原子化，讓社區(qū)利益訴求分化和矛盾顯著。面對社區(qū)內(nèi)部這種極其復雜的治理難題，S 社區(qū)積極利用社區(qū)協(xié)商議事平臺，將相關利益主體整合進入?yún)f(xié)商機制，如面對社區(qū)冬季水管維修成本過高和涉及利益主體廣泛的雙重壓力，在與自來水公司多次溝通基礎上，召開由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、利益相關方、部分業(yè)主代表、自來水公司代表等七個相關主體代表參加的聯(lián)席會議。在廣泛協(xié)調(diào)的基礎上達成一致意見，將水管維修與水管改造并舉以實現(xiàn)現(xiàn)有資源的充分整合和居民開支的減少，有效解決了社區(qū)長期遺留的難題，獲得了社區(qū)居民的積極回應。

3.化解居民的堵點

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基礎單元，實現(xiàn)社區(qū)的有效治理不僅是提升社會治理水平的應有之義，也是提升社區(qū)居民生活質(zhì)量的重要舉措。而社區(qū)治理包含多個維度，如社區(qū)公共服務、社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)衛(wèi)生救助等，與社區(qū)居民最密切相關的是社區(qū)基礎設施建設和環(huán)境整治等。S社區(qū)針對轄區(qū)內(nèi)部分老舊小區(qū)配套基礎設施嚴重老化的問題，在廣泛征求居民意見基礎上，積極向上申報小區(qū)綜合改造整治項目，爭取資金支持，全面提升社區(qū)基礎環(huán)境建設水平。對在社區(qū)基礎設施建設過程中出現(xiàn)的居民利益糾紛積極召開由社區(qū)黨委、居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會以及部分業(yè)主代表參加的社區(qū)聯(lián)席會議，有效化解了社區(qū)內(nèi)部矛盾糾紛，推動了基礎設施建設有序開展。

二、社區(qū)協(xié)商治理的價值與功效

社區(qū)協(xié)商是將社區(qū)居民訴求納入制度化軌道的重要渠道，一方面對推進中國協(xié)商民主的發(fā)展具有重要的基礎性意義，另一方面對提升基層治理水平和推動基層治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。在對上述S社區(qū)“1+7+X”協(xié)商治理實踐分析的基礎上，可以發(fā)現(xiàn)其具有如下價值。

（一）通過制度化和組織化的渠道整合民意，暢通民主參與渠道

按照現(xiàn)代化理論，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展必然引起民眾的政治參與訴求，但現(xiàn)有政治體制的承載能力以及參與渠道的暢通程度與現(xiàn)代化帶來的政治參與訴求是否能保持一致對維持社會穩(wěn)定具有重要的影響作用。[3]伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而帶來的是社區(qū)居民利益分化程度不斷加深、利益訴求進一步呈現(xiàn)多元化的趨勢，如何將因居民利益要求帶來的參與訴求納入制度建設中，是化解基層治理矛盾的重要舉措。協(xié)商民主是一個多元主體參與并表達利益訴求而實現(xiàn)最終決策的過程，社區(qū)協(xié)商治理為基層矛盾化解提供了制度化渠道。它將協(xié)商民主以制度化方式嵌入居民自治中，讓有利益訴求和參與訴求的居民可以以理性的方式在平等和開放的民主平臺內(nèi)進行溝通交流，通過這種組織化和制度化的社區(qū)協(xié)商平臺，一方面可以有效化解社區(qū)內(nèi)部的利益矛盾，另一方面也便于及時了解社情民意，推動公共決策民主化程度的提高和社會主義民主的發(fā)展。

（二）通過參與協(xié)商提升居民的公共理性和公共精神，形成良好的政治參與生態(tài)

所謂公共理性，即自由平等的公民以公共善為目標在公共領域中形塑的公共精神、公共責任意識和公共行動觀念。[4]它體現(xiàn)著公共生活中基本的善，在一定程度上影響和塑造社會成員的政治參與心理及參與行為，對公共空間的良性發(fā)展具有重要的積極意義。通過協(xié)商民主這一規(guī)范化和制度化的協(xié)商議事機制，不僅可以將多元利益主體納入?yún)f(xié)商組織中，還可以在協(xié)商過程中不斷創(chuàng)新協(xié)商的組織載體，形成一種社會共治的局面，并在這一協(xié)商過程中，提升協(xié)商主體的參與意識和能力，達成多元共識及在此基礎上形成公共理性，提高協(xié)商主體的公共意識，構造公共的善。同時，這種公共理性也可以規(guī)范和協(xié)調(diào)不同利益主體之間的分歧和矛盾，調(diào)節(jié)公共生活，減少協(xié)商民主過程中可能出現(xiàn)的參與秩序混亂或無序現(xiàn)象，確?；鶎訁f(xié)商民主的有序開展。

