張峰

【摘要】中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢(shì)，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來(lái)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得重大成就，為黨的領(lǐng)導(dǎo)地位提供了更加有力的制度和法治保障。

【關(guān)鍵詞】黨的領(lǐng)導(dǎo)? 制度優(yōu)勢(shì)? 制度化? 法治化

【中圖分類號(hào)】 D25? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.21.001

習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、命運(yùn)所系。”這是總結(jié)中國(guó)共產(chǎn)黨百年歷史經(jīng)驗(yàn)得出的一個(gè)極為重要的結(jié)論。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。正是在這個(gè)意義上，習(xí)近平總書記指出：“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢(shì)?！盵1]黨的領(lǐng)導(dǎo)作為最大制度優(yōu)勢(shì)，內(nèi)在地蘊(yùn)含著不斷推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的要求。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵2]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，就是使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度成為國(guó)家根本制度，在憲法及相關(guān)法律中牢固確立起來(lái)，建立健全黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到強(qiáng)有力的制度和法治保障。這是中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)中獨(dú)樹(shù)一幟、獨(dú)立自主、避免嚴(yán)重挫折甚至發(fā)生類似東歐劇變“多米諾骨牌效應(yīng)”的重要原因。正如習(xí)近平總書記指出的，“中國(guó)最大的國(guó)情就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國(guó)特色？這就是中國(guó)特色。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來(lái)的，也不是亦步亦趨效仿別人的。無(wú)論我們吸收了什么有益的東西，最后都要本土化。十月革命的風(fēng)吹進(jìn)來(lái)了，但我們黨最終也沒(méi)有成為一個(gè)蘇聯(lián)式的黨。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)解體、東歐劇變，我們?nèi)匀蛔咦约郝?，所以我們才有今天。”[3]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的百年歷程生動(dòng)地證明了這個(gè)道理。

新民主主義革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在局部執(zhí)政條件下領(lǐng)導(dǎo)制度的形成及法治化探索

新民主主義革命與舊民主主義革命的不同之處在于它是由中國(guó)工人階級(jí)及其政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的革命。毛澤東指出：“這個(gè)革命不能由任何別的階級(jí)和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無(wú)產(chǎn)階級(jí)和中國(guó)共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者。”[4]中國(guó)共產(chǎn)黨在這場(chǎng)革命中確立起領(lǐng)導(dǎo)地位，并把馬克思主義關(guān)于國(guó)家的學(xué)說(shuō)與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，找到了一條以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路，開(kāi)始了國(guó)家制度和法律制度建設(shè)的探索。

第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨建立了黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的原則和制度，在領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)、農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，通過(guò)武裝斗爭(zhēng)在全國(guó)三百多個(gè)縣建立了蘇維埃政權(quán)，形成了八九個(gè)地區(qū)性蘇維埃政權(quán)。1931年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)召開(kāi)中華蘇維埃第一次全國(guó)代表大會(huì)，成立中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府，通過(guò)了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》。全國(guó)蘇維埃臨時(shí)中央執(zhí)行委員會(huì)作為最高政權(quán)機(jī)關(guān)，先后頒布120多部法律、法令，初步建立起具有鮮明階級(jí)性和時(shí)代特征的蘇維埃法律體系，并基本形成了較為完整的司法組織系統(tǒng)，有效保障了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下工農(nóng)群眾的民主權(quán)利和有序的政治參與。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了以延安為中心、以陜甘寧邊區(qū)為代表的抗日民主政權(quán)，先后建立19個(gè)大塊根據(jù)地，總面積達(dá)100萬(wàn)平方公里（占當(dāng)時(shí)全國(guó)面積的11%），人口逾1億（占當(dāng)時(shí)全國(guó)人口的28%）。在抗日根據(jù)地，中國(guó)共產(chǎn)黨建立起全面領(lǐng)導(dǎo)的體制。首先是黨對(duì)工農(nóng)群眾的領(lǐng)導(dǎo)，分為政治上的領(lǐng)導(dǎo)與組織上的領(lǐng)導(dǎo)兩方面。毛澤東指出：“在有共產(chǎn)黨組織的地方，那些地方的工人農(nóng)民，凡是贊成共產(chǎn)黨的主張，他們就是接受了共產(chǎn)黨的政治上的領(lǐng)導(dǎo)，如果已經(jīng)組織起來(lái)，那末，也已有了組織上的領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]其次是黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在抗日根據(jù)地政權(quán)中實(shí)行“三三制”原則，共產(chǎn)黨員只占三分之一。毛澤東創(chuàng)造性地提出通過(guò)質(zhì)量占優(yōu)勢(shì)的共產(chǎn)黨員發(fā)揮模范作用來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，指出：“必須保證共產(chǎn)黨員在政權(quán)中占領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，必須使占三分之一的共產(chǎn)黨員在質(zhì)量上具有優(yōu)越的條件。只要有了這個(gè)條件，就可以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不必有更多的人數(shù)。所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說(shuō)服和教育黨外人士，使他們?cè)敢饨邮芪覀兊慕ㄗh?！盵6]

