邢凡凡

(廈門大學(xué) 法學(xué)院,福建 廈門361000)

1 概述

1.1 北極航道的概況

北極的三條主要航道包括:西北航道(橫穿加拿大北極群島、連接大西洋和太平洋)、東北航道(經(jīng)俄羅斯北部水域連接大西洋和太平洋)以及北冰洋橋(加拿大丘吉爾港至俄羅斯摩爾曼斯克),其中,西北航道和東北航道共同構(gòu)成了北方航道,已經(jīng)實現(xiàn)了夏季可通航。由于全球氣候變暖,據(jù)估計,將來東北航道可實現(xiàn)全年通航。[1]

北極航道的治理對我國也具有重大意義,“冰上絲綢之路”是中國關(guān)于北極治理的重大戰(zhàn)略構(gòu)想,是“一帶一路”倡議的重要組成部分。“冰上絲綢之路”建設(shè)是指以北方航道開發(fā)為核心的北極航道合作。北方航道是能夠快速聯(lián)通亞歐的新興海上運輸通道。[2]歷史上,北方航道曾經(jīng)在蘇聯(lián)時期得到了很大的發(fā)展,年均運貨量高達400多噸,但在蘇聯(lián)解體后,北方航道的貨運量也急速下降。如果我國能再次發(fā)揮北方航道的價值,充分利用其優(yōu)勢,便可從中獲取極大的利益。如從我國上海經(jīng)由北方航道到達歐洲荷蘭等地,將會比現(xiàn)在的傳統(tǒng)運輸路線節(jié)約23%的路程。由于北方航道能帶來經(jīng)濟效益,不僅北冰洋沿岸國家將北極航道的開發(fā)作為北極政策的重點項目,日本、韓國等國家也積極參與到了北方航道的開發(fā)中。[2]

1.2 北極航道通航的意義

首先,北極航道通航后,能使全球海上運輸距離縮短,運輸安全性增加。北極航道能夠連接太平洋和大西洋,這是其最主要的作用,如此一來,能大大縮短海上運輸?shù)木嚯x。目前亞洲與歐洲、北美洲海上航線主要集中在南半球,北極航線通航之后,將使海上航行距離大大縮短。[3]除此之外,傳統(tǒng)航道是海盜多發(fā)地帶,而北極航道周邊大部分是政局穩(wěn)定的發(fā)達國家,出現(xiàn)海盜的風險小。特別是靠近軍事力量強大的俄羅斯、加拿大,能夠為航道的安全性提供保障,減少運輸風險。[4]其次,北極航道的通航,有利于對北極地區(qū)的資源進行開發(fā)、利用、運輸。北極區(qū)域資源富饒,擁有著富足的礦藏、生物等資源,還是世界最大的生物蛋白庫之一。[5]最后,有利于加大對俄羅斯遠東地區(qū)的開發(fā),振興中國東北。被譽為“資源寶庫”的俄羅斯遠東地區(qū),地大物博,擁有豐富的資源,適合發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)?！氨辖z綢之路”的提出,能架構(gòu)遠東地區(qū)資源供應(yīng)與周邊國家與地區(qū)需求的橋梁,開拓遠東地區(qū)與太平洋、大西洋沿線國家合作的新局面。我國東北地區(qū)的黑龍江省、吉林省與遠東地區(qū)相鄰,兩省若能與俄遠東港口合作,就可通過陸海聯(lián)運進入“冰上絲綢之路”,向東通往日韓,向西穿越北冰洋駛向北歐,進而極大拓展貿(mào)易市場縱深。[6]

2 北極環(huán)境安全:北極航道的基礎(chǔ)保障

2.1 北極環(huán)境安全的重要性

北極環(huán)境安全對北極航道的建設(shè)有重要意義。“冰上絲綢之路”的開發(fā)具有深遠的意義,能夠有效緩解國際貨物海上運輸壓力,改善國際海運格局,但是這一偉大的愿望必須以北極的環(huán)境安全作為基礎(chǔ)。[7]日益加劇的經(jīng)濟活動也會為北極地區(qū)帶來新的環(huán)境安全挑戰(zhàn),并進一步激化既有矛盾?！氨辖z綢之路”的建設(shè)能否順利,很大程度上取決于北極的環(huán)境治理情況。

