王紅卓,朱冬亮

(廈門(mén)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門(mén) 361000)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，也是黨和國(guó)家新時(shí)代所面臨的全新課題。(1)中共中央：《關(guān)于堅(jiān)持和完善中共特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第42頁(yè)。“欲筑其室者，先治其基”，鄉(xiāng)村是國(guó)家行政體系的末端，也是國(guó)家治理體系的基座，更是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家治國(guó)理政方略的最終載體。自1982年以來(lái)，黨中央連續(xù)發(fā)布了21個(gè)關(guān)于“三農(nóng)問(wèn)題”的一號(hào)文件，實(shí)施系列惠農(nóng)政策，引領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，黨的十九大提出大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題上升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面，而“治理有效”是“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”(2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。的核心要件。鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理必須要依托鄉(xiāng)村治理組織來(lái)具體實(shí)施，因此加強(qiáng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村治理組織體系建設(shè)有助于“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)向基層下移，把更多的資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”(3)中共中央：《關(guān)于堅(jiān)持和完善中共特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年版，第30頁(yè)。，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略接軌。

新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的地方治理創(chuàng)新實(shí)踐中，實(shí)施了形式多樣的地方治理創(chuàng)新探索，力圖以組織化提升鄉(xiāng)村治理效能進(jìn)而帶動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。不過(guò)，正如本文接下來(lái)將要探討的，當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會(huì)由于承載了過(guò)多的外嵌式治理組織，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村碎片化的整合，鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理還有可以建設(shè)的空間。從傳統(tǒng)時(shí)代到現(xiàn)代社會(huì)的歷史時(shí)空轉(zhuǎn)換中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理組織并沒(méi)有在鄉(xiāng)村社會(huì)的具體治理實(shí)踐中完全消解，其功能在一定程度上依舊還在運(yùn)行和發(fā)揮，外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代治理組織雖方興未艾但卻并不能夠覆蓋鄉(xiāng)村社會(huì)生活的細(xì)枝末微，反而使得兩者在鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中相互糾纏和爭(zhēng)奪鄉(xiāng)村治理話語(yǔ)權(quán)，“非正式與正式、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、禮俗與法治多元秩序交叉共存”(4)馬華，王紅卓：《從禮俗到法治:基層政治生態(tài)運(yùn)行的秩序變遷》，載《求實(shí)》2018年第1期。，使得鄉(xiāng)村社會(huì)治理呈現(xiàn)出“過(guò)密化”的困境。(5)“過(guò)密化”(involution)學(xué)界一般譯作“內(nèi)卷化”和“致密化”，其含有復(fù)雜、內(nèi)卷、纏繞之意?！斑^(guò)密化”理論的原始概念肇始于美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤(Golden Weiser)用以描述一種受到外部約束條件影響后而趨于內(nèi)部精細(xì)化的文化模式(Geertz, Clifford, Agricultural Involution-The Process of Ecological Change, Los Angeles: University of California Press,1965,p81.)。格爾茲在考察印度尼西亞的農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)，將“過(guò)密化”理論用于描述農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中是在土地、資本受到外部限制，持續(xù)投入勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細(xì)化而趨于整體的邊際報(bào)酬遞減的現(xiàn)象(Geertz, Clifford, Agricultural Involution-The Process of Ecological Change, Los Angeles: University of California Press,1965,p80.)。黃宗智則首先將“過(guò)密化”理論用于描述近代中國(guó)家戶小農(nóng)和鄉(xiāng)村社會(huì)變遷，總結(jié)出華北平原小家庭農(nóng)場(chǎng)“勞力集約化的程度可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)邊際報(bào)酬遞減的地步”(黃宗智：《華北小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，北京：中華書(shū)局，1986年版，第6頁(yè))。杜贊奇則將“過(guò)密化”理論用以闡釋清末民初的中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)何以失敗的問(wèn)題(杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，2003年版，第54～55頁(yè))。本文以華南宗族村G村的實(shí)證調(diào)查為基礎(chǔ)，從“過(guò)密化”理論視角，探究當(dāng)下鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的治理組織“過(guò)密化”現(xiàn)象及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響。