中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)，是一元化的領(lǐng)導(dǎo)。鑒于當(dāng)時(shí)有些根據(jù)地鬧獨(dú)立性，發(fā)表了本不應(yīng)當(dāng)由根據(jù)地發(fā)表的意見(jiàn)，不能完全服從中央指揮，黨中央作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》和《關(guān)于統(tǒng)一根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》。毛澤東后來(lái)回顧說(shuō)，“中央作出了關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定、關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化的決定等來(lái)進(jìn)行糾正”[7]。1943年10月1日，毛澤東提出《抗日根據(jù)地的十大政策》，其中第三大政策就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。他指出：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)很重要，要建立領(lǐng)導(dǎo)核心，反對(duì)‘一國(guó)三公’?！盵8]黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，保證了全黨服從中央，保證人民軍隊(duì)聽(tīng)從黨的指揮，保證了全黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，為奪取抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利進(jìn)而取得新民主主義革命的勝利提供了根本的政治保證。

在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地，著眼于建立新中國(guó)的人民代表大會(huì)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，進(jìn)行了制定人民憲法的探索。1941年5月1日，經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)，公布了主要由毛澤東起草的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，并經(jīng)陜甘寧邊區(qū)第二屆參議會(huì)正式通過(guò)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的陜甘寧邊區(qū)制定的具有新民主主義憲法性質(zhì)的政治綱領(lǐng)。隨后陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)還頒布了《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)組織條例》《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》《陜甘寧邊區(qū)政府組織條例》《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》等單項(xiàng)法規(guī)。1946年4月，陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會(huì)通過(guò)并頒布《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了建立新民主主義共和國(guó)的基本原則、政權(quán)組織形式和各項(xiàng)基本政策。

1945年4月，毛澤東在黨的七大提出建立新民主主義國(guó)家制度的主張，指出：“我們這個(gè)新民主主義制度是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來(lái)的，但是中國(guó)在整個(gè)新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個(gè)階級(jí)專政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度?！盵9]1948年，中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”，得到了各民主黨派的熱烈響應(yīng)，并且表示接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的密切合作和共同努力下，1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)，代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，通過(guò)了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，以及《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，作出關(guān)于國(guó)都、國(guó)旗、國(guó)歌、紀(jì)年的決議，選舉產(chǎn)生中央人民政府，宣告中華人民共和國(guó)成立。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以國(guó)家根本法的形式，確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民奪取新民主主義革命勝利、中國(guó)人民掌握國(guó)家權(quán)力的歷史變革。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位初步具有了憲法依據(jù)。