客觀上,北極的環(huán)境安全是北極航道運行的基本保障。雖然北冰洋海冰的融化為北極航道的通航提供了條件,但是同時也將帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題,給該區(qū)域人們的生產(chǎn)生活帶來負面的影響,且不利于航道的使用。主觀層面上,北極航道的利用與所產(chǎn)生的影響與沿岸國家的利益息息相關(guān)。惡化的環(huán)境為沿岸地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展、生存與生活帶來負面影響,激化利益體之間的矛盾,這顯然與相關(guān)國家的主觀意愿相悖。[8]因此,只有在航道的商業(yè)開發(fā)和環(huán)境安全之間尋求到穩(wěn)固的平衡點,才能長久合作,實現(xiàn)共贏。

2.2 北極航道通航可能造成的環(huán)境影響

首先,北極航道通航帶來最主要的環(huán)境影響在于油類及其他危險物的泄漏對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重的危害。北極地區(qū)油氣、礦藏資源豐富,航道開通以后,油氣等礦產(chǎn)資源的運輸將必然成為北極地區(qū)航運項目的主要內(nèi)容之一。船舶碰撞、擱淺、火災(zāi)等都可能導(dǎo)致溢油事件的發(fā)生,而北極的低溫氣候和海冰也必然會對溢油的分解和污染處理工作帶來困難。[9]其次,船舶在正常的航行營運、操作過程中會造成一定程度的大氣污染、噪聲污染,不僅對北極地區(qū)的氣候、臭氧層帶來很大的威脅,造成污染,破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,還可能因此影響部分海洋生物的生存方式或生理機能,使之發(fā)生改變,甚至對北冰洋動物的遷徙活動、聚居繁殖地等造成嚴重的威脅和影響。[10]

3 北極環(huán)境安全的國際合作與困境

在目前的國際法律體系中,有諸多國際性條約都不同程度涉及北極生態(tài)環(huán)境保護,如《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》《聯(lián)合國生物多樣性公約》《京都議定書》等國際公約,分別涉及北極環(huán)境保護的各方面?！堵?lián)合國海洋法公約》第二百三十四條對國際冰封區(qū)域環(huán)境問題作出相關(guān)規(guī)定。[8]2017年國際海事組織發(fā)布的《極地水域船舶作業(yè)國際規(guī)則》,對極地環(huán)境保護提出了更嚴格的要求,各國對北極航道生態(tài)環(huán)境問題愈加關(guān)注,為北極環(huán)境保護國際合作提供了重要依據(jù)。[11]此外,諸如《養(yǎng)護和管理阿拉斯加-楚科奇北極熊數(shù)量協(xié)定》《國際捕鯨管制公約》等針對北極地區(qū)環(huán)境保護問題訂立的雙邊、多邊條約,均通過法律或政策進行北極地區(qū)環(huán)境安全保護的國際合作。盡管如此,北極環(huán)境保護工作仍缺少約束性法律,現(xiàn)有的一些協(xié)議也缺少相應(yīng)約束力。

3.1 北極航道法律地位的爭議

近年來,各國對北極相關(guān)權(quán)益的爭議不斷,主要爭論的焦點在于北極航道是否“用于國際航行的海峽”。如果北極航道構(gòu)成“用于國際航行的海峽”,以北極東北航道為例,作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國,俄羅斯和加拿大就有義務(wù)賦予外國船舶過境通行權(quán)[12],但是,俄羅斯和加拿大兩國皆通過國內(nèi)立法等方式試圖壟斷對北極航道的管轄。例如,他們將東北航道和西北航道劃為其內(nèi)水,要求其他國家的航船必須經(jīng)過其許可才能經(jīng)此通航。俄羅斯甚至設(shè)立了專門的政府機構(gòu)(北方航道管理局)加強對北極航道的管理,主張對北方航道的管轄權(quán),要求船舶必須得到俄羅斯的審批才能從北方航道經(jīng)過。但是國際社會其他國家對此持反對意見,如歐盟和美國皆對俄羅斯和加拿大的做法表示反對,美國多次未經(jīng)許可經(jīng)兩個航道通航,以反對兩國對航道的“管轄權(quán)”。

總的來看,一方面,北極沿岸國制定了相應(yīng)的法律和政策,加強對北極航道的管轄以及對資源和環(huán)境的維護;而另一方面,由于北極航道法律地位的爭議、管轄權(quán)的爭奪,各國之間沒有建立起北極環(huán)境安全維護工作的合作機制,各國對航道的環(huán)境治理缺少依據(jù)和積極性。