一、鄉(xiāng)村治理組織的“過(guò)密化”困境形態(tài)展示

隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的日益重視，黨和國(guó)家的政策、支農(nóng)項(xiàng)目對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)傾斜，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織建設(shè)，提升鄉(xiāng)村治理組織效能成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必由之路。國(guó)家通過(guò)大力實(shí)施“以工哺農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)融合”的“反哺型”治理策略，使得各式各樣的組織伴隨著大量資源和利益不斷被嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)參與鄉(xiāng)村具體治理實(shí)踐，但是外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的治理組織“在一些地方陷于停滯，形式化明顯”(6)馬華：《村治實(shí)驗(yàn)：中國(guó)農(nóng)村基層民主的發(fā)展樣態(tài)及邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理組織碎片化的有效整合，反而是隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的組織輸入，讓鄉(xiāng)村承載了過(guò)多的組織，加劇了鄉(xiāng)村治理的“過(guò)密化”程度。同時(shí)，在鄉(xiāng)村社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的時(shí)空轉(zhuǎn)換中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理組織并沒(méi)有被歷史所消解，其治理功能依舊在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理實(shí)踐中得到一定程度的發(fā)揮，而外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代治理組織方興未艾但并不能覆蓋到鄉(xiāng)村社會(huì)生活的每個(gè)方面，反而造成了兩者在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理實(shí)踐中相互博弈、糾纏、拉鋸乃至爭(zhēng)斗，使得鄉(xiāng)村治理組織發(fā)展陷入“過(guò)密化”困境。

(一)鄉(xiāng)村治理組織“過(guò)密化”困境的成因探究

G村現(xiàn)有村民586戶，人口1908人，外遷約200人，全村分為5大自然地理片區(qū)，20個(gè)村民小組。G村主要姓氏為黃、丘、楊、鐘，其中黃姓人口有1300人，約占68%，丘姓人口有400人，約占21%，其他姓氏約占11%。目前，G村的治理場(chǎng)域中主要存在3類(lèi)組織與關(guān)系(見(jiàn)圖1)：一類(lèi)是以村兩委為代表的國(guó)家政權(quán)正式組織；一類(lèi)是以駐村工作隊(duì)、河長(zhǎng)、交通勸導(dǎo)站為代表的各級(jí)政府組織在鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸組織、分支組織等；還有一類(lèi)是以宗族理事會(huì)、村民理事會(huì)為代表的G村內(nèi)生性組織，該類(lèi)組織沒(méi)有法律授權(quán)，是“地方性知識(shí)”(7)[美]克利福德·吉爾茲：《地方性知識(shí)：闡釋人類(lèi)學(xué)論文集》，王海龍，張家瑄譯，北京：中央編譯出版社，2004年版，第223頁(yè)。的產(chǎn)物。

圖1 G村3類(lèi)治理組織關(guān)系示意圖

G村正式組織有村黨支部、村委會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、衛(wèi)生站等4個(gè)組織。G村外部嵌入的組織包括駐村工作隊(duì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、河長(zhǎng)、交通勸導(dǎo)站、退管會(huì)、公共服務(wù)站、復(fù)退軍人之家、基層綜合性文化服務(wù)中心、煙草合作社、黑木耳合作社等10個(gè)。G村內(nèi)生性組織又分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是宗族性組織，主要有黃氏理事會(huì)、丘氏理事會(huì)、黃氏祭祖理事會(huì)、黃氏二房理事會(huì)、黃氏三房理事會(huì)、黃氏四房理事會(huì)等6個(gè)，另一類(lèi)是村莊內(nèi)生功能性組織，主要有5個(gè)自然地理片區(qū)(8)“片長(zhǎng)”是G村基于地緣和血緣交融所產(chǎn)生的的一種權(quán)威人物稱謂，G村有著天然的5大自然地理片區(qū)，同時(shí)該村宗族的5大房支對(duì)應(yīng)生活其中，其中有3個(gè)片區(qū)同為黃姓，1個(gè)片區(qū)為邱姓，1個(gè)片區(qū)為曾姓。自然片與片長(zhǎng)的形成既有相對(duì)分離的地理因素地影響，也有村莊建制調(diào)整的影響。和基于5個(gè)自然地理片區(qū)形成的村民理事會(huì)、(9)G村的村民理事會(huì)源自2018年G村一個(gè)片區(qū)為推進(jìn)村莊人居環(huán)境整治籌集資金自行所設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則想利用村民理事會(huì)這一組織整合G村原有的“片長(zhǎng)”以及宗族組織，但是推進(jìn)效果很一般，這里因其開(kāi)始于村莊內(nèi)部自動(dòng)設(shè)置而將其視為村莊內(nèi)生性組織。老人協(xié)會(huì)、自來(lái)水協(xié)會(huì)、護(hù)村隊(duì)等13個(gè)，G村內(nèi)生性組織總計(jì)18個(gè)。G村3類(lèi)治理組織多達(dá)32個(gè)，治理組織的“過(guò)密化”癥狀十分明顯。