社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心地位的確立及法治化建設(shè)的曲折發(fā)展

新中國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)的國(guó)體是人民民主專政，是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，是工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)四個(gè)階級(jí)的聯(lián)盟。周恩來(lái)指出：“我國(guó)的人民民主專政是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，應(yīng)該更重視統(tǒng)一戰(zhàn)線問(wèn)題?！盵10]民主黨派作為小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的代表參加國(guó)家政權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨是“領(lǐng)導(dǎo)黨”，首先表現(xiàn)為對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)。為了處理好新中國(guó)的政黨關(guān)系，毛澤東提出：“究竟是一個(gè)黨好，還是幾個(gè)黨好？現(xiàn)在看來(lái)，恐怕是幾個(gè)黨好。不但過(guò)去如此，而且將來(lái)也可以如此，就是長(zhǎng)期共存，互相監(jiān)督?！盵11]民主黨派雖然認(rèn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但不時(shí)地還會(huì)充當(dāng)反對(duì)派的角色。為此，他提出在堅(jiān)持“六條政治標(biāo)準(zhǔn)”的政治基礎(chǔ)上進(jìn)行多黨合作，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)逐步得到鞏固和加強(qiáng)。

中國(guó)共產(chǎn)黨成為全國(guó)性的執(zhí)政黨，發(fā)生的一個(gè)重大變化是領(lǐng)導(dǎo)方式的變化，即通過(guò)國(guó)家政權(quán)實(shí)施對(duì)全社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。周恩來(lái)指出：“我們已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了國(guó)家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號(hào)令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)出。這點(diǎn)中央已經(jīng)注意到，各地也應(yīng)該注意。由于過(guò)去長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)條件，使我們形成了一種習(xí)慣，常常以黨的名義下達(dá)命令，尤其在軍隊(duì)中更是這樣?，F(xiàn)在進(jìn)入和平時(shí)期，又建立了全國(guó)政權(quán)，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣。”[12]由此，加強(qiáng)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)成了一個(gè)新問(wèn)題。為解決這個(gè)問(wèn)題，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》和《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》。1952年12月，毛澤東明確提出黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任：“一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn)”[13]。關(guān)于黨政關(guān)系，毛澤東提出既有黨政不分，也有黨政分開(kāi)?！八^黨政不分的意思，就是黨要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，方針政策要統(tǒng)一;所謂黨政分開(kāi)，就是說(shuō)具體業(yè)務(wù)由各業(yè)務(wù)部門去搞。”[14]1953年3月，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，明確要求：為了使政府工作避免脫離黨中央的危險(xiǎn)，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)黨中央的討論和決定或批準(zhǔn)。1953年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出逐步建立在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部的體制。毛澤東提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的思想，指出：“黨必須領(lǐng)導(dǎo)一切，領(lǐng)導(dǎo)我們的各種工作。你不懂，就不能管我，有這種想法的人是相當(dāng)多的，要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的斗爭(zhēng)才能解決。我們是依靠政治來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，離開(kāi)了政治就談不上領(lǐng)導(dǎo)?！盵15]隨后黨制定了過(guò)渡時(shí)期總路線，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，建立起社會(huì)主義基本制度。

中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位需要通過(guò)國(guó)家憲法確定下來(lái)。1954年9月，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)新中國(guó)第一部憲法，在憲法序言中兩次提及中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一處是明確在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得的歷史性成就;一處是明確中國(guó)共產(chǎn)黨在人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)地位，由此中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)有了牢固的憲法依據(jù)。據(jù)此毛澤東在這次會(huì)議開(kāi)幕詞中莊嚴(yán)宣告：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國(guó)共產(chǎn)黨。”[16]

為保證黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施正確的領(lǐng)導(dǎo)，吸取蘇聯(lián)共產(chǎn)黨推行“一長(zhǎng)制”的教訓(xùn)，黨中央確立了集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，建立起集體領(lǐng)導(dǎo)體制。毛澤東指出：“鑒于種種歷史教訓(xùn)，鑒于個(gè)人的智慧必須和集體的智慧相結(jié)合才能發(fā)揮較好的作用和使我們?cè)诠ぷ髦猩俜稿e(cuò)誤，中央和各級(jí)黨委必須堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，繼續(xù)反對(duì)個(gè)人獨(dú)裁和分散主義兩種偏向?！盵17]1956年，黨的八大根據(jù)毛澤東同志提議，增設(shè)由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記組成的中央政治局常務(wù)委員會(huì)，作為中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心。