3.2 合作關(guān)系的不對稱

北極國家一直在北極事務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)地位,在相關(guān)議程中具有絕對的話語權(quán),決定著北極環(huán)境事務(wù)的發(fā)展,而其他國家及非政府主體并不能直接參與決策。

一方面,北極國家憑借其優(yōu)越地理條件和充足的信息資源,發(fā)展環(huán)保技術(shù)及設(shè)施,增強對北極環(huán)境的維護能力,鞏固本國在北極環(huán)境治理國際合作中的核心地位;另一方面,非北極國家由于遠離北極,信息儲備相對欠缺,無法全面掌握北極環(huán)境問題及其治理需求,無法全面針對北極環(huán)境問題發(fā)展環(huán)保技術(shù)和制定相關(guān)政策,長久來看,無法全面投入到北極環(huán)境安全的維護工作中。而“人類所面臨的各種緊迫問題,幾乎沒有一個是單靠一國的力量就能解決的”,關(guān)乎全球人類生存的北極環(huán)境問題更是如此。北極環(huán)境安全的保障需要在國際合作中進行,才能全面長久地維護北極環(huán)境安全。國際合作需要在平等、公正的治理框架下進行,不對稱的合作關(guān)系制約北極環(huán)境治理,無法實現(xiàn)公平、高效的國際治理格局。[8]

3.3 合作制度的不完備

北極環(huán)境安全合作的相關(guān)制度并不完備,相關(guān)的國際性法律和政策并沒有為相關(guān)治理工作提供有效的保障,其疲軟而松散的制度安排加深了北極環(huán)境治理合作的矛盾。

其一,北極環(huán)境治理機制以區(qū)域性軟法為主,缺乏具有強制約束力的制度性規(guī)范。其二,現(xiàn)存合作機制總體比較松散,彼此之間缺乏相互關(guān)聯(lián)。其三,相關(guān)國際法不成體系,從外部加深了該治理機制下合作的矛盾沖突。譬如,《聯(lián)合國海洋法公約》作為當前處理北冰洋國際事務(wù)最主要的國際法律依據(jù),第二百三十四條“北極條款”雖然單獨強調(diào)了北冰洋海域環(huán)境安全的重要性,卻并未對北極地區(qū)環(huán)境保護及其資源開發(fā)等制度安排作出具體規(guī)定,而《聯(lián)合國海洋法公約》與《斯瓦爾巴德條約》關(guān)于大陸架的不同界定更致使環(huán)北冰洋國家在相應(yīng)海域的環(huán)境合作不暢。[13]再者,世界貿(mào)易組織的法律體系也與北極環(huán)境治理發(fā)展需要相左,國際性貿(mào)易組織為大力推進世界貿(mào)易發(fā)展,勢必會要求消除北極航道中的“綠色壁壘”,進而導(dǎo)致規(guī)制沖突。由此可見,當前不完備的合作機制僅能在一定程度上改善北極環(huán)境問題,卻無法為該地區(qū)接下來的商業(yè)化與可持續(xù)發(fā)展營造安全的生態(tài)環(huán)境。[8]

4 對于完善北極航道環(huán)境保護法律的建議

4.1 推進北極航道環(huán)境管轄權(quán)的統(tǒng)一

前文提到,國際社會對北極航道的各項權(quán)益和管轄權(quán)存在爭議,影響到北極的環(huán)境保護工作。接下來,各國應(yīng)順應(yīng)全球化的腳步,盡量使相關(guān)立法統(tǒng)一到國際法的體系中,執(zhí)行國際法的標準趨于統(tǒng)一,以此來保障國際法的落實,維護各國的國家利益和全球環(huán)境安全。

各北極國家應(yīng)與其他國家加強溝通交流,實現(xiàn)信息資源共享,減少不必要的分歧,與國際社會建立有效的合作機制。我們既要考慮到航道沿岸國家關(guān)于環(huán)境、居民的生產(chǎn)生活的安全性和方便性等特殊性,也要謹慎對待其對北極航道的“內(nèi)水化”等不合理的主張[14],要在《聯(lián)合國海洋公約》的框架下尊重加、俄等北極國家關(guān)于北極航道合理的特殊環(huán)境需求。國際社會要加快北極航道的航行規(guī)則和環(huán)境保護標準的統(tǒng)一,以此來保證北極航道的通航環(huán)境和北極地區(qū)環(huán)境安全的國際合作。[10]