第一，外部組織嵌入過(guò)多造成G村治理組織承載過(guò)剩。很多學(xué)者關(guān)注到國(guó)家輸入的資源會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化，但大多只分析了資源輸入引起的治理主體關(guān)系的變化，(10)賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——一河南省K鎮(zhèn)調(diào)查為例》，載《開(kāi)放時(shí)代》2011年第2期。較少?gòu)摹巴獠抠Y源或要求輸入——組織密度增長(zhǎng)——治理內(nèi)卷化”的邏輯鏈分析新的治理難題。G村地處華南地區(qū)，一直受到改革開(kāi)放帶來(lái)的現(xiàn)代因素影響和沖擊，隨著國(guó)家能力的不斷強(qiáng)大，國(guó)家行政權(quán)力不斷下延至村。新世紀(jì)以來(lái)，隨著黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)關(guān)注，國(guó)家政策開(kāi)始向下傾斜扶持鄉(xiāng)村的發(fā)展，現(xiàn)代性因素也因此大量涌入鄉(xiāng)村社會(huì)。在強(qiáng)有力的國(guó)家力量支持下，大量因事而設(shè)的外部組織開(kāi)始嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)中。外部嵌入組織進(jìn)入鄉(xiāng)村基本上都是為了完成上級(jí)政權(quán)單位職能而設(shè)立的分支，其功能也大都是為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門(mén)的特定任務(wù)，但組織的運(yùn)行卻需要鄉(xiāng)村承擔(dān)。一方面村莊主要干部需要兼職外部嵌入組織職位，另一方面也必須配合設(shè)立相應(yīng)的組織以完成其工作安排，因而外嵌組織大多是掛牌組織，雖然發(fā)揮著一定的治理效用，但是每個(gè)外部嵌入組織的治理效能卻參差不齊，大都處于空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。以G村的交通勸導(dǎo)站為例，其落地實(shí)施有著嚴(yán)格的組織運(yùn)行要求，但在G村也僅僅只是在村委會(huì)門(mén)前設(shè)立了“道路交通安全勸導(dǎo)站”和“交通安全知識(shí)宣傳”欄兩個(gè)大鐵牌而已，既沒(méi)見(jiàn)在村內(nèi)見(jiàn)到更多的交通標(biāo)識(shí)，也無(wú)常備人員維護(hù)村內(nèi)交通秩序。

第二，G村各類(lèi)內(nèi)生性組織無(wú)法形成治理合力。一方面，G村5大片區(qū)“片長(zhǎng)”與村“兩委”不為統(tǒng)屬關(guān)系，各片獨(dú)立發(fā)展。“片長(zhǎng)”與其所在片的宗族領(lǐng)袖往往一身二任，具有極高的權(quán)威，在一定程度上補(bǔ)充了村“兩委”的治理空隙。村“兩委”干部為了更好地推進(jìn)村莊治理往往也更傾向于利用和默認(rèn)“片長(zhǎng)”的權(quán)威，但“片長(zhǎng)”能夠決定所在片區(qū)資源的開(kāi)發(fā)與利用，村“兩委”無(wú)法干涉。另一方面，G村宗族房支競(jìng)爭(zhēng)激烈，無(wú)法形成合力。5大自然片區(qū)合并為G村后，各個(gè)姓氏在村干部選舉上極為激烈，都想爭(zhēng)奪村莊的治理話語(yǔ)，大多利用和依靠所在的宗族房支參與選舉。黃氏雖有總的宗族理事會(huì)，但對(duì)各個(gè)房支宗族理事會(huì)并不是統(tǒng)屬關(guān)系，各個(gè)房支競(jìng)爭(zhēng)使得G村村兩委干部與其所屬宗族組織呈現(xiàn)出相互交織的特點(diǎn)。再者，新近設(shè)立的村民理事會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理組織的整合。G村依據(jù)5大自然片區(qū)相繼設(shè)置了5個(gè)村民理事會(huì)，但只有村“兩委”所在片的村民理事會(huì)能夠發(fā)揮組織治理功能，其余4個(gè)村民理事會(huì)要么無(wú)法突破“片長(zhǎng)”的權(quán)威，要么純粹只是掛牌。最后，老人協(xié)會(huì)、自來(lái)水理事會(huì)、護(hù)村隊(duì)等內(nèi)生性組織需要村“兩委”在資金上的支持，其治理效用有限，一旦失去村“兩委”的支持，組織就趨于空轉(zhuǎn)。因而G村內(nèi)生性組織雖多，卻無(wú)法促進(jìn)村莊的有效治理。

