張 彬, 況美玲

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

2012年修訂的《民事訴訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟制度,該制度的確立標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境法治之進(jìn)步,在我國(guó)訴訟法發(fā)展史上具有重大意義。該法第五十五條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍,其包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織,2017年修訂的《民事訴訟法》增加了檢察機(jī)關(guān),《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境民事公益訴訟司法解釋對(duì)其作了進(jìn)一步明確規(guī)定。盡管相關(guān)法律文件進(jìn)一步明確和完善環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)定,改變了“抽象規(guī)定”的狀況,使得該制度更加具有可操作性,但是該制度仍然存在不足,需要進(jìn)一步探索與健全,而原告主體資格問(wèn)題是其中最值得研究和探討的問(wèn)題之一。通過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行解讀和對(duì)司法實(shí)踐現(xiàn)狀的闡述,深入研究環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問(wèn)題,有利于充分發(fā)揮制度作用,落實(shí)綠色發(fā)展戰(zhàn)略,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)程,對(duì)緩解生態(tài)破壞具有十分重要的意義。

1 我國(guó)有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的法律規(guī)定

對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格問(wèn)題進(jìn)行深刻理論研究的原因在于,原告主體范圍與制度運(yùn)行和環(huán)境保護(hù)力度有相當(dāng)緊密的聯(lián)系,其范圍大小對(duì)司法實(shí)踐有著巨大影響。環(huán)境民事公益訴訟原告主體呈現(xiàn)多元化特點(diǎn),原因是該類(lèi)訴訟突破了直接利害關(guān)系原則,即原告無(wú)需證明自己的合法權(quán)益受到損害以及其與案件所涉及的法律關(guān)系有關(guān)聯(lián),但是這也造成社會(huì)各界以及法律專(zhuān)業(yè)人士對(duì)該類(lèi)訴訟原告主體資格問(wèn)題爭(zhēng)論不休。該制度是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)被破壞而設(shè)計(jì),由此來(lái)看不宜將原告范圍限制得太過(guò)狹窄,否則無(wú)法使該制度產(chǎn)生預(yù)期效果。但從防止濫訴方面考慮,同樣不宜規(guī)定得太過(guò)寬泛,需要法律制度給予其適當(dāng)?shù)南拗?。根?jù)我國(guó)法律規(guī)定,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟的適格原告。

1.1 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是《民事訴訟法》所明確的環(huán)境民事公益訴訟適格原告,但因環(huán)境公益訴訟尚不成熟以及兼顧有關(guān)環(huán)境立法的開(kāi)放性,究竟哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟,不宜在《民事訴訟法》中明確限定,因而授權(quán)“法律”予以進(jìn)一步明確。[1]根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十九條,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)是環(huán)境民事公益訴訟適格主體,其可以代表國(guó)家要求損害海洋環(huán)境并造成重大損失的一方賠償損失,這部法律是唯一對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”進(jìn)行明確規(guī)定的單行法。最高人民法院于2010年發(fā)布的《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》肯定了環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)代表國(guó)家提起環(huán)境污染損害賠償糾紛案件的原告主體資格,當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未確立環(huán)境民事公益訴訟制度,環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)可作為原告向污染環(huán)境者提起環(huán)境損害賠償訴訟。大部分學(xué)者認(rèn)為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)是指環(huán)保行政部門(mén),如生態(tài)環(huán)境局(原環(huán)保局)、林業(yè)和草原局(原林業(yè)局)、自然資源局(原土地局)等。[2]