為了糾正經(jīng)濟(jì)建設(shè)中“左”的錯(cuò)誤，克服嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，1962年1月中共中央召開(kāi)擴(kuò)大的中央工作會(huì)議，即“七千人大會(huì)”。毛澤東提出：“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府。”[18]他特別強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主集中制，指出：“我們的集中制，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的集中，是在廣泛民主基礎(chǔ)上的集中。各級(jí)黨委是執(zhí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個(gè)人獨(dú)斷。在黨委會(huì)內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。”[19]毛澤東的這些思想，對(duì)于鞏固和健全黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制機(jī)制具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義，使我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中遇到的困難較快地得到克服，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行同過(guò)去時(shí)代的斗爭(zhēng)形式有著許多不同特點(diǎn)的偉大的斗爭(zhēng)，保證了黨和國(guó)家偉大事業(yè)的順利進(jìn)行。

在“文化大革命”初期，出現(xiàn)了“踢開(kāi)黨委鬧革命”的混亂局面，使民主和法制受到嚴(yán)重破壞。為此，毛澤東重提黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，指出：“要加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。增強(qiáng)軍政、軍民、軍隊(duì)之間的團(tuán)結(jié)?！盵20]1973年12月毛澤東準(zhǔn)備重新起用鄧小平時(shí)說(shuō)：“現(xiàn)在，請(qǐng)了一個(gè)軍師，叫鄧小平。發(fā)個(gè)通知，當(dāng)政治局委員，軍委委員。政治局是管全部的，黨政軍民學(xué)，東西南北中。”[21]鄧小平恢復(fù)工作后也指出：“當(dāng)好一個(gè)縣委書記并不容易，要有全面的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)東西南北中、黨政軍民學(xué)各方面的工作都能抓得起來(lái)?！盵22]黨組織恢復(fù)活動(dòng)并發(fā)揮一元化領(lǐng)導(dǎo)作用，為粉碎“四人幫”集團(tuán)、結(jié)束“文化大革命”奠定了組織基礎(chǔ)。黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》指出：在“文化大革命”中，黨、人民政權(quán)、人民軍隊(duì)和整個(gè)社會(huì)的性質(zhì)都沒(méi)有改變。歷史再一次表明，我們的人民是偉大的人民，我們的黨和社會(huì)主義制度具有偉大而頑強(qiáng)的生命力。

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在憲法中得以再次明確和有效保障。1975年1月，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的“七五憲法”雖然受到“四人幫”干擾破壞，存在許多缺陷，較之于“五四憲法”大大倒退，但也明確了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。不僅在序言中突出強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且在總綱第二條明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨是全中國(guó)人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級(jí)經(jīng)過(guò)自己的先鋒隊(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)?！蓖瑫r(shí)，規(guī)定“公民的基本權(quán)利和義務(wù)是，擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)社會(huì)主義制度，服從中華人民共和國(guó)憲法和法律?！边@些規(guī)定是中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)的政治主張，也是全國(guó)人民的共同意志。1978年3月，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的“七八憲法”，恢復(fù)了“五四憲法”的部分條文，但仍然是以“七五憲法”為基礎(chǔ)的，保留了關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的條款。憲法的這些規(guī)定對(duì)于糾正“文化大革命”的錯(cuò)誤，進(jìn)行撥亂反正是有積極意義的。

改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革開(kāi)創(chuàng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化新局面

在改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，鄧小平提出黨的建設(shè)新課題：“執(zhí)政黨應(yīng)該是一個(gè)什么樣的黨，執(zhí)政黨的黨員應(yīng)該怎樣才合格，黨怎樣才叫善于領(lǐng)導(dǎo)？”[23]同時(shí)，圍繞這一課題提出“兩化”任務(wù)：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[24]，其實(shí)質(zhì)是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。他指出：“我們要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，除了改善黨的組織狀況以外，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)工作狀況，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度?！盵25]這是鄧小平第一次明確提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”概念，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度分兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行。