第三，G村內(nèi)生性組織與外部嵌入組織相互拉鋸和博弈。改革開(kāi)放后，G村以宗族組織為代表的內(nèi)生性組織迅速利用“村莊內(nèi)非正式組織的力量來(lái)生產(chǎn)村莊秩序，依靠血緣組織來(lái)實(shí)現(xiàn)合作，獲取秩序”(11)賀雪峰，董磊明：《中國(guó)鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類(lèi)型》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第3期。，為鄉(xiāng)村社會(huì)“提供了必要的規(guī)則與文化，使之能遵照一定的規(guī)則與文化進(jìn)行活動(dòng)，而不至于失范與無(wú)序”(12)肖唐鏢：《村治中的宗族：對(duì)九個(gè)村的調(diào)查與研究》，上海：上海書(shū)店出版社，2001年版，第11頁(yè)。，用原生秩序?qū)?guó)家剛性政治秩序從鄉(xiāng)村社會(huì)撤退后的真空進(jìn)行補(bǔ)位。與之同時(shí)，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的越發(fā)重視，越來(lái)越多的組織被嵌入到G村的治理場(chǎng)域中，對(duì)G村村莊內(nèi)生性組織的發(fā)展產(chǎn)生了一定的擠壓效應(yīng)，甚至在一些領(lǐng)域形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，甚而相互拉鋸，爭(zhēng)奪村莊治理話語(yǔ)，同時(shí)妨礙了兩者治理功能的發(fā)揮。最明顯的事例體現(xiàn)在G村黑木耳種植基地的選址落地上。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和G村村“兩委”合力引進(jìn)的黑木耳種植項(xiàng)目在G村選址落地幾經(jīng)波折，第一次選址失敗是因?yàn)榇鍍?nèi)某一宗族權(quán)威覺(jué)得項(xiàng)目所選地址會(huì)“破壞風(fēng)水”而發(fā)動(dòng)村民上訪導(dǎo)致失敗，第二次則是因?yàn)檫x址區(qū)域所在片區(qū)“片長(zhǎng)”認(rèn)為該片的利益沒(méi)能得到滿足而導(dǎo)致失敗，該項(xiàng)目最終落地實(shí)施也不時(shí)有村民上門(mén)鬧事。但G村黑木耳種植基地最終落地實(shí)施的片區(qū)卻因此獲益巨大，黑木耳種植基項(xiàng)目受到了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，對(duì)該項(xiàng)目的財(cái)政支持不斷加大，逐步成為縣級(jí)“明星項(xiàng)目”。同時(shí)，該項(xiàng)目選址落地片區(qū)因打造配套采摘園使其基礎(chǔ)設(shè)施不斷被完善。并且，該項(xiàng)目的收益十分可觀，落地片區(qū)村民也因此被優(yōu)先吸納到黑木耳種植產(chǎn)業(yè)中。

另外，由于G村村“兩委”與村莊傳統(tǒng)內(nèi)生性組織對(duì)G村的村莊精英的雙向吸納，導(dǎo)致傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織之間的邊界十分不明確，甚至是在部分治理場(chǎng)域當(dāng)中依舊呈現(xiàn)出族治與村治重疊現(xiàn)象，也在一定程度上加劇了村莊治理組織過(guò)秘化的困境。

(二)鄉(xiāng)村治理組織“過(guò)密化”的消極影響

在G村，鄉(xiāng)村治理組織的“過(guò)密化”嚴(yán)重影響了該村的治理效率提升。

一是G村村干部兼職過(guò)多，村干部疲于奔命。目前，G村正式村干部有5人，聘任干部1人，公共服務(wù)站專職人員1人，一共7人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅G村黨支部書(shū)記一人便兼有各類(lèi)正式組織和非正式組織職務(wù)10個(gè)，G村村委會(huì)副主任也身兼9職，G村村干部7人人均兼職5個(gè)。面對(duì)上級(jí)任務(wù)，村干部們也只能是“上面千條線”，“下面七根針”。紛繁復(fù)雜的村莊事務(wù)涉及到的是千家萬(wàn)戶和方方面面，無(wú)一不需要村干部出面解決。他們的手機(jī)必須全天候開(kāi)機(jī)，也不得不時(shí)時(shí)刻刻把自己“釘”在村上。“5+2”“白+黑”是他們工作的常態(tài)，甚至連午休都沒(méi)有辦法保證。太多兼職極大地消耗了村干部的精力，影響了村干部的工作效率。同時(shí)，G村村干部不僅有正式組織的任職，同時(shí)還在所屬片區(qū)乃至宗族房支組織內(nèi)有任職，并扮演了相對(duì)重要的角色(G村村干部兼職情況如表1所示)。過(guò)密化不僅表現(xiàn)為組織的增多，也表現(xiàn)為組織效率的下降，多重任職必然會(huì)影響效率。

二是村內(nèi)各個(gè)類(lèi)型的治理組織邊界模糊和功能重疊，浪費(fèi)了治理資源。鄉(xiāng)村內(nèi)部相當(dāng)多的治理組織功能是重疊的，這無(wú)疑是對(duì)有限的鄉(xiāng)村治理資源的極大浪費(fèi)。例如，G村設(shè)立的公共服務(wù)站本來(lái)是為了將公共服務(wù)向基層延伸，但實(shí)質(zhì)上是將本可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決的事情，下放到村一級(jí)，而且要求村黨支部書(shū)記做第一責(zé)任人，還得配備一個(gè)專門(mén)村干部兼職負(fù)責(zé)。這并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)G村治理機(jī)制的優(yōu)化，反而擠占了村“兩委”的辦公資源，加重了村干部的日常工作。同時(shí)，G村還存在著兩個(gè)組織機(jī)構(gòu)完整、組織功能相似的的老人群體組織：退休人員管理委員會(huì)和老人協(xié)會(huì)，前者屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，后者則是G村內(nèi)生性組織，兩者的功能都在于保障老年人群的村莊權(quán)益和參與村莊矛盾調(diào)解。兩者最開(kāi)始是合并運(yùn)行，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不想承擔(dān)過(guò)多的老人群體組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，就把這兩個(gè)組織分開(kāi)，分開(kāi)后的兩個(gè)組織每年都需要村委會(huì)為其提供一定活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，這無(wú)疑是加大了G村的治理成本。并且，兩個(gè)老人群體組織的分開(kāi)運(yùn)行，反而造成了村內(nèi)兩個(gè)老人群體組織的在一定程度上對(duì)立，削弱了老人群體參與村莊治理的優(yōu)勢(shì)。