1.2 社會(huì)組織

政府設(shè)立環(huán)保部門(mén),并賦予其監(jiān)管生態(tài)環(huán)境的職權(quán),以此打擊破壞環(huán)境的行為,從而起到環(huán)境保護(hù)的效果,但是部門(mén)監(jiān)管不足、互相推諉等情況時(shí)常發(fā)生,無(wú)法有效維護(hù)環(huán)境公共利益,此時(shí)公眾監(jiān)管是有效的補(bǔ)充措施,正如王燦發(fā)[3]提出的觀點(diǎn)——讓公眾通過(guò)法律手段解決環(huán)境糾紛是讓公眾參與環(huán)境保護(hù)的最佳形式。環(huán)境公益訴訟制度的建立,為公民參與環(huán)境資源保護(hù)提供了司法途徑,既體現(xiàn)了環(huán)境民主原則,也突破了傳統(tǒng)理論上將司法作為公民實(shí)現(xiàn)個(gè)體私權(quán)救濟(jì)手段的桎梏。[1]2015年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出,為了保障公民的基本權(quán)利,應(yīng)該鼓勵(lì)公共群眾積極參與生態(tài)文明建設(shè),并發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。

社會(huì)環(huán)保組織致力于環(huán)境保護(hù)工作,其組織成員擁有較高的環(huán)保意識(shí),因此,其為環(huán)境民事公益訴訟制度的落實(shí)貢獻(xiàn)了巨大力量。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,社會(huì)組織向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟必須符合以下幾個(gè)條件:(1)針對(duì)環(huán)境污染行為,以維護(hù)環(huán)境公共利益為出發(fā)點(diǎn);(2)在人民政府民政部門(mén)依法登記過(guò),且局限于在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén),在設(shè)區(qū)的市級(jí)以下人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)組織不包括在內(nèi);(3)需要在章程中明確組織以環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)為主要工作,以維護(hù)社會(huì)公共利益為組織宗旨和主要業(yè)務(wù);(4)組織需連續(xù)五年從事環(huán)?；顒?dòng)且無(wú)違法記錄,無(wú)違法記錄是指在提起訴訟之前五年內(nèi)沒(méi)有因?yàn)閺氖颅h(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)受過(guò)行政、刑事處罰;(5)應(yīng)具有一定的關(guān)聯(lián)性,即提起的訴訟所涉及的環(huán)境公益與組織的宗旨和業(yè)務(wù)范圍應(yīng)有一定的關(guān)聯(lián)性。

1.3 檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)之一是進(jìn)行法律監(jiān)督,《民事訴訟法》將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為適格原告,是應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞狀況的強(qiáng)有力措施,通過(guò)運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)力度,有利于彌補(bǔ)其他起訴主體的局限性,更好地發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度的作用。最高人民檢察院與最高人民法院分別于2015年12月和2016年2月發(fā)布試點(diǎn)工作實(shí)施辦法,明確在北京等13個(gè)地區(qū)積極開(kāi)展檢察公益訴訟試點(diǎn)工作,兩年的試點(diǎn)工作,有力推動(dòng)了檢察公益訴訟制度立法。將檢察機(jī)關(guān)納入環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍,是2017年《民事訴訟法》再次進(jìn)行修訂時(shí)所確立。2018年發(fā)布的檢察公益訴訟司法解釋對(duì)該類(lèi)訴訟中的許多問(wèn)題作出規(guī)定,其中包括案件管轄問(wèn)題、調(diào)查取證問(wèn)題、訴前程序、證據(jù)收集等事項(xiàng),健全了檢察公益訴訟程序設(shè)置。

根據(jù)以上法律文件,檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟需要符合以下條件:(1)針對(duì)環(huán)境污染行為,以維護(hù)環(huán)境公共利益為出發(fā)點(diǎn);(2)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該遵守后置原則,即在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織或者前者不提起訴訟的情況下檢察機(jī)關(guān)才可以向人民法院提起訴訟;(3)檢察機(jī)關(guān)需履行訴前程序,即檢察機(jī)關(guān)在起訴前應(yīng)進(jìn)行公告,當(dāng)公告期滿30日,沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起訴訟的,檢察機(jī)關(guān)具備起訴主體資格。另外,檢察機(jī)關(guān)可以依法對(duì)其他適格原告提起的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行支持。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前必須履行訴前程序,是該制度的一大亮點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé),對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中的行為進(jìn)行監(jiān)督,因此不宜過(guò)分介入私權(quán)利主體之間的民事?tīng)?zhēng)議。同時(shí),作為國(guó)家機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)具有私人主體無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)性,過(guò)度參與私權(quán)利主體爭(zhēng)議容易影響平等主體之間的訴訟平衡,所以在該類(lèi)訴訟中發(fā)揮主要作用的不宜是檢察機(jī)關(guān)。出于此點(diǎn)考慮,立法者設(shè)置訴前程序,將檢察機(jī)關(guān)后置,既能使檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟原告和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這兩個(gè)角色之間維持平衡,又能最大限度保護(hù)環(huán)境公共利益。[4]