首先，通過(guò)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化。1980年8月18日，鄧小平在題為《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中指出：“改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度，不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，渙散黨的領(lǐng)導(dǎo)，而正是為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的紀(jì)律?！盵26]著眼于解決事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度現(xiàn)代化問(wèn)題，他提出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！薄邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”[27]改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，由此涉及黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。他指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”[28]顯然，鄧小平反對(duì)的不是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是把黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)作口號(hào);反對(duì)的不是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而是權(quán)力過(guò)分集中。

改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度，需要解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題，實(shí)行黨政分開(kāi)。一個(gè)重要措施是中央一部分主要領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任政府職務(wù)，可以集中精力管黨，管路線、方針、政策。鄧小平認(rèn)為，“這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”[29]。他提出：“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級(jí)黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了?！盵30]但必須清楚，這樣做的目的，不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。他強(qiáng)調(diào)：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”[31]這一時(shí)期進(jìn)行的黨政分開(kāi)，對(duì)于解決效率不高、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、作風(fēng)拖拉等問(wèn)題有積極的意義，但總的來(lái)看僅僅是探索性的。

其次，通過(guò)修改黨章和憲法推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。鄧小平指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。”[32]黨的十一屆三中全會(huì)前夕，他提出修改黨章問(wèn)題：“修改黨章是要進(jìn)一步明確黨在四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用。”[33]1980年9月，黨的十二大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，不僅規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表，是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”，而且規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。

根據(jù)加強(qiáng)法制建設(shè)的新任務(wù)，鄧小平提出要“做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”[34]，成為我國(guó)法治工作和法治建設(shè)的“十六字”方針。他明確了黨的政策和法律的關(guān)系，指出：“我們制定法律的步伐要加快。確實(shí)要搞法制，特別是高級(jí)干部要遵守法制。以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒(méi)有立法以前，只能按政策辦事;法立了以后，堅(jiān)決按法律辦事。”[35]1980年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議提出修改憲法的建議，成立憲法修改委員會(huì)。鄧小平認(rèn)為，“五四憲法”是比較完備的憲法，應(yīng)以其作為基礎(chǔ)來(lái)修改，“新的憲法要給人面貌一新感覺(jué)”[36]。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》（“八二憲法”）。憲法序言明確提出在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的國(guó)家根本任務(wù)以及中國(guó)共產(chǎn)黨在廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)地位。由此，在歷史中形成的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過(guò)憲法而牢固地確立起來(lái)。

黨的十三屆四中全會(huì)后，以江澤民同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，繼續(xù)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化進(jìn)程。黨的十五大提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，將依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法律化的基本含義，“從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！盵37]

首先，強(qiáng)化憲法保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的作用。由于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在憲法序言中規(guī)定的，憲法序言是立憲的指導(dǎo)思想，是憲法的組成部分，與憲法條文同樣具有最高的法律效力，在憲法序言中充實(shí)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的內(nèi)容就顯得非常必要。一個(gè)重要舉措是將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法。1993年3月，中共中央采納民建中央建議，向八屆全國(guó)人大一次會(huì)議提出《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補(bǔ)充建議案》，其中第一條就是在憲法序言中增加“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展”。八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將這句話寫進(jìn)憲法。這一制度是我國(guó)各項(xiàng)政治制度中唯一在名稱上標(biāo)明“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”的政治制度，是從國(guó)家政治制度層面規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度。這一制度載入憲法，加重了憲法序言體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的分量。相較于此前的東歐劇變，就更能懂得這一基本政治制度入憲的重大意義。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在蘇聯(lián)憲法第六條規(guī)定的：“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是蘇聯(lián)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力量和指導(dǎo)力量，是蘇聯(lián)社會(huì)政治制度以及國(guó)家和社會(huì)組織的核心”。1990年3月，第三次蘇聯(lián)（非常）人民代表大會(huì)修改憲法，將其中第六條進(jìn)行了徹底修改，取消了蘇共領(lǐng)導(dǎo)地位的憲法保障，這使得反對(duì)共產(chǎn)黨、反對(duì)社會(huì)主義在蘇聯(lián)成了合法的行動(dòng)，因此大肆泛濫起來(lái);堅(jiān)持蘇聯(lián)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)反倒成了“違憲”，這也最終導(dǎo)致蘇共亡黨和蘇聯(lián)解體的悲劇。與此形成鮮明對(duì)照，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法，使得中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位有了更加穩(wěn)固的憲法保障，頂住了東歐劇變、蘇聯(lián)解體帶來(lái)的國(guó)際環(huán)境的壓力。