表1 G村村干部任職情況統(tǒng)計(jì)表

三是村莊治理組織的碎片化，影響了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的整體效能。外嵌進(jìn)入G村的治理組織大都是受設(shè)立單位的管轄，不受村“兩委”管理，也不給予村“兩委”組織活動(dòng)和工作經(jīng)費(fèi)，更多的只是在村委會(huì)大樓外掛上一塊牌子，反而把村干部納入各自的組織體系當(dāng)中，這就造成村“兩委”要完成所有外嵌組織的任務(wù)，每年、每季度、每月，甚至每個(gè)周要求村干部參與的會(huì)議、填寫(xiě)的表格和整理的臺(tái)賬“多如牛毛”，徒然耗費(fèi)G村的人力物力資源。村干部被上級(jí)布置的任務(wù)層層加碼，他們的精力也就更多地被上級(jí)任務(wù)所占用，反而失去了對(duì)村內(nèi)事務(wù)的關(guān)心和管理。同時(shí)，G村內(nèi)生性組織也大都各自為政，G村村“兩委”對(duì)其缺乏統(tǒng)合能力，無(wú)法提高村莊的治理效率。以G村的5個(gè)自然片和村委會(huì)的關(guān)系為例，人們對(duì)自然片的認(rèn)可高于對(duì)村的認(rèn)可，片區(qū)的權(quán)益高于村的權(quán)益。各個(gè)自然片獨(dú)立管理本片區(qū)的自然資源，獨(dú)自進(jìn)行疏浚水利、道路建設(shè)、環(huán)境維護(hù)等公益事業(yè)。開(kāi)發(fā)各個(gè)片轄區(qū)的資源所獲得的經(jīng)濟(jì)效益，片是占絕對(duì)比例的，而村委會(huì)只能收取管理費(fèi)。如果沒(méi)有獲得“片長(zhǎng)”認(rèn)可和片區(qū)村民的同意，即使村委會(huì)召開(kāi)村民代表大會(huì)獲得多數(shù)通過(guò)，依舊無(wú)法推進(jìn)。

二、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理組織有效整合，提升鄉(xiāng)村治理效率

鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與否是決定基層政府穩(wěn)定或是脆弱的關(guān)鍵性因素。新時(shí)代以來(lái)，黨和國(guó)家致力于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和打造現(xiàn)代化治理體系，鄉(xiāng)村作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義國(guó)家治理體系意義重大。鄉(xiāng)村治理組織的創(chuàng)制與設(shè)立目的在于讓農(nóng)民擺脫“袋子里的馬鈴薯”狀態(tài)。(13)《馬克思恩格斯選集》(第三卷)，北京：人民出版社，2012年版，第762頁(yè)。因而，探究對(duì)“過(guò)密化”的鄉(xiāng)村治理組織體制進(jìn)行有效整合，既有助于提升鄉(xiāng)村社會(huì)治理效率，也能完善國(guó)家治理體系增強(qiáng)整體效能。

(一)建立強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村黨組織，完善鄉(xiāng)村治理組織體系

一要以村黨組織為核心，系統(tǒng)整合鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”(14)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。，鄉(xiāng)村基層黨組織作為黨和國(guó)家實(shí)踐治國(guó)理政方略的基本載體，更是當(dāng)下黨和國(guó)家推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本依托。由于近年來(lái)鄉(xiāng)村治理組織的設(shè)置因政出多門(mén)而缺乏系統(tǒng)化的考慮，造成了相當(dāng)部分鄉(xiāng)村治理組織功能和權(quán)責(zé)的相對(duì)交叉與重疊，呈現(xiàn)相對(duì)“過(guò)密化”現(xiàn)象。一方面，由村黨組織牽頭系統(tǒng)性整合在鄉(xiāng)村治理中功能和權(quán)責(zé)有交叉和重疊的鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織及其規(guī)章制度，必須要突出村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位作用，樹(shù)立鄉(xiāng)村黨組的權(quán)威。另一方面，明確各個(gè)組織的對(duì)應(yīng)層級(jí)、權(quán)責(zé)范圍和實(shí)際效用，將鄉(xiāng)村各類(lèi)組織整合到以村黨組織為核心的鄉(xiāng)村治理組織體系中來(lái)，讓其更加精細(xì)化和專業(yè)化，減少因功能重疊造成的資源浪費(fèi)。這樣也為適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的治理組織創(chuàng)制預(yù)留了制度空間，能夠及時(shí)、動(dòng)態(tài)補(bǔ)充鄉(xiāng)村治理組織體系的缺漏。