（三）健全多元主體參與局面，發(fā)揮協(xié)商機制的統(tǒng)合作用

社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的重要作用即是通過協(xié)商機制吸納社區(qū)相關利益方，完善和提高社區(qū)協(xié)商治理體系和水平。黨的十九屆四中全會提出，要構建基層社會治理的新格局，充分發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。[5]而協(xié)商議事機制則可以通過這種制度化形式將各方利益主體納入組織中，實現(xiàn)基層治理的共享共建共治。但在這個過程中，需要不斷因地制宜，結合實際創(chuàng)新協(xié)商組織載體，如培育業(yè)主委員會、小區(qū)社會組織聯(lián)合會等，確保有能力、有需求的主體能夠及時參與社區(qū)治理，堅持有事多協(xié)商、遇事多協(xié)商和做事多協(xié)商，在參與協(xié)商過程中提升社區(qū)居民的認同意識，維護社區(qū)秩序的穩(wěn)定。

三、完善與發(fā)展：社區(qū)協(xié)商治理的未來

社區(qū)協(xié)商工作的有效開展是提升社區(qū)治理水平的重要方式，通過社區(qū)協(xié)商機制的有序運行，社區(qū)居民可以就與自身利益密切相關的公共事務通過對話、交流等方式達成共識，有效化解矛盾糾紛，實現(xiàn)社區(qū)自治。但當前基層協(xié)商民主推進過程中也存在不少問題，如居民參與程度低、協(xié)商方式單一和協(xié)商平臺難以有效運行等，給提升基層協(xié)商民主發(fā)展水平帶來了一定的阻礙。針對當下社區(qū)協(xié)商工作推進過程遇到的一些共識性難題，可以從以下幾個方面完善。

（一）堅持發(fā)揮基層黨組織的引領作用

黨的領導是確保協(xié)商民主發(fā)展始終保持正確方向的重要保證。協(xié)商民主作為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的重要渠道，可以有效推動居民參與式治理水平的提升，保證社區(qū)居民的意見能夠得以充分表達。但社區(qū)作為一個內(nèi)部利益關系復雜多樣的治理場域，面臨著群體利益分化和利益訴求多樣化的矛盾，必然需要黨的基層組織進行引導。社區(qū)黨組織可以通過自身的政治向心力，將社區(qū)中的多方治理主體聚集，凝聚多元治理力量并整合參與社區(qū)協(xié)商的相關利益主體，在制度化的渠道中實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商工作的有序進行，提升社區(qū)協(xié)商治理水平。[6]首先，要堅持社區(qū)黨組織的領導作用，社區(qū)黨組織領導要在社區(qū)協(xié)商工作的各個方面和整個過程中發(fā)揮著引領作用，確保社區(qū)協(xié)商始終堅持正確方向，協(xié)商內(nèi)容不偏離黨的路線方針政策，始終以與社區(qū)居民密切相關的公共事務為主。其次，要創(chuàng)新社區(qū)黨支部建設，始終堅持“黨建引領、各方參與”的原則，實現(xiàn)社區(qū)黨建向小區(qū)黨建延伸，整合小區(qū)內(nèi)部包括離職退休黨員和流動黨員等在內(nèi)的黨員，成立小區(qū)黨支部。最后，要調(diào)動黨員參與社區(qū)協(xié)商工作積極性，發(fā)揮其先鋒模范作用，協(xié)助社區(qū)公共決策的制定以及社區(qū)矛盾的協(xié)調(diào)化解，實現(xiàn)社區(qū)小事就地解決，大事一起解決，保證社會秩序穩(wěn)定

（二）吸納多元主體參與，增強整合性與合法性

協(xié)商民主是社會成員通過一定的溝通交流機制，并在這一過程中就某一公共政策議題廣泛發(fā)表意見，最后在各方認可基礎上達成“最大公約數(shù)”，形成最終方案,在此基礎上推動協(xié)商成果的落實，讓協(xié)商更符合社區(qū)共同體本性。[7]為確保協(xié)商結果的科學性、民主性和合法性，在協(xié)商過程中應當盡可能吸納與協(xié)商議題密切相關的利益主體。為此，要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會治理體系。首先，在社區(qū)黨組織領導下充分挖掘社區(qū)協(xié)商自治資源，調(diào)動社區(qū)有能力居民的參與積極性和主體性，吸引社區(qū)內(nèi)部有高學歷和專業(yè)知識背景的居民參與，并推進社區(qū)協(xié)商工作常態(tài)化，確保人人可參與、人人能參與。其次，引入社會組織并提升社區(qū)協(xié)商專業(yè)性。社會組織以其自身專業(yè)性高的優(yōu)點可以針對社區(qū)協(xié)商特點展開專業(yè)化的人員培訓，引導和協(xié)助社區(qū)居民參與社區(qū)協(xié)商工作，宣傳普及協(xié)商注意事項、運行程序以及其他一些相關內(nèi)容等，還可以幫助協(xié)商結果的落實，全面提升社區(qū)協(xié)商水平，推動構建社區(qū)協(xié)商議事的新格局。此外，也可以針對一些特定的社區(qū)公共政策議題邀請專家學者參與，以提升社區(qū)協(xié)商的質(zhì)量和水平。