其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度明確為國(guó)家根本制度。2000年1月，江澤民提出堅(jiān)持和完善能夠保證黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力和社會(huì)主義興旺發(fā)達(dá)的一整套制度，認(rèn)為“這套科學(xué)的制度，主要應(yīng)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，以及在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國(guó)家各個(gè)方面的具體領(lǐng)導(dǎo)制度和保障這種領(lǐng)導(dǎo)制度能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)的法律制度”[38]，并且明確，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度，這是我國(guó)最根本的制度。各項(xiàng)方針政策、法律法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定都應(yīng)該在遵循這個(gè)根本制度的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。我們的歷史責(zé)任，最重要的，是要堅(jiān)持和完善這個(gè)根本制度，并把它傳下去，代代遵守”[39]。至此，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度被明確為國(guó)家根本制度，政治體制改革按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則來(lái)推進(jìn)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證了黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮了人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。

黨的十六大后，以胡錦濤同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化取得新進(jìn)展。一個(gè)重要的貢獻(xiàn)是提出“依憲執(zhí)政”，并概括出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的根本要求。胡錦濤提出探索和完善黨的執(zhí)政體制，指出：“執(zhí)政體制，主要是黨通過(guò)什么樣的制度和體制機(jī)制執(zhí)政的問(wèn)題，包括黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及管理和運(yùn)行制度等方面?！盵40]黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出堅(jiān)持和完善我們黨在長(zhǎng)期執(zhí)政實(shí)踐中形成的行之有效的制度，同時(shí)結(jié)合新的實(shí)際推進(jìn)制度創(chuàng)新，不斷提高黨執(zhí)政活動(dòng)的制度化水平。黨的十七大提出以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重要成果是黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，其明確提出：“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度是黨有效治國(guó)理政的根本保證?！盵41]中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的重要成果。到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。以上法律法規(guī)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，這既是黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志的重大成果，也為黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了重要的法治保障。胡錦濤評(píng)價(jià)說(shuō)，“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，夯實(shí)了立國(guó)興邦、長(zhǎng)治久安的法制根基，從制度上法律上確保中國(guó)共產(chǎn)黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”[42]。此外，黨內(nèi)法規(guī)制定工作也逐步規(guī)范化，2012年5月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提出加快構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)、堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的任務(wù)，以更宏觀的視野、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮、更強(qiáng)勁的力度來(lái)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記就黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題提出了一系列重要論斷，實(shí)現(xiàn)了理論上的重大創(chuàng)新：提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，進(jìn)一步明確黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位;提出黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)在新時(shí)代有了歷久彌新的意義;提出黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們的最大制度優(yōu)勢(shì)，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國(guó)家制度體系中作為根本領(lǐng)導(dǎo)制度的地位;提出牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，為堅(jiān)持和維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)明確了基準(zhǔn)、立起了標(biāo)桿;提出“黨大還是法大”是個(gè)偽命題而“權(quán)大還是法大”是個(gè)真命題，破解了黨和法的關(guān)系的兩難問(wèn)題;提出新時(shí)代黨的組織路線，為建立黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系、實(shí)施黨對(duì)全社會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)提供了基本遵循。正是在習(xí)近平總書記的這些重要論述指導(dǎo)下，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化建設(shè)取得了彪炳史冊(cè)的重大成就。擇其要，主要有三個(gè)方面。