2 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的司法實(shí)踐現(xiàn)狀

從立法空白到設(shè)立落實(shí),我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度在不斷前進(jìn),經(jīng)歷了從探索建立向規(guī)范完善的歷程,司法實(shí)踐也呈現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)態(tài)。為了簡(jiǎn)單明了地呈現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的司法實(shí)踐現(xiàn)狀,本研究將采用總體數(shù)據(jù)分析和案例樣本分析的方式,對(duì)司法實(shí)踐現(xiàn)狀從整體和具體兩個(gè)方面進(jìn)行說(shuō)明。通過(guò)在無(wú)訟案例和中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)兩個(gè)網(wǎng)站上以“環(huán)境民事公益訴訟”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,在無(wú)訟案例網(wǎng)站上查找到211篇裁判文書(shū),在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)查找到241篇裁判文書(shū)。通過(guò)對(duì)兩個(gè)網(wǎng)站上的裁判文書(shū)進(jìn)行篩查整合,并將時(shí)間限定在檢察公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展以后,以便對(duì)各原告主體參與訴訟情況進(jìn)行對(duì)比,本研究抽取了100個(gè)案例(詳細(xì)案例名稱(chēng)見(jiàn)中國(guó)知網(wǎng)本刊電子版)作為樣本進(jìn)行詳細(xì)分析。

2.1 2016—2019年各原告主體提起環(huán)境民事公益訴訟總體情況

根據(jù)最高人民法院近年來(lái)發(fā)布的幾部《中國(guó)環(huán)境資源審判》:2016年7月—2017年6月,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國(guó)法院系統(tǒng)中共計(jì)128件,其中57件由社會(huì)組織提起,審結(jié)13件,71件由檢察機(jī)關(guān)提起,審結(jié)21件;2018年,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國(guó)法院系統(tǒng)中共計(jì)178件,其中65件由社會(huì)組織提起,審結(jié)16件,113件由檢察機(jī)關(guān)提起,審結(jié)72件;2019年,受理的環(huán)境民事公益訴訟案件在全國(guó)法院系統(tǒng)中共計(jì)491件,其中179件由社會(huì)組織提起,審結(jié)58件,312件由檢察機(jī)關(guān)提起,審結(jié)248件。

從以上數(shù)據(jù)來(lái)看,2016—2019年,我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì),每年受理的案件數(shù)量都有一定增加,同時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起的案件數(shù)量最多,說(shuō)明了我國(guó)檢察公益訴訟制度自2017年確立以來(lái)取得了顯著成效。

2.2 樣本數(shù)據(jù)分析

2.2.1 各原告主體提起環(huán)境民事公益訴訟情況

在100個(gè)案例樣本中,社會(huì)組織提起了44件案件,檢察機(jī)關(guān)提起了53件案件,剩余3件案件由其他主體提起,其中1件案件由海洋與漁業(yè)局(40號(hào)案例)提起,2件案件由環(huán)境保護(hù)局(3號(hào)案例、75號(hào)案例)提起。根據(jù)法律規(guī)定,環(huán)境民事公益訴訟的適格原告是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān),從以上數(shù)據(jù)來(lái)看,社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中是提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍,兩者作為原告啟動(dòng)了大部分案件,而對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān),規(guī)定模糊是其較少提起訴訟的根本原因。