（三）創(chuàng)新協(xié)商組織載體，提升效率性和便捷性

社區(qū)本身是一個高度復雜的治理場域，其間利益矛盾和利益分化交錯，這是提升社區(qū)治理水平的重要阻礙因素。由于當前社會正處于轉(zhuǎn)型期，社會流動十分迅速，社會成員之間的關系網(wǎng)絡越來越稀疏，傳統(tǒng)的依靠社區(qū)居委會主導的居民代表大會等方法難以發(fā)揮有效作用，因而面對當前復雜的治理環(huán)境，需要不斷創(chuàng)新協(xié)商的組織載體和協(xié)商手段方式。一方面，充分利用“微治理”的協(xié)商平臺，發(fā)揮小區(qū)在協(xié)商治理中的作用，積極培育業(yè)主委員會，以小區(qū)為單位展開協(xié)商。讓業(yè)委會作為小區(qū)居民協(xié)商平臺，履行溝通各方和協(xié)商協(xié)調(diào)職能。另一方面，推動網(wǎng)絡協(xié)商治理機制的完善。要借助智慧社區(qū)建設的契機完善網(wǎng)絡協(xié)商議事平臺。智慧社區(qū)建設不僅涵蓋硬件基礎設施建設，也包括各種社區(qū)治理機制與基礎設施建設的有機結合，通過智慧社區(qū)的建設可以全面提升社區(qū)治理的現(xiàn)代化水平。傳統(tǒng)的社區(qū)協(xié)商多是在固定的場所通過面對面的談論和交流等方式實現(xiàn)社區(qū)事務的協(xié)商，但由于社區(qū)內(nèi)部群體的工作和休息時間不統(tǒng)一讓這種協(xié)商方式開展面臨一定難度。而智慧社區(qū)協(xié)商建設的開展，可以在有效利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源的基礎上，建立多元主體，如社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)居民和社區(qū)社會組織等共同參與的社區(qū)智慧管理平臺。通過智慧管理平臺可以有效征集民意、在線協(xié)商議事，并運用現(xiàn)代化手段解決諸多涉及社區(qū)居民利益糾紛的社區(qū)難題，提升社區(qū)協(xié)商工作的效率和水平，增加社區(qū)居民滿意度和效能感。

（四）規(guī)范協(xié)商治理程序，確保有效性與穩(wěn)定性

社區(qū)協(xié)商的目的是對特定公共議題展開協(xié)商以實現(xiàn)最大共識，提升社區(qū)治理水平。但社區(qū)治理必然包含著社區(qū)秩序穩(wěn)定這一要義，也意味著社區(qū)協(xié)商工作的開展也必須是合乎程序的、規(guī)范化的。首先，協(xié)商議題的產(chǎn)生必須規(guī)范化。在圍繞與居民生活和切身利益密切相關的基礎上，議題還需經(jīng)過所在協(xié)商平臺的黨組織的論證，以確保議題不出現(xiàn)方向性錯誤。其次，協(xié)商程序的進行必須規(guī)范化。在協(xié)商過程中要充分尊重居民的知情權、參與權等，確保居民的意見得以充分考慮，同時要制定規(guī)章制度，效仿“村規(guī)民約”，發(fā)揮其軟約束作用，確保協(xié)商機制的有序進行。最后，協(xié)商結果的落實必須規(guī)范化。協(xié)商達成一致的決策在落實過程需要建立健全監(jiān)督機制，包括信息公開機制、執(zhí)行反饋機制以及定期匯報機制等，確保政策的執(zhí)行始終在陽光下運行，以提升協(xié)商議事機制和協(xié)商平臺的有效性和合法性，加強民眾的認同意識，實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商的長遠發(fā)展。

結 語

提高社區(qū)協(xié)商治理能力是完善基層治理能力的重要環(huán)節(jié)，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基礎的環(huán)節(jié)。由于社區(qū)是社會成員直接生活的重要場域，社區(qū)決策與社區(qū)居民利益和生活密切相關，倘若社區(qū)決策不貼合實際，沒有考慮大多數(shù)社區(qū)居民的訴求和意見，必然難以推行甚至可能引起不必要的社會群體性事件或是其他社會問題。協(xié)商治理不僅提供了一個社區(qū)居民都可參加的制度平臺，讓社區(qū)決策的民主性不斷提高，讓決策更加充滿民意，而且也讓社區(qū)居民的公共精神和公共理性以及參與能力進一步提高，讓其對社區(qū)事務更加關注?？梢?，協(xié)商治理對提升基層社會治理能力和推動社會和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

注釋：

①兩代表一委員是指住在社區(qū)里的黨代表、人大代表和政協(xié)委員。