一是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，這是我國(guó)憲法最顯著的特征，也是我國(guó)憲法得到全面貫徹實(shí)施的根本保證?！盵43]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的一個(gè)重大舉措，是黨的領(lǐng)導(dǎo)載入憲法條文。2018年3月，十三屆全國(guó)人大會(huì)一次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，在憲法序言確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，在憲法總綱第一條第二款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”后增寫“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家社會(huì)主義根本制度的有機(jī)銜接，強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位，為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國(guó)家根本制度提供了最重要的憲法依據(jù)。2019年1月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出：貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、有關(guān)社會(huì)組織等的章程，健全黨對(duì)這些組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。習(xí)近平總書記指出：“黨和國(guó)家的治理體系包括兩個(gè)方面：依規(guī)治黨，依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨;依法治國(guó)，依據(jù)憲法法律法規(guī)治國(guó)理政?！盵44]為此，就要健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。2013年11月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》，提出力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。2016年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出到建黨100周年時(shí)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。2021年7月，中共中央辦公廳法規(guī)局發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》。黨內(nèi)法規(guī)制度體系以“1+4”為基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，是規(guī)范和保障黨對(duì)各方面工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)政治建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)文化建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)方面的法規(guī)、黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)方面的法規(guī)等，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保障。截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)44部，部委黨內(nèi)法規(guī)29部，地方黨內(nèi)法規(guī)699部。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得豐碩成果，有規(guī)可依的問(wèn)題基本得到解決。習(xí)近平總書記提出：“下一步的重點(diǎn)是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地?！盵45]

二是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制。根據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的“完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制”新要求，2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)明確了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重大成果。關(guān)于這次機(jī)構(gòu)改革的目的，習(xí)近平總書記明確指出：“加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環(huán)節(jié)落實(shí)和體現(xiàn)。要通過(guò)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，努力從機(jī)構(gòu)職能上解決黨對(duì)一切工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制問(wèn)題，解決黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下我國(guó)國(guó)家治理體系中黨政軍群的機(jī)構(gòu)職能關(guān)系問(wèn)題，為有效發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一最大制度優(yōu)勢(shì)提供完善有力的體制機(jī)制保障、堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)和有效的工作體系，確保黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度得到加強(qiáng)和完善，更好擔(dān)負(fù)起進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想的重大職責(zé)?！盵46]《推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革》提出“完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”，“建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”，提出的重要舉措有：建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu);強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位;更好發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作;統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公;推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革。

這次改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，解決黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊、疊床架屋問(wèn)題，使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運(yùn)行更加高效。然而，也由此引出了“黨政不分”的問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出：“處理好黨政關(guān)系，首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這個(gè)大前提下才是各有分工，而且無(wú)論怎么分工，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是不可分割的。不能簡(jiǎn)單講黨政分開(kāi)或黨政合一，而是要適應(yīng)不同領(lǐng)域特點(diǎn)和基礎(chǔ)條件，不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！盵47]這次改革是黨中央總結(jié)以往正反兩方面經(jīng)驗(yàn)作出的重大決策，是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)從“黨政不分”到“黨政分開(kāi)”再到“黨政有分有合”的螺旋式上升過(guò)程，體現(xiàn)了政治上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要求發(fā)展的辯證法。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，能夠避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，使黨政機(jī)構(gòu)職能分工合理、責(zé)任明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革的實(shí)際成果證明了這一點(diǎn)。改革后，黨中央機(jī)構(gòu)共計(jì)減少6個(gè)，其中正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)、副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少2個(gè);國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)共計(jì)減少15個(gè)，其中正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。黨政合計(jì)共減少21個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)，其中，正部級(jí)12個(gè)，副部級(jí)9個(gè)。