2.2.2 以原告主體資格問(wèn)題為爭(zhēng)議焦點(diǎn)情況

在100個(gè)案例樣本中,有28件案件以原告主體資格問(wèn)題為爭(zhēng)議焦點(diǎn),較高的占比說(shuō)明司法實(shí)踐中普遍具有爭(zhēng)議的問(wèn)題之一就是原告主體資格問(wèn)題,其在案件審理中具有的重要性,顯現(xiàn)出研究該問(wèn)題的深刻意義。其中,有21件案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是關(guān)于社會(huì)組織原告主體資格問(wèn)題,4件案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)原告主體資格問(wèn)題,3件案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是關(guān)于其他主體的原告主體資格問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)的原告主體資格認(rèn)定在司法實(shí)踐中并無(wú)困難,基本上無(wú)爭(zhēng)議,而社會(huì)組織的原告主體資格認(rèn)定則經(jīng)常成為案件焦點(diǎn)問(wèn)題。

2.2.3 以原告主體資格問(wèn)題為爭(zhēng)議焦點(diǎn)案件司法認(rèn)定情況

在上述28件以原告主體資格問(wèn)題作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的案例樣本中,23件案例的原告被法院認(rèn)定具有原告主體資格,5件案例的原告因被法院認(rèn)定不具有原告主體資格,起訴被駁回。

對(duì)被駁回起訴的案例進(jìn)行分析:3號(hào)案例和75號(hào)案例的原告是環(huán)境保護(hù)局,法院認(rèn)為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)是適格原告,但沒(méi)有法律明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)局在其范圍內(nèi),環(huán)境保護(hù)局提起訴訟無(wú)法律依據(jù),因而不是適格原告。4號(hào)案例是由社會(huì)組織提起的破壞海洋生態(tài)責(zé)任糾紛案件,法院認(rèn)為依據(jù)法律規(guī)定,只有海洋環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)可以提起海洋環(huán)境民事公益訴訟,而不包括社會(huì)組織,即特別法優(yōu)于一般法。11號(hào)案例中法院認(rèn)為社會(huì)組織的起訴事項(xiàng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍不具有關(guān)聯(lián)性,因而不具有原告主體資格。82號(hào)案例中作為原告的社會(huì)組織因成立時(shí)間至提起訴訟時(shí)未滿五年,不符合《環(huán)境保護(hù)法》中“連續(xù)五年以上”的規(guī)定而被認(rèn)定不具有原告主體資格。

2.2.4 裁判結(jié)果分析

在100個(gè)環(huán)境民事公益訴訟案例樣本中,91件案件由法院進(jìn)行判決,4件案件是調(diào)解結(jié)案,5件案件是撤訴結(jié)案。環(huán)境民事公益訴訟案件有較高勝訴率,在91件由法院判決的案件中,85件案件原告的訴訟請(qǐng)求全部成立或部分成立,僅有6件案件被駁回起訴或駁回全部訴訟請(qǐng)求。結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求,環(huán)境民事公益訴訟判決一般包括“支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)” “支付應(yīng)急處置費(fèi)用” “向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉” “支付原告訴訟支出” “停止實(shí)施破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為”等事項(xiàng),以此讓破壞生態(tài)環(huán)境的被告承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。

3 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的制度缺陷

長(zhǎng)期的制度建設(shè)和理論研究使得環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)揮出保護(hù)生態(tài)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境破壞的良好效果,同時(shí)對(duì)我國(guó)綠色發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)起到了積極推動(dòng)作用,但前文對(duì)案例樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的結(jié)果,也反映出我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體資格制度存在一些缺陷。