二要加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織的制度化建設(shè)，進(jìn)而提升鄉(xiāng)村治理組織的運(yùn)行效率。鄉(xiāng)村黨組織，根植于鄉(xiāng)村社會(huì)，來(lái)源于鄉(xiāng)村精英，對(duì)鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的困難點(diǎn)和人民群眾的意見(jiàn)和建議最為了解，是黨的鄉(xiāng)村工作意圖實(shí)現(xiàn)的重要戰(zhàn)斗堡壘。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理，通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織的制度化建設(shè)，不斷突出鄉(xiāng)村黨組織對(duì)鄉(xiāng)村其他組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。鑒于G村村干部在村內(nèi)3種類(lèi)型組織交叉任職的情況，G村黨組織一方面要切實(shí)利用鄉(xiāng)村黨校、政策宣講團(tuán)等形式，不斷加強(qiáng)支部黨員的思想建設(shè)，使其摒棄宗派觀念，樹(shù)立大局觀和整體意識(shí)，讓黨員領(lǐng)導(dǎo)村內(nèi)各個(gè)組織，讓村黨組織領(lǐng)導(dǎo)村莊發(fā)展，使黨和國(guó)家的政策深入基層、扎實(shí)落地，形成治理合力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。另一方面，G村黨組織也應(yīng)積極擴(kuò)大組織的覆蓋面，將村莊各類(lèi)型的精英吸納到村黨組織中來(lái)，這樣既能解決推動(dòng)鄉(xiāng)村治理人才匱乏的問(wèn)題，也能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村黨組織隊(duì)伍“老中青”結(jié)合，接力投身鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

三要加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織的經(jīng)費(fèi)保障，推動(dòng)治理組織發(fā)揮實(shí)效?！稗r(nóng)村社會(huì)組織籌措資金的能力較弱，疲于維持生計(jì)，其發(fā)展的規(guī)模、速度和效益受到嚴(yán)重制約”(15)林阿妙：《農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展面臨的困境及對(duì)策》，載《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一直是困擾鄉(xiāng)村治理組織運(yùn)轉(zhuǎn)的老大難。G村有明確經(jīng)費(fèi)保障的是村黨組織、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)，公共服務(wù)站，部分組織有自籌經(jīng)費(fèi)，其余大部分組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)大多需要村“兩委”支持，使得本來(lái)就十分有限的經(jīng)費(fèi)被其他組織所消耗，鄉(xiāng)村黨組織的治理效率被無(wú)形之中降低。同時(shí)，外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村的治理組織只是讓村干部兼職，也大都沒(méi)有配備相應(yīng)的辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。因而，由鄉(xiāng)村黨組織整合鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，一方面應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織的經(jīng)費(fèi)保障，讓鄉(xiāng)村黨組織有能力干事；另一方面，也必須規(guī)定各級(jí)部門(mén)在鄉(xiāng)村每設(shè)立一個(gè)組織就必須匹配相應(yīng)的辦公經(jīng)費(fèi)，至少應(yīng)保障最基本的技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)以及誤工費(fèi)。并且，縣級(jí)組織部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和社會(huì)工作委員會(huì)(16)社會(huì)工作委員會(huì)是2011年廣東省為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理工作，經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)所設(shè)立的專門(mén)機(jī)構(gòu)，該部門(mén)既是黨委的工作機(jī)構(gòu)，也是政府的工作機(jī)構(gòu)，列黨委機(jī)構(gòu)序列。廣東省要求各市、縣(市、區(qū))成立相應(yīng)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，確保社會(huì)建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。社會(huì)工作委員會(huì)實(shí)行委員制，由各級(jí)黨委和政府相關(guān)單位作為委員會(huì)組成單位，派出委員。社會(huì)工作委員會(huì)負(fù)責(zé)理順社會(huì)工作管理體制，建立社會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制，研究和統(tǒng)籌解決社會(huì)工作中的重大問(wèn)題，組成單位按照委員會(huì)的決策和部門(mén)分工做好貫徹落實(shí)工作。應(yīng)予以每村一定的組織發(fā)展經(jīng)費(fèi)，用以解決鄉(xiāng)村各類(lèi)組織因缺乏經(jīng)費(fèi)而空轉(zhuǎn)的問(wèn)題，讓鄉(xiāng)村各類(lèi)組織對(duì)鄉(xiāng)村治理都能發(fā)揮一定的實(shí)效。