三是抓住國(guó)家治理的關(guān)鍵和根本，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。黨的十九大后，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化最重要的成果，是2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其不僅確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國(guó)家根本制度的地位，而且明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)作為制度體系所包含的各項(xiàng)具體制度。我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有十三個(gè)方面的“顯著優(yōu)勢(shì)”，第一個(gè)就是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì);我國(guó)國(guó)家制度體系建設(shè)的十三個(gè)方面的“堅(jiān)持和完善”，第一個(gè)方面就是“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”。習(xí)近平總書記指出，“準(zhǔn)確把握我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的演進(jìn)方向和規(guī)律，突出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國(guó)家治理的關(guān)鍵和根本”[48]?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度?！盵49]黨的領(lǐng)導(dǎo)制度作為國(guó)家根本領(lǐng)導(dǎo)制度，派生出中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，黨對(duì)人民軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度等。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系主要由六個(gè)方面的具體制度組成：建立不忘初心、牢記使命的制度，是黨實(shí)施思想領(lǐng)導(dǎo)的制度;完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，是黨實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)的制度;健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨實(shí)施組織領(lǐng)導(dǎo)的制度;健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度，是黨對(duì)群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)制度;健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的制度;完善全面從嚴(yán)治黨制度，是推進(jìn)黨的自我革命、提高解決自身問(wèn)題能力的制度。建立健全這些重要制度，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，堅(jiān)持制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒(méi)有例外，杜絕“破窗效應(yīng)”，防止“制度虛化”，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系就能轉(zhuǎn)化為管黨治黨的巨大效能。黨的十九屆四中全會(huì)后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)在抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)中得到生動(dòng)具體的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“這次抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)的實(shí)踐再次證明，中國(guó)共產(chǎn)黨是風(fēng)雨來(lái)襲時(shí)中國(guó)人民最可靠的主心骨，我國(guó)社會(huì)主義制度是抵御風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的最有力制度保證?！盵50]

我們黨作為百年大黨，長(zhǎng)期執(zhí)政，世所罕見(jiàn)。大就要有大的樣子，大也有大的難處。我們要把中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)好、建設(shè)成，需要一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期。在這個(gè)漫長(zhǎng)歷史進(jìn)程中，確保中國(guó)共產(chǎn)黨不垮臺(tái)，中國(guó)社會(huì)主義制度不倒，是一個(gè)極難極大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。戰(zhàn)勝這一風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更加堅(jiān)實(shí)的制度和法治保障無(wú)疑是很重要的方面。為此，2020年2月5日習(xí)近平總書記提出：“要進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化?！盵51]完成這一任務(wù)，必將使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到更加有力的制度和法治保障，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，“六合同風(fēng)，九州共貫”，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。

注釋

[1][46]習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面深化改革》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第449、448頁(yè)。

[2][43][45][51]習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020年，第223、214、223、273頁(yè)。

[3]習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第57頁(yè)。

[4]《毛澤東選集》第四卷，北京：人民出版社，1991年，第1313頁(yè)。

[5]《毛澤東文集》第二卷，北京：人民出版社，1996年，第244～245頁(yè)。

[6]《毛澤東選集》第二卷，北京：人民出版社，1991年，第742頁(yè)。

[7][11]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1996年，第51、34頁(yè)。

[8]《毛澤東文集》第三卷，北京：人民出版社，1996年，第69頁(yè)。

[9]《毛澤東選集》第三卷，北京：人民出版社，1991年，第1061～1062頁(yè)。

[10][12]《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社，2009年，第111頁(yè)。

[13][17]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1996年，第252、391～392頁(yè)。

[14][15]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第二卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第40、205頁(yè)。

[16]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第350頁(yè)。

[18][19]《毛澤東文集》第八卷，北京：人民出版社，1996年，第305、294頁(yè)。

[20] [21]《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》第六卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第431、511頁(yè)。

[22][23][24][25][26][27][28][29][30][32][33][34]《鄧小平文選》第二卷，北京：人民出版社，1994年，第36、276、146、269、341～342、333、329、321、341、147、276、146～147頁(yè)。

[31]《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第177頁(yè)。

[35]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第527～528頁(yè)。

[36]《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第799～800頁(yè)。

[37][38][39]《江澤民文選》第二卷，北京：人民出版社，2006年，第29、575、576頁(yè)。

[40]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第321～322頁(yè)。

[41]《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第148頁(yè)。

[42]《胡錦濤文選》第三卷，北京：人民出版社，2016年，第510頁(yè)。

[44][47]《十九大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019年，第79、277頁(yè)。

[48][49]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第114、125頁(yè)。

[50]習(xí)近平：《總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn) 加強(qiáng)黨的政治建設(shè)》，《求是》，2021年第16期。

責(zé) 編/張 貝