3.1 對(duì)社會(huì)組織規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛

根據(jù)民政部國(guó)家民間組織管理局2014年進(jìn)行的調(diào)查,在人民政府民政部門(mén)依法進(jìn)行登記的幾十萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織中約有7 000個(gè)從事環(huán)境保護(hù)工作,而其中具有提起環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的社會(huì)組織僅有大約1/10。從該制度確立至今的司法實(shí)踐中,參與到環(huán)境民事公益訴訟中的社會(huì)組織不超過(guò)百個(gè)。雖然100個(gè)案例樣本中有44件案件是由社會(huì)組織作為原告,但這44件案件實(shí)際上只包含了14個(gè)社會(huì)組織,其中綠發(fā)會(huì)提起了14件訴訟,環(huán)聯(lián)會(huì)提起了7件訴訟,自然之友提起了5件訴訟,源頭愛(ài)好者研究所提起了4件訴訟,這在案例樣本中有將近70%的占比,說(shuō)明只有少數(shù)社會(huì)組織參與到環(huán)境民事公益訴訟中,符合條件的環(huán)保組織起訴比例較低。[5]

環(huán)境民事公益訴訟案件對(duì)專(zhuān)業(yè)性要求較高,案件具有復(fù)雜性,訴訟費(fèi)用也較為高昂,部分案件需要社會(huì)組織花費(fèi)高額費(fèi)用進(jìn)行污染鑒定,有些甚至高達(dá)幾百萬(wàn),這使得缺乏資金支持和專(zhuān)業(yè)人才的社會(huì)組織望而卻步。同時(shí)社會(huì)組織不能在民事公益訴訟案件中獲得經(jīng)濟(jì)利益,若敗訴將消耗組織大量資金,即使勝訴,其所支出的訴訟成本也不一定能得到全部補(bǔ)償,在進(jìn)行利益考量后,社會(huì)組織一般并不愿提起訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)司法解釋對(duì)社會(huì)組織設(shè)定了嚴(yán)格的登記條件和活動(dòng)時(shí)間限制,如此規(guī)定是出于防止濫訴考慮,同時(shí)確保社會(huì)組織具有一定的專(zhuān)業(yè)性和訴訟能力。但嚴(yán)格的法律規(guī)定使得大部分社會(huì)組織被阻攔在門(mén)檻之外,對(duì)社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的積極性產(chǎn)生消極影響。環(huán)境民事公益訴訟將社會(huì)組織設(shè)立為原告的本意是加強(qiáng)公民在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的參與度,彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足,但嚴(yán)格的法律條件限制似乎與該目的相悖。

3.2 “法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”未釋明

具體明確的法律規(guī)定能切實(shí)保障制度落實(shí),而抽象模糊的規(guī)定則會(huì)降低制度可操作性。我國(guó)對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的原告主體資格問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行非常明確的規(guī)定,僅行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中被賦予提起海洋環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格,在其他的環(huán)境單行法規(guī)中,沒(méi)有關(guān)于有關(guān)機(jī)關(guān)原告主體資格的法律條文。同時(shí)其中的“法律”,是廣義還是狹義的法律也并沒(méi)有明確規(guī)定。這導(dǎo)致在司法實(shí)踐中極少有由社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)之外的主體提起環(huán)境民事公益訴訟,就算其提起訴訟也可能會(huì)被法院以不具有原告主體資格為由駁回。100個(gè)案例樣本中僅有3件案例的原告是社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)之外的主體,其中40號(hào)案例由海洋與漁業(yè)局提起,3號(hào)案例和75號(hào)案例由環(huán)境保護(hù)局提起,但法院認(rèn)定環(huán)境保護(hù)局不屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,因此其起訴遭到駁回。法律規(guī)定模糊使得審判人員在案件審理中進(jìn)行司法認(rèn)定存在困難,出于嚴(yán)謹(jǐn)考慮,審判人員只能采取“一刀切”的強(qiáng)硬方式,將社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)外的其他主體排除在適格原告之外,但這又使得法律條文流于形式,同時(shí)將環(huán)境民事公益訴訟限制在極小范圍內(nèi),法律條文存在意義盡失。