(二)減負(fù)與提效相結(jié)合，提升鄉(xiāng)村治理組織的專業(yè)化水平

第一，減少村干部承接的上級(jí)任務(wù)，保證村干部處理“內(nèi)務(wù)”的精力。作為國(guó)家治理體系的最基層，村干部任務(wù)來(lái)源多元化，面對(duì)上級(jí)任務(wù)壓力，村干部不得不花費(fèi)較多精力參加會(huì)議、寫(xiě)報(bào)告、填表格、整理臺(tái)賬、陪同調(diào)研，優(yōu)先完成上級(jí)交辦的任務(wù)，對(duì)上級(jí)任務(wù)的關(guān)心程度和投入程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)壓倒村內(nèi)事務(wù)，這不利于鄉(xiāng)村有效治理的實(shí)現(xiàn)。并且，當(dāng)下留守鄉(xiāng)村的村干部大都是中老年人，由于文化程度有限，他們普遍認(rèn)為“這類(lèi)文字工作比征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)更難,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的體力活,而現(xiàn)在都是些費(fèi)腦傷神的腦力活”(17)歐陽(yáng)靜：《村級(jí)組織的官僚化及其邏輯》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010第4期。，填寫(xiě)報(bào)表和操作電腦對(duì)他們的難度遠(yuǎn)甚于走家進(jìn)戶的做工作。因而，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理組織整合，更應(yīng)推進(jìn)工作內(nèi)容的整合。一方面，要讓村干部堅(jiān)持以“內(nèi)務(wù)優(yōu)先”，為村干部減負(fù)，對(duì)不必要的會(huì)議、報(bào)表材料、調(diào)研考核予以取締，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前村干部“內(nèi)輕外重”的工作方式，讓村干部有更多的精力去處理村內(nèi)事務(wù)，有更多的時(shí)間去思考鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，為完成必要的文字工作，應(yīng)吸納有知識(shí)、有文化的年輕人加入村干部隊(duì)伍，或者是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部、大學(xué)生村官扎到鄉(xiāng)村中去，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能提升。

第二，及時(shí)修訂頒布鄉(xiāng)村治理組織的相關(guān)法律與規(guī)范，規(guī)范鄉(xiāng)村治理組織運(yùn)行。黨和國(guó)家致力于為鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供制度文本支持時(shí)，尚缺乏對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的及時(shí)性反應(yīng)，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐與制度文本的背離。目前針對(duì)鄉(xiāng)村治理組織的專門(mén)性法律只有一部《村民委員會(huì)組織法》，僅限于對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行規(guī)范，其余的大都是各個(gè)部門(mén)的規(guī)章制度，并且覆蓋面也相當(dāng)有限。因而，應(yīng)適時(shí)修訂《村民委員會(huì)組織法》，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織進(jìn)行整體規(guī)范，亦或是從建立鄉(xiāng)村治理組織體系出發(fā)考慮出臺(tái)《鄉(xiāng)村社會(huì)組織規(guī)范法》，讓實(shí)體性的法律制度盡早地進(jìn)入鄉(xiāng)村治理各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)。這樣能夠及時(shí)明確鄉(xiāng)村社會(huì)各類(lèi)治理組織的性質(zhì)、組織方式、工作流程，并規(guī)定各個(gè)治理組織在鄉(xiāng)村治理體系中的地位與層級(jí)，規(guī)范鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織的運(yùn)行。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)不同地域鄉(xiāng)村社會(huì)的具體治理實(shí)踐，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)給予縣級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際情況創(chuàng)制旨在規(guī)范鄉(xiāng)村治理組織運(yùn)行的地方性法規(guī)的權(quán)力，為具體的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐提供制度空間。

第三，公布鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織“服務(wù)清單”，提升其專業(yè)化服務(wù)水平。鄉(xiāng)村治理組織“過(guò)密化”困境的一個(gè)重要癥狀就是其功能和權(quán)責(zé)范圍的相對(duì)重疊與交叉。因而，明確鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織的邊界，厘清各類(lèi)治理組織的服務(wù)事項(xiàng)尤為重要。自2014年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)開(kāi)始了公布服務(wù)事項(xiàng)和明確權(quán)力邊界的改革，通過(guò)“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”(18)付建軍：《當(dāng)代中國(guó)公共治理中的清單制：制度邏輯與實(shí)踐審視》，載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2016年第5期。，不斷擴(kuò)大人民群眾對(duì)公共事務(wù)的知情權(quán)和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)下，鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)治理組織也應(yīng)該向群眾公布服務(wù)清單，保障群眾在鄉(xiāng)村治理具體實(shí)踐中的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)?？h級(jí)組織部門(mén)、民政部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委也應(yīng)積極指導(dǎo)鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織制定明確的“服務(wù)清單”，不斷提升其專業(yè)化的服務(wù)水平。這樣既可以讓鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織的工作和服務(wù)范圍更加明確，減少組織運(yùn)行成本。同時(shí)，鄉(xiāng)村各類(lèi)治理組織服務(wù)事項(xiàng)的明確化也能夠保障廣大群眾對(duì)鄉(xiāng)村重要事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)廣大村民的服務(wù)也更加精準(zhǔn)，更為便捷，讓村民辦事少跑路。