4.2 國家更加深度參與北極治理合作

國家之間的相互合作也是加強北極環(huán)境治理的重要途徑。國際法規(guī)發(fā)生沖突的根本原因在于各個國家的根本利益的不一致。北極相關(guān)國家在北極領(lǐng)土、航道利用等方面的爭議,導(dǎo)致北極無法像南極一樣達成統(tǒng)一的環(huán)境治理體系,一致的環(huán)?；顒与y以開展。所以各個國家應(yīng)該轉(zhuǎn)變立法的價值取向,因為北極地區(qū)的環(huán)境治理不僅僅是一個國家的事情,而是關(guān)乎全人類的利益。各個國家,特別是北極八國更加應(yīng)該承擔起保護北極的責任,加強開展北極地區(qū)環(huán)境保護活動的合作力度。

為了防止和減少海上運輸對海洋環(huán)境的污染,建立成熟的溢油及危險物檢測機制、有效的應(yīng)急反應(yīng)機制,制定完善可行的預(yù)防措施至關(guān)重要,這便需要各國進行長時間合作,對相關(guān)設(shè)施和機制進行完善。由于當下環(huán)北極地區(qū)的特殊性,且海域界限仍存在爭議,國家之間的有效合作是十分必要的。如挪威和俄羅斯兩國已經(jīng)達成長期的雙邊溢油反應(yīng)合作協(xié)議,每年在巴倫支海域進行相關(guān)聯(lián)合演習,開發(fā)研究有效的溢油處理方式。[10]

4.3 加強國際組織之間的合作,統(tǒng)一北極地區(qū)環(huán)境保護的法律

現(xiàn)有的關(guān)于北極的法律地位以及環(huán)境保護的法律,在國際條約之間和國內(nèi)法之間都存在著一定的沖突。為了使北極地區(qū)相關(guān)立法趨于統(tǒng)一和協(xié)調(diào),需要強化各相關(guān)國際組織的合作,在立法事項上需要進行溝通協(xié)調(diào)。

因此,國際海事組織、國際水文地理組織、國際海事衛(wèi)星組織、世界氣象組織等相關(guān)國際組織應(yīng)履行相應(yīng)的職責,組織專家對北極航道通航后潛在的環(huán)境問題進行研究論證,對北極地區(qū)的環(huán)境安全保障事務(wù)提出指導(dǎo)性意見,加強與相關(guān)國家的溝通協(xié)調(diào)。同時,與北極事務(wù)有重要利害關(guān)聯(lián)的北極國家,應(yīng)意識到北極生態(tài)環(huán)境工作的特殊性和緊迫性,保持與國際組織間的有效溝通與合作,推動北極地區(qū)環(huán)境保護法律及制度的統(tǒng)一。[10]

4.4 構(gòu)建北極地區(qū)環(huán)境保護法律體系

由于北極地區(qū)的特殊性,如前文所述,關(guān)于北極地區(qū)的環(huán)境立法繁雜而缺乏體系,約束性不強。并且現(xiàn)有的公約、條約之間存在著沖突,并非站在北極地區(qū)環(huán)境的全局角度制定的,只是針對某一特定資源的開發(fā)利用而制定。《聯(lián)合國海洋法公約》是迄今為止最全面、適用面最廣的專門針對世界海洋事務(wù)的國際條約,我們可以在《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上,借鑒相關(guān)國際條約或區(qū)域性條約,完善相關(guān)立法,構(gòu)建北極地區(qū)環(huán)境保護法律體系。

北極問題實質(zhì)上是海洋問題,與北極航道有關(guān)的海洋環(huán)境保護問題,可以從國際海洋法、國際環(huán)境法規(guī)則中找到法的淵源。例如,1969年政府間海事協(xié)商組織于布魯塞爾召開的海上污染損害法律會議上制定通過的《油污損害民事責任國際公約》和《干預(yù)公海油污事故國際公約》,前者是為了解決海上油類污染事故的責任和賠償問題而制定的,后者是為確定沿海國對公海發(fā)生的油污事件損害利益采取干預(yù)措施而簽訂的國際公約。我們在制定北極地區(qū)油污事件的相關(guān)法律和制度時,可以借鑒以上兩個公約的相關(guān)規(guī)定。[15]總體上可以從北極生態(tài)環(huán)境保護的全球性框架公約、區(qū)域性法律以及國內(nèi)立法三個層次構(gòu)建完善的北極地區(qū)環(huán)境保護法律體系,這對北極生態(tài)環(huán)境的保護具有重要意義。[16]