每一條法律條文的產(chǎn)生,必然是經(jīng)過(guò)利益衡量和實(shí)際考察后才能得以確定,“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”被賦予環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格也必然有其存在意義,但法律規(guī)定不明確,不僅給司法實(shí)踐造成了阻礙,也使得該問(wèn)題在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界頗有爭(zhēng)議。原環(huán)保部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤[6]曾明確提出,究竟哪些機(jī)關(guān)屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題,并認(rèn)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)是合適的機(jī)關(guān)。但這一問(wèn)題在2014年修訂的環(huán)保法和2015年出臺(tái)的環(huán)境民事公益訴訟司法解釋中都沒(méi)有得到妥善解決,上述兩個(gè)法律文件僅對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了進(jìn)一步明確規(guī)定,“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”仿佛已被遺忘。此外,一些學(xué)者也就此問(wèn)題發(fā)表了自己的看法,如劉學(xué)在[7]認(rèn)為其是指對(duì)環(huán)境有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān),顏運(yùn)秋等[8]認(rèn)為其是指環(huán)保行政機(jī)關(guān),胡靜等[9]認(rèn)為其包括環(huán)保部門(mén)和行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān),吳勇[2]也認(rèn)為其是指環(huán)保行政機(jī)關(guān)。綜上來(lái)看,大部分學(xué)者都認(rèn)為環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,但這始終是理論研究層面,該問(wèn)題仍需要法律來(lái)解決。

3.3 法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

在案例樣本中,20號(hào)案例的原告被一審、二審法院認(rèn)定因沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)工作而不具有原告主體資格,而經(jīng)最高人民法院再審認(rèn)定其是符合法律規(guī)定的適格原告。30號(hào)案例的原告因“起訴事項(xiàng)與其業(yè)務(wù)范圍不具有關(guān)聯(lián)性”這一理由在一審中被法院認(rèn)定不具有原告主體資格,但在22號(hào)、57號(hào)、83號(hào)案件中,該社會(huì)組織都被法院認(rèn)定具有原告主體資格。41號(hào)案例的原告被一審法院認(rèn)為其章程不能體現(xiàn)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng),因而不具有原告主體資格,但經(jīng)二審法院審理后推翻了一審法院的認(rèn)定。

上述案例樣本的分析體現(xiàn)出司法實(shí)踐中各人民法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格認(rèn)定有不同的標(biāo)準(zhǔn),從而導(dǎo)致同案不同判的結(jié)果,這不僅會(huì)使社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的熱情降低,也會(huì)對(duì)司法公信力產(chǎn)生消極影響。在上述案例中,對(duì)于訴訟所涉及的社會(huì)組織原告主體資格的相關(guān)法律規(guī)定,不同的審判人員有不同的理解和判斷,從而導(dǎo)致對(duì)于社會(huì)組織原告主體資格的認(rèn)定存在差異。造成這一問(wèn)題主要有以下兩個(gè)原因:(1)法官在裁判中需要適用法律,但法官的知識(shí)儲(chǔ)備、思維邏輯、社會(huì)閱歷和審判經(jīng)驗(yàn)等方面的不同,導(dǎo)致在理解法律含義和認(rèn)定案件事實(shí)上存在差別;(2)法律具有滯后性,對(duì)于法律規(guī)定不完善問(wèn)題不能及時(shí)作出應(yīng)對(duì),法律規(guī)范是靜態(tài),而案件卻是動(dòng)態(tài)且豐富的,對(duì)于法律漏洞需要審判人員行使自由裁量權(quán),從而導(dǎo)致差異的產(chǎn)生,這也是司法活動(dòng)具有高主觀性的體現(xiàn)。

4 環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格制度的完善建議

為最大程度發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度效果,必須有針對(duì)性地完善其制度缺陷,從而促進(jìn)制度之落實(shí)。針對(duì)原告主體資格的制度缺陷,需要對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“松綁”,降低相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);要完善指導(dǎo)性案例制度;加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè),以此統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn),維護(hù)司法公信力;要充分發(fā)揮司法解釋的作用,對(duì)規(guī)定模糊的法律條文進(jìn)行進(jìn)一步明確,為審判活動(dòng)提供更為明確的審判依據(jù)。