(三)及時(shí)清退“空殼”組織，規(guī)范鄉(xiāng)村治理組織的創(chuàng)制

首先，及時(shí)清退“空殼”鄉(xiāng)村治理組織，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源。很多外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)的組織，既沒(méi)有辦公空間和配套經(jīng)費(fèi)，也沒(méi)有組織運(yùn)行制度章程，只是在村委會(huì)大樓前多掛了一塊牌子，讓鄉(xiāng)村黨組織和村委會(huì)實(shí)際承擔(dān)其運(yùn)行，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有為鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐提供組織化的效能，反而加大了村“兩委”的運(yùn)行成本和村干部的工作任務(wù)，在整體上拉低了鄉(xiāng)村治理的效能增量?！翱諝せ钡泥l(xiāng)村治理組織并不存在組織運(yùn)行實(shí)體，既沒(méi)有給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)任何實(shí)質(zhì)性的治理資源，也沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐起到明顯的作用，一旦出事追責(zé)，反而讓村干部成為事故的承擔(dān)者。這種鄉(xiāng)村組織應(yīng)該予以清退，既減少村干部的責(zé)任，也優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源。

其次，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理組織運(yùn)行專業(yè)化，提升鄉(xiāng)村治理組織的整體效能。黨的十九大適時(shí)提出了培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，(19)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。然而當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中，大量的中青年流向城市，留在鄉(xiāng)村的基本上都是40歲以上的村民，處理村莊事務(wù)的也都是中老年人，他們有著豐富的處理事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，但是缺乏對(duì)專業(yè)化知識(shí)的掌握和利用。因而，地方政府一方面應(yīng)撥出專門(mén)的資金，依托本地高等院校、各級(jí)黨校，亦或是成立專門(mén)的鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)學(xué)院，不斷深化在崗村干部對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的認(rèn)識(shí)以及加強(qiáng)其基本技能的培訓(xùn)。同時(shí)，地方政府也應(yīng)千方百計(jì)吸納各類(lèi)專業(yè)人才到鄉(xiāng)村治理組織體系當(dāng)中，并做好基本的社會(huì)保障服務(wù)，讓專業(yè)人才能夠留得下來(lái)。并且，對(duì)有志于投身鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村人才精英，應(yīng)為其搭建基本的工作平臺(tái)，在扶持政策上開(kāi)綠燈，符合條件的應(yīng)及時(shí)將其吸收進(jìn)入村黨組織，賦予其專業(yè)方面的重任。

第三，鄉(xiāng)村治理組織設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)化原則，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村治理組織體系。每個(gè)村莊的資源稟賦和發(fā)展程度決定了對(duì)治理的需求不一樣，在鄉(xiāng)村社會(huì)的治理組織設(shè)置過(guò)程中，不能夠依據(jù)政府需要來(lái)設(shè)置，要依據(jù)村莊發(fā)展的需要來(lái)設(shè)置。每創(chuàng)立一個(gè)組織，要嚴(yán)格把關(guān)，都要經(jīng)過(guò)村黨政聯(lián)席會(huì)議、村民協(xié)商議事會(huì)的審議、表決通過(guò)方能夠設(shè)立，這樣才能符合民意，運(yùn)行順暢。新設(shè)立的組織必須要有牌子、章程、人員、場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)，規(guī)定其在鄉(xiāng)村治理組織體系中的層級(jí)和地位，明確其“向誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“對(duì)誰(shuí)服務(wù)”，落實(shí)其運(yùn)行規(guī)章制度、人員配備和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，不能讓牌子“一掛了事”。

三、結(jié)語(yǔ)

作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本抓手，構(gòu)建符合鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的鄉(xiāng)村治理體系十分必要。當(dāng)下，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村社會(huì)勢(shì)必會(huì)得到更多的政策傾斜與項(xiàng)目資源支持，鄉(xiāng)村外嵌式的治理組織也會(huì)增加。外嵌進(jìn)入鄉(xiāng)村的治理組織，要對(duì)其治理需求有必要的回應(yīng)，在經(jīng)驗(yàn)傳遞時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持因事而設(shè)、因需而設(shè)，不能生搬硬套導(dǎo)致“千村一貌”。在設(shè)立治理組織時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持專業(yè)化和系統(tǒng)化的原則，讓治理組織真實(shí)落地，讓治理產(chǎn)生實(shí)效。同時(shí)，在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，如何激發(fā)村莊自組織功能的持續(xù)發(fā)揮，如何統(tǒng)籌外嵌式治理組織融入鄉(xiāng)村治理體系，如何協(xié)調(diào)外部輸入組織與內(nèi)生性自組織的治理職責(zé)，都是在當(dāng)下鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中必須認(rèn)真思考的議題。