4.1 適當(dāng)放寬對(duì)社會(huì)組織的限制條件

4.1.1 降低社會(huì)組織登記標(biāo)準(zhǔn)

不將登記層級(jí)限定在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上,社會(huì)組織只要在民政部門(mén)依法進(jìn)行登記就具有原告主體資格。雖然為了保證社會(huì)組織有足夠的組織規(guī)模和起訴能力,確保其能夠應(yīng)對(duì)具有高度復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性的環(huán)境民事公益訴訟案件而對(duì)社會(huì)組織設(shè)置嚴(yán)格的登記條件,但是登記層級(jí)與社會(huì)組織的組織規(guī)模實(shí)質(zhì)上并不掛鉤,一般與其組織所在地有關(guān),因此這一限制條件就顯得比較多余。同時(shí),部分社會(huì)組織并未在民政部門(mén)依法進(jìn)行登記,部分社會(huì)組織是在設(shè)區(qū)的市級(jí)以下民政部門(mén)進(jìn)行登記,而設(shè)置“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上”這一限制條件,把大多數(shù)社會(huì)組織都阻攔在門(mén)檻之外,難以發(fā)揮社會(huì)組織參與環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢(shì)。因此,可以降低“在社區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門(mén)登記”這一標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)組織只要在民政部門(mén)依法進(jìn)行登記即可,王燦法[10]、呂忠梅[11]也持此觀點(diǎn)。

4.1.2 修改“連續(xù)五年的活動(dòng)時(shí)間和五年無(wú)違法記錄”的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)

可以將“連續(xù)五年的活動(dòng)時(shí)間和五年無(wú)違法記錄”這一時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)改為三年。立法者設(shè)立此規(guī)定的目的是確保社會(huì)組織有從事環(huán)?；顒?dòng)的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)能力,但是如此規(guī)定對(duì)于社會(huì)組織要求過(guò)于嚴(yán)苛。由于活動(dòng)資金來(lái)源問(wèn)題,社會(huì)組織生存發(fā)展存在一定困難,常出現(xiàn)難以存續(xù)的情況,導(dǎo)致社會(huì)組織更新代謝快,在當(dāng)前我國(guó)只有少數(shù)社會(huì)組織提起過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的窘境下,可以降低時(shí)間要求,由五年縮短為三年,以此引進(jìn)新鮮血液,從而增加可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織數(shù)量,提高社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。

4.2 完善指導(dǎo)性案例制度

為解決法院認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題,需要完善環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格指導(dǎo)性案例制度。指導(dǎo)性案例制度旨在通過(guò)具有典型性的案例來(lái)對(duì)司法實(shí)踐中普遍存在的問(wèn)題和疑惑進(jìn)行解答,對(duì)各級(jí)、各地域法院審理類(lèi)似的案件起到指導(dǎo)示范作用,并具有應(yīng)當(dāng)參照的效力,從而規(guī)范審判人員在適用法律和認(rèn)定事實(shí)方面的裁量,確保類(lèi)似的案件能夠得到相差不大的處理,最大程度減少同案異判的現(xiàn)象,從而維護(hù)司法公信力。針對(duì)司法實(shí)踐中對(duì)于原告主體資格問(wèn)題所存在的疑惑,有針對(duì)性地發(fā)布指導(dǎo)性案例,通過(guò)結(jié)合具體案件事實(shí)去闡釋相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于原告主體資格規(guī)定的含義,將原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確,在總結(jié)司法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也能統(tǒng)一裁判理念,從而提高司法效率和審判質(zhì)量,緩解同案不同判問(wèn)題。如通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)性案例,明確對(duì)社會(huì)組織是否專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的認(rèn)定,不是單純依據(jù)社會(huì)組織章程的文字?jǐn)⑹?而應(yīng)該考證其實(shí)際工作內(nèi)容;對(duì)社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是否維護(hù)社會(huì)公共利益,應(yīng)該通過(guò)對(duì)其內(nèi)涵和本質(zhì)進(jìn)行解讀和分析來(lái)確定,而并不局限于章程中直接有“維護(hù)環(huán)境公共利益”這一文字表述,只要社會(huì)組織工作內(nèi)容有進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)即可。審判人員通過(guò)研究指導(dǎo)性案例中的裁判說(shuō)理和裁判要點(diǎn),理會(huì)其中蘊(yùn)涵的裁判邏輯和裁判理念,能夠準(zhǔn)確掌握正確的裁判方向,準(zhǔn)確理解原告主體資格相關(guān)法律條文,明確法律適用。

4.3 充分發(fā)揮司法解釋作用

司法解釋的作用在于通過(guò)闡釋法律文本的含義,為審判人員適用法律審理具體案件提供指導(dǎo),這也是司法解釋最基本的目標(biāo)。在司法實(shí)踐中,司法解釋被廣泛運(yùn)用,其對(duì)解決案件審理中的法律適用問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用,保證了法律規(guī)范的正確施行?，F(xiàn)行的相關(guān)司法解釋在《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上明確了社會(huì)組織的原告主體資格,卻沒(méi)有明確闡述“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,從而導(dǎo)致司法實(shí)踐中只有社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)被法院認(rèn)定具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格,其余主體均被排除在適格原告范圍外。司法解釋是將模糊性法律規(guī)定轉(zhuǎn)向確定性的重要方式,因此要充分發(fā)揮司法解釋在司法實(shí)踐中的引導(dǎo)和規(guī)范作用,通過(guò)制定司法解釋釋明“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”,明確規(guī)定可以提起環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)關(guān)。為此可以通過(guò)概括的方式,在司法解釋中賦予各領(lǐng)域的環(huán)境資源主管部門(mén)原告主體資格,為自然資源局、生態(tài)環(huán)境局等環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟提供明確法律依據(jù),以此來(lái)增強(qiáng)法律條文明確性,為審判活動(dòng)提供更為明確的審判依據(jù)和裁判尺度,保障司法實(shí)踐運(yùn)行,提高司法效率。

4.4 加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè)

要強(qiáng)化法官隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)審判人員業(yè)務(wù)培訓(xùn),建立常規(guī)培訓(xùn)與專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)相結(jié)合的培訓(xùn)機(jī)制,形成多層次的培訓(xùn)體系,并將其放到突出位置,從而提升法官審判實(shí)務(wù)專(zhuān)業(yè)技能。要加強(qiáng)法官職業(yè)道德建設(shè),加強(qiáng)法官自我約束能力和道德認(rèn)知水平,自覺(jué)規(guī)范行使自由裁量權(quán),不濫用、不輕用。要積極探索加強(qiáng)法官素質(zhì)建設(shè)的新措施和新方法,發(fā)掘更有效、更有力的方式來(lái)提升法官業(yè)務(wù)能力和法學(xué)素養(yǎng),規(guī)范法官辦案思維和辦案理念,使其準(zhǔn)確理解法律條文,正確把握法律適用方法,從而統(tǒng)一法律適用和裁判尺度,維護(hù)司法公信力。

5 結(jié)語(yǔ)

“綠水青山就是金山銀山”,日益嚴(yán)重的生態(tài)破壞問(wèn)題讓人切實(shí)感受到生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ),為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲生態(tài)環(huán)境是十分不明智的,平衡兩者才是上策。環(huán)境民事公益訴訟制度所具有的目的公益性和訴訟預(yù)防性特點(diǎn),使得其在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止生態(tài)系統(tǒng)損害方面起著重要作用。我國(guó)于2012年確立環(huán)境民事公益訴訟制度,之后雖對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定,司法工作也有十年以上經(jīng)驗(yàn),但在制度中顯著重要的原告主體資格問(wèn)題在立法層面上仍顯不足,也使得這個(gè)問(wèn)題成為熱點(diǎn)學(xué)術(shù)性問(wèn)題,為此我們需要對(duì)其進(jìn)行深入研究。尚處在發(fā)展前期的環(huán)境民事公益訴訟制度,仍需經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展,不斷完善走向